Муниципальные правоотношения
Муниципальные правоотношения (муниципально-правовые отношения) – это отношения, урегулированные нормами муниципального права и складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления. Как и любые правоотношения, муниципальные правоотношения складываются из следующих структурных элементов: субъекты, объекты и содержание правоотношений.
Субъектов муниципальных правоотношений, т.е. тех, кто наделен правами, обязанностями, полномочиями в сфере местного самоуправления, можно разделить на четыре группы: индивидуальные субъекты; коллективные субъекты; политико-территориальные образования; социальные общности.
В первой группе следует выделить общих и специальных субъектов. В числе общих субъектов – граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства. В числе специальных субъектов – избиратели, депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления, муниципальных организаций, негосударственных объединений, государственных органов, муниципальные служащие. Круг специальных субъектов настолько многообразен, насколько многообразны муниципальные отношения.
В группе коллективных субъектов – органы местного самоуправления, государственные органы, органы территориального общественного самоуправления, другие негосударственные (не муниципальные) объединения как коммерческие, так и некоммерческие.
В группу политико-территориальных образований входят муниципальные образования, субъекты РФ, сама Российская Федерация.
В группе социальных общностей – население муниципальных образований (местные сообщества жителей), население (народы) субъектов РФ, многонациональный народ Российской Федерации.
Объекты правоотношений – то, по поводу чего взаимодействуют субъекты правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий. В числе объектов муниципальных отношений – территория муниципальных образований, муниципальное имущество, муниципальные правовые акты, поведение муниципальных служащих и др.
Содержание муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности их субъектов (участников). Эти полномочия, права, обязанности возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления. Они включают в себя, к примеру, право жителей на образование муниципальных образований и корреспондирующую ему обязанность органов власти обеспечить соответствующее волеизъявление людей и принять меры к учреждению нового муниципального образования, если решение об этом принято жителями.
По своей природе рассматриваемые правоотношения могут быть основаны на нормах как материального, так и процессуального права. Так, избиратели на муниципальных выборах осуществляют свое избирательное право, имеющее материальную природу. В то же время порядок реализации этого права определяется процессуальными нормами.
Система муниципального права
Система муниципального права – его устройство, деление на составные элементы, институты и их целостное соединение. Прежде всего в системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права.
Нормы муниципального права (собственно муниципальные нормы и нормы иных отраслей, нацеленные на регулирование отношений местного самоуправления) разделяются на общую и особенную часть. Общая часть – совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли (общемуниципальные обобщения). Особенная часть – совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.
Общую часть муниципального права составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Те нормы, что закрепляют назначение местного самоуправления, его цели, принципы, гарантии, общеотраслевые понятия (муниципальное образование, органы местного самоуправления и др.), коллизионные правила, организационные, территориальные, финансово-экономические основы местного самоуправления, входя в общую часть муниципального права, составляют ядро отдельных институтов особенной части муниципального права.
Особенная часть содержит институты, включающие материальные и процессуальные нормы, регулирующие от дельные стороны местного самоуправления, закрепляющие статус и порядок деятельности отдельных субъектов муниципального права. В число институтов особенной части муниципального права входят:
- 1) институт муниципально-территориального устройства, включающий субинституты муниципально-территориального деления и муниципально-территориального процесса;
- 2) институт статуса и порядка деятельности глав муниципальных образований, представительных, исполнительных, контрольных органов, муниципальных избирательных комиссий, их должностных лиц, депутатов;
- 3) институт муниципальной службы;
- 4) институт системы и статуса муниципальных правовых актов, порядка их принятия;
- 5) институт условий и порядка формирования органов местного самоуправления не на основе норм избирательного законодательства (институт двухстепенных выборов представительных органов муниципальных районов);
- 6) институт непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти, включающий субинституты муниципальных выборов, местных референдумов, сходов, голосований по вопросам местного значения;
- 7) институт участия граждан в осуществлении функций местного самоуправления органами местного самоуправления, включающий субинституты статуса и порядка деятельности территориального общественного самоуправления, его органов, собраний, конференций жителей, публичных слушаний, опросов жителей, правотворческих инициатив граждан;
- 8) институт межмуниципального сотрудничества;
- 9) институт муниципальных наград и почетных званий;
- 10) институт муниципальной символики;
- 11) институт муниципальной собственности и порядка управления объектами муниципальной собственности;
- 12) институт муниципальных финансов.
Нормы, закрепляющие полномочия, публичные права органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления в отдельных областях местной жизни, регулирующие вопросы ответственности названных субъектов, входят в состав института статуса и порядка деятельности органов местного самоуправления.
Существуют и иные взгляды на систему муниципального права . Так, С. Д. Князев и E. Н. Хрусталев в общую часть муниципального права включают нормы, действующие на всей территории РФ и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Особенную часть составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов РФ . E. С. Шугрина к общей части относит институты правовых, территориальных, организационных, финансово-экономических основ местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления, гарантий местного самоуправления, а к особенной части – нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения законности и правопорядка и т.п.
