В настоящее время деятельность учреждений культуры и реализация политики в сфере культуры и искусства обеспечивается большим числом законов и подзаконных актов.
Многие из них были приняты в девяностые годы 20 века, то есть во время начала переходного периода развития нашей страны. Этим объясняется наличие противоречивых норм и взаимоисключающих решений тех или иных вопросов.
Существует необходимость пересмотра всей совокупности правовых норм, регулирующего общественные отношения в сфере культуры и искусства.
Большинство нормативно-правовых актов требуют капитальных изменений с учетом современных тенденций, а также синхронизации с нормами законодательства смежных отраслей права.
А иным требуется разработка принципиально новых подходов к регулированию отраженных в них социально-общественных отношений.
Однако, некоторые действия по улучшению в этом направлении уже предприняты. Президент подписал Указ «Об утверждении Основ государственной культурной политики» 24 декабря 2014 года.
На основе этого документа в 2015 году разрабатываться проект закона о культуре. Также следует учитывать, что «Основы государственной культурной политики» - будут по большей части определять общие параметры в культурной сфере.
То, каким конкретно набором действий вооружиться государство в этой сфере будет разработано в другом документе – в "Стратегиях государственной культурной политики".
Согласно документу, основная цель государственной культурной политики - "формирование гармонично развитой личности и укрепление единства российского общества посредством приоритетного культурного и гуманитарного развития".
В числе других целей - укрепление гражданской идентичности и передача от поколения к поколению "традиционных для российской цивилизации ценностей и норм, традиций, обычаев и образцов поведения".
В документе делается акцент на необходимости воспитания граждан, в том числе взрослых. "Восстановление и развитие системы воспитания и самовоспитания взрослых граждан" - одна из заявленных задач государственной культурной политики, однако в документе не уточняется, что именно имеется в виду.
При этом в "Основах" отмечается, что на достижение поставленных целей и задач потребуется не менее 15-20 лет, в течение которых сформируется новое поколение.
Первые ощутимые результаты реализации государственной культурной политики могут быть получены в течение ближайших пяти лет, считают авторы документа.
Норма основного закона определяет следующее в области культуры: «Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом.
Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры». (Конституции РФ, ст. 44 ).
Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» считается первым отраслевым законом и послужил основой для формирования регионального законодательства в сфере культуры.
Данный закон положил начало активной нормотворческой деятельности государства в сфере культуры. С «Основ законодательства» начинает постепенно складываться законодательная база отрасли.
Данный закон признает основополагающую роль культуры в развитии и самореализации личности, гуманизации общества и сохранении национальной самобытности народов, утверждает их достоинства, отмечает неразрывную связь создания и сохранения культурных ценностей, приобщения к ним всех граждан с социально-экономическим прогрессом, развитием демократии, укреплением целостности и суверенитета Российской Федерации, и выражает стремление к межнациональному культурному сотрудничеству и интеграции отечественной культуры в мировую культуру.
В соответствии с вышеуказанным законом в Российской Федерации регулируется культурная деятельность в следующих областях:
· выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры;
· художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства;
· художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы;
· самодеятельное (любительское) художественное творчество;
· музейное дело и коллекционирование;
· книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело;
· телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей;
· эстетическое воспитание, художественное образование;
· научные исследования культуры;
· международные культурные обмены;
· производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей;
· иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.
На Государство налагаются обязанности по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ. Государство несет ответственность перед гражданами за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ.
В целях обеспечения общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ для всех граждан органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией обязаны:
1. Поощрять деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию самообразованием, любительским искусством, ремеслами;
2. Создавать условия для эстетического воспитания и художественного образования прежде всего посредством поддержки и развития организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам в области культуры и искусств, а также сохранения бесплатности для населения основных услуг общедоступных библиотек;
3. Способствовать развитию благотворительности, меценатства и спонсорства в области культуры;
4. Осуществлять свой протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения;
5. Публиковать для сведения населения ежегодные данные о социокультурной ситуации.
Основными органами, планирующими и принимающими решения по вопросам направленности культурной политики, являются органы государственной власти(как правило, принимающие решения на основании их обсуждения экспертами, а также художественной общественностью в области искусства).
А органами, реализующими культурную политику, являются культурные институты. Такие институты могут быть функционально привязаны к задачам государственной культурной политики.
Например, институты занимающиеся сбором и сохранением культурных ценностей, такие как: библиотеки, архивы, музеи. Другая разновидность институтов связна с вопросами развития культурной художественной деятельности – сюда относятся творческие союзы, архитектурные, реставрационные и иные мастерские, концертные организации, организации занимающиеся книгоизданием и т.д.
К институтам досуговой работы относятся клубы и кружки художественной направленности, просветительские общества, организации связанные с культурным туризмом.
Здесь стоит отметить факт, что система развития детско-юношеского культурно-просветительского досуга в России находится в состоянии спада.
На систему образовательных учреждений накладываются дополнительные нагрузки, так как в большинстве своем именно эти учреждения вынуждены решать возникающие задачи социальной и культурной направленности в рамках педагогики.
Международное культурное сотрудничество осуществляют главным в большей степени центральными органы центрального управления в сфере культуры, чем региональные и местные.
Коммерческие структуры (бизнес-структуры) также можно выделить как важнейший институт, оказывающий существенное воздействие на культуру. Однако, такое взаимодействие больше характерно для развитых стран.
В развивающихся же странах, государство выступает основным институтом, компенсирующим недостатки инфраструктуры, которая сама по себе не в состоянии обеспечить развитие культуры в соответствии с общенациональными требованиями.
В России далеко не все вышеперечисленные институты административно относятся к ведению Министерства культуры и централизованно управляются им. Кино, литература и книгоиздательcкий комплекс выступают как автономные структуры.
Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, архивного дела, туристской деятельности, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.
Министерство культуры наделено полномочиями разрабатывать основы государственной политики в области культуры и осуществлять законотворческие, правоустанавливающие функции.
