§ 1, Понятие и роль финансовой деятельности государства и муниципальных образований
Осуществление государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности обусловлено тем, что для решения ими своих задач требуется использование финансов (финансовой системы).
Финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию своих денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задан социально-экономического развития, поддержания обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовой основы деятельности государственных органов.
Финансовая деятельность муниципальных образований, осуществляемая органами местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении. Она представляет собой осуществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения фи-нансовой основы деятельности органов местного самоуправления.
Содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в многочисленных и разнообразных функциях, связанных с названными выше общими направлениями: образование (формирование), распределение и использование государственных или муниципальных (местных) денежных фондов. Неотъемлемым элементом в каждое из них входят функции контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержанию всей данной деятельности.
Разнообразие функций финансовой деятельности обусловлено многозвенностью финансовой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования в лице соответствующих органов осуществляют деятельность по созданию, распределению и использованию разнообразных видов денежных фондов: бюджетных, кредитных, страховых, денежных фондов государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений, а также отраслей экономики. Возникающие в процессе этой деятельности общественные отношения в целом регулируются нормами финансового права, приводя в действие финансовую систему. Поэтому от качества финансово-правовых норм и практики их применения зависит эффективность функционирования финансовой системы и финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
§ 2. Организационно-правовые особенности и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
Финансовая деятельность государства и муниципальных об-разований, в отличие от их деятельности в других областях и сферах, имеет свои организационно-правовые особенности.
Во-первых, она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует работу государственных органов, а также предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач независимо от отраслевой принадлежности.
Во-вторых, осуществление государством финансовых функций протекает в виде деятельности как представительных, так и исполнительных органов власти (государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным направлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распределение финансовых ресурсов внутри отраслей экономики - в порядке государственного управления органами исполнительной власти.
сфера финансовой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.
В процессе финансовой деятельности применяются разнообразные методы. Их выбор зависит от ряда факторов: задач госу-дарства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов; от цели использования средств и т. д. Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систему, внебюджетные государственные и муниципальные целевые денежные фонды используются методы обязательных и добровольных платежей. Основными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, пошлины, уплачиваемые юридическими и физическими лицами. Метод обязательных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование и др.). За счет обязательных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) депонируются обязательные резервы. Наряду с этим используются и добровольные методы для формирования государственных и муниципальных денежных фондов: лотереи, займы, пожертвования и физических лиц, вклады в банки и т. д.
При распределении государственных и муниципальных денежных средств применяются два основных метода: финансирование, т. е. безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах воз- мездности и возвратности. Оба они подразделяются на несколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, особенностей правового статуса получателей и т. д. В последнее время у финансирования появляются черты, сходные с кредитованием: в виде исключения законодательство устанавливает условия, при наличии которых финансирование про-изводится на возвратной и Возмездной основе (например, финансирование капитальных вложений из бюджетных средств).
Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством расчетных операций. Они производятся методами безналичных денежных расчетов в разных формах и платежами наличными денежными средствами. Государство содействует расширению сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стабилизации денежной системы и более эффективного использования денежной массы. При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расчетов, совершаются валютные операции.
В методах финансовой деятельности Российского государства произошли существенные перемены в связи с переходом к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов, разнообразились методы привлечения денежных средств на добровольных началах, финансовый ры
нок как сфера реализации ценных бумаг - акций, облигаций и других, а также кредита. Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, для пополнения финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления. Законодательство защищает финансовый рынок от монополизма. Формы и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований могут быть изменены в связи с введением в стране особых правовых режимов, к которым относятся военное и чрезвычайное положения (ст. 8 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. «О военном положении»; ст. 1,3, 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»).
Развитие финансовой деятельности Российского государства и ее методов происходит с учетом опыта зарубежных стран с оформившейся рыночной экономикой, его изучением и применением. Финансовая деятельность Российской Федерации осуществляется в условиях экономического сотрудничества со странами СНГ, а также международных и внешнеэкономических связей с другими государствами. Россия исходит при этом из задач укрепления и развития равноправных и взаимовыгодных экономических отношений. Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством. Общий порядок координации этих связей установлен специальным федеральным законом. Результаты международных и внешнеэкономических связей находят отражение в доходах и расходах государственных денежных фондов Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
Финансовая деятельность осуществляется в правовых и не-правовых формах. Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением норм. А неправовые формы такого оформления не имеют. К ним относятся различные практические действия, юридического значения не имеющие, но способствующие принятию таких актов или применению правовых норм. Это инструктирование финансовой службы предприятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, проведение заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам представи-тельных органов власти, разъяснение финансового законодательства населению и другая организаторская работа; финансово-технические операции (расчеты платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансирования и кредитования); финансово-экономический анализ; подготовка материалов для финансового планирования, прогнозирования и отчетности и т. п.
Конкретные правовые формы финансовой деятельности зависят от того, какие органы осуществляют: представительные или исполнительные, какого они уровня и организационно- правового статуса. Осуществляя финансовую деятельность, государственные органы и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают финансово-правовые акты, посредством которых в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения в области аккумуляции, рас-пределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых планов, финансовых обязательств перед государством или муниципальными образованиями. Эти акты и являются юридическими (или правовыми) формами финансовой деятельности государства (его органов) и муниципальных образований (органов местного самоуправления).
Следовательно, финансово-правовые акты - это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово-правовые нормы или служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений.
Применение тех или иных правовых форм финансовой деятельности определяется значением и содержанием регулируемых отношений. Например, принятие федерального бюджета оформляется федеральным законом. Это вытекает из общегосу-дарственного значения бюджета, его важной роли для социаль- - но-экономического развития страны, широкого круга общественных отношений, возникающих в связи с его принятием. В отличие от этого вопросы выделения денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии установленным правовыми нормами порядком.