А. Н. Костюков, выделяя в муниципальном праве общую и особенную части, в структуру общей части включает ряд основных институтов: общей характеристики муниципального права как отрасли права; территориальной организации местного самоуправления; организации аппарата муниципальной власти; муниципальных правовых актов; непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления; межмуниципального сотрудничества; юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; гарантий местного самоуправления. В число институтов особенной части А. Н. Костюков включает институты: общей характеристики компетенции органов местного самоуправления; полномочий органов местного самоуправления в бюджетной и финансово-кредитной сфере; полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью; полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений; полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством; полномочий органов местного самоуправления в социально-культурной сфере; полномочий органов местного само управления в сфере обеспечения законности и правопорядка
Совокупность муниципальных правоотношений является важнейшей сферой в правовой системе российского государства. Возникают такие отношения в процессе формирования и функционирования органов местного самоуправления, действующих в том или ином муниципальном образовании. Понятию местного самоуправления посвящена отдельная глава российской Конституции, а также множество кодексов и федеральных законов. В этой статье будет подробно разобрано содержание, методы и особенности муниципальных правоотношений.
Понятие муниципального права
Что представляет собой муниципальное правоотношение? Пример такого отношения можно встретить в любом российском регионе: это работа местного органа, занимающегося самоуправлением. Население российского государства обладает правом на самостоятельную организацию в некоторых общественных сферах. Такое право закреплено основным законом страны - Конституцией РФ. Образование и работа местных самоуправленческих инстанций регулируются муниципальным правом. В представленном виде права присутствуют отношения муниципального характера, которые могут возникать по воле одной или двух сторон. Одной стороной является население того или иного органа, а другой - муниципальный орган, сформированный этим населением.
Муниципальные правоотношения имеют организационный характер, так как способствуют организации определенных общественных процессов. Также отношения связаны с реализацией полномочий, функций и задач местных самоуправленческих органов.
Структура муниципального права
Как и любая другая отрасль права, муниципальная сфера состоит из объектов, субъектов и содержания. Основным элементом в рассматриваемых правоотношениях является субъект. В виде субъекта могут выступать разные элементы:
- гражданские группы;
- органы местного самоуправления;
- муниципальные образования;
- союзы, ассоциации и прочие виды объединений;
- население РФ;
- органы общественного самоуправления;
- органы государственной власти и т. д.
Таким образом, субъекты муниципальных правоотношений наделены рядом полномочий и обязанностей, которые составляют содержание отношений. Есть также объекты: это то, по поводу чего могут возникать правоотношения. Здесь стоит выделить муниципальные акты, поведение муниципальных служащих, различные территориальные образования и т. д.
Отдельно следует рассказать о методах муниципальных правоотношений. Рассматриваемая область права базируется на совмещении императивных (обязующих или запрещающих) и диспозитивных (дозволительных) начал с преобладанием последних. Все-таки в организации местного самоуправления российским гражданам дана некоторая свобода действий.
Система правоотношений
Рассматриваемая отрасль права делится на институты и составляющие их элементы. При этом муниципальная область отношений совмещает в себе нормы финансового, земельного, гражданского и административного права.
Все муниципальные нормы делятся на общие и особенные. К общей части относятся нормы, которые распространяют свое действие на составные части отрасли. Сюда также входят конституционные нормы. Они закрепляют принципы, гарантии и цели муниципальных правоотношений. Особенная же часть включает в себя нормы, которые регулируют отдельные группы муниципальных отношений. Стоит также отметить, что группа особенных норм содержит ряд общественных институтов. О них будет подробно рассказано далее.
Институты муниципальных правоотношений
Группа особенных муниципальных норм содержит в себе ряд институтов, которые включают процессуальные и муниципальные элементы. Такие институты регулируют отдельные стороны местного самоуправления, закрепляют статус субъектов рассматриваемой отрасли права. Какие именно институты здесь следует выделить?
Во-первых, это институт муниципально-территориального устройства, который включает в себя субинституты территориального деления. Сформированная область должна иметь определенный статус. За него ответственен институт статуса и определения функций представителей муниципальных образований. Здесь речь идет о должностных лицах, а также о депутатах от представительных, контрольных, исполнительных и прочих органов.
Не менее важны и особые институты - например, связанные с муниципальными наградами и почетными званиями, символиками, собственностью, порядком управления, финансами и т. д.
Виды муниципальных отношений
Специалисты в области юриспруденции выделяют несколько основных видов рассматриваемых правоотношений. Все виды делятся по специальным классификациям. Самая распространенная группа связана с формой осуществления власти. В нее входят следующие группы отношений:
- возникающие в процессе реализации самоуправленческими органами государственных полномочий;
- возникающие в процессе решения местных вопросов путем выражения народной воли;
- связанные с функционированием выборных органов местного самоуправления.
Еще одна группа правоотношений связана с ролью самоуправления в системе федерализма РФ. Специалисты выделяют три вида:
- полномочия самоуправленческих органов, делегированные федеральными органами;
- реализация отдельных полномочий, делегированных российскими субъектами;
- отношения, связанные с самостоятельной деятельностью населения по вопросам местного значения.
Есть также классификация, связанная с общественными сферами. Здесь следует выделить следующие виды отношений:
- административно-политическая жизнь;
- область местного хозяйства;
- социально-культурная жизнь.
Существуют и другие классификации, однако выше были названы лишь самые основные из них.
Юридические факты
Правоотношения в муниципальном праве могут формироваться и динамично развиваться лишь при наличии определенных юридических фактов. Что является юридическим фактом? Это конкретное социальное обстоятельство, вызывающее наступление, возникновение, прекращение или изменение правоотношений. В муниципальном праве юридический факт - явление реальной жизни, которое приводит муниципальную норму в движение. Это особенный элемент механизма муниципального регулирования, выполняющий главную функцию - обеспечение возникновения, изменения или прекращения правоотношений.
