Административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти. Понятие и виды административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти

B.C. Четвериков

Формы управленческой деятельности представляют собой внешние и устойчиво фиксируемые проявления воздействий в процессе деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ по формированию целей и реализации функций и задач государственного управления.

По формам исполнительной деятельности можно в какой-то мере судить что, и как надо делать. Среди форм управленческой деятельности обычно выделяют:

1 - установление норм права (правотворчество или нормотворчество);

2 - применение норм права (правоприменительная или правоохранительная деятельность, принятие индивидуальных актов управления);

3 - осуществление организационно-штатных действий;

4 - осуществление организационно-технических мероприятий;

5 - осуществление материально-технического обеспечения этих действий.

Эти перечисленные формы целесообразней объединить в две формы:

Правовую форму, с помощью, которой закрепляются решения и действия, имеющие юридический смысл и последствия. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие отношения в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и администраций органов МСУ;

Неправовую форму (организационно-техническую и материально-технического обеспечения).

Организационно-правовая является смешанной формой воздействия. Например, разработка оптимальной организационной структуры и утверждение правовым актом штатной численности территориального органа государственного управления. Наряду с принятием правовых актов иногда употребляют термин «юридически значимые действия». Например, регистрация жалобы гражданина, выдача справки и т.п. Кроме того, органы исполнительной власти, их должностные лица кроме издания управленческих актов осуществляют достаточно большое количество действий юридического характера, которые не относятся к правовым актам, однако влекут юридические последствия. Например, регистрация юридических лиц, выдача лицензий, специальных прав и многое другое, что также относится по содержанию к функции регулирования.

Посредством правовых форм закрепляются и реализуются многие цели, задачи и функции органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Применение различных форм управленческой деятельности отражает творческий характер государственного управления, но вначале обеспечивается юридической регламентацией. При этом, как правило, правовые формы принимаются в определенном установленном организационном порядке. Этот порядок определен соответствующими регламентами деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Нарушения закрепленного в регламенте порядка принятия правовой формы акта управления, ставит под вопрос законность ее применения.

Поэтому каждый вид государственной деятельности также характеризуется в соответствующих регламентах определенными формами издаваемых правовых актов. Принцип разделения власти предполагает не только их самостоятельную функциональную значимость, но и их различие в формах принимаемых ими нормативно-правовых актов. Например, деятельность органов законодательной власти осуществляется в форме принятия законов и постановлений. Президент РФ принимает указы и распоряжения. Правительство РФ принимает постановление и распоряжения. Суд осуществляет правосудие в форме принятия решений, постановлений, приговоров, частных определений. Органы исполнительной власти, осуществляют функции государственного управления как внешней направленности, так и внутриорганизационного характера. Эта деятельность по содержанию и есть реализуемые ими управленческие функции, в рамках осуществления прав и обязанностей в пределах своей полномочий. Следовательно, внешне выраженные действия органа исполнительной власти, осуществляемые в рамках своих полномочий по предметам ведения и оформленные в определенном порядке, является также правовой формой управленческой деятельности.

В правовых формах проявляется односторонний государственно-властный характер. Разработка и принятие (их регистрация и опубликование) таких нормативно-правовых актов, обуславливает при наличии юридических фактов и событий возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений между субъектом и объектом управленческих отношений

Правовые формы государственного управления классифицируются по содержанию, цели и способу выражения (11, с. 156).

Правотворческая деятельность, заключающаяся в разработке и принятии новых норм;

Усовершенствование существующих, их изменение и дополнение действующих актов управления;

Правоприменительная.

Правотворчество (нормотворчество) представляет собой сложный процесс определенной последовательности правовых действий. Это, прежде всего, принятие решения компетентным органом об актуальности разработки проекта нормативного акта управления, может быть предложен такой проект в результате защиты диссертации. Проект текста нормативного акта управления готовится с привлечением специалистов, обсуждается, дорабатывается, согласовывается, обсуждается и принимается в правотворческом органе, регистрируется в Минюсте России и опубликовывается в соответствующих издательствах. При принятии актов управления единоначальником в объеме полномочий и компетенции этот процесс нормотворчества более упрощен. Например, министра Министерства образования РФ об утверждении штатной численности и фонда оплаты подразделений министерства.