Министерство культуры Российской Федерации наделено полномочиями. Перечислим лишь некоторые из них:
Вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и сферам ведения подведомственных ему федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;
На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:
· порядок хранения исходных материалов национальных фильмов и исходных материалов кинолетописи;
· перечень перемещенных культурных ценностей, не подлежащих передаче иностранным государствам, международным организациям и (или) вывозу из Российской Федерации, а также правила обеспечения режима их хранения;
· положение о национальном фильме;
· порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах;
· порядок государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации;
· перечни типовых архивных документов с указанием сроков их хранения;
· порядок бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими 18 лет;
· порядок охраны и сохранения особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;
Министерство культурытакже осуществляет:
1. ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
2. лицензирование деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
3. научно-методическое обеспечение в области сохранения и использования объектов культурного наследия;
4. поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области культуры, искусства, образования в области культуры и искусства, а также формирование и ведение реестра социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей такой поддержки;
5. реализацию от имени Российской Федерации правомочий обладателя информации, содержащейся в базах данных единой федеральной автоматизированной информационной системы сведений о показах фильмов в кинозалах.
Федеральное законодательство и современная ситуация, сложившаяся в российском обществе создает возможности для построения государственной культурной политики с уклоном на демократические принципы.
Такую тенденцию можно считать предпосылкой к возникновению и развитию горизонтальных связей между центром управленческой деятельности и управлением в регионах, к созданию пространства для диалога участников культурных процессов по вопросам культурной политики, поддержания и развития культурного разнообразия в российских регионах.
В то же время, разграничение полномочий и ответственности на разных уровнях власти не должно нарушать единство культурного и информационного пространства.
Региональная политика в сфере культуры опирается на разграничении полномочий и ответственности между уровнями власти, что оказывает благоприятное воздействие на устройство культурной жизни страны, центр внимания общественных сил всё более смещается в сторону региональной политики, к работе местного самоуправления.
Тем временем, ответственность за развитие области культуры, транслированная на уровень городов и сел, в отсутствии ресурсов финансирования и культурно-социальных основ, способна подчеркнуть классификацию населения по характеру и качеству предоставляемых культурных услуг.
Изменения культурной политики, инициируемые федеральным центром, для получения ожидаемого результата должны учитывать не только общегосударственные цели, но, в большей степени, соответствовать ожиданиям самих субъектов культурной политики, их готовности проводить эти изменения в жизнь.
Проведенный Год культуры (2014г.) в Российской Федерации был ориентирован, прежде всего, на то, чтобы дать импульс культуре в российских регионах. По словам управленцев - региональные власти почувствовали значимость культуры как отрасли, и это является главным результатом года культуры.
Вместе с тем, необходим серьезный планомерный подход региональных властей в области культурной политики, направленной на поддержку традиций и новых методов, сочетая это с усилением горизонтальных связей и системы взаимодействия регионов.
Основные задачи региональной политики в сфере культуры и искусства сформулируем так:
1. Поддержка социально-культурной целостности регионов при сохранении и развитии этнокультурного многообразия, доступности и участия граждан в культурной жизни; использование культурного капитала для экономического и социального развития, создание эффективных механизмов управления культурными ресурсами регионов.
2. Создание условий для преодоления культурной изоляции и обогащения межрегионального и межнационального культурного диалога, увеличение числа мероприятий, проводимых в рамках культурного обмена (фестивали, театральные гастроли, выставки и т.д.).
Современная практика управления в сфере культуры исходит из более гибкого управления культурными процессами, ориентируется на создание разветвленной системы партнерства с одновременным сохранением ответственности всех уровней власти за формирование и исполнение государственной политики, а также четкое распределение компетенции между различными административными уровнями.
Начавшийся процесс совершенствования управления в сфере культуры в нашей стране принимает в расчет опыт других стран, берет за основу отечественные традиций и в соответствии с этим, предусматривает:
Переход от управления культурными учреждениями к управлению социально-значимыми проектами и программами, переход от сметного финансирования к программно-целевым методам бюджетирования, разработку критериев для оценки качества деятельности организаций культуры и массовых коммуникаций, получающих государственное финансирование;
Стимулирование развития государственно-частного партнерства, переход к практике смешанного финансирования инвестиционных проектов и социальных программ;
Разработку и реализацию федеральных, межведомственных и ведомственных целевых программ, участие в региональных программах развития сферы культуры и массовых коммуникаций;
Совершенствование методов стратегического планирования деятельности в сфере культуры.
Таким образом, первоочередной задачей государства в культурной сфере можно назвать разработку отвечающей новым реальностям правовой базы, которая включает:
Стимулирующие налоговые льготы инвесторам в сферу культуры;
Действие средств обеспечения сохранности и безопасности государственных культурных ценностей;
Возможность творческого труда и реализации права на «свободную профессию»;
Меры, усиливающие ответственность за преступления против культурного наследия страны.
Неотложных решений требует проблема обеспечения минимальных государственных гарантий реализации конституционного права граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Нельзя ограничиваться провозглашением такого права в Конституции.
Необходимо конкретизировать соответствующие обязательства государства и четко определить финансово-экономические механизмы обеспечения этих гарантий.
Предлагаемая статья призвана помочь руководителю ориентироваться в нормативно-правовой базе, регулирующей культурную деятельность. Она открывает цикл статей, посвященных этой теме.
Значение вопросов правового регулирования на современном этапе трудно переоценить. На всех уровнях управления (федеральном, региональном, муниципальном) правовое регулирование является важнейшим инструментом реализации соответствующей культурной политики.
Право становится самостоятельным ресурсом культуры наряду с творческими, интеллектуальными, финансовыми, информационными и прочими ресурсами.
↯ Внимание! Для скачивания доступны новые образцы: ,
Потребность в правовых знаниях остается одной из самых насущных для руководителей.
Результаты исследований показывают, что руководители органов управления и учреждений культуры отмечают потребность в правовых знаниях как одну из самых насущных потребностей.
Нынешняя ситуация требует от руководителей знания существующего федерального и регионального законодательства, умения им пользоваться, а также способности разрабатывать локальные нормативные акты.
Владение нормативно-правовой базой является одним из требований, предъявляемых к современному менеджеру культуры. Правовая грамотность управленческого корпуса становится условием успешного развития учреждений культуры, помогает в решении стоящих перед ними проблем.
Понятие и классификации нормативных правовых актов
Нормативно-правовая база, регулирующая культурную деятельность, представляет собой совокупность нормативных правовых актов (далее - НПА), которые можно классифицировать по нескольким основаниям.