Юридические факты создают переход от общей поведенческой модели к конкретному виду поведения, который воплощается в муниципальных правоотношениях. В этом и состоит основная задача юридического факта. Самая распространенная классификация делит юридические факты на события и действия. Действие - это результат осознанной деятельности, а событие - это не зависящий от человека факт.
Источники муниципального права
Российская муниципальная правовая сфера базируется на множестве самых разных источников. Все они делятся на несколько видов. Так, следует выделить законодательные и подзаконные акты, международные и федеральные, субъектные и локальные. Все они регулируют вопросы местного значения, а также деятельность самоуправленческих органов.
Какие существуют международные источники? В 1985 году в Страсбурге была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Именно этот документ закрепляет государственные и муниципальные субъекты правоотношений, примерное устройство системы и т. д. Именно на Европейской хартии должны базироваться все российские документы о местном самоуправлении. Подобное правило закрепляет статья 15 Конституции, в которой провозглашается приоритет международного права над национальным.
В России действует ряд федеральных источников. Самый важный - российская Конституция. Модели местного самоуправления (МС) закрепляются в статьях 12 и 130-132. Есть также ряд федеральных законов. Это ФЗ № 131 "О принципах организации МС в РФ", ФЗ от 2007 года "О муниципальной службе" и др. Согласно статье 72 Конституции, субъекты РФ имеют право на самостоятельную организацию местного самоуправления.
Система гарантий
Как и любая другая отрасль права, область муниципальных отношений имеет некоторое количество гарантий. Первая группа именуется общими гарантиями. Деятельность органов самоуправления реализуется на политических, экономических и социальных началах. Все это есть основы жизнедеятельности людей.
Имеются также специальные гарантии. Они представляют собой средства, при помощи которых обеспечивается деятельность местных органов самоуправления. В качестве специальных гарантий могут выступать принимаемые уставы, положения, подзаконные акты и т. д. Существуют также судебные гарантии. Каждый муниципальный орган имеет право на защиту своих прав в судебном порядке.
Контроль
Муниципальное образование как субъект правоотношений в рассматриваемой сфере права должен контролироваться самими российскими гражданами. Любой гражданин, проживающий на территории своего территориального образования, имеет право на выбор должностных лиц, заслушивание депутатских отчетов, надзор над проведением сходов, собраний и т. д. Подобная форма контроля именуется общественной, то есть народной.
Немалую роль в контрольно-надзорной деятельности играет и прокуратура. Этот орган проверяет документацию, изучает нормативные акты и требует устранения выявленных нарушений. Таким образом прокуратура следит за грамотным исполнением местными самоуправленческими инстанциями своих полномочий. Сами органы самоуправления могут выдвигать отдельных должностных лиц, которые следили бы за соответствием издаваемых актов уставу муниципального образования.
Предмет и метод муниципального права. Их особенности.
Предмет муниципального права – это система общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, которые объективно подлежат нормативному регулированию и в данных социально-политических условиях требуют такого воздействия.
Особенности предмета муниципального права:
1. Предмет муниципального права носит комплексный характер. Но здесь несколько иное содержание: если комплексная отрасль – содержит нормы других отраслей. А комплексный предмет означает, что данные отношения очень разнообразны, различны по своему содержанию. Сюда входят, и социально-культурные проблемы, финансовые проблемы, экономические отношения, вопросы, связанные с ответственностью…
2. Отношения в сфере местного самоуправления – это отношения локально-территориального характера. В русскому языке «самоуправление» применяется во множестве случае (в семье, в студенческой группе, в организации, в государстве…), но предметом является только некая совокупность людей проживает на одной определённой территории и факт проживания на этой территории вызывает у них необходимость решения общих проблем. Проистекает из территориальной природы самоуправленческих отношений.
Метод муниципального право.
В основном выделяют три общих метода: дозволение, предписание, запрет.
В каждой отрасли есть набор средств, и этот набор средств называют «правовым режимом».
Выделяют прежде всего сочетание методов дозволения и предписания, это очень роднит муниципальное право с конституционным, там то же сочетание методов.
Кроме этого, выделяют два особых способа, метода:
1) Метод гарантий. Это означает, что государство должно в своих нормах создавать определённые условия для местного самоуправления: какая-то финансовая свобода для органов местного самоуправления…
2) Метод рекомендаций. Обязательные задания давать нельзя в постановлениях, но они могут написать: «рекомендовать органам местного самоуправления при решении такой-то проблемы сделать то-то…». Гордеев (наш губернатор) порекомендовал уйти с должности глава Липецкой (?..) области.
Муниципальные правоотношения – это общественные отношения, возникающие в процессе организации деятельности местного самоуправления и урегулированные нормами муниципального права.
Отношения: субъекты, объекты и содержание.
Особенности субъектов муниципальных правоотношений:
1. Обязательные субъекты муниципальных правоотношений.
2. Иные субъекты муниципальных правоотношений, которые могут присутствовать в данных правоотношениях.
Чтобы какое-нибудь правоотношение считалось муниципальным, обязательно хотя бы один из субъектов должен быть из группы обязательных субъектов.
Круг обязательных субъектов:
1) Население муниципального образования, как синоним – местное население, местное сообщество, территориальный коллектив.
В каких правоотношениях: выборы, референдум…
2) Муниципальное образование и их объединение. Примеров таких правоотношений немного. Чаще всего на практике встречается при объединении в какие-то союзы (к примеру, союз российских городов…).