Финансово-правовые акты можно классифицировать по юри-дическим свойствам, по юридической природе, по органам, их издающим, и другим основаниям.
По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их уча-стников, т. е. правовые нормы. Они действуют обычно длительное время. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) организаций и граждан перед государством или муниципальным образованием, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т. д.
Общие правила, установленные в нормативных актах, конкретизируются в индивидуальных актах, каждый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекращению конкретных финансовых правоотношений. Например, на основе законодательного нормативного финансово-правового акта о транспортном налоге государственный налоговый орган направляет конкретному владельцу транспортного сред-ства уведомление об уплате этого налога, которое и является индивидуальным финансово-правовым актом. Таким образом, индивидуальные финансово-правовые акты - это акты применения норм финансового права. Принятие их - необходимое условие для практического претворения в жизнь нормативных финансово-правовых актов.
По юридической природе финансово-правовые акты делятся на законодательные, к которым относятся законы, принимав- мые представительными федеральными и региональными (субъектов Федерации) органами государственной власти по вопросам финансовой деятельности государства, и подзаконные. К ним относятся акты всех других государственных органов и органов местного самоуправления, основанные на законе и принятые во исполнение закона (например, на основе Закона РФ «О таможенном тарифе» Правительство РФ принимает постановления о ставках таможенных пошлин). Все они имеют оп-ределенную форму (указы, постановления, приказы и т. д.), т. е. конкретизируются в зависимости от вида органов, издающих акты.
Характерной особенностью финансово-правовых актов является наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содержанием.
Финансово-плановые акты - это акты, принимаемые в про-цессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, а также организаций, которые содержат конк-ретные задания в области финансов на определенный период, т. е. являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовыхресурсов.
Существование финансово-плановых актов обусловлено действием принципа плановости в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов в соответствии с программами и планами экономического и социального развития. К финансово-плановым актам относятся:
а) основные финансовые планы государства - федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, а также местные бюджеты;
б) государственных и муниципальных внебюджетных фондов;
в) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления и органов местного самоуправления;
г) финансовые планы (балансы доходов и расходов) коммерческих организаций;
д) сметы бюджетных учреждений;
е) финансовые планы страховых организаций;
ж) финансово-кредитные и кассовые планы банков.
Финансово-плановые акты получают свое юридическое
оформление в актах соответствующих государственных органов.
Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридичег ские последствия как любой финансово-правовой акт.
§ 4. Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности
Финансовую деятельность осуществляют все государственные органы и органы местного самоуправления, поскольку для реализации их задач требуются финансовые ресурсы и регулирование финансовых отношений. Однако особенности их задач и правового положения обусловливают различия в содержании, масштабах и степени участия в финансовой деятельности тех или иных органов, необходимость разграничения между ними полномочий в этой области.
В таком разграничении финансовой компетенции органов учитываются, во-первых, необходимость соответствия полномочий упомянутых органов конституционным положениям о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (ст. 71-73 Конституции РФ)во-вторых, принцип разделения властей на законодательную (представительную) и исполнительную (ст. 10 Конституции РФ), а также установленные организационно-правовые формы деятельности органов.
Законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти общей компетенции всехуровней осуществляют функции в области финансовой деятельности наряду с другими своими функциями в пределах соответствующей территории. В их компетенцию входят общие финансовые вопросы, решение которых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федерации или ее субъектов и муниципальных образований. При этом к полномочиям представительных органов относится прежде всего утверждение бюджетов соответствующих уровней (федерального, региональных и местных), установление налогов и сборов.
Согласно принципу разделения властей прерогативой пред-ставительных органов государственной власти является принятие законов по вопросам финансов (ст. 104 Конституции РФ).
Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, соответственно которой строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ).
Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы, через Контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль. В составе Администрации Президента РФ образуются и другие структурные подразделения, например в целях экспертно-аналитического обеспечения деятельности Президента РФ по различным, в том числе финансовым, вопро-сам - Экспертное управление.
В сформированных на основании Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. семи федеральных округах реализацию полномочий Президента РФ обеспечивают его полномочные представители, что относится и к области финансовой деятельности.
Органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство РФ, правительства или администрации субъектов Федерации) принимают меры к реализации законов, обеспечивают исполнение бюджета (ст. 101, 114 Конституции РФ, Федераль-ный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Прави-тельстве Российской Федерации»). В структуре аппарата Пра-вительства РФ и при Правительстве в целях обеспечения коор-динации действий федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ по проведению единой финансовой и денежно-кредитной политики создаются департаменты, комис-сии, советы и т. п. подразделения (например, Департамент эко-номики и финансов Правительства РФ, Правительственная ко-миссия по повышению результативности бюджетных расходов).
Функции финансовой деятельности выполняют также органы исполнительной власти РФ и субъектов Федерации, осуществляющие государственное управление в рамках определенных отраслей или сфер управления (министерства, комитеты и т. д.). Они обеспечивают выполнение задач этих органов в соответствующих отраслях и сферах. То же относится и к подобным органам, формируемым в системе местного самоуправления (отделы, управления администраций и т.
Вместе с тем существует система органов управления, для которых сама финансовая деятельность основной, оп
ределяющей содержание их компетенции. Это система финансово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами и осуществления контроля в этой сфере.
Компетенция финансово-кредитных органов. В связи с эконо- преобразованиями, обусловленными переходом к рыночным отношениям, система финансово-кредитных органов в России существенно перестроена, соответственно изменились и их функции.