Такая правовая форма управленческой деятельности, как рассмотрение уполномоченным органом или должностным лицом дела об административном правонарушении и принятии решения об административном наказании правонарушителя называется правоприменительной формой. Такие акты управления также входят в категорию индивидуальных актов. Они порождают, изменяют или прекращают правоотношения для конкретного физического или юридического лица. Например, индивидуальным актом является издание приказа о назначении государственного служащего на должность, так как с этим юридическим фактом связывается возникновение у служащего правоотношений, позволяющих осуществлять определенные полномочия, имеющие государственно-властный характер.

Разработка и принятие нормативных правовых актов, и издание индивидуальных правовых актов и организационноправовых актов - это основные и наиболее значимые правовые формы осуществления деятельности исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Но существуют и другие: например, административные процедуры (порядок проведения конкурса на получение государственного заказа); представление обязательных статистических и бухгалтерских отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие какого-либо специального права (на вождение транспортных средств, на охоту). Во всех этих случаях также выражается характерное для исполнительно-распорядительной деятельности юридическое волеизъявление органа исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ.

Особо следует выделить заключение административных договоров как особую правовую форму регулирования административно-правовых отношений, которая в отличие от обычных односторонне властных правовых актов имеет между субъектами равенство отношений.

К неправовым формам управления относятся, прежде всего, различного рода организационно-технические действия, которые часто встречаются в повседневной деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ. Это не значит, что эти формы вообще не регламентируются нормами права. Такие формы деятельности не порождают, не изменяют и не прекращают административные правоотношения. Эти действия не рассматриваются в качестве форм правового регулирования или воздействия. Например, разработка и принятие методических рекомендаций по составлению протокола об административных правонарушениях в таможенной, налоговой сфере или безопасности дорожного движения.

Исполнительная деятельность, государственное управление является подзаконной деятельностью, уполномоченной осуществлять распорядительные функции. Эта деятельность осуществляется в рамках действующего законодательства по вопросам, входящим в компетенцию конкретного органа исполнительной власти, государственного управления или администрации органов МСУ. В целом организаторская деятельность этих органов управления опирается на правовые формы (акты управления), но многие организационные меры не требуют такого правового оформления, но без них не могут быть успешно реализованы правовые формы управления, так как основным механизмом реализации правовых форм зачастую являются организационные и материально-технические операции или действия.

К организационным мерам относятся: разработка программ в различной сфере управленческой деятельности, планирование, проведение оперативных совещаний, контроль, проверка исполнения, разъяснение тех или иных заданий или мероприятий, обучение, координация и обеспечение взаимодействия, изучение и обобщение передового опыта работы, подбор и расстановка кадров и т.п. Организационные мероприятия по упорядочению и согласованию действий субъектов и объектов органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ - это важнейшая повседневная деятельность призванная обеспечить их эффективную деятельность по предметам ведения, в объеме их полномочий и порядке определенном законом.

Не менее важной, чем организационные формы в деятельности органа исполнительной власти, государственного управления, являются вопросы финансирования и материально-технического обеспечения. Они носят вспомогательный или обеспечивающий характер в процессе организации управленческой деятельности. Это относится, прежде всего, к финансированию мероприятий, ведению делопроизводства, регистрации предложений, заявлений и жалоб граждан, составлению различных справок, аналитических обзоров, отчетов, работа с информацией, в том числе с компьютерной информацией и другими видами вспомогательных работ, без которых невозможно осуществление управленческой деятельности вообще.

Работа с информацией в последнее время приобрела особую актуальность и значимость, без применения количественных методов, современных компьютерных средств и новых информационных технологий проблематично решать вопросы повышения эффективности управленческой деятельности в государстве и обществе в целом.

В связи с этим необходимо вести постоянную исследовательскую работу по совершенствования различных форм управленческой деятельности органов государственной власти как основного гаранта обеспечения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц как субъектов административного права.