3) Органы местного самоуправления. Это самый распространённый субъект: отношения, связанные с предоставлением льгот, реализацией компетенции.
4) Депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления и муниципальные служащие. Депутаты отчитываются перед избирателями… Или аттестация муниципального служащего.
5) Иные органы. Это весь остальной широкий круг субъектов, которые могут вступать в отношения с депутатами и т.д. Это могу быть государственные органы: прокуратура с протестом на решение воронежской государственной думы… Взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления, в ходе которого ему делегируются какие-либо полномочия.
6) Различные общественные объединения. Тоже могут быть участниками. Например, политические партии выдвигают кандидатов на муниципальных выборов. Или выступать с инициативой на обсуждении какого-то вопроса.
7) Предприятия, учреждения и организации. Органы местного самоуправления принимают какие-то решения о правилах сдачи в аренду муниципального имущества…
8) Отдельные физические лица: граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства. Также могут быть участниками: участвовать в собраниях, вносить предложения…
Вывод: круг этих субъектов достаточно широк и разнообразен.
Объекты муниципальных правоотношений.
Круг объектов также весьма обширен.
Классификация профессора Костюкова из Омска. Он предлагает разделить все объекты муниципально-правовых отношений разделить на 3 группы исходя из их содержания:
1) Объекты, складывающие в административно-политической сфере. Прежде всего, это отношения, вытекающие из самой власти; это вопросы, связанные с муниципальным правотворчеством; это вопросы, связанные с определением статуса депутатов, служащих, должностных лиц; это отношения, которые возникают по поводу территориальных границ, по поводу территории муниципального образования…
2) Объекты, складывающиеся в имущественной сфере (сфере имущественного характера). Отношения, возникающие по поводу муниципальной собственности. Самые разные отношения, связанные с её приватизацией, арендой… Сюда же входят отношения, связанные с предоставлением муниципальных услуг населению.
3) Это объекты, складывающиеся в финансовой сфере, в сфере финансовых отношений. Это такие объекты, как местный бюджет, налогообложение, местные налоги, осуществление муниципального финансового контроля.
Особенности: права и обязанности публичных правовых участников обычно называются таким термином, как «полномочия». То есть полномочие – это совокупность прав и обязанностей публичных правовых участников. Зачастую права являются и одновременно обязанностью, то есть право и обязанность принимать бюджет, «правообязанность».
можно вполне убедительно констатировать, что регулятивная функция устанавливает (допускает) саморегулирование в системе местного самоуправления (избрать народом или представительным органом главу муниципального образования; сформировать представительный орган муниципального района всенародно либо из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений) и т.д.
Охранительная функция предполагает и устанавливает основные направления воздействия на обеспечение гарантий местного самоуправления (экономических, политических и т.д.), а также судебной защиты субъектов муниципальных отношений. Так, в соответствии с гражданским законодательством и Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты муниципального права могут защищать свои интересы в судах общей юрисдикции и арбитражных. Кроме того, органы местного самоуправления при осуществлении своих полномочий должны действовать в соответствии с законодательством Российской Федерации, охраняя при этом законные интересы других субъектов правоотношений. Охранительная функция имеет как профилактический, так и репрессивный характер.
Таким образом, функции муниципального права базируются на функциях общей теории права, равно как и функции других отраслей права, имея свои отличительные особенности, заключающиеся в специфике местной публичной власти и способах ее формирования и осуществления.
§ 9. Муниципальное правоотношение: понятие, структура и содержание
Под муниципальными правоотношениями следует понимать отношения, складывающиеся по поводу осуществления местного самоуправления, урегулированные нормами муниципального права.
Правоотношения можно классифицировать по аналогии с классификацией отношений, составляющих предмет муниципального права. Кроме того, в муниципальном праве возможна и другая классификация правоотношений, вытекающая из комплексности муниципального права как отрасли права. В силу того, что муниципальное право представляет собой совокупность норм публичного и частного права, правоотношения также имеют разные оттенки: публичного и частного права.
Чисто публичными являются правоотношения, исключающие участие субъектов муниципального права в гражданском обороте. Смешанными, или публичноAчастными, можно назвать правоотношения, складывающиеся в результате частноправовых действий субъектов муниципального права, выражающихся в участии последних в гражданском или коммерческом обороте.
К чисто публичным относятся правоотношения организации и де- 23 ятельности субъектов муниципального права. Это формирование ор-
ганов местного самоуправления, осуществление функций местной публичной власти посредством прямой и представительной демократии, а также должностными лицами местного самоуправления. Сюда включены правоотношения муниципальной службы, гарантий, ответственности и т.д. Их можно назвать властеотношениями.
К смешанным относятся правоотношения, субъекты которых участвуют в гражданском и коммерческом обороте.
Например, орган местного самоуправления от имени муниципального образования совершает сделки с другими субъектами на строительство жилых домов, объектов социальноAкультурного назначения, дорог, ремонт внутридворовых территорий. В данном случае правоотношение имеет гражданскоAправовой характер, так как субъект публичного права включается в гражданский оборот.
Нередко органы местного самоуправления и должностные лица от имени муниципального образования совершают торговые (коммерческие) договоры по куплеAпродаже имущества, продовольствия, необходимых для нужд территории и населения. Здесь очевидно присутствие оттенка коммерческого правоотношения.