Среди этих органов Министерство финансов РФ выделяется комплексным характером своих функций, регулирующих разные стороны финансовой деятельности государства и воздействующих на эту деятельность в целом. Министерство финансов РФ, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики. На него возложено и нормативно- правовоерегулирование в следующих сферах: в финансовой (включая бюджетные, налоговые, страховые, валютные отношения, сферу государственного долга); в области аудиторской деятельности, учета и отчетности; добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных кам-ней", таможенных платежей (в части исчисления и уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств. К его компетенции отнесена также выработка финансовой политики в области государственной службы и судебной системы. В круг функций Министерства финансов РФ входит формирования и исполнения федерального бюджета, а также организации и функционирования бюджетной системы страны в целом. По вопросам своей компетенции Министерство финансов РФ разрабатывает проекты федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, а также утверждает разработанные им нормативные правовые акты, методические и иные документы по вопросам организации финансовой деятельности. Министерство финансов РФ координирует в указанных сферах деятельность других федеральных органов исполнительной власти, взаимодействует с государственными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также общественными объедине-ниями и иными организациями, издает инструкции, методические указания и другие документы
На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» , существенно изменившего структуру Министерства финансов РФ, предусмотрено создание следующих подведомственных ему федеральных служб: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора; Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; Федеральной службы по финансовому мониторингу. Кроме того, статус федеральной службы придан действующему в настоящее время Федерально - му с передачей правоприменительных функций
Министерства финансов РФ по обеспечению исполнения федерального бюджета. Названные федеральные службы являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции контроля и надзора в указанных сферах.
Подобные Минфину России органы создаются и субъектами - министерства финансов или финансовые управления. Кроме того, в системе органов местного самоуправления действуют финансовые отделы или управления. В задачи всех этих органов входит организация на соответствующей территории финансовой деятельности, способствующей развитию рыночных отношений в экономике, увеличению поступлений в бюджет, а также связанной с организацией и проведением финансового контроля и учета.
Федеральное казначейство (федеральная служба) создано в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами федерального бюджета через счета казначейства, исходя из принципа единства кассы, управления совместно с Центральным банком РФ
государственным внутренним и внешним долгом.
Налоговые органы. Необходимость активного использования финансового механизма, повышение роли налогов в связи с преобразованием экономики страны обусловили формирование в Российской Федерации новой системы налоговых органов. К системе налоговых органов относятся территориальные органы по субъектам РФ, межрегиональные инспекции и инспекции городам и районам, инспекции межрайонного уровня. Это единая централизованная система органов. До принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. налоговые органы находились в ведении Министерства РФ по налогам и сборам. Названный Указ определил вхождение налоговых органов в систему Федеральной налоговой службы, подведомственной Ми-нистерству финансов РФ.
Главная задача налоговых органов РФ заключается в обеспечении единой системы контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Законодательство закрепляет права, и ответственность налоговых органов и их
должностных лиц по контролю, вытекающие из их функций в области налогообложения, а также применяемые ими меры к взысканию налогов и санкции к налогоплательщикам в случае совершения ими налоговых правонарушений (гл. 5, 14, 15 НК РФ).
Учитывая важную роль налоговых в формировании
доходов бюджетной системы страны, Правительство РФ постановлением от 21 декабря г. утвердило Федеральную целевую программу «Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)» . 4. Таможенные органы в сфере финансовой деятельности государства, подобно налоговым органам, осуществляют деятельность по налогообложению в связи с выполнением своих задач в области таможенного дела. Они пользуются правами и несут обязанности по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу. Таможенные органы осуществляют и иные функции финансовой деятельности деление денежных средств между подведомственными органи-зациями, контроль за их использованием и др.).
На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. вместо упраздненного Государственного таможенного комитета РФ создана Федеральная таможенная служба в системе Министерства экономического развития и торговли РФ. В систему таможенных органов входят также региональные таможенные управления, Таможни и таможенные посты, находящиеся в централизованном подчинении.
В связи с необходимостью усиления государственного фи-нансового контроля и предотвращения правонарушений в сфере финансов и денежного обращения, в особенности легализации доходов, полученных преступным путем, создан Комитет РФ по финансовому мониторингу^, преобразованный на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. в Федеральную службу по финансовому мониторингу.
Федеральный орган исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью. В связи с существенными преобразованиями в сфере страховых отношений эта деятельность перестала быть государственной монополией. Функции страхования осуществляют теперь как государственные (Росгосстрах, Военная страховая компания), так и негосударственные компании. Все они действуют на коммерческих началах. Организация этой деятельности и государственный надзор в данной сфере регулируются Законом РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» . На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в структуре Министерства финансов РФ вместо Департамента страхового надзора создана Федеральная служба страхового надзора.
Банки. Банковская система. Банки принято именовать кре-дитными органами (организациями) в связи с тем, что основным направлением их деятельности является именно кредитование. С ним в той или иной мере связаны все другие направления деятельности банков.
Система РФ, их правовое положение и содержание
функций существенно изменились в связи с переходом к ры-ночной экономике. Банки перестали быть объектом исключительно государственной собственности. Согласно Федеральному закону «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г.) банковская система РФ состоит из двух уровней, включающих: а) Центральный банк РФ (Банк России) и б) кредитные организации (коммерческие банки), а также филиалы и представительства иностранных банков. При этом иностранным считается банк, который зарегистрирован на территории иностранного государства и признан банком по его законодательству.
Центральный банк РФ (Банк России) занимает особое место в банковской системе, а его правовое положение отличается существенными особенностями. Это главный банк Российской Федерации, он является государственной федеральной собственностью. Уставный капитал Банка определен в 3 млрд руб. Как и другие банки, Центральный банк РФ имеет статус юридического лица. Государство не отвечает по обязательствам Центрального банка РФ, а он не несет ответственности по обязательствам государства, кроме случаев, когда они сами приняли на себя такие обязательства, или это предусмотрено федеральными законами.