Осуществление исполнительной власти (государственного управления) реализуется в конкретных формах исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Категория "форма государственного управления" связана с реализацией компетенции органа исполнительной власти, поскольку именно управленческие действия позволяют осуществить внешнее выражение компетенции (т.е. обязанностей и полномочий) субъекта государственного управления.
Формы государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц определяются правом, закрепляются в законах и иных нормативных правовых актах, определяющих деятельность указанных органов. Следовательно, в государственном управлении государственные органы и должностные лица должны использовать только те формы деятельности, которые установлены нормами административного права. Несоблюдение норм права влечет за собой недействительность действий органа исполнительной власти или должностного лица.
Необходимо отметить и то, что административно-правовые формы государственного управления всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, связанные с возникновением, изменением или прекращением административно-правовых отношений (например, составление протокола об административном правонарушении, издание приказа о присвоении классного чина и т.п.).
Таким образом, под административно-правовой формой государственного управления понимается определенное правом внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее юридические последствия. Вид конкретной формы государственного управления определяется задачами, стоящими перед органом исполнительной власти или должностным лицом, а также реализуемыми ими функциями.
Виды административно-правовых форм государственного управления в административном праве классифицируются по содержанию и способу выражения.
По содержанию административно-правовые формы государственного управления можно разделить на правотворческую и правоприменительную.
Правотворческая форма государственного управления заключается в издании субъектами государственного управления подзаконных нормативных правовых актов управления, регулирующих общественные отношения в сфере их государственно-управленческой деятельности. Нормативные правовые акты управления федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в своей правотворческой деятельности руководствуются также законодательством соответствующих субъектов Российской Федерации.
Правоприменительная форма государственного управления в свою очередь подразделяется на издание индивидуальных правовых актов управления (актов применения норм права), а также совершение действий юридического характера.
Издание индивидуальных правовых актов управления осуществляется субъектом государственного управления тогда, когда по обстоятельствам дела этот субъект в соответствии с правовыми нормами должен принять решение в виде индивидуального правового акта.
Совершение действий юридического характера осуществляется в тех случаях, когда правовые нормы не требуют от субъекта государственного управления принятия правового акта и он совершает предусмотренные в этих случаях юридически значимые действия (например, составление протокола, выдача разрешения и др.).
По своему содержанию формы государственного управления подразделяются на регулятивные и правоохранительные.
Регулятивная форма используется в процессе государственного управления в различных сферах государственной деятельности (экономической, социально-культурной, оборонной, внешнеполитической и др.).
Правоохранительная форма используется при применении мер принуждения к лицам, нарушающим нормы административного права, при осуществлении защиты субъективных прав граждан и организаций, а также разрешении споров, возникающих в сфере управления.
По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на письменные и устные.
Основной формой государственного управления является письменная форма. Эта форма используется при решении управленческих вопросов, требующих письменного оформления действий субъекта государственного управления, что порождает юридические последствия. Содержание данной формы государственного управления состоит в подготовке и принятии соответствующими органами исполнительной власти правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), а также оформлении документов управленческого характера (протоколов, актов, справок и др.).
Устная форма государственного управления применяется в предусмотренных правовыми нормами случаях при решении вопросов оперативного характера и состоит в отдании устных приказов, распоряжений и команд, которые также влекут юридические последствия.
От правовых форм государственного управления необходимо отличать действия организационного характера и материально-технические операции, которые также используются в процессе государственного управления.
Действия организационного характера выражаются в организации делопроизводства, методической работе, составлении отчетов, проведении совещаний, обучении персонала, внедрении научной организации труда и другой организационной работе в органе исполнительной власти. Эти действия направлены на повышение культуры и эффективности управленческой деятельности и не связаны с возникновением, изменением или прекращением административно-правовых отношений.
Материально-технические операции призваны обеспечить работу органов исполнительной власти. К этим операциям относятся организация материального и финансового обеспечения государственного органа, организация работы экспедиции, транспорта, внедрение оргтехники и ряд других мер.

Каждый вид государственной деятельности характеризуется определенными внешними проявлениями и регламентируется соответствующими нормативными правовыми актами . Принцип разделения властей предполагает как различное функциональное назначение каждой ветви единой государственной власти , так и различия в принимаемых ими правовых актах. Например, деятельность органов законодательной власти заключается в принятии законов и постановлений, обязательных для исполнения на конкретных территориях . Правосудие , осуществляемое судом , завершается вынесением приговоров , решений, постановлений, определений и т. д.

Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов внешних и внутриорганизационных управленческих отношений. Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компетенции называется формой управления .

Формы управления различаются (см. схему 12):

в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) — на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);
по способу выражения — на словесную (письменная и устная) и конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);
по характеру вызываемых последствий — на правовые и неправовые.

Схема 12.

Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления , которые влекут возникновение, изменение или прекращение между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам, поэтому последние акты и называются индивидуальными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в частности, на вождение транспортных средств).

Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, — они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами исполнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними. Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль , разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.

Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т.д.

Большинство организационных и материально-технических действий совершают государственные служащие , замещающие ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы , а также другие специалисты и вспомогательный персонал органа исполнительной власти.

Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

Понятие, виды и юридическое значение правовых актов управления

Официальность акта исполнительной власти состоит в том, что решение принимается органами или должностными лицами не от своего имени, а от имени государства . Во всех случаях воля, выраженная в актах управления, является государственной. Они издаются в процессе реализации государственной власти , государственно-властных полномочий. Отсюда — властный характер акта управления, обязательность содержащихся в нем предписаний. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих требований влечет соответствующую юридическую ответственность .

С точки зрения содержания, акт исполнительной власти — это управленческое решение, касающееся задач и функций исполнительной и распорядительной деятельности. Субъекты управления принимают такие акты в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами. К числу рассматриваемых актов относятся только правовые акты управления, а именно акты, издание которых влечет юридические последствия в виде установления (изменения, отмены) правовых норм или установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений в сфере исполнительной власти. В этом заключается отличие правовых от неправовых форм осуществления исполнительной власти (организационных действий и материально-технических операций).

Акты исполнительной власти издаются ее субъектами и выражают их односторонне-властные решения, отличаясь, таким образом, например, от договоров , являющихся результатом соглашения сторон правоотношения. Односторонние действия выражают волю лишь одной стороны — органа исполнительной власти. Эта воля распространяется, естественно, лишь на подчиненные, подведомственные или подконтрольные (поднадзорные) данному органу управления объекты. Момент властности в актах управления выражен в наибольшей степени, что находит отражение в таких терминах, как «обязать», «запретить», «приказываю» и т. п.

Акты исполнительной власти отличаются от других правовых документов как по внешнему оформлению, так и по наименованию и процедуре принятия. Принимаются они только по вопросам исполнительной и распорядительной деятельности и только в пределах соответствующей компетенции. Издаются они, как правило, в качестве письменного документа. Однако возможен и устный вариант, например в виде команд в системе военного управления. В определенных случаях используются условные знаки, изображения, например, запрещающие движение транспорта или предупреждающие о какой-либо угрозе техногенного характера.

Виды правовых актов управления классифицируются: по юридическим свойствам; по органам, издающим акты, и их компетенции; по наименованию актов; по территории и сроку их действия (см. схему 13).

Схема 13

По юридическим свойствам правовые акты, как уже отмечалось, подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Например, ст. 4 Правил, утвержденных постановлением Правительства от 4 сентября 1995 г., устанавливает, что проект перечня сведений, составляющих государственную тайну , разрабатывается экспертной комиссией и представляется на утверждение руководителю соответствующего государственного органа , который решает вопрос о целесообразности засекречивания самого перечня. А постановлением Правительства от 6 ноября 1998 г. внесены изменения в ряд постановлений Правительства в связи с принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации».

Нормативные акты управления детализируют законы, содержат механизм их реализации, организуют функционирование органов исполнительной власти, регулируют их взаимоотношения с другими участниками управленческих отношений. Нормативные акты управления устанавливают или изменяют общие правила поведения, которые носят безличный характер и рассчитаны на многократное применение ко всем предусмотренным ими случаям, например, правила приватизации государственных предприятий , правила дорожного движения, правила противопожарной безопасности, правила стандартизации и определения качества продукции, правила воинского учета , таможенные правила и многие другие. В ряде случаев на основе нормативных актов управления возникают правоотношения других отраслей права (финансового, трудового, природоохранительного и др.) Особо следует выделить нормативные акты управления, предусматривающие административную санкцию за их нарушение. Все эти нормативные акты являются одним из важнейших Без них невозможно функционирование органов исполнительной власти и всего государственного аппарата в целом.

Нормативные акты служат правовой основой для издания индивидуальных актов — актов правоприменения . Четкое определение свойств и признаков нормативных и индивидуальных (ненормативных) актов позволяет правильно оценить роль и значение того или иного вида акта в механизме правового регулирования . Без уяснения четкого отличия нормативных актов от индивидуальных (ненормативных) немыслимы должное качество актов исполнительной власти, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, учет действующего нормативного материала

Индивидуальные акты исполнительной власти не содержат общих правил, норм права . К таким актам относятся решения органов исполнительной власти по конкретным вопросам, входящим в их компетенцию. Это — акты применения норм права к конкретным лицам и случаям. Они выступают в качестве юридических фактов , если законодательство связывает с ними возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений . С их помощью формируется персонал аппарата управления, обеспечивается оперативное устранение недостатков, осуществляется воздействие на нарушителей государственной дисциплины и т. д. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении гражданина России на государственную должность государственной службы , так как с этим фактом связывается возникновение у него определенного объема полномочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения .

Правовые акты управления могут издаваться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и местной администрацией.

По компетенции (характеру разрешаемых вопросов) можно выделить акты органов исполнительной власти общей, межотраслевой (функциональной) и отраслевой компетенции.

По наименованию акты органов исполнительной власти и должностных лиц весьма разнообразны. Президент России издает указы и распоряжения; Правительство — постановления и распоряжения; федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы и иные федеральные органы исполнительной власти — постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения (нормативные акты), а также акты, изданные в ином виде, не имеющие нормативного правового характера (указания и др.). Руководители высших органов исполнительной власти субъектов Федерации (главы администраций) издают постановления и распоряжения, руководители органов администраций — приказы и указания; местные администрации — постановления, распоряжения, приказы.

Правовые акты управления классифицируются и по другим основаниям: по территории, сроку действия, по способу защиты содержащихся в них требований и др.

Требования, предъявляемые к правовым актам управления

Важнейшими требованиями, предъявляемыми к правовым актам управления , являются их законность и целесообразность.

Законность актов означает, что:

всякий акт управления может быть издан лишь в пределах компетенции соответствующего органа;
предписания акта не могут противоречить нормам законов и актов вышестоящих органов исполнительной власти ;
при издании акта должны применяться лишь те его формы и наименования, которые предусмотрены законодательством в отношении данного органа (соблюдение единых реквизитов);
должен соблюдаться установленный порядок подготовки, принятия и издания актов.

В соответствующих случаях правовой акт управления должен основываться на конституционном и договорном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти России и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Целесообразность правового акта управления означает его полезность с точки зрения государственных интересов. Поэтому акты управления должны быть научно обоснованными по содержанию и грамотными по форме. Они должны четко и ясно выражать цели издания, содержать точные сведения и проверенные факты. Крайне важно, чтобы они предусматривали и механизм их претворения в жизнь.

Чтобы обеспечить законность и целесообразность правовых актов исполнительной власти, действующее законодательство предусматривает определенный порядок их подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и действия.

Все правовые акты, вступившие в законную силу, обязательны для исполнения, за исключением тех, которые отменены в установленном порядке.

Не исключены оспариваемые акты управления. При обжаловании акт может быть признан или правомерным после устранения в нем недостатков, или недействительным. Акт отменяется в случаях: устарелости; незаконности; незаконности акта, положенного в его основу; нецелесообразности.

Статья 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации » предусматривает, что Конституционный Суд по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта государственной власти (в том числе по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности) может принять решение о признании нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Это — основание отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом рассмотрения Положения этих нормативных актов не применяются судами, другими органами и должностными лицами.

Статья 46 Конституции предоставляет гражданам право обжаловать в суд решения исполнительных органов и их должностных лиц. В этом случае, согласно ст. 7 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»*, суд, установив обоснованность жалобы , признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его права и свободы.

Суд общей юрисдикции по просьбе гражданина, подавшего жалобу на решение исполнительного органа (должностного лица), или по собственной инициативе может приостановить исполнение обжалуемого решения.

Административно-правовые договоры (соглашения)

В последние годы появился новый вид актов, касающихся форм управленческой деятельности, — так называемые административно-правовые договоры (соглашения). К ним относятся: договоры, заключаемые в соответствии со ст. 11 Конституции о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, договоры (соглашения) между странами СНГ по различным вопросам управленческой деятельности; договоры (контракты) о приеме на государственную (в том числе военную) службу и др

Статья 78 Конституции предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъекта Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот.

24 июня 1999 г. принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ». В нем определяются такие основные понятия, как предмет ведения, компетенция, полномочия органов, договор, соглашение. Договором называется правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти , а соглашением — правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации друг другу осуществления части своих полномочий.

Для административного права важно прежде всего то, что касается сферы исполнительной власти. Так, согласно названному закону, предметами соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок их передачи, материально-финансовая основа их передачи, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения и иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

К числу основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений законом отнесены принципы: конституционности; верховенства федеральной Конституции и федеральных законов; равноправия субъектов Федерации; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласования интересов Федерации и ее субъектов; добровольности заключения договоров, соглашений; обеспеченности ресурсами; гласности заключения договоров, соглашений.

Закон определил также процедуру подготовки договора, соглашения; одобрения или отклонения проекта договора, соглашения; подписания, опубликования, вступления в силу, внесения изменений и дополнений в них.