По предмету регулирования выделяют:
- отраслевые акты;
- межотраслевые акты.
Нормативно-правовая база в сфере культуры состоит из и актов, относящихся к другим отраслям права (трудовое, финансовое и т. д.).
В 1990-е гг. наблюдалось стремление разработать максимально возможное количество отраслевых законов, и многое в этом плане действительно удалось. Однако на рубеже веков ситуация коренным образом изменилась: государством был взят курс на принятие общеотраслевых законов, в определенной мере учитывающих отраслевую специфику, что далеко не всегда происходит в действительности.
Последние десять лет в уже действующие отраслевые законы, новые законодательные акты в области культуры не принимаются. Такая государственная политика проявилась, в частности, в отклонении Президентом РФ законопроекта «О творческих работниках и творческих союзах» (причем дважды), прошедшего слушания в Государственной Думе и одобренного в Совете Федерации, и «замораживании» законопроекта «О театре и театральной деятельности».
По действию нормативных правовых актов в пространстве выделяют:
- международные акты;
- национальные акты.
Правовая система нашей страны исходит из признания приоритета международных актов при условии, что Россия их ратифицировала. Если международным актом установлены иные нормы, чем предусмотренные законом Российской Федерации, то применяются нормы международного права. Национальные акты, в свою очередь, можно подразделить на федеральные, региональные, муниципальные акты и акты организаций.
Если Россия ратифицировала некий международный акт и в нем установлены иные нормы, чем в российском законе, то применяются нормы международного права.
Не должны противоречить федеральным актам, но могут их дополнять и конкретизировать. При этом более высокий уровень предусмотренных гарантий по сравнению с установленными федеральными актами обеспечивается за счет бюджета соответствующего публично-правового образования. Аналогичным образом соотносятся муниципальные и региональные акты.
По юридической силе выделяют:
- законодательные акты (Конституция РФ,
- федеральные законы, законы субъектов РФ);
- иные (подзаконные) НПА (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.).
Таким образом, понятие нормативных правовых актов шире понятия законодательных актов, занимающих ключевое место в рассматриваемой иерархии.
Структура и состав нормативно-правовой базы
Комбинируя все вышеизложенные классификационные признаки, получаем следующую , регулирующей культурную деятельность:
- Международные акты.
- Национальные акты.
2.1. Конституция Российской Федерации.
2.2. Федеральные конституционные законы.
2.3. Федеральные законы:
межотраслевые законы:
- кодексы;
- некодифицированные федеральные законы; отраслевые законы.
2.4. Указы и распоряжения Президента РФ.
2.5. Постановления и распоряжения Правительства РФ.
2.6. Акты федеральных органов исполнительной власти.
2.7. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
2.8. Акты органов местного самоуправления.
2.9. Акты организаций.
В рамках данной статьи не ставится задача охарактеризовать в области культуры. Отметим лишь, что они в общем виде определяют правовые условия поддержки и развития сферы культуры.
Обратимся к действующему законодательству, регулирующему культурную деятельность
|
Основным законом нашей страны, имеющим наивысшую юридическую силу, является Конституция РФ (далее - Конституция), принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция применяется на территории всей страны. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. В Конституции определен круг вопросов, которые относятся к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, самостоятельному ведению субъектов РФ; а также предметы ведения органов местного самоуправления. Как видно из соответствующих статей Конституции (71-73, 132), решение многих вопросов культурного развития находится в компетенции субъектов РФ и муниципальных образований. В ст. 44 закреплены права и обязанности человека в области культуры. С экономической точки зрения наибольший интерес представляет норма о праве каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Сопоставим ее содержание с нормой, закрепленной п. 2 ст. 43 Конституции, согласно которой гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных организациях. Очевидно, что государственные гарантии по отношению к учреждениям культуры носят более размытый (расплывчатый), декларативный характер. Среди всех видов учреждений культуры наиболее защищенными являются библиотеки, поскольку в своей деятельности они руководствуются не только ст. 44, но и ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого на свободный доступ к информации. Именно в этой связи до 2014 г. из федерального бюджета предоставлялись субсидии бюджетам субъектов РФ на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований, в настоящее время выделяются средства на подключение к информационно-телекоммуникационной сети Интернет. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. |
|
Особая юридическая сила федеральных конституционных законов состоит в том, что им не должны противоречить федеральные законы. В Конституции дан четкий, исчерпывающий перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы. Часть из них - о государственном гербе, флаге, гимне России (ст. 70 Конституции) - имеет непосредственное отношение к культурной атрибутике страны. Однако реальное влияние на деятельность учреждений культуры, в т. ч.финансово-хозяйственную, оказывают федеральные законы. |
|
Федеральные законы напрямую влияют на деятельность учреждений культуры. Перечень общеотраслевых федеральных законов, в наибольшей степени влияющих на культурную деятельность, с указанием их реквизитов приведен в приложении 1. В нем выделены законы, относящиеся к таким областям права как гражданское, финансовое, трудовое, земельное, таможенное, административное, уголовное. Как правило, основой каждой из выделенных областей права является соответствующий кодекс (Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Трудовой и т. д.). Отдельно вынесен блок законов, связанных с государственным и муниципальным управлением, ввиду его исключительной важности для сферы культуры. |
|
Краеугольным камнем законодательства в сфере культуры является Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (далее - Основы), где определены принципы государственной поддержки культуры, взаимоотношений субъектов культурной деятельности. Этот документ стал базой для свода частных законов, регулирующих основные направления культурной деятельности. Перечень федеральных законов, входящих в «культурный» блок, приведен в приложении 2. Деятельность в различных областях исполнительских искусств, а также культурно-досуговая деятельность, осуществляемая клубными учреждениями, парками культуры и отдыха и др., не имеют «своих» законов. Культурно-досуговые учреждения в массе своей являются муниципальными, соответственно создание условий для их деятельности относится к предметам ведения органов местного самоуправления. Культурно-досуговые учреждения в основном являются муниципальными. А значит, создание условий для их деятельности относится к предметам ведения органов местного самоуправления. Прежде всего именно по этой причине не может быть принят федеральный закон о клубных учреждениях или закон о парках культуры и отдыха. «Замораживание» же законопроекта «О театре и театральной деятельности» нужно рассматривать в контексте переориентации государства на принятие общеотраслевых законов, учитывающих отраслевую специфику. Ситуация с правовым регулированием театральной сферы в значительной мере компенсирована принятием подзаконных актов: постановления Правительства РФ от 25.03.1999 № 329 (в ред. от 23.12.2002) «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» и