Однако получение прибыли, в отличие от коммерческих банков, не является целью деятельности Центрального банка РФ. Вместе с тем как экономически самостоятельное учреждение, он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, делает отчисления от прибыли в федеральный бюджет в установленном законом размере, уплачивает налоги и сборы в соответствии с НК РФ. . -
Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Важной особенностью правового статуса Центрального банка РФ является его деятельность в качестве органа государственногорегулирова- ния, наделенного властными полномочиями в области организации денежно-кредитных отношений. Центральный банк РФ согласно Конституции РФ подотчетен Государственной Думе, его Председатель назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Кандидатуру для назначения представляет Президент РФ (ст. 83 и 103 Конституции РФ).
Целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы РФ; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. В соответствии с ними Банк выполняет следующие функции: разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику во взаимодействии с Правительством РФ; монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение; устанавливает правила осуществления денежных расчетов и проведения банковских операций; обслуживает счета бюджетов всех уровней; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций, валютное регулирование и валютный контроль и др. Свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Коллегиальным органом Банка России является Национальный банковский совет, возглавляемый Председателем Банка России. В состав входят также представители палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ.
Банковская система с выделением особого положения Центрального банка в качестве государственного ведомства типична для современных экономически развитых государств. Монополией Центрального банка РФ является осуществление эмиссии (выпуска в обращение) наличных денег и организация их обращения.
Выполняя свои функции, Центральный банк РФ вступает в отношения с кредитными организациями (коммерческими банками), которые выполняют операции по непосредственному денежно-кредитному обслуживанию предприятий, учреждений, организаций и граждан в соответствии с государственной де-нежно-кредитной политикой, реализация которой возложена на Центральный банк РФ.
При регулировании денежно-кредитных отношений Цент-ральный банк РФ использует свои властные полномочия. В целях устойчивости кредитных организаций он
устанавливает обязательные для них нормативы: минимальный размер уставного капитала; минимальный размер риска на одного вкладчика; минимальный размер резервов, подлежащих депонированию банками в Центральном банке РФ, и др. Центральный банк РФ регистрирует уставы банков, выдает
на совершение ими банковских операций. Осуществляя полномочия по надзору, Центральный банк РФ вправе при обнаружении нарушений банками законодательства, экономических нормативов и др. применять к ним меры воздействия принудительного характера, давать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений, предъявлять учре-дителям требования о проведении мероприятий по финансовому оздоровлению банка, его реорганизации, замене руководителей банка, взыскании штрафа и др.
По вопросам, отнесенным к его компетенции, Центральный банк РФ издает нормативные акты. Они обязательны для органов государственной власти и местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Если эти нормативные акты затрагивают права, свободы или обязанности граждан, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.
Кредитные организации как составная часть банковской системы подразделяются на банки и небанковские кредитные организации.
Согласно Федеральному закону «О банках и банковской деятельности» кредитная организация - это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные названным Законом.
Кредитные организации, в отличие от Банка России, образуются на основе любой формы собственности, являясь коммер-ческими организациями. Они могут создавать союзы и ассоциации (не преследующие цели извлечения прибыли) для защиты интересов и координации деятельности своих членов, а |гакже холдинги и группы.
Кредитные организации, относящиеся по своему статусу к банкам, имеют исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции, к которым Закон отно- привлечение во вклады денежных средств и
юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.
В отличие от этого небанковская кредитная организация имеет право осуществлять лишь отдельные банковские операции (на которые выдана лицензия).
Помимо перечисленных кредитные организации вправе выполнять и другие банковские операции, а именно: осуществление расчетов, инкассацию" денежных средств, кассовое обслуживание физических и юридических лиц, куплю-продажу иностранной валюты, привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов, выдачу" банковских гарантий и др.
Они независимы от органов государственной власти и управления при принятии своих решений, связанных с проведением банковских операций. Банки действуют на основании своих уставов, зарегистрированных в Центральном банке РФ. Уставный капитал кредитной организации складывается из средств ее участников - юридических и физических лиц и служит обеспечением обязательств банка. Минимальный размер уставного фонда вновь регистрируемых банков определяет Центральный банк РФ.
Отношения банков с клиентурой строятся на договорной основе. Государство не отвечает по обязательствам банков, как и банки не отвечают по обязательствам государства, кроме случаев, предусмотренных законами РФ. Органы государственной власти и местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций.
Кредитная организация по специально заключенному на конкурсной основе договору может выполнять отдельные поручения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, осуществлять операции с государственными и муниципальными финансовыми ресурсами - со средствами государственных и местных бюджетов, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ. Таким образом, деятельность кредитных организаций, помимо того, что она вообще способствует функционированию финансовой системы страны, имеет и непосредственное отношение к выполнению функций финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Органы государственных внебюджетных фондов. К ним относятся органы Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. На названные фонды возложены задачи социального обеспечения по возрасту, болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, получения бесплатной медицинской помощи. В соответствии с этими задачами в их ведении находятся государственные финансовые ресурсы, распределяемые строго по целевому назначению.
Вопросы и задания для самоконтроля
Что понимается под финансовой деятельностью государства?
Что понимается под финансовой деятельностью муниципальных образований, в лице каких органов она осуществляется?
3. Каковы основные направления, с которыми связаны функции финансовой деятельности государства и муниципальных образований?
В чем общность и различия финансовой деятельности государства и муниципальных образований?
Каковы организационно-правовые особенности финансовой деятельности государства?
Какими методами осуществляется образование (формиро-вание), распределение и использование государственных и муниципальных (местных) фондов? Какие новые явления возникли в этих методах в связи с переходом к рыночной экономике?
Что представляют собой и чем различаются правовые и неправовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления?
Что такое финансово-правовой акт?