При этом объектом правоотношений чисто публичного характера являются действия по осуществлению власти и управления в различных формах.
Объектом правоотношения смешанного характера, т.е. публичночастного, являются как действия субъектов, так и имущество (вещи), выполняемые работы, оказываемые услуги (для гражданского оборота) либо товар (для коммерческого оборота).
Чисто публичные правоотношения имеют публичноAвластный характер и не являются стоимостными, возмездными. В данном случае действия субъектов направлены на формирование власти и ее осуществление.
Правоотношения смешанного характера могут быть как возмездными, так и безвозмездными. Возмездные, т.е. стоимостные, всегда характерны для коммерческих сделок.
В гражданском правоотношении допускаются также безвозмездные сделки (наследство, дарение, безвозмездное пользование имуществом). Органы местного самоуправления и должностные лица в соответствии с предоставленной им компетенцией имеют право на заключение и возмездных, и безвозмездных сделок.
Обозначенные нами два вида муниципальных правоотношений имеют свои отличительные особенности.
ВоAпервых, это проявляется в сравнении объекта правоотношения. В чисто публичном правоотношении объектом являются действия субъектов по формированию органов власти и осуществлению этой власти непосредственно или через избираемые органы и долж-
24 ностных лиц. В смешанном правоотношении в качестве объекта выступают имущество, работы, услуги, товар и действия.
ВоAвторых, чисто публичные правоотношения имеют безвозмездный характер по формированию органов и осуществлению власти в форме непосредственной демократии. Смешанные могут быть и возмездными, и безвозмездными.
9.1. Содержание муниципального правоотношения
Субъектам муниципального права, равно как и субъектам других отраслей права, принадлежат субъективные права и обязанности, которые формируют содержание муниципального правоотношения.
Приобретение таковых законодатель связывает для физических лиц с достижением определенного возраста либо с состоянием здоровья. Например, пассивное избирательное право для избрания главой муниципального образования приобретается физическим лицом, достигшим 21Aлетнего возраста. Тогда как дееспособность в гражданском праве приобретается физическим лицом в 18 лет. Как видим, относительно субъектов муниципальных правоотношений установлен разный возрастной ценз. Такой подход свидетельствует о наличии ограничения правосубъектности в связи с возрастом. Эта особенность отличает сущность содержания правосубъектности муниципального права от сущности содержания правосубъектности частного права.
Отличительные особенности можно отметить и в статусе лиц, лишенных дееспособности или ограниченных в дееспособности по состоянию здоровья. В публичном праве, в частности в муниципальном, недееспособные лица по состоянию здоровья не могут быть участниками правоотношений ни непосредственно, ни через своих представителей. Например, опекуны и попечители не имеют права принимать участие в голосовании на выборах и на местном референдуме вместо таких лиц. В гражданском праве опекуны и попечители представляют интересы таких лиц, выступают от их имени в качестве стороны различных договоров. В муниципальных правоотношениях недееспособные лица не обладают ни пассивным, ни активным избирательным правом и не имеют никакого отношения к объекту правоотношения.
Не обладают таким правом также лица, осужденные по приговору суда и находящиеся в местах лишения свободы. Такое правило установлено федеральным законодательством о выборах и законодательством субъектов Российской Федерации.
В гражданском праве таких абсолютных ограничений для лиц данной категории не установлено. Конечно же, правоспособность их ограничена в какойAто мере. Но тем не менее за ними остается право собственности на свое имущество, на наследство, на дарение, на доверенность и т.д.
Итак, публичное право устанавливает более жесткий барьер относительно субъектного состава правоотношения, чем частное.
Именно в силу этого муниципальное правоотношение является 25 самостоятельным, не похожим по составу, структуре и сущности на
правоотношения других отраслей права. Кроме всего вышеизложенного муниципальное правоотношение является властеотношением, что выделяет его в системе правоотношений других отраслей права.
9.2. Структура правоотношения
Муниципальное правоотношение структурно состоит из субъектов и объекта. Субъектами являются граждане, проживающие в границах муниципального образования, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, вступающие в отношения с органами местного самоуправления, учреждения, расположенные на территории муниципального образования, государственные органы, органы местного самоуправления, других территорий и т.д., т.е. это физические и юридические лица, имеющие различный статус.
Объектом муниципального правоотношения является осуществление власти и управления в пределах муниципального образования или территории местного самоуправления, а также имущество, по поводу которого производятся действия. При этом власть осуществляется путем различных действий граждан, органов местного самоуправления. Именно им принадлежит господствующее положение по осуществлению власти, так как местное самоуправление и есть та самая власть, которая осуществляется жителями, органами и должностными лицами местного самоуправления.
В правоотношениях имущественного характера, т.е. стоимостных,
в качестве объекта выступают: имущество движимое, недвижимое, работы, услуги и т.д., в отношении которых могут быть произведены действия частноправового и публичноAправового характера. Например, проведение местного референдума об отчуждении имущества, являющегося муниципальной собственностью.
Таким образом, структура муниципального правоотношения имеет свои отличительные особенности, что подчеркивает самостоятельный характер муниципального правоотношения.
