Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти имеют единую правовую природу, общие, а также специфические черты, определяемые особенностями содержания деятельности создавших их федеральных органов.
Правовой основой создания данных органов служит Конституция РФ. Упоминание о них имеется в Федеральном конституционном законе "О Правительстве РФ" (ст. 11), который отнес к полномочию Правительства установление порядка их создания и деятельности.
Правовая природа и статус территориальных органов в принципе предопределены ст. 78 Конституции РФ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать их руководителей.
По смыслу данной статьи территориальные органы являются государственными органами: они выступят субъектами государственно-властных полномочий, делегированных им федеральными органами исполнительной власти, являющимися органами государственной власти, для выполнения их государственных по своему характеру задач и функций. Именно в качестве государственных территориальные органы в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, правовыми актами создавших их федеральных органов исполнительной власти, а также касающимися их деятельности нормативными правовыми актами субъектов РФ, принятыми в пределах их компетенции.
В организационной системе исполнительной власти территориальные органы принадлежат к федеральным государственным органам, осуществляющим в пределах подведомственной территории исполнительную деятельность. Это предопределяется их назначением, в частности, федеральным характером возложенных на них полномочий.
Территориальные органы подчиняются создавшим их федеральным органам и действуют под их непосредственным руководством. Они, не являясь федеральными органами исполнительной власти, представляют собой самостоятельные звенья системы этих органов, а не структурные подразделения их центральных аппаратов; признаются самостоятельными субъектами не только административного, но и гражданского права.
Масштаб деятельности территориальных органов может включать территорию одного или нескольких субъектов. В зависимости от этого их иногда называют региональными или межрегиональными органами.
Территориальные органы могут создаваться для осуществления полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в зависимости от компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти. Однако в любом случае они не могут входить в систему органов исполнительной власти субъектов РФ, хотя должны взаимодействовать с ними в аналогичных формах, что и соответствующие федеральные органы исполнительной власти.
Для характеристики правового статуса территориальных органов важным является вопрос о порядке назначения и освобождения от должности его руководителя. Согласно ст. 78 Конституции РФ решение данного вопроса конституционное право федерального органа исполнительной власти, создавшего данный территориальный орган. Однако вопрос об участии субъектов РФ в решении этого вопроса стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Его правовая позиция сводится к тому, что органы государственной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, вправе участвовать в решении вопросов о назначении и освобождении от должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку их деятельность связана с предметами совместной деятельности РФ и ее субъектов. При этом решение вопросов о назначении и освобождении указанных лиц остается за федеральными органами исполнительной власти. Иное могло бы препятствовать формированию единой системы исполнительной власти Определение Конституционного Суда РФ от 28 ноября 2000 г. № 225-0.
Конкретные виды территориальных органов действуют на основании положений о них, утверждаемых создавшими их органами. Положениями оформляются задачи, функции и полномочия территориальных органов в пределах и с учетом особенностей задач, функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, их создавших.
Территориальные органы наделяются юридически-властными полномочиями по различным подведомственным вопросам, в том числе в отношении организационно не подчиненных им лиц.
Однако территориальные органы не вправе издавать нормативные правовые акты.
В связи с созданием федеральных округов федеральные органы исполнительной власти иногда создают свои федеральные органы в качестве подчиненных им окружных территориальных органов.
Например, Минюстом РФ такой орган создан в виде федерального управления. Для него характерен окружной масштаб деятельности, в пределах которого управление призвано обеспечивать реализацию Минюстом РФ в федеральном округе государственной политики в сфере юстиции. К его задачам относится также координация деятельности территориальных органов Минюста РФ и учреждений юстиции в субъектах Федерации, входящих в федеральный округ.
Создавать территориальные органы могут также федеральные органы, не относящиеся к федеральным органам исполнительной власти. Их статус не имеет общей регламентации и устанавливается создавшими их или другими компетентными органами.
Федеральные органы исполнительной власти создают соответствующие органы исполнительной власти в субъектах РФ, которые получили наименование территориальных органов исполнительной власти. Создание таких органов определено по- становлением Правительства РФ ≪О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации≫.
Территориальные органы федеральных министерств и ведомств РФ входят в единую систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих федеральных органов федеральной исполни- тельной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.
Таким образом, территориальные органы федеральной исполнительной власти не входят в систему органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ, так как они являются подразделениями федеральных органов государственной власти и непосредственно подчиняются последним.
Территориальные органы исполнительной власти взаимодействуют с администрациями соответствующих субъектов РФ.
Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.