Как (по каким основаниям) классифицируются финансово-правовые акты?
Дайте понятие и приведите примеры финансово-плановых актов. Каковы особенности этих актов?
Рассмотрите классификацию финансово-правовых актов на примере сметы конкретного учреждения.
Что относится в сфере финансов к компетенции представительных органов государственной власти на основании Конституции РФ?
Каковы полномочия Президента РФ в области финансов?
Каковы полномочия Правительства РФ в сфере финансов?
Проанализируйте правовое положение Министерства финансов РФ. Какие в произошли в связи с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г, «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»?
Охарактеризуйте правовое положение Федерального казначейства (федеральной службы).
Охарактеризуйте систему и правовое положение налоговых органов. Кому (какому органу) они
Какую роль выполняет Федеральная служба по финансовому мониторингу? Кому (какому органу) она подведомственна?
Кто (какой орган) осуществляет государственный страховой надзор?
Что входит в состав банковской системы РФ?
Дайте понятие кредитной организации. На какие виды подразделяются кредитные организации?
Что понимается под банковскими операциями? Назовите их.
Какие взаимоотношения Центрального банка РФ с коммерческими банками установлены законодательством?
Функционально финансы реализуются в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Финансовая деятельность государства – это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов.
Финансовая деятельность муниципальных образований представляет собой осуществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурсами деятельности органов местного самоуправления (рис. 1.3). Она осуществляется через органы местного самоуправления и направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении.
Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления носит публичный характер. Главной, определяющей целью этой деятельности согласно Конституции РФ является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований является составной частью механизма социального управления. Аккумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом приоритетности финансируемых мероприятий на соответствующих этапах развития страны, ее внешних и внутренних условий. При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства.
Эффективность финансовой деятельности государства является основным фактором справедливой социальной политики. Посредством финансовой деятельности создается материальная основа, необходимая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны. Воздействие государства и муниципальных образований на социально-экономические процессы может осуществляться в форме прямой финансовой поддержки – выделения средств на определенные планы, программы и т.п. Косвенное воздействие может также осуществляться путём предоставления налоговых льгот, применения низких процентных ставок при кредитовании или предоставления беспроцентных кредитов, отсрочек по налоговым платежам и т.п. Косвенное воздействие применяется для стимулирования какой-либо деятельности, признанной государством в качестве приоритетной. Возможно применение мер не только поощрительного, но и ограничительного характера.
Финансовая деятельность оказывает свое влияние и на федеративные отношения. Распределение финансовых ресурсов между федеральными органами и субъектами Федерации, а также муниципальными образованиями, имеет большое значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей России, а также соответствующих территориальных уровней. Региональная политика в Российской Федерации должна быть нацелена на выравнивание условий социально-экономического развития регионов при создании единого экономического пространства.
Финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления основана на определенных принципах . Основное их содержание определяется КонституциейРФ, ее общими положениями об основах организации и функционирования Российской Федерации и нормами, относящимися к ее финансовой деятельности.
Принцип федерализма гласит, что финансовая деятельность должна быть направлена на сочетание федеральных интересов с интересами субъектов Федерации, должна обеспечивать необходимыми финансовыми ресурсами выполнение функций, имеющих общее значение для России в целом, а также жизнедеятельность и самостоятельность (в рамках Конституции РФ) ее субъектов.
Единство финансовой политики и денежной системы предполагает, что самостоятельность субъектов Федерации не должна выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также совместно установленных общих принципов налогообложения и сборов. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом. Единство финансовой политики является необходимым условием гарантированного Конституцией РФ единства экономического пространства в стране и свободного перемещения финансовых средств, а также требует единой денежной системы.
Равноправие субъектов Федерации в области финансовой деятельности
определяется Конституцией РФ.
На каждого из субъектов в равной мере распространяется федеральное финансовое законодательство. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения каждый из субъектов Федерации осуществляет собственное правовое регулирование финансовых отношений и самостоятельную финансовую деятельность: утверждает бюджет, устанавливает налоги и т.д.
Самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления гарантирована Конституцией РФ. Эти органы руководствуются в своей деятельности законодательством РФ и соответствующего субъекта Федерации. Они самостоятельно утверждают и исполняют местный бюджет, образуют и используют внебюджетные целевые фонды, устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с упомянутым законодательством.
Социальная направленность финансовой деятельности в Российской Федерации вытекает из положений Конституции РФ, характеризующей Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Разделение законодательной (представительной) и исполнительной властей . Конституция РФ определяет полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в финансовой деятельности.
Участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления обеспечивается Конституцией РФ, утверждающей право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Основы принципа гласности также установлены нормами Конституции РФ, требующими официального опубликования законов, что непосредственно относится и к законам, регулирующим финансовую деятельность. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Принцип плановости выражается в том, что деятельность государства по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений.
Финансовая деятельность осуществляется различными методами.
Для привлечения денежных средств в бюджетную систему, внебюджетные государственные и муниципальные фонды, используются методы обязательных и добровольных платежей (рис 1.4).
Основным методом привлечения денежных средств
является налоговый метод
, который совместно с методом взимания сборов и пошлин
приносит подавляющее количество средств в государственные и местные бюджеты. Наряду с налоговым методом применяется метод сбора неналоговых платежей
– штрафов, средств от использования имущества и т.п. Использование метода проведения страхования
позволяет создать негосударственные фонды денежных средств, которые выполняют функции возмещения материального ущерба в результате наступления страхового случая. Это позволяет решать социально-экономические проблемы без участия государства. Добровольное привлечение средств
заключается в использовании лотерей, займов и пожертвований для дополнительного пополнения государственных и муниципальных денежных фондов. Кроме перечисленных может использоваться метод денежной эмиссии
, который обязательно должен применяться для регулирования экономических процессов.