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК НАУКА
В результате освоения данной главы обучающийся должен:
предмет и методологию науки муниципального
права, ее место в системе юридических наук;
источники науки муниципального права;
особенности учебной дисциплины муниципального права;
соотношение муниципального права
и местного самоуправления;
понятие, особенности и систему источников
муниципального права, их внутренние и внешние
взаимосвязи в российской системе права;
место и роль решений Конституционного Суда РФ
в иерархии источников муниципального права;
соотношение наднациональных (международных)
и внутригосударственных норм,
определяющих организацию и осуществление местного самоуправления;
специфику природы муниципально-правовых актов;
содержание устава муниципального образования, особенности его принятия и вступления в силу;
отличать источники отрасли муниципального
права и одноименной юридической науки;
определять иерархию источников
муниципального права;
правильно толковать смысл норм муниципального права, осуществлять их адекватное применение к конкретным фактическим ситуациям;
разрешать правовые коллизии, связанные
с законодательным регулированием
местного самоуправления;
навыками составления проектов муниципально-
правовых актов; навыками подготовки квалифицированных
заключений по вопросам, связанным с разработкой и применением законодательства о местном самоуправлении;
навыками проведения правовой,
антикоррупционной и иных предусмотренных действующим законодательством
видов экспертиз правовых актов
в муниципальной сфере; навыками поиска нормативных правовых актов,
регулирующих муниципальные правоотношения; навыками поиска и анализа юридической практики
по реализации норм муниципального права; навыками работы с современными правовыми
системами «КонсультантПлюс», «Гарант»,
другими ресурсами.
1. Понятие науки муниципального права. Муниципальное право |
||||
как наука представляет собой совокупность знаний: |
||||
воAпервых, о природе становления и развития системы норм и ин- |
||||
ститутов муниципального права, подразделенной на нормы общего |
||||
(комплексные) права, включающие в себя нормы и институты част- |
||||
ного и публичного права, и нормы и институты особого характера |
||||
(специальные), присущие только муниципальному праву; |
||||
воAвторых, о местной публичной власти: ее природе и истории |
||||
становления; предназначении; концепциях (моделях); принципах по- |
||||
строения, устройстве и формах осуществления; соотношении и взаи- |
||||
модействии с государственной властью; гарантиях осуществления; |
||||
ответственности за решение задач; способах осуществления функ- |
||||
ций и компетенции; |
||||
вAтретьих, о муниципальной службе, ее природе, становлении и |
||||
развитии, правовом регулировании отношений, складывающихся в |
||||
системе муниципальной службы; |
||||
вAчетвертых, о теориях становления и развития местной публич- |
||||
ной власти в стране и зарубежных государствах и влиянии теорий на |
||||
фактическое построение местного самоуправления в разные истори- |
||||
ческие периоды. |
||||
С учетом вышеизложенного под наукой муниципального права |
||||
следует понимать: совокупность знаний о природе, понятии, исто- |
||||
рии, системе норм и институтов муниципального права, способе их |
||||
воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфе- |
||||
ре местного самоуправления, о местной публичной власти, формах и |
||||
способах ее осуществления, о муниципальной службе, о теориях местного самоуправления и практике их реализации.
2. Предмет науки муниципального права составляют учение: о нормах и отношениях, формирующих институты муниципального права, о практике реализации этих норм; об истории и фактическом состоянии местного самоуправления и перспективах его совершенствования; о природе муниципальной службы и путях ее развития.
Наука муниципального права изучает понятие этой отрасли, место в правовой системе, происхождение и содержание норм и институтов, их роль в осуществлении функций местной публичной власти.
Учеными в области муниципального права изучается отечественный и зарубежный опыт местного самоуправления и законодательства, на основе которого оно осуществляется, используются теоретические научные труды зарубежной научной мысли, анализируются международные нормативные акты о местном самоуправлении, различных формах его проявления.
Очевидно, что предмет науки муниципального права отличается от предмета муниципального права как отрасли права, базирующейся на нормах закона. Разрабатываемые научные доктрины, выводы и предложения относительно совершенно новой для России науки ни в коем случае не должны обосновываться только на законе, но должны иметь широкую научноAтеоретическую основу, позволяющую совершенствовать отношения в системе местной публичной власти, а также законодательство о местном самоуправлении.
Сегодня перед наукой муниципального права стоит задача по разработке всех признаков этой отрасли, занимающей свое место в общей системе права. Для этого придется отступить от многих догматических утверждений, касающихся: вида норм права и их принадлежности к той или иной отрасли, а следовательно, и институтов права; метода правового регулирования, который может быть универсальным для многих отраслей права; компетенции, которая может принадлежать не только органам местного самоуправления, но и другим субъектам муниципальноAправовых отношений; муниципальноAправовых отношений, которые имеют свои особенности, состоящие в субъектах и объектах, и т.д. Все эти и другие направления сегодня имеют дискуссионный характер, но подчас дискуссии не имеют научноAпрактических обоснований, что наносит значительный ущерб качеству принимаемых нормативных актов, а впоследствии и качеству организации и осуществления власти на местах.
Так, применение англосаксонской концепции местного самоуправления в России, без достаточного анализа ее сущности и возможности использования в России, привело к тому, что местное самоуправление по данной модели у нас в стране практически оказалось неосуще-
ствимым. Несоответствие объема компетенции, закрепленной в зако- 29 нах о местной публичной власти, ее материальноAфинансовым и
организационным возможностям стало причиной бездействия законодательства в течение более 15 лет. Как видно, у науки муниципального права имеется огромный резерв для развития творческой научной мысли.
Результаты науки муниципального права не имеют нормативного характера, но тем не менее они должны иметь практическую значимость и быть приближенными к фактической жизни. В противном случае наука схоластична и бесполезна.