Таким образом, из закона следует, что соглашение является самостоятельной правовой формой реализации исполнительной власти. При этом соглашение, проект которого одобрен Правительством РФ , подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, которое уполномочено субъектом Федерации на подписание соглашения. Разумеется, ни одна из сторон такого соглашения не выступает в роли субъекта управления по отношению к другой.

Договор же — это правовая форма регулирования взаимоотношений между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Он носит комплексный характер, так как выражает задачи и функции всех ветвей (законодательной, судебной, исполнительной) власти Федерации и ее субъектов, заключивших договор.

В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федераций» гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора , а оформляется поступление приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы. Следовательно, в этом случае договор сам по себе непосредственно не является юридическим фактом , т. е. не порождает конкретные государственно-служебные отношения. Он предшествует приказу, является предварительным соглашением для последующего издания того правового акта, который и послужит основанием вступления гражданина в должность с предоставлением ему общих прав и возложением на него обязанностей государственного служащего.

Административно-правовые методы -- это способы реализации задач и функций исполнительной власти, средства непосредственного воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты Эти методы показывают, как, каким образом государство решает задачи в области управления. Для методов управления характерно то, что они используются органами исполнительной власти для решения стоящих перед ними конкретных задач; применяются повседневно и выборочно; обнаруживаются во взаимодействии субъекта и объекта управления; выражают компетенцию органов исполнительной власти по принятию правовых актов, а также осуществлению иных государственно-властных полномочий. Отсюда следует немаловажный вывод о том, что методы управления производны от политического режима государства.

Методы целенаправленного управленческого воздействия органов исполнительной власти (должностных лиц) на свои объекты весьма разнообразны, так как не только субъекты, но и объекты управления имеют свои особенности, касающиеся их назначения, организационно-правового статуса. В сфере исполнительной власти имеются различные группы общественных отношений, требующих различного подхода для их урегулирования с учетом формы собственности, ведомственной принадлежности и т.д. Ясно, что например, по отношению к государственным предприятиям применяются иные методы управления, чем к негосударственным.

Методы воздействия, как и формы реализации исполнительной власти, закрепляются в правовых актах управления.

Среди разнообразных методов, используемых в процессе реализации исполнительной власти, выделяют прежде всего методы убеждения и принуждения, которые применяются в любом виде государственной и общественной деятельности.

Метод убеждения должен быть основным методом деятельности органов исполнительной власти, что предполагает систематическую работу по убеждению масс, формированию общественного сознания в необходимости должного поведения участников управленческих общественных отношений, строгого соблюдения ими установленных государством правил. Разъяснение целей государства, проектов законов, правительственных программ, проводимых властью мероприятий и т.п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан и должны быть им понятны. Убеждение выступает и как средство профилактики правонарушений и укрепления государственной дисциплины.

Опора на убеждение как основной метод осуществления исполнительной власти не исключает принуждения. Убеждение должно сочетаться с принуждением, когда в этом возникает необходимость. Применение к лицам, допускающим правонарушения, принудительных мер является не только правом, но и обязанностью государства и его должностных лиц.

К административным относятся методы прямого или внеэкономического воздействия со стороны субъектов управления на сознательно-волевое поведение управляемых. Наименование этих методов определяется тем, что они наиболее характерны для органов исполнительной власти.. Конкретное содержание административно-правовых методов весьма разнообразно: предписание об обязательном совершении определенных действий; ограничение или запрещение совершения определенных действий; разрешение споров между участниками управленческих отношений; применение иных методов, направленных на быстрое и эффективное решение проблем, возникающих при осуществлении государственно-управленческой деятельности.

Экономические и административные методы управления, несмотря на их различия, взаимосвязаны, и их противопоставление недопустимо, так как они используются с единой конечной целью -- реализация управляющего воздействия субъекта на объект управления. С учетом расширения оперативной самостоятельности государственных предприятий, их разгосударствления на первый план выдвигается задача разумного сочетания средств управляющего воздействия.