При распределении государственных денежных средств применяются два основных метода:
· финансирование – безвозвратное и безвозмездное предоставление денежных средств – характерно в основном для бюджетных учреждений;
· кредитование – выделение средств на началах возмездности и возвратности – применяется при отношениях с негосударственными организациями или бюджетами других уровней.
Как уже указывалось ранее, для осуществления финансовой деятельности используются расчетные операции , осуществляемые методами безналичных денежных расчетов в разных формах и платежами наличными денежными средствами. Безналичные расчеты характерны для предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления. Наличные расчеты применяются для платежей населения. Применение безналичных расчетов является более предпочтительным, поскольку они дешевле для государства и легче поддаются контролированию. В последнее время предприятия и организации в своих расчетах с населением стали переходить на безналичные расчеты, осуществляемые посредством банковских карт. При внешнеэкономических операциях используются валютные операции , посредством которых реализуются различные формы международных расчетов.
ОТВЕТ: Финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечению финансовыми ресурсами деятельности государственных органов.
Финансовая деятельность муниципальных образований, осуществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении.
Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и различается конкретными задачами.
Финансовой деятельности свойственны многие характерные черты, присущие любой юридической деятельности. Вместе с тем она имеет свои специфические признаки, к числу которых относятся:
-обязательное участие государства или муниципальных образований в лице их компетентных органов;
- направленность на принятие юридически значимых решений посредством реализации государством правотворческой функции;
- оформление принятого юридически значимого решения в соответствующих нормативных правовых актах, имеющих официальный и общеобязательный характер;
- юридическое значение ее результатов не только для публичных субъектов (государства и муниципальных образований), но и для иных субъектов финансового права.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную сферу с учетом приоритетности финансовых мероприятий на соответствующих этапах развития страны, исходя из ее внешних и внутренних условий. При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства.
Воздействие государства и муниципальных образований на социально-экономические процессы осуществляется не только в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на определенные планы, программы и т.п., но и косвенно - путем предоставления налоговых льгот, применения низких процентных ставок при кредитовании или беспроцентных кредитов, предоставления отсрочек по налоговым платежам и т.п. в целях стимулирования какой-либо деятельности, признанной государством в качестве приоритетной. И напротив, могут применяться меры ограничительного характера.
Финансовая деятельность влияет на развитие федеративных отношений и местного самоуправления. Ее важной стороной является распределение финансовых ресурсов между федеральными органами и субъектами Федерации, а также муниципальными образованиями, что имеет значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей страны, а также соответствующих территориальных уровней.
Финансовой деятельности государства свойственны свои организационно-правовые особенности:
- финансовая деятельность государства носит межотраслевой характер, т.к. аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления;
- финансовая деятельность государства осуществляется как представительными, так и исполнительными органами власти, которые осуществляют эту деятельность в установленных законодательством правовых формах в соответствии со своим статусом и компетенцией;
- сфера финансовой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Финансовая деятельность и муниципальных образований осуществляется специальным аппаратом на основании разнообразных методов, с использованием стимулов, ограничений и санкций.
Для аккумулирования денежных средств в централизованные фонды применяются методы обязательных и добровольных платежей. Методы обязательных платежей реализуются через механизмы налогообложения, отчислений во внебюджетные фонды, обязательного страхования. Добровольное привлечение денежных средств реализуется через государственные и муниципальные займы, лотереи, вклады в кредитные учреждения, благотворительные пожертвования и т.п. В настоящее время метод обязательных платежей является доминирующим, т.к. любой бюджет в значительной части состоит из налогов.
При использовании денежных средств применяются методы финансирования и кредитования. Метод финансирования предполагает выделение финансовых ресурсов из государственных и муниципальных денежных фондов на условиях безвозвратности и безвозмездности.
Кроме прямого финансирования в целях экономического развития государство может использовать косвенное финансирование в виде налоговых льгот, валютных средств, оставляемых на льготных условиях в распоряжении предприятий и т.п.
Кредитование означает выделение средств на началах возмездности (платности) и возвратности. Государственные и муниципальные образования получают средства путем и финансирования и кредитования, негосударственные - главным образом путем кредитования (например, предоставление кредитов на льготных условиях субъектам малого предпринимательства).
Использование государственных и муниципальных денежных средств осуществляется посредством расчетных операций, которые могут быть в наличной или безналичной формах.
Формы и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований могут быть изменены при введении в стране особых правовых режимов (режим военного или чрезвычайного положения). Так в период действия режима военного положения могут быть введены меры, связанные с временными ограничениями на осуществление экономической и финансовой деятельности, на свободное перемещение финансовых средств, установлены особенности финансового, валютного, банковского, таможенного регулирования и др. При этом такие меры могут быть введены не только на тех территориях, где действует военное положение, но и на тех, где оно не введено.
При введении на всей территории страны или в ее отдельных местностях чрезвычайного положения устанавливается особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также отдельных ограничений прав и свобод граждан, организаций. Среди них таких мер как ограничение на осуществление определенных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств.