распоряжения Правительства РФ от 10.06.2011 № 1019-р «О Концепции развития театрального дела в Российской Федерации на период до 2020 года». На сегодняшний день не сформирована нормативная база, регулирующая деятельность концертных организаций. Хотя следует отметить, что подготовлен и направлен на согласование в другие министерства проект Концепции развития концертной деятельности в области академической музыки. Принятие этого документа Правительством РФ повысит шансы на разработку и утверждение положений о концертных коллективах различных составов и других актов. Подчеркнем более мягкий характер действия Основ по сравнению с другими отраслевыми законами, в частности, законом «Об образовании». Это обусловлено тем, что к ведению Российской Федерации относится лишь установление основ государственной политики в области культуры. В августе 2004 г. Основы и другие отраслевые законы, регулирующие культурную деятельность, претерпели серьезные изменения. В общем суть изменений сводится к переходу государства от мер социальной защиты, социальных гарантий и льгот организациям и деятелям культуры к гораздо менее обязывающим мерам их поддержки. Это касается финансирования, налогообложения и многих других вопросов. Так, изъяты формулировки о нормативах финансирования сферы культуры из бюджетов разных уровней, о предоставлении налоговых льгот. В целом, к сожалению, можно констатировать, что Российская Федерация перестала позиционировать себя как социальное государство, выступающее гарантом сохранения и развития культуры, а оставила за собой лишь субсидиарную (дополнительную) ответственность в этой области. |
|
Президент РФ издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Они не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Указы Президента РФ (далее - Указы) подразделяются на нормативные (содержащие общеобязательные нормы) и ненормативные. Нормативные Указы принимаются по тем вопросам культуры или в тех областях, которые не урегулированы федеральными законами. В ряде случаев за принятием таких Указов следует принятие соответствующих федеральных законов. Зачастую реализация Указов или их отдельных положений требует разработки и принятия нормативных актов Правительства РФ. В частности, учреждение грантов Президента РФ в области культуры и искусства предполагает принятие специальных положений, утверждаемых постановлениями Правительства РФ. Ненормативные Указы принимаются по конкретным обстоятельствам индивидуального характера, например, награждения, назначения на должность, присвоение почетных званий и т. п. В приложении 3 приведен перечень действующих нормативных Указов в области культуры, начиная с 1992 г., т. е. с момента формирования законодательства о культуре. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию не являются нормативными актами, но определяют ориентиры внешней и внутренней политики. Нельзя не отметить ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, которые, не являясь нормативными актами, определяют основные ориентиры внешней и внутренней политики страны, в т. ч. и культурной политики. |
|
Постановления Правительства РФ издаются на основании и во исполнение федеральных законов и Указов Президента РФ и определяют механизмы их реализации на практике. Перечень основных постановлений Правительства РФ в области культуры с начала 1990-х гг. приведен в приложении 4. В нем сохранен хронологический принцип перечисления документов, положенный в основу формирования перечней отраслевых законов и Указов Президента РФ. Однако могут быть выделены и логические блоки: общие вопросы культуры; исполнительское искусство; кинематография; музейное дело; народные художественные промыслы; особо ценные объекты культурного наследия; авторское право и др. Часть решений Правительства РФ принимается в виде распоряжений. В последние годы распоряжениями Правительства РФ приняты такие важные документы как Концепции развития театрального и циркового дела в Российской Федерации на период до 2020 г. Помимо актов Правительства РФ в области культуры большое влияние на регулирование культурной деятельности оказывают правительственные постановления и распоряжения общего характера. Наиболее востребованы сегодня на практике акты, регламентирующие внедрение контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; «совершенствование» системы оплаты труда, перевод работников на эффективный контракт. |
|
Министерства и ведомства по вопросам, относящимся к сфере переданных им полномочий, принимают нормативные акты, уступающие по юридической силе актам Президента РФ и Правительства РФ. Вместе с тем, не являясь субъектами законодательной инициативы, они могут готовить проекты федеральных законов, Указов и распоряжений Президента РФ, актов Правительства РФ, участвовать в их разработке либо осуществлять правовую экспертизу этих документов. Акты Министерства культуры РФ отличаются большим разнообразием: приказы, распоряжения, решения коллегий, инструкции, правила, положения и др. Основной формой ведомственного акта является приказ, который имеет нормотворческое значение в том случае, если он направлен на реализацию постановления Правительства РФ, например, на утверждение порядка предоставления грантов Президента РФ в области культуры и искусства. Посредством утверждения приказа придается соответствующая юридическая сила другим актам, исходящим от Минкультуры России (инструкциям, правилам, положениям, уставам и т. д.). Министерство в рамках своих полномочий также вправе издавать методические рекомендации, направлять разъяснительные и информационные письма и т. п. На характер и содержание принимаемых актов, безусловно, оказывают влияние процессы, происходящие в стране. Акты Минкультуры России регулярно печатаются в соответствующей рубрике журнала «Справочник руководителя учреждения культуры». Деятельность в сфере культуры регламентируют не только документы, принимаемые Минкультуры России, но и акты многих других министерств и ведомств. Особо следует подчеркнуть значение для органов управления и организаций культуры актов Минфина, Минэкономразвития и Минтруда России. Акты по вопросам лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, в т. ч. культуры и искусств, принимает Минобрнауки России. Актами Минтранса России регламентируется состояние дорог, которое является важнейшим инфраструктурным ресурсом культуры, особенно на селе. В современных условиях возрастает роль актов МЧС России, направленных на обеспечение безопасной эксплуатации и антитеррористической защищенности зданий, включая объекты культуры. Федеральная таможенная служба России в пределах своей компетенции издает акты, регулирующие режим перемещения через границу культурных ценностей и товаров, необходимых для осуществления культурной деятельности. Формы государственной статистической отчетности, заполняемые организациями культуры и образования в сфере культуры, утверждаются Росстатом. Эти примеры можно продолжить и дальше. По отдельным вопросам принимаются совместные акты Минкультуры России с другими министерствами, способствующие координации их деятельности. Некоторые нормативные акты или их отдельные положения могут быть признаны несоответствующими федеральному законодательству и недействительными в судебном порядке. В этой связи очень полезно изучение решений, постановлений, определений, писем Верховного Суда РФ и арбитражных судов. |
Государственная культурная политика на национальном и региональном уровнях является макроинструментом управления культурным процессом в стране. Культурная политика закладывает систему координат - идейных ориентиров, в соответствии с которыми выстраивается собственно управленческая деятельность государства по отношению к культуре. Эта деятельность осуществляется с помощью ряда инструментов.