Положения науки муниципального права могут быть использованы при формировании концепции местного самоуправления и составления законодательства о нем.
При формировании научной мысли нельзя недооценивать историю развития муниципальной власти, которая представлена трудами известных русских ученых и специалистов в области местного самоуправления: И.Д. Беляева, А.И. Васильчикова, В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского и др. При этом история должна быть изложена не фрагментарно, а по всем направлениям организации и деятельности местной публичной власти.
3. Методология науки муниципального права. Под методом следует понимать способ познания, исследования явлений природы и общественной жизни. Сами по себе методы – продукт творческой, интеллектуальной деятельности человека, они неразрывно связаны с предметом изучения 1 .
Кроме того, метод подразумевает прием, подход, способ, используемый при проведении научного исследования и получения научных результатов. Учение о методах познания того или иного явления называется методологией .
В современной гуманитарной науке вопросы методологии весьма актуальны. Освоение методологии исследования важно для студентов, аспирантов, преподавателей. Вывод этот основывается на конкретной практике подготовки и защиты дипломных работ и диссертационных исследований. Нередко студентыAвыпускники и аспиранты не владеют познаниями в области методологии исследования при подготовке научных трудов, что сказывается на качестве исследований.
Овладение методологией исследования является обязательным условием для подготовки дипломного или диссертационного проекта, да и любой другой научной работы.
ЮристAуправленец обязан обладать навыками научного анализа, формулирования выводов и решения задачи.
В юридической науке, в том числе и муниципальноAправовой, используются как общенаучные, так и специальные методы исследования.
1 Теория государства и права. 2-е изд. / под ред. С.С. Алексеева. М., 2000. С. 10.
К общим научным методам относятся материалистический идиалектический методы. Два этих метода исследования имеют философский характер и определяют общую методологическую направленность научного исследования.
Материалистический метод предполагает, что глубинные, сущностные стороны местного самоуправления и муниципального права обусловлены экономическими отношениями, формами собственности. На современном этапе муниципальная собственность предопределила сущность и назначение местной публичной власти, обусловила ее самостоятельность.
Диалектический метод исследования предполагает учение о наиболее общих закономерных связях развития бытия и сознания. К общим законам диалектики относятся: переход количественных изменений в качественные; закон единства и борьбы противоположностей; отрицание отрицания1 . Все эти законы важны при исследовании таких явлений, как местное самоуправление и муниципальное право в их постоянном развитии. Проведение научных исследований на основе законов диалектики исключает субъективистские истолкования относительно местной публичной власти и муниципального права. Процессы становления и развития местного самоуправления и муниципального права должны отражаться в таких важнейших философских категориях, как «содержание и форма», «возможность и действительность», «случайность и необходимость», «историческое и логическое», «должное и сущее», «свобода и ответственность» и др.
Из этого следует, что научное исследование должно проводиться на анализе фактической общественной жизни, имеющейся практики, объективной оценки исторической действительности. Познание может проводиться от общего к частному и наоборот – от частного к общему.
К специальным методам исследования можно отнести методы: системного анализа; исторический; сравнительного правоведения; формальноAюридический; метод моделирования в системе местного самоуправления и муниципального права и др.
Метод системного анализа предполагает рассмотрение явления в качестве системы, элементы которой взаимосвязаны и действуют для достижения единой цели.
Данный метод очень важен для рассмотрения местной публичной власти как единого целого и ее основ как составных частей, как властеотношений, находящихся в тесном взаимодействии и взаимозависимости. Все составные части этой системы делятся на базисные и надстроечные и направлены на достижение единой цели – благосостояние людей.
1 Теория государства и права. 2-е изд. / под ред. С.С. Алексеева. М., 2000. С. 13.
Сущность системного анализа заключается в обозначении самой системы как общего явления, выявлении элементов этой системы, установлении взаимодействия элементов системы, их внутренней и внешней связи при осуществлении функций. Этот метод имеет важное значение как в теоретических исследованиях, так и при формировании законодательства о местном самоуправлении.
Исторический метод исследования можно также отнести к специальным методам. Данный метод дает возможность познать явление, в том числе и местную публичную власть, на разных этапах развития общества.
Овладение историческим методом предполагает приобретение высокого уровня культуры специалиста, ученого, преподавателя. Кроме того, исторический метод исследования позволяет найти преемственность в организации и деятельности системы местного самоуправления и исключает стопроцентное заимствование чужеземных моделей местного самоуправления, которые не приживаются в России. Исторический метод, как показывает практика изучения муниципального права, дает возможность студентам и аспирантам более глубоко изучить все направления организации и осуществления местного самоуправления в нашей стране и делать соответствующие выводы для развития современной науки муниципального права.
Специальным для правоведения является метод социологических исследований. Он вполне применим в науке муниципального права: при проведении анализа статистических данных относительно населения; численности представительных и исполнительноAраспорядительных органов; численности и рентабельности объектов муниципальной собственности; данных о доходах и расходах местных бюджетов; о развитии реального сектора экономики; о банкротстве муниципальных предприятий; удельном весе продукции муниципальных предприятий и т.д.
Сюда же можно включить метод экспертных оценок, который предполагает сбор и анализ мнений определенной группы специалистов в той или иной области (например, в области планирования; формирования бюджета; подготовки проекта устава; прогнозирования социальноAэкономического развития территории; организации антикризисного управления).
Одним из способов социологического метода является анкетирование определенных групп граждан либо муниципальных служащих, анализ этих данных для формирования выводов и предложений.