Органы исполнительной власти, государственного управления по предметам ведения и в объеме своих полномочий реализуют определенные задачи и функции государства. Например, к общим функциям государственного управления относят: прогнозирование, планирование, выработку, обоснование и принятие решения, организацию его исполнения, контроль результатов, координацию, взаимодействие, правовое регулирование, материально-техническое обеспечение и другие. Конечно, эти функции не могут быть реализованы без сбора, обработки и анализа информации, то есть работы с информацией, поэтому некоторые авторы выделяют сбор и анализ информации в самостоятельную функцию. Административно-правовое регулирование отношений, процессов, взаимосвязей в работе с информацией повышает эффективность и упорядоченность реализации функций и задач государственного управления. Осуществление этих функций происходит в конкретных формах управленческой деятельности, которые регламентируются правовыми и организационно-правовыми актами в це- лях их упорядоченности и результативности, а также организационно-техническими формами и ресурсным обеспечением (финансовым, материально-техническим и иным). Формы управленческой деятельности представляют собой внешние и устойчиво фиксируемые проявления воздействий в процессе деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ по формированию целей и реализации функций и задач государственного управления. По формам исполнительной деятельности можно в какой-то мере судить что, и как надо делать. Среди форм управленческой деятельности обычно выделяют: - установление норм права (правотворчество или нор мотворчество); - применение норм права (правоприменительная или правоохранительная деятельность, принятие индивидуальных актов управления); - осуществление организационно-штатных действий; - осуществление организационно-технических мероп риятий; - осуществление материально-технического обеспече ния этих действий. Эти перечисленные формы целесообразней объединить в две формы: правовую форму, с помощью, которой закрепляются решения и действия, имеющие юридический смысл и последствия. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие отношения в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и администраций органов МСУ; неправовую форму (организационно-техническую и материально-технического обеспечения). Организационно-правовая является смешанной формой воздействия. Например, разработка оптимальной организационной структуры и утверждение правовым актом штатной численности территориального органа государственного управления. Наряду с принятием правовых актов иногда употребляют термин «юридически значимые действия». Например, регистрация жалобы гражданина, выдача справки и т. п. Кроме того, органы исполнительной власти, их должностные лица кроме издания управленческих актов осуществляют достаточно большое количество действий юридического характера, которые не относятся к правовым актам, однако влекут юридические последствия. Например, регистрация юридических лиц, выдача лицензий, специальных прав и многое другое, что также относится по содержанию к функции регулирования. Посредством правовых форм закрепляются и реализуются многие цели, задачи и функции органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Применение различных форм управленческой деятельности отражает творческий характер государственного управления, но вначале обеспечивается юридической регламентацией. При этом, как правило, правовые формы принимаются в определенном установленном организационном порядке. Этот поря док определен соответствующими регламентами деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Нарушения закрепленного в регламенте порядка принятия правовой формы акта управления, ставит под вопрос законность ее применения. Поэтому каждый вид государственной деятельности также характеризуется в соответствующих регламентах определенными формами издаваемых правовых актов. Принцип разделения власти предполагает не только их самостоятельную функциональную значимость, но и их различие в формах принимаемых ими нормативно-правовых актов. Например, деятельность органов законодательной власти осуществляется в форме принятия законов и постановлений. Президент РФ принимает указы и распоряжения. Правительство РФ принимает постановление и распоряжения. Суд осуществляет правосудие в форме принятия решений, постановлений, приговоров, частных определений. Органы исполнительной власти, осуществляют функции государственного управления как внешней на правленности, так и внутриорганизационного характера. Эта деятельность по содержанию и есть реализуемые ими управленческие функции, в рамках осуществления прав и обязанностей в пределах своей полномочий. Следовательно, внешне выраженные действия органа исполнительной власти, осуществляемые в рамках своих полномочий по предметам ведения и оформленные в определенном порядке, является также правовой формой управленческой деятельности. В правовых формах проявляется односторонний государственно-властный характер. Разработка и принятие (их регистрация и опубликование) таких нормативно-правовых актов, обуславливает при наличии юридических фактов и событий возникновение, изменение или прекращение административ- ных правоотношений между субъектом и объектом управленческих отношений Правовые формы государственного управления классифицируются по содержанию, цели и способу выражения (11, с. 156). По содержанию правовые формы актов исполнительной власти, государственного управления можно классифицировать так: правотворческая деятельность, заключающаяся в разработке и принятии новых норм; усовершенствование существующих, их изменение и дополнение действующих актов управления; правоприменительная. Правотворчество (нормотворчество) представляет собой сложный процесс определенной последовательности правовых действий. Это, прежде всего, принятие решения компетентным органом об актуальности разработки проекта нормативного акта управления, может быть предложен такой проект в результате защиты диссертации. Проект текста нормативного акта управления готовится с привлечением специалистов, обсуждается, дорабатывается, согласовывается, обсуждается и принимается в правотворческом органе, регистрируется в Минюсте России и опубликовывается в соответствующих издательствах. При принятии актов управления единоначальником