Законодательство - система законодательных и нормативных актов, действующих в сфере культуры и регулирующих общественные отношения в сфере культуры. Законодательство включает постановления, указы, приказы, письма, распоряжения, решения и иные законодательные и нормативные акты, принятые федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными органами исполнительной власти.
Собственность - государственное имущество в виде недвижимости (здания, сооружения, земельные участки) и других материальных ценностей, которое государство предоставляет создаваемым (учреждаемым) им учреждениям культуры для использования в их деятельности.
Финансирование - обеспечение денежными средствами из федерального, регионального и местного бюджетов деятельности учреждений культуры и искусства, направленной на выполнение государственного задания, а также на осуществление специальных государственных программ и проектов.
Контроль и организационная поддержка - деятельность государственных органов управления культурой, направленная на методическую, правовую, экспертно-аналитическую, информационную и другую помощь учреждениям культуры и на проверку соответствия их деятельности заявленным целям.
Подготовка кадров - система профессионального обучения и профессиональной переподготовки специалистов в сфере культуры и искусства, осуществляемая в государственных образовательных учреждениях (средних и высших специальных учебных заведениях, на курсах повышения квалификации), и контроля за соблюдением соответствующих государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях и организациях вне зависимости от формы их собственности и ведомственной принадлежности (лицензирование, аккредитация).
Стимулирование меценатства (благотворительности ) - предоставление государством налоговых и иных льгот коммерческим предприятиям и частным лицам, способствующее оказанию организациям и деятелям культуры и искусства финансовой и материальной помощи.
Законодательная база сферы культуры
Государственная культурная политика есть осуществление согласования интересов художника, публики, общества и государства. Основой такого согласования, гарантирующей закрепление прав и обязанностей сторон, являются законодательные акты в сфере культуры и искусства: законы, указы, постановления и другие документы, имеющие силу закона.
Указ Президента от 24.12.2014 № 808 "Об утверждении Основ государственной культурной политики" является документом, ознаменовавшим собой начало нового исторического этапа во внутренней политике нашего государства, когда культура возводится в ранг ее приоритетов. Культура признается основой экономического процветания и государственного суверенитета, а государственная культурная политика входит как неотъемлемая часть в стратегию национальной безопасности.
Такая постановка вопроса возвращает культурную политику нашего государства в ее традиционное русло и указывает на совершающийся исторический поворот в оценке культуры, в самой ее трактовке в контексте государственного строительства, особенно в сравнении с предыдущим периодом - от развала СССР в 1991 г. до принятия настоящего закона в 2014 г.
Период становления постсоветского государства был тяжелым для всех сфер жизнедеятельности общества, при этом социально значимые сферы - образование, здравоохранение и культура - оказались в особенно критическом состоянии. Определенные положительные сдвиги в экономике наметились в 2000-х гг. В 2008 г. была принята Концепция долгосрочного развития РФ (Концепция-2020), которая провозгласила переход страны на инновационный, социально ориентированный путь развития. В Концепции говорится о важности развития человеческого потенциала, при этом основной упор делается на науку и образование. Программа антикризисных мер Правительства РФ, принятая вслед за Концеицией-2020, не содержит раздела, посвященного антикризисным мероприятиям в сфере культуры. Проблема дефицита бюджета регулярно оборачивалась сокращением расходов на культуру и искусство.
Отношение к сфере культуры ярко выразилось в том факте, что деятельность организаций культуры и искусства была отнесена в разряд услуг. В результате возникла просто анекдотическая ситуация: в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД) "услуги" учреждений культуры попали в раздел "Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг".
В течение всего постсоветского 20-летнего периода финансово-экономические ведомства настойчиво пытались оценивать культуру исключительно с точки зрения ее экономической составляющей, втиснуть ее в рамки рыночных отношений. Сфера культуры воспринималась как убыточная для государственного бюджета и обременительная для государства.
Новый законодательный акт преодолевает эти опасные для общества и государства тенденции, освобождает культуру от прокрустова ложа утилитарных рыночных категорий и указывает на ее истинную роль: "Россия - страна великой культуры, огромного культурного наследия, многовековых культурных традиций и неиссякаемого творческого потенциала".
Будущее страны тесным образом связывается в документе с будущим ее культуры: "Современный этап развития России требует максимального вовлечения потенциала культуры в процессы общественного прогресса. Культура России - такое же ее достояние, как и природные богатства. В современном мире культура становится значимым ресурсом социально- экономического развития, позволяющим обеспечить лидирующее положение нашей страны в мире".
Указ о государственной культурной политике появился на свет в тот момент, когда в мире углубился кризис капиталистической системы, которая пытается продлить свое существование за счет подавления и подчинения развивающихся стран и стран бывшей социалистической системы. Назревает новый геополитический передел, в котором территория России является для так называемой мировой элиты самым желанным "куском".
В этой связи для нашей страны чрезвычайно возросла необходимость укрепления государственности и национальной безопасности, единения всего народа, сознания собственной цивилизационной самобытности и собственного достоинства. Все эти идеи нашли отражение в Указе Президента "Об утверждении Основ государственной культурной политики". Культура в ее фундаментальном понимании лежит в основе самоидентификации народа, т.е. в отождествлении гражданином себя с историей страны, с ее героическими военными и трудовыми подвигами, нравственными и духовными идеалами. В "Основах" указывается на ценностно-формирующее влияние православия, русского языка и русской культуры на традицию дружественных межнациональных отношений в нашем многонациональном государстве. Путь к более высокому качеству общества видится через "формирование нравственной, ответственной, самостоятельно мыслящей, творческой личности", воспитание патриотизма, через передачу новым поколениям "свода моральных, этических и эстетических ценностей, составляющих ядро национальной самобытности".