Территориальные органы исполнительной власти:
1) принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, анализе межрегиональных программ; разработке вариантов межрегиональной кооперации и в подготовке других вопросов, входящих в компетенцию соответствующих министерств и ведомств;
2) участвуют в совместной работе с органами исполнительной власти субъектов РФ по разработке и реализации мероприятий, которые предусмотрены планом преобразований в экономической сфере;
3) систематически информируют министерства и ведомства РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ о проводимой ими работе в регионах в условиях экономической реформы.
Министерство внутренних дел РФ создает в федеральных округах свои окружные подразделения - комитеты федеральной криминальной милиции МВД России по федеральным округам, ко- торые формируются, реорганизуются и ликвидируются МВД России, а также реализуют в пределах своей компетенции функции МВД России в области борьбы с организованной преступностью, координации и анализа деятельности подразделений федеральной криминальной милиции по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, оперативно-поисковых, оперативно-технических мероприятий и по обеспечению собственной безопасности. Министерство юстиции РФ создает в субъектах РФ территориальные управления Министерства юстиции РФ, а в федеральных округах - федеральные управления Минюста России по округам (по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в них были назначены руководители федеральных управлений Минюста России по федеральным округам).
Еще по теме 16. Территориальные органы исполнительной власти:
- 7.7. Территориальные федеральные органы исполнительной власти
- 10. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- 3.Структура системы федеральных государственных органов исполнительной власти (высшие, центральные, территориальные органы государственного управления)
- Органы исполнительной власти: понятие, отличительные признаки. Принципы деятельности органов исполнительной власти.
- 5. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие предоставление земельных участков
Федеральные органы исполнительной власти создают соот ветствующие органы исполнительной власти на территории од ного или нескольких субъектов РФ, которые получили наиме нование территориальные органы федеральных органов исполни тельной власти (или территориальные органы федерального органа, территориальные органы исполнительной власти).
В настоящее время нормативная основа организации и дея тельности территориальных органов исполнительной власти включает в себя:
Конституцию РФ (ст. 72 содержит положения о предме тах совместного ведения РФ и ее субъектов); согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы; они могут также назначать соответ ствующих должностных лиц;
федеральные законы (например, «О Правительстве Рос сийской Федерации»). На необходимость создания территори альных органов указывается в федеральных законах. Например, п. 3 ст. 9 Федерального закона от 2 января 2000 г. «О государст венном земельном кадастре» определяет, что федеральный ор ган исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами осуществляет возложенные на него пол номочия в области осуществления деятельности по ведению го сударственного земельного кадастра непосредственно и через свои территориальные органы;
акты Президента РФ и Правительства РФ (например, Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаи модействия и координации деятельности органов исполнитель ной власти субъектов Российской Федерации и территориаль ных органов федеральных органов исполнительной власти»; Положение о взаимодействии и координации деятельности ор ганов исполнительной власти субъектов Российской Федера ции и территориальных органов федеральных органов исполни тельной власти, утвержденное Постановлением Правительст ва РФ от 5 декабря 2005 г. № 725. Решения Правительства РФ устанавливают целесообразность создания и деятельности тер-
риториальных органов исполнительной власти, а также их зада чи, полномочия, функции, предельную численность, фонд оп латы труда);
Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Прави тельства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452;
положения о федеральных органах исполнительной вла сти (Положение о Министерстве юстиции Российской Федера ции, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313);
типовые положения о территориальном органе соответст вующего федерального органа исполнительной власти;
конституции (уставы) субъектов РФ (если определяется порядок взаимодействия органов исполнительной власти субъ ектов РФ с федеральными органами исполнительной власти).
Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлени ем Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, устанавливает общие правила организации деятельности территориальных ор ганов федеральных органов исполнительной власти. Террито-риальные органы образуются приказом федерального органа исполнительной власти для осуществления его полномочий на определенной территории РФ в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти. Таким образом, основными элементами института территориальных органов федеральных органов исполнительной власти являют ся: 1) наличие нормативной правовой основы организации, размещения и функционирования территориального органа (например, соответствующего приказа федерального органа ис полнительной власти, такого как приказ МВД России от 2 де кабря 2005 г. № 983, утвердивший Типовое положение о терри ториальном органе Федеральной миграционной службы, или приказ Минздравсоцразвития России от 24 октября 2005 г. № 645, утвердивший Типовое положение о территориальных органах Федерального медико-биологического агентства); 2) цель формирования территориальных органов исполнитель ной власти - осуществление полномочий федерального органа
исполнительной власти; 3) область осуществления полномочий территориального органа - определенная территория; 4) нор мативно установленный порядок разработки схемы размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти. Руководитель федерального органа исполнительной власти вносит в Правительство РФ или в соответствующее фе деральное министерство подготовленную в федеральном органе исполнительной власти схему размещения территориального органа федерального органа исполнительной власти. В поясни тельной записке федерального органа исполнительной власти должны содержаться следующие сведения: а) цели создания и основные задачи территориальных органов; б) виды (вид) обра зуемых территориальных органов; в) сведения о территориях деятельности территориальных органов; г) финансово-эконо мическое обоснование, в том числе сведения о необходимой численности и квалификации персонала территориальных ор ганов.