В условиях экономического и политического развития общества, когда усиливаются интеграционные процессы, большое значение приобретает метод сравнительного правоведения , объектом которо-
32 го являются сходные муниципальноAправовые институты различных стран, а также сходные нормативные акты, например, субъектов РФ,
муниципальных образований. Без их сравнения невозможно выявить тенденцию того или иного явления. Особенно это важно при проведении реформ местной публичной власти.
Формально#юридический метод вытекает из самой природы местного самоуправления и муниципального права. Он предполагает исследование внутренней структуры норм муниципального права и его институтов, анализ правоотношений, функций, а также источников муниципального права.
Он применим при анализе концепций (моделей) местного самоуправления и форм его осуществления, при определении компетенции субъектов в системе местного самоуправления, при систематизации нормативного материала и установлении правил юридической техники при выработке нормативных актов и т.д.
4. Наука муниципального права в системе юридических наук.
МуниципальноAправовая наука, являясь частью юридической науки, соприкасается с другими общественными науками. Обусловлено это тем, что муниципальное право тесно связано с теорией права, конституционным, административным, финансовым, налоговым, гражданским, коммерческим, экологическим отраслями права и др.
Нормы названных и других отраслей права регулируют отдельные группы отношений, складывающихся в системе местного самоуправления. Взаимодействие науки муниципального права с наукой других отраслей права обусловлено также учением о применении для отдельных отраслей права смежного метода правового регулирования отношений.
Смежными являются также нормы об ответственности субъектов муниципальноAправовых отношений. Это касается соотношения муниципального права с административным и гражданским правом.
Муниципальное право тесно связано с гражданским в силу того, что муниципальные образования являются участниками гражданского оборота. При этом от их имени выступают органы местного самоуправления – как юридические лица.
Связующим звеном муниципального и гражданского права и их науки является муниципальная собственность, научные исследования относительно которой проводятся и той, и другой наукой.
То же самое можно сказать о взаимодействии науки муниципального и земельного права. Органы местного самоуправления имеют непосредственное соприкосновение с управлением определенной частью земельных ресурсов. В силу этого обе отрасли права и их наука занимаются научным исследованием земельных отношений.
Соотношение науки муниципального права и науки финансового права обусловлено равным их отношением к исследованиям в области бюджетноAфинансовой деятельности органов местного самоу-
правления. Это касается как материального, так и процессуального 33 права.
Муниципально-правовые отношения – это регулируемые нормамимуниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, связанные с функционированием местного самоуправления в городских и сельских поселениях, а также в других муниципальных образованиях.
Юридические нормы, составляющие муниципальное право как отрасль права, регулируют различные по характеру общественные отношения. Это организационные, статусные, процессуальные, материальные и иные отношения. Это общественные отношения в самых различных сферах: экономики, финансов, бюджета, налогов, экологии, земли и других природных ресурсов, социальной сфере и т.д.
Главными объединительными критериями данного круга общественных отношений являются, во-первых, их локально-территориальный уровень, а, во-вторых, специфический характер их содержания (исключительно вопросы местного значения).
Муниципальное право призвано регулировать следующие отношения:
отношения, связанные с местом местного самоуправления в конституционном механизме РФ:
договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов и органов государственной власти различного уровня;
отношения, связанные с образованием, видами и структурой муниципальных органов и других организационных форм осуществления местного самоуправления;
отношения, связанные с установлением, разграничением и реализацией компетенции (полномочий) в области местного самоуправления;
отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;
отношения, касающиеся особенностей организации и деятельности муниципальных образований различного уровня;
отношения в сфере местных налогов, местного бюджета, муниципальной собственности и т.п.;
отношения, вытекающие из статуса муниципальных органов как юридических лиц.
Муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:
1) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование . Муниципальное образование в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования;
2) отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования . Данные отношения возникают в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения, например устава муниципального образования;
3) отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления . Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.
Субъекты муниципально-правовых отношений
Неотъемлемый признак любых правовых отношений - наличие субъектного состава.
Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на два вида.
К первому виду относится особый субъект – муниципальное образование.
Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. В соответствии с ГК РФ (ст. 124) муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.
Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.
Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения, участвовать в принятии решений по вопросам местного значения. Статья 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.
Классификация субъектов муниципально-правовых отношений:
1) муниципальное образование - может являться участником не только муниципально-правовых отношений, но и ряда других публично-правовых отношений - административных, конституционных, международных, а также множества частноправовых отношений - гражданских, трудовых, земельных
2) ассоциации или союзы муниципальных образований - создаются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления их прав и интересов; подлежат государственной регистрации;
3) население муниципального образования - жители муниципального образования, имеющие постоянное либо преимущественное место жительства на территории данного муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Термин «население» понимается широко и включает в себя не только граждан РФ, проживающих на территории муниципального образования, но и иностранных граждан, лиц без гражданства, имеющих постоянное место жительства либо владеющих имуществом на праве собственности в данном муниципальном образовании. Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации допускает возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в муниципальных выборах, местном референдуме в соответствии с международными договорами Российской Федерации. В рамках данной группы выделяются следующие субъекты муниципально-правовых отношений:
а) граждане РФ - на основании ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Согласно ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;
б) группы граждан - образуются для коллективного выдвижения кандидата на выборную должность в органе местного самоуправления, а также для иных целей;
4) органы местного самоуправления - в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, делегированными от органов государственной власти РФ л ибо субъектов РФ;