В Указе Президента "Об утверждении Основ государственной культурной политики" излагаются цели и принципы государственной культурной политики, а также ее задачи в следующих областях:
культурное наследие народов Российской Федерации;
осуществление всех видов культурной деятельности и развитие связанных с ними индустрий;
гуманитарные науки;
русский язык, языки народов Российской Федерации, отечественная литература;
расширение и поддержка международных культурных и гуманитарных связей;
воспитание;
просвещение;
детское и молодежное движение;
формирование информационной среды, благоприятной для становления личности.
Для реализации поставленных целей и задач Указ предусматривает комплексное совершенствование системы управления, создание новых структур (институтов). Одним их главных новообразований станет координационный орган , на который будет возложено организационное, аналитическое и информационное обеспечение разработки и реализации государственной культурной политики. Ресурсное обеспечение разработки и реализации государственной культурной политики будет возложено на Российский фонд культурного развития.
Важно запомнить!
Наличие законодательной основы в управлении сферой культуры трудно переоценить, особенно в переходные моменты истории государства.
Огромную роль в сохранении культурного наследия страны сыграли в свое время постановление Верховного Совета РСФСР от 25.12.1990 № 447-1 "О неотложных мерах по сохранению национального культурного и природного наследия народов РСФСР" (о запрете на приватизацию ценностей, хранящихся в государственных музеях, архивах и библиотеках, а также на их безвозвратный вывоз за рубеж) и постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 19.04.1991 № 1045-1 "О мерах по социально-экономической защите культуры и искусства в условиях перехода к рыночным отношениям" (о сохранении всех видов налоговых льгот для творческих союзов).
В 1992 г. был принят ключевой документ в законодательной базе сферы культуры - "Основы законодательства Российской Федерации о культуре". В нем впервые закреплены в развернутом виде права и свободы человека, народов и этнических общностей в области культуры, установлены обязанности государства в области культуры, разделены компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, определены принципы государственного финансирования и регулирования экономической деятельности сфере культуры, установлены принципы участия в международных культурных обменах.
В Законе РФ от 09.07.1992 № 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (далее - Закон № 3612-1) четко прописаны права и свободы граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации в области культуры (разд. II, III): граждане страны имеют право на культурную деятельность, творчество, личную культурную самобытность, право на приобщение к культурным ценностям, на гуманитарное и художественное образование. Государство гарантирует гражданам право собственности в области культуры, право создавать организации, учреждения, предприятия, общественные объединения в области культуры, вывозить за границу результаты своей творческой деятельности, на культурную деятельность в зарубежных странах. Иностранные граждане и лица без гражданства уравниваются с гражданами Российской Федерации в правах в области культуры.
Народам и иным этническим общностям Российской Федерации гарантируется право на сохранение и развитие их культурно-национальной самобытности, право на культурно-национальную автономию. Государство гарантирует свой протекционизм (покровительство) в отношении культур малочисленных этнических общностей, моральную, организационную и материальную поддержку культурно-национальным организациям соотечественников за пределами Российской Федерации.
Государство в лице Правительства РФ закрепляет в Законе свои обязанности по сохранению культурного достояния народов Российской Федерации, в том числе общероссийских библиотечного, музейного, архивного, кино-, фото- и иных фондов (разд. IV).
Закон регулирует отношения государства и творческих работников (разд. V), гарантируя творческим работникам свободу, моральные, экономические и социальные права, содействуя созданию творческих союзов и других организаций творческих работников, предоставляя им возможность участвовать в разработке культурной политики. Закон гарантирует невмешательство государства в деятельность этих организаций, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Закон закрепляет обязанности государства в области культуры (разд. VI), которые включают разработку и ресурсное обеспечение федеральных государственных программ сохранения и развития культуры, обеспечение доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ, обеспечение свобод и самостоятельности всех субъектов культурной деятельности, преодоление монополии в области культуры, создание условий для самореализации талантов, особенно по отношению к творческой молодежи, обеспечение приоритетных условий для национальных культур Российской Федерации, ведение статистики культуры, обеспечение независимой оценки качества услуг и информационной открытости организаций культуры.
В разд. VII "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" разграничиваются полномочия в сфере управления культурой между тремя уровнями государственной власти: федеральными органами, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Экономическое регулирование в области культуры (разд. VIII) осуществляется государством с помощью учредительных функций органов государственной власти. При этом Закон предоставляет право учредительства как органам государственной власти (Правительству Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям), так и юридическим и физическим лицам. Особенности управления организацией культуры должны быть изложены в уставе организации культуры.
Закон отрицает возможность приватизации в отношении культурного наследия народов Российской Федерации, в том числе культурных ценностей, хранящихся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, в картинных галереях, на предприятиях художественной промышленности и традиционных народных промыслов, а также в отношении помещений и зданий, где они расположены.
В отношении финансирования организаций культуры сказано, что организация покрывает свои расходы за счет средств учредителя (учредителей), доходов от собственной деятельности и иных разрешенных законодательством Российской Федерации доходов и поступлений.
В данном разделе отражены также такие вопросы, как приносящая доходы деятельность государственных и муниципальных организаций культуры, внешнеэкономическая деятельность в области культуры, цены и ценообразование в области культуры, взаимоотношения организаций культуры с организациями иных областей деятельности, социальная поддержка работников культуры.
Раздел IX посвящен вопросам культурных обменов Российской Федерации с зарубежными странами.
В разделе X говорится об ответственности за нарушение законодательства о культуре.
Важно запомнить!
"Основы законодательства Российской Федерации о культуре" стали стимулом интенсивной нормотворческой деятельности в сфере культуры.
Закон многократно редактировался, последняя редакция была проведена в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 256-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования".
Среди других важнейших законов в сфере культуры и искусства следует назвать следующие:
Закон РФ от 15.04.1993 № 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей";
Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ "О библиотечном деле" (далее - Закон "О библиотечном деле");
Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации";
Указ Президента РФ от 01.07.1996 № 1010 "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации";
Федеральный закон от 22.08.1996 № 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации";
Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ "О народных художественных промыслах"; постановление Правительства РФ от 25.03.1999 № 329 "О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации";
Федеральный закон РФ от 25.06.2002 № 73-Ф3 "Об объектах культурного наследия".