Территориальный орган федерального органа исполнитель ной власти осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством РФ, положением о федеральном органе ис-полнительной власти и положением об этом территориальном органе.
В типовом положении о территориальном органе соответст вующего федерального органа исполнительной власти опреде ляются типовые правила:
а) осуществления распорядительных, разрешительных, кон трольно-надзорных полномочий, а также мер государственного принуждения (в случаях, предусмотренных федеральными за-конами);
б) реализации федеральных программ, планов и иных меро приятий, предусмотренных актами Президента РФ, Правитель ства РФ и федерального министерства (в отношении федераль ных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении фе дерального министерства);
в) взаимодействия с органами исполнительной власти субъ ектов РФ, органами местного самоуправления, территориаль-ными органами иных федеральных органов исполнительной власти и полномочными представителями Президента РФ в фе деральных округах;
г) осуществления полномочий руководителя территориаль ного органа (например, приказ Федеральной службы судебных
приставов от 8 декабря 2005 г. № 1707-к «О полномочиях руко-водителей территориальных органов Федеральной службы су дебных приставов»).
Территориальный орган федерального органа исполнитель ной власти создается для осуществления правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государ ственных услуг в установленной сфере деятельности, а также для реализации отдельных установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ задач и функций соответствующего федерального органа исполнительной вла сти. Территориальный орган является государственным орга ном, находящимся в подчинении соответствующего федераль ного органа исполнительной власти. Типовое положение о тер риториальном органе федерального органа исполнительной власти устанавливает: основные задачи территориального орга на; принципы деятельности; порядок утверждения положения о территориальном органе, его структуре, штатном расписании, численности и фонде оплаты труда; полномочия; организацию деятельности и финансовое обеспечение территориального ор гана.
Некоторые территориальные органы федеральных органов исполнительной власти могут осуществлять свою деятельность на территории как одного, так и нескольких субъектов РФ. Та ким образом, границы территорий, в рамках которых действуют территориальные органы, могут не совпадать с границами субъ ектов РФ.
Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти входят в единую систему органов исполнительной вла сти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих федеральных органов федеральной исполни тельной власти. Территориальный орган осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. При решении совместных задач территориальный орган обеспечива ет необходимое взаимодействие с органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, обще ственными объединениями и иными организациями. Таким об-разом, территориальные органы федеральной исполнительной власти не входят в систему органов исполнительной власти со-
ответствующих субъектов РФ, так как они являются подразде лениями федеральных органов государственной власти и непо-средственно подчиняются последним. Территориальные органы исполнительной власти взаимодействуют с администрациями соответствующих субъектов РФ.
Основные задачи и функции территориальных органов оп ределяются исходя из задач и функций соответствующих феде ральных органов исполнительной власти с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою дея тельность.
Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации и территори альных органов федеральных органов исполнительной власти» высшее должностное лицо субъекта РФ наделено полномочия ми по организации взаимодействия и координации деятельно сти органов исполнительной власти соответствующего субъек та РФ и территориальных органов МВД России, МЧС России, Министерства юстиции РФ, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федераль ной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руковод ство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим мини стерствам.
Федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта РФ. В случае отказа в согласовании кандидатуры федеральный министр вновь предла гает кандидатуру на указанную должность. В случае повторного отказа в согласовании кандидатуры федеральный министр в срок, не превышающий двух месяцев со дня обращения к выс-шему должностному лицу субъекта РФ по вопросу о согласова нии кандидатуры, принимает решение о назначении руководи теля территориального органа федерального органа исполни тельной власти либо о представлении его к назначению в установленном порядке. О несогласовании кандидатуры феде ральный министр одновременно с принятием вышеуказанного решения информирует соответственно Президента РФ или Правительство РФ.