Еще по теме ВОПРОС 2 Финансовая деятельность государства и муниципальных образований: понятие, роль, особенности и методы:
- § 1. Понятие и роль финансовой деятельности государства и муниципальных образований
- § 2. Организационно-правовые особенности и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
- Глава 4. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
- ВОПРОС 3 Органы, осуществляющие финансовую деятельность государства и муниципальных образований
- ВОПРОС 4 Правовые формы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Финансово-плановые акты
- Финансовая политика государства и муниципальных образований
- Неналоговые доходы государства и муниципальных образований
- Введение. 5 Глава 1. Содержание финансов и основы управления системой финансов 8 1.1. Экономическая сущность финансов. 8 1.2. Структура финансовой системы России. 15 1.3. Реализация финансовой политики как главная цель управления финансами 22 Контрольные вопросы к главе 1. 37 Глава 2. Место и роль бюджетной системы в финансовой системе страны 38 2.1. Становление и развитие бюджетной системы в России. 38 2.2. Роль бюджета в социально-экономическом развитии страны 47 2.3. Основы современного бюджетного устройства в России. 57 2.4. Законодательное регулирование бюджетных правоотношений 72 2.5. Государственные внебюджетные фонды.. 76 Контрольные вопросы к главе 2. 79 Глава 3. Межбюджетные отношения. 80 3.1. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм 80 3.2. Формирование системы межбюджетных отношений в России. 86 3.3. Основы межбюджетного выравнивания в России. 91 3.4. Характеристика межбюджетных трансфертов. 94 Контрольные вопросы к главе 3. 107 Глава 4. Доходы бюджетов бюджетной системы РФ.. 108 4.1. Сущность и виды доходов бюджетов. 108 4.2. Доходы федерального бюджета. 115 4.3. Особенности формирования доходов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. 117 4.4. Проблема рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ.. 122 Контрольные вопросы к главе 4. 125 Глава 5. Расходы бюджетов бюджетной системы РФ.. 126 5.1. Сущность расходов бюджетов и их роль в макроэкономическом регулировании. 126 5.2. Структура расходов бюджетов бюджетной системы РФ 129 5.3. Особенности осуществления программно-целевого бюджетного финансирования 145 Контрольные вопросы к главе 5. 149 Глава 6. Сбалансированность бюджетов бюджетной системы РФ.. 150 6.1. Сущность и причины возникновения бюджетного дефицита 150 6.2. Источники финансирования дефицита бюджета в России. 153 6.3. Государственный и муниципальный долг. 157 Контрольные вопросы к главе 6. 161 Глава 7. Бюджетный процесс в Российской Федерации. 163 7.1. Участники бюджетного процесса и их полномочия. 163 7.2. Составление проектов бюджетов бюджетной системы РФ.. 167 7.3. Рассмотрение и утверждение бюджетов бюджетной системы РФ 171 7.4. Исполнение бюджетов бюджетной системы РФ.. 175 7.5. Внешняя проверка бюджетной отчетности. 181 Контрольные вопросы к главе 7. 184 Список литературы.. 185 Приложения. 192 ВВЕДЕНИЕ
Необходимость использования финансов (финансовой системы) обусловила осуществление государством и муниципальными образованиями специальной, а именно финансовой деятельности. В ходе финансовой деятельности производится планомерное и целенаправленное образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондов.
Итак, финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов.
Финансовая деятельность муниципальных образований, осуществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении. См.: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. с последующими изменениями // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500. Она представляет собой осу ществление функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурсами деятельности органов местного самоуправления.
Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и различается конкретными задачами. Главной, определяющей целью этой деятельности должно быть согласно Конституции РФ (ч.1 ст.7) создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований выражается в многочисленных и разнообразных функциях, которые действуют в названных выше общих направлениях: образование (формирование), распределение и использование государственных или муниципальных (местных) денежных фондов * . Неотъемлемым элементом каждой из них является функция контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержанию всей данной деятельности.
Разнообразие функций обусловлено многозвенностью финансовой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования осуществляют деятельность по созданию, распределению и использованию разнообразных видов денежных фондов: бюджетных и кредитных ресурсов, страховых денежных фондов, финансовых средств отраслей экономики, государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений.
* Помимо этой, широко распространенной в юридической и экономической литературе точки зрения на содержание финансовой деятельности, высказан и другой взгляд, соответственно которому она ограничивается лишь функциями образования и распределения денежных фондов, исключая их использование (см.: Худяков А.А. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия Академии наук Казахской ССР. Серия общественных наук. 1986. № 3. С.78-79). Впоследствии названный автор несколько смягчил свою позицию, признав наличие в составе финансовой деятельности элемента организации использования денежных фондов (см.: Худяков АА. Основы теории финансового права. Алма-Ата, 1995. С.28). Однако такое ограничение представляется необоснованным. Ведь именно в использовании финансовых ресурсов соответственно стоящим перед государством задачам и заключается в конечном итоге смысл финансовой деятельности. А отношения, возникающие в процессе этой деятельности, могут обслуживаться, помимо финансового права, и другими отраслями права.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом приоритетности финансируемых мероприятий на соответствующих этапах развития страны, ее внешних и внутренних условий. Например, из федерального бюджета выделялись средства на целевую программу "О неотложных мерах по борьбе с туберкулезом в России до 2000 года", на государственную поддержку крестьянских (фермерских) хозяйств, на программу Министерства РФ по атомной энергии, конверсию оборонной промышленности и т. д. При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства. См.: Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М., 1996. С. 2
Осуществление эффективной финансовой деятельности государства является фактором, необходимым для проведения справедливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения негативных сторон последней (нестабильность материального положения членов общества при значительном разрыве в уровнях доходов, безработица и т.п.).
Посредством финансовой деятельности создается материальная основа, необходимая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.
Воздействие государства и муниципальных образований на социально-экономические процессы осуществляется не только в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на определенные планы, программы и т.п., но и косвенно - путем предоставления налоговых льгот, применения низких процентных ставок при кредитовании или предоставления беспроцентных кредитов, отсрочек по налоговым платежам и т.п. в целях стимулирования какой-либо деятельности, признанной государством в качестве приоритетной. И, напротив, могут применяться меры ограничительного характера.