Кроме специальных законов в сфере культуры и искусства, законодательная деятельность в этой области опирается на основополагающие российские законы, такие как Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 № 7-ФЗ, "Об автономных учреждениях" от 03.11.2006 № 174-ФЗ, "Об информации, информатизации и защите информации" от 20.02.1995 № 24-ФЗ и др.
Большое значение в законотворческом процессе имеет Совет при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству, созданный Указом Президента РФ от 01.07.1996 № 1010. Данный Совет "является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, созданным для информирования главы государства о положении дел в сфере культуры и искусства, обеспечения его взаимодействия с творческими объединениями, организациями культуры и искусства, представителями творческой интеллигенции, выработки предложений Президенту Российской Федерации по актуальным вопросам государственной политики в области культуры и искусства" .
В положении о Совете выделяются его основные задачи:
"выработка предложений Президенту Российской Федерации но определению приоритетных направлений государственной политики в области культуры и искусства и мер, направленных на ее реализацию;
систематическое информирование Президента Российской Федерации о положении дел в сфере культуры и искусства в России и за рубежом;
проведение по поручению Президента Российской Федерации экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам культуры и искусства и подготовка соответствующих предложений;
рассмотрение вопросов, касающихся присуждения Государственных премий Российской Федерации в области литературы и искусства, и подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;
выработка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам взаимодействия с творческими объединениями, организациями культуры и искусства, представителями творческой интеллигенции;
обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных вопросов, относящихся к сфере культуры и искусства и имеющих важное государственное значение".
В подготовке законов используется практика парламентских слушаний". согласно Конституции РФ (ч. 3, ст. 101) обе палаты Федерального собрания (высшего органа законодательной власти) - Совет Федерации и Государственная дума - проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
В парламентских слушаниях участвуют ведущие деятели культуры и искусства, представляющие все регионы страны, представители министерств и ведомств сферы культуры. Итоги парламентских слушаний формулируются в рекомендациях, которые но окончании слушаний отправляются по всем субъектам Федерации для обсуждений на местах. Поступившие предложения тщательно анализируются и учитываются в работе над законом.
Таким образом, законотворческая деятельность в сфере культуры опирается на демократические принципы и волеизъявление самой широкой общественности.
- Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству (Указ Президента РФ от 30.08.2004 № 1132).
Правовые рамки поддержки и развития сферы культуры определяются действующим законодательством. В первую очередь стоит отметить, что в Конституции РФ от 12.12.1993 г. отражены основные права и свободы человека в сфере культуры. Так, статья 44 закрепляет право каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, а также обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. В ней же гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества и преподавания. Статьей 29 гарантируется свобода мысли и слова, свобода массовой информации, а также запрещается цензура.
Самым важным актом специального законодательства являются Основы законодательства Российской Федерации о культуре, принятые еще в 1992 году. По мнению некоторых Основы - это устаревший и по форме, и по содержанию акт, не имеющий прямого действия, сборник деклараций ненормативного характера. Это не так. Политическое и регулятивное значение Основ трудно переоценить. Это законодательный акт, в котором не только закрепляются ориентиры государственной политики в области культуры и искусства, но и заложены основы протекционистских мер, которые, по замыслу законодателя, должны получить развитие в иных законах и подзаконных актах разных уровней, выстроен костяк для всей системы специального законодательства в культурной сфере. Необходимость существования специальных норм в рамках актов общего характера для установления особенностей правового регулирования отношений в столь тонкой сфере, каковой является культура, ни у кого не вызывает сомнений. Основы призваны задать вектор развития специальной нормативной базы. Целый ряд статей этого закона ликвидирует монополию государства на управление культурной жизнью. Закон провозглашает обязанности и оговаривает ответственность государственных органов за обеспечение свободы и самостоятельности всех субъектов культурной деятельности, доступность культурных благ для социально-ослабленных групп населения. Государство берет на себя обязанности по ведению статистического учета, информационному и научно-методическому обеспечению культурной деятельности, развитию меценатства, благотворительности, спонсорства по отношению к культуре.
Нормативной базой для определения творческой личности в ее основном статусе является законодательство об авторстве. Закон РФ "Об авторском праве и смежных правах", принятый в 1993 г., внес много нового по сравнению с советским периодом, но главные его завоевания состоят в признании изначальным обладателем прав самого автора - физического лица, чьим творческим трудом создано произведение, и в предоставлении автору возможности самостоятельно распоряжаться имущественной частью этих прав. Однако большинство авторов не сумели приспособиться к рыночным условиям в сфере авторско-правовых отношений, а появившиеся после принятия Закона общества по коллективному управлению имущественными авторскими правами не всегда в состоянии в полной мере защитить интересы своих членов.
Федеральный закон "О библиотечном деле" был одним из первых "отраслевых" законов и явился правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации. Закон установил принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность. Закон регулирует общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права. Действие этого Федерального закона распространяется на библиотеки, финансируемые полностью или частично за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов, а в части регулирования вопросов сохранения и использования библиотечных фондов как части культурного наследия народов РФ - на все библиотеки независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.
Закон РФ "О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации", принятый в 1996 г., определил основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии и установил порядок государственной поддержки кинематографии.
Особенности правового положения музейного фонда РФ, а также особенности создания и правовое положение музеев в РФ определены в Федеральном законе "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации". В развитие этого закона Постановлением Правительства РФ 12 февраля 1998 года №179 были утверждены Положение о музейном фонде РФ, Положение о государственном каталоге Музейного фонда РФ, Положение о лицензировании деятельности музеев в РФ.
Указ Президента РФ "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в РФ" определил стратегические направления развития дальнейшей правовой базы культурной сферы. В соответствии с Указом образован Совет при Президенте РФ по культуре и искусству.
К несомненным достижениям следует отнести принятие в 2002 году Федерального Закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который не только заменил очевидно устаревший акт 1978 года, но и реально установил основы правоотношении, связанных с сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной недвижимого наследия нашей страны. Закон в совокупности с более строгой ответственностью за нарушения в этой сфере, нашедшей отражение в Кодексе РФ об административных правонарушениях, введенном в действие в 2002 году, должен установить четкую систему охраны памятников страны, хотя предстоит еще большая работа по созданию подзаконной нормативной базы, обеспечивающей однозначное и неукоснительное применение норм.