Еще по теме § 7. Территориальные органы исполнительной власти:
- 7.7. Территориальные федеральные органы исполнительной власти
- § 6. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- § 7. Территориальные органы федеральных органовисполнительной власти
- 5. Органы исполнительной власти5.1. Понятие органа исполнительной власти
- 5.7. Высшее должностное лицо субъекта РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного исполнения
- § 8. Органы исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации
- 5.6. Федеральные органы исполнительной власти и их функции
- § 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- § 2. МИНИСТЕРСТВА И ИНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
- § 7. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- 7.6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Нижегородской области)
- § 5. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право -
В систему органов исполнительной власти входят также и территориальные органы исполнительной власти, к которым относятся создаваемы федеральными органами исполнительной власти их территориальные подразделения и должностные лица. Данные органы исполнительной власти действуют на основании Постановления Правительства от 27 мая 1993 года № 491. Территориальные органы осуществляют свою деятельность под руководством соответствующий федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов РФ, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов. Территориальные органы исполнительной власти действуют на совокупности определённых принципов. К таковым относятся: 1. соблюдение законности; 2. разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти; 3. разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации; 4. персональная ответственность. Территориальные органы исполнительной власти представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в регионах и на территории субъектов Федерации и муниципальных образований. Поэтому их задачи, функции и полномочия определяются соответствующими органами федерального уровня, исходя из их функциональных задач. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производиться федеральными органами исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. Так же производится назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов и других должностных лиц.
Местное самоуправление можно определить как форму народовластия. В соответствии с принципом субсидиарности обладающий властью народ посредством демократических процедур передает осуществление властных функций органам публичной власти. При этом в Российской Федерации как федеративном государстве народ передает определенную часть власти каждому из уровней публичной власти, определяя круг дел, подведомственный каждому из них - предметы ведения для государственной власти и вопросы местного значения - для власти местного самоуправления.
В дальнейшем при изучении курса потребуется понять установленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения по уровням государственной власти. Ст. 71 Конституции РФ определены предметы ведения РФ - круг дел, всей полной государственной власти по которым обладает РФ; ст. 72 - предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ - круг дел, по которым вся полнота государственной власти распределена в установленном Конституцией РФ и законами порядке и пределах между РФ и субъектами РФ. По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и в соответствии с ними в пределах, установленных этими федеральными законами, законы субъектов РФ. Предметы ведения субъектов РФ Конституция не называет, но определяет, что вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти на своей территории.
Можно выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.
1. Местное самоуправление имеет особый субъект - муниципальное образование. Муниципальное образование является территориально-политической организацией населения в городском, сельском поселении, муниципальном районе, городском округе, внутригородской территории городов федерального значения, для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью проживания граждан
2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Особенность местного самоуправления как элемента политической системы состоит в его государственно-общественном характере.
С одной стороны, местное самоуправление обладает признаками института государственной власти, несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Обособленность позволяет говорить об определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, а не об исключении его из структуры государства, что косвенно подтверждается и существованием термина «местная автономия», применяемого в отношении местного самоуправления в ряде стран, а также положением Европейской Хартии о регламентировании органами местного самоуправления значительной части государственных дел. В качестве основных признаков местного самоуправления как государственного института необходимо назвать следующие:
Право принятия (издания) правовых актов, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, организациями и гражданами. Отличие этих актов от актов органов государственной власти состоит только в локальности территории, в пределах которой эти акты действуют, но в этом отношении есть прямая аналогия с актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, действие которых распространяется также только на часть территории Российской Федерации;
Законодательно установленную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов местного самоуправления;
Право введения местных налогов и сборов;
Право создавать муниципальные органы охраны общественного порядка - органы в системе местного самоуправления, имеющие законодательно установленные полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов местного самоуправления.
С другой стороны, местное самоуправление как одна из форм самоорганизации граждан имеет признаки общественного института. К ним можно отнести следующие:
Структура органов местного самоуправления и разделение полномочий между органами определяются населением самостоятельно, а не устанавливаются законодательством;
Вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправления, могут решаться местными референдумами и сходами граждан, причем в отдельных случаях представительные органы местного самоуправления могут вообще не образовываться, а их полномочия осуществляться сходами;
Население муниципальных образований имеет право на правотворческую инициативу;
Одной из форм участия в осуществлении местного самоуправления населением является ТОС - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения;
Населению предоставлено право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству.
Указанный двойственный характер местного самоуправления обусловлен его природой. Местное самоуправление как наиболее приближенная к населению власть возникает из необходимости регулировать отношения на локальной территории, обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения. В деятельности местного самоуправления особо следует отметить соотношение властного и хозяйственного начал.
3. Местное самоуправление имеет особый объект управления - вопросы местного значения.
4. Одно из ключевых понятий, характеризующих местное самоуправление как форму организации и осуществления власти самостоятельность.
Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.
5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является
собственная ответственность муниципальных образований.
6. Муниципальная деятельность осуществляется исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы, порядок и условия такого контроля определяются уставом муниципального образования.