в объеме полномочий и компетенции этот процесс нормотворчества более упрощен. Например, министра Министерства образования РФ об утверждении штатной численности и фонда оплаты подразделений министерства. Такая правовая форма управленческой деятельности, как рассмотрение уполномоченным органом или должностным лицом дела об административном правонарушении и принятии решения об административном наказании правонарушителя называется правоприменительной формой. Такие акты управления также входят в категорию индивидуальных актов. Они порождают, изменяют или прекращают правоотношения для конкретного физического или юридического лица. Например, индивидуальным актом является издание приказа о назначении государственного служащего на должность, так как с этим юридическим фактом связывается возникновение у служащего правоотношений, позволяющих осуществлять определенные полномочия, имеющие государственно- властный характер. Разработка и принятие нормативных правовых актов, и издание индивидуальных правовых актов и организационно- правовых актов - это основные и наиболее значимые правовые формы осуществления деятельности исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Но существуют и другие: например, административные процедуры (порядок проведения конкурса на получение государственного заказа); представление обязательных статистических и бухгалтерских отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие какого-либо специального права (на вождение транспортных средств, на охоту). Во всех этих случаях также выражается характерное для исполнительно-распорядительной деятельности юридическое волеизъявление органа исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ. Особо следует выделить заключение административных договоров как особую правовую форму регулирования административно-правовых отношений, которая в отличие от обычных односторонне властных правовых актов имеет между субъектами равенство отношений. К неправовым формам управления относятся, прежде всего, различного рода организационно- технические действия, которые часто встречаются в повседневной деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ. Это не значит, что эти формы вообще не регламентируются нормами права. Такие формы деятельности не порождают, не изменяют и не прекращают административные правоотношения. Эти действия не рассматриваются в качестве форм правового регулирования или воздействия. Например, разработка и принятие методических рекомендаций по составлению протокола об административных правонарушениях в таможенной, налоговой сфере или безопасности дорожного движения. Исполнительная деятельность, государственное управление является подзаконной деятельностью, уполномоченной осуществлять распорядительные функции. Эта деятельность осуществляется в рамках действующего законодательства по вопросам, входящим в компетенцию конкретного органа исполни тельной власти, государственного управления или администрации органов МСУ. В целом организаторская деятельность этих органов управления опирается на правовые формы (акты управления), но многие организационные меры не требуют такого правового оформления, но без них не могут быть ус- пешно реализованы правовые формы управления, так как основным механизмом реализации правовых форм зачастую являются организационные и материально-технические операции или действия. К организационным мерам относятся: разработка программ в различной сфере управленческой деятельности, планирование, проведение оперативных совещаний, контроль, проверка исполнения, разъяснение тех или иных заданий или мероприятий, обучение, координация и обеспечение взаимо действия, изучение и обобщение передового опыта работы, подбор и расстановка кадров и т.п. Организационные мероприятия по упорядочению и согласованию действий субъектов и объектов органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ - это важнейшая повседневная деятельность призванная обеспечить их эффективную деятельность по предметам ведения, в объеме их полномочий и порядке определенном законом. Не менее важной, чем организационные формы в деятельности органа исполнительной власти, государственного управления, являются вопросы финансирования и материально-технического обеспечения. Они носят вспомогательный или обеспечивающий характер в процессе организации управленческой деятельности. Это относится, прежде всего, к финансированию мероприятий, ведению делопроизводства, регистрации предложений, заявлений и жалоб граждан, составлению различных справок, аналитических обзоров, отчетов, работа с информацией, в том числе с компьютерной информацией и другими видами вспомогательных работ, без которых невозможно осуществление управленческой деятельности вообще. Работа с информацией в последнее время приобрела особую актуальность и значимость, без применения количественных методов, современных компьютерных средств и новых информационных технологий проблематично решать вопросы повышения эффективности управленческой деятельности в государстве и обществе в целом. В связи с этим необходимо вести постоянную исследовательскую работу по совершенствования различных форм управленческой деятельности органов государственной власти как основного гаранта обеспечения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц как субъектов административного права.

Еще по теме 7.1. Административно-правовые формы в деятельности исполнительной власти, государственного управления:

Глава 7. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Раздел3 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
7.2. Административно-правовые методы в осуществлении функций исполнительной власти, государственного управления
18.4. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области юстиции
19.3. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области финансов и кредитов
19.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления таможенной службы
18.3. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области внутренних дел
Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления
18.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области иностранных дел
18.1. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления обороной
19.2. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в сфере налогов и сборов

- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право -