Финансовая деятельность влияет на развитие федеративных отношений и местного самоуправления. Важной ее стороной является распределение финансовых ресурсов между федеральными органами и субъектами Федерации, а также муниципальными образованиями, что имеет значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей России, а также соответствующих территориальных уровней. Региональная политика в Российской Федерации должна быть нацелена на выравнивание условий социально-экономического развития регионов при создании единого экономического пространства. См.: Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756
Как составная часть механизма государственного управления и регулирования социально-экономических процессов финансовая деятельность содержит широкие возможности воздействия на развитие рыночных отношений. На необходимость проявления такой роли государства обращал внимание американский ученый Р. Клитгаард, отметивший, что эффективный рынок не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или результатом разумного законодательства, государственной политики. "Успех рыночных реформ, - считает он, - в решающей степени зависит от государственного управления. Этот урок является неожиданностью для тех, кто приветствовал самоустранение государства от управления экономикой". Клитгаард Р. Рыночные реформы. М., 1992.С. 18.
В последнее время органы государственной власти РФ разрабатывают меры по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики, включая область финансов. См., например: пост. Совета Федерации Федерального Собрания РФ "О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики" от 11 июня 1997 г. // СЗ РФ. 1997. №25. Ст. 2828; №42. Ст. 4732; "О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране" // Российская газета. 1998. 17 нояб.
Финансовой деятельности государства свойственны свои организационно-правовые особенности.
Во-первых, в отличие от других сфер деятельности государства она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует работу государственных органов, а также предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач.
Во-вторых, осуществление государством финансовых функций протекает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов действия) в виде деятельности как представительных, так и исполнительных органов власти (органов государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным направлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распределение финансовых ресурсов внутри отраслей экономики - органами исполнительной власти.
В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к ведению как федеральных органов, так и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Как управляющая система финансовая деятельность осуществляется разнообразными методами. Их выбор зависит от ряда факторов: задач государства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов; от цели использования средств; от соотношения объема финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении государства или муниципального образования, и потребностях в средствах, от состояния экономики страны; приоритетности мероприятий и т.д.
Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систему, внебюджетные государственные и муниципальные целевые фонды используются методы обязательных и добровольных платежей. Они охватывают несколько видов платежей, каждый из которых отличается своеобразием. Например, основными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, государственные пошлины с юридических и физических лиц. Существуют обязательные платежи и отчисления, зачисляемые в целевые внебюджетные фонды. Метод обязательных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование пассажиров и др.). За счет обязательных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) депонируются обязательные резервы.
Наряду с этим используются и добровольные методы для формирования государственных и муниципальных денежных фондов:
лотереи, займы, пожертвования юридических и физических лиц, вклады в банки и т.д.
При распределении государственных денежных средств применяются два основных метода: финансирование, т.е. безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах возмездности и возвратности. Оба эти метода подразделяются на несколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, организационно-правовой характеристики субъектов, участвующих в этих отношениях, и других факторов. Государственные и муниципальные организации получают средства государства путем и финансирования, и кредитования, негосударственные - главным образом путем кредитования (например, предоставление кредитов на льготных условиях фермерским хозяйствам).
Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством расчетных операций. Они производятся методами безналичных денежных расчетов в разных формах и платежами наличными денежными средствами.
Расчеты предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления производятся в основном в безналичном порядке, платежи населения - главным образом наличными денежными знаками. Однако в последнем случае применяются и безналичные расчеты (например, при взимании подоходного налога, страховых платежей из заработной платы рабочих и служащих). Государство содействует расширению сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стабилизации денежной системы и более эффективного использования денежной массы.
При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расчетов, совершаются валютные операции.
Методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований изменялись соответственно их задачам на каждом этапе развития. Существенные перемены в них произошли на современном этапе перехода к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов и других обязательных платежей, добровольных методов привлечения денежных средств. В финансировании учреждений применяется нормативный метод, исходящий из выполнения определенной работы (лечение больного, подготовка специалистов и т.д.), а не из количества штатных единиц. Новые методы вошли в кредитные отношения, где банки становятся партнерами хозяйствующих субъектов, активно используется процентная ставка за кредит и т.д.
Развивается, приобретая новые черты, финансовый рынок как сфера реализации ценных бумаг - акций, облигаций и других, а также кредита. Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, а также для пополнения финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления. Расширение рынка ценных бумаг началось еще в условиях существования Союза ССР. См.: пост. Совета Министров СССР "О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг" от 15 декабря 1988 г. // СП СССР. 1988. № 35. Ст.100. Впоследствии в Российской Федерации был принят Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; Российская газета. 1999.14 июля. Законодательство защищает финансовый рынок от монополизма. См.: Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" от 23 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст.3174.
В определенной мере рынок ценных бумаг в стране существовал и до проведения рыночных реформ (распространение облигаций государственных займов, кредит), но в ограниченной сфере. Теперь существенно разнообразились и виды ценных бумаг, увеличился и круг субъектов, выпускающих и приобретающих их, расширилась сфера применения банковского кредита.
При характеристике финансовой деятельности Российской Федерации на современном этапе важно отметить, что она осуществляется в условиях экономического сотрудничества со странами СНГ. Россия исходит при этом из задач укрепления и развития равноправных и взаимовыгодных ее экономических отношений с этими государствами, развития интеграционных отношений с ними. Для регулирования и развития такого сотрудничества создан специальный орган - Министерство по делам Содружества Независимых Государств (Минсодружество России). В рамках СНГ имеется Межгосударственный экономический комитет, состоящий из заместителей глав правительств и являющийся постоянно действующим органом Экономического союза. Заключаются соглашения и по отдельным вопросам финансовой деятельности (например, об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов).
Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также договорами между федеральными органами власти и субъектами РФ. Общий порядок координации этих связей установлен специальным федеральным законом. См.: Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" от 4 января 1999 г. // СЗ РФ. 1999. №2. Ст.231.
финансовое право государство управление