Сегодня правовые отношения в сфере культуры регулируются большим количеством нормативных актов. Кроме вышеупомянутых, к ним относится Закон РФ "О ввозе и вывозе культурных ценностей", ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания РФ", ФЗ "Об обязательном экземпляре документов", ФЗ "О национально-культурных автономиях", ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ" , ФЗ "О народных художественных промыслах" , другие федеральные законы, а также подзаконные акты.
Культурный процесс регулируется не только специальным, но и общим законодательством. Зачастую нормы общего законодательства в гораздо большей степени отражаются на деятельности и организаций культуры, и творческих работников. . Необходимо, чтобы в общем законодательстве максимально учитывалась специфика культурной деятельности.
Проблемы культуры нашли отражение также во многих базисных законодательных актах, таких как:
Гражданский кодекс РФ: в части вопросов изъятия бесхозяйственно содержащихся культурных ценностей у собственников, установления общих принципов деятельности учреждений и организаций, в том числе некоммерческих, общих принципов гражданского оборота недвижимого имущества, а также вопросов интеллектуальной собственности;
Трудовой кодекс РФ: по вопросам заключения трудовых договоров и особенностей условий труда творческих работников организаций кинематографии, театров, театральных и концертных организаций, цирков и иных лиц, участвующих в создании и исполнении произведений;
Кодекс РФ об административных правонарушениях: в части административной ответственности за нарушение авторских и смежных прав, требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), их территорий и зон их охраны.
Уголовный кодекс РФ: по вопросу ответственности за порчу и разрушение памятников истории и культуры, нарушения авторских и смежных прав, контрабанды культурных ценностей;
Земельный кодекс РФ: в части определения и порядка установления земель историко-культурного назначения;
Градостроительный кодекс РФ: по вопросу сохранения исторических населенных мест, памятников истории и культуры в процессе застройки и реконструкции градостроительной среды;
ФЗ "О некоммерческих организациях": по вопросам правового статуса учреждений и иных некоммерческих организаций культуры;
ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях": в части оказания финансовой и иной помощи религиозным организациям в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры;
ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности": по вопросу лицензирования работ по проектированию и производству работ по реставрации памятников истории и культуры, кинопоказа, изготовления и распространения аудиовизуальных произведений и фонограмм;
Бюджетный кодекс РФ: в части установления принципа финансирования бюджетных учреждений, разработки долгосрочных федеральных целевых программ;
Налоговый кодекс РФ: в части налоговых льгот для организаций и учреждений культуры, осуществляющих определенные виды работ;
Таможенный кодекс РФ: в части льгот на ввозимое оборудование для нужд музеев и предметов искусства.
Распоряжением Правительства РФ от 3 июня 2000 г. №764 разработана федеральная целевая программа "Культура России (2001 - 2005 годы)" в целях создания условий для сохранения культурного потенциала и культурного наследия страны, обеспечения преемственности развития российской культуры наряду с поддержкой многообразия культурной жизни, культурных инноваций; обеспечения единого культурного пространства страны, создания условий для диалога культур в многонациональном государстве, равных возможностей доступа к культурным ценностям для жителей различных территорий России и представителей разных социальных групп; формирования ориентации личности и социальных групп на ценности, обеспечивающие успешную модернизацию российского общества.
Таким образом, Российское законодательство закрепляет широкий спектр обязанностей государства в области культуры: разработку и реализацию федеральных государственных программ сохранения и развития культуры, воплощающих культурную политику государства, обеспечение условий для развития национальных культур РФ, обеспечение доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ, обеспечение свобод и самостоятельности всех субъектов культурной деятельности, создание условий для самореализации талантов, сохранение памятников истории и культуры, ведение статистики культуры, деятельность по преодолению монополии в области культуры.
Культурная деятельность на территории Хабаровского края осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, международными договорами РФ, актами федеральных органов исполнительной власти, на которые в установленном порядке возложено регулирование деятельности в отрасли культуры и искусства.
Нормативно-правовые документы, регулирующие деятельность учреждений и организаций сферы культуры Хабаровского края, кроме федеральной законодательной базы включают в себя: Законы Хабаровского края (принятые Законодательной Думой Хабаровского края), Постановления Правительства Хабаровского края, Постановления Губернатора Хабаровского края.
В целях сохранения и развития культурного потенциала Хабаровского края, а также повышения уровня материального благосостояния творческих работников края, Администрация Хабаровского края 5 декабря 1996 г. приняла Постановление №544 "Об учреждении пожизненных стипендий Губернатора Хабаровского края для творческих работников, внесших значительный вклад в дело развития культуры и искусства края". Этим постановлением было утверждено Положение о порядке присуждения пожизненных стипендий Губернатора Хабаровского края для творческих работников, внесших значительный вклад в дело развития культуры и искусства края, согласно которому в число соискателей пожизненных стипендий включаются деятели культуры и искусства - авторы художественных произведений, научных трудов, педагоги образовательных учреждений культуры и искусства, общественные деятели, имеющие государственные награды, ведомственные знаки отличия, награды Хабаровского края, принимающие активное участие в общественной и культурно-просветительской деятельности.
Законодательной Думой Хабаровского края 11 февраля 1998 г. было принято Постановление №46 "Об утверждении Списка памятников истории и культуры краевого значения, подлежащих государственной охране", в котором приведен полный перечень наиболее важных с точки зрения управления объектов, сохранность которых без помощи государства была бы под угрозой.
Постановлением Администрации Хабаровского края от 01.11.99 №375 "О государственной поддержке театрального искусства в Хабаровском крае" определены меры государственной поддержки следующих приоритетных направлений в области театрального искусства: сохранение лучших традиций российского репертуарного театра, реализация инновационных проектов организации театрального дела на территории края; обеспечение стабильного финансово-экономического положения театров, создание условий для необходимого кадрового обновления творческих коллективов театров, а также создание системы социальной защиты их работников. Это Постановление было принято в целях обеспечения необходимых правовых, социально-экономических и организационных условий для дальнейшего развития театрального искусства в Хабаровском крае.
В целях сохранения и развития народных художественных промыслов на территории Хабаровского края Администрацией Хабаровского края 1 марта 1999 г. было принято Постановление №85 "О создании краевого художественно - экспертного совета по народным художественным промыслам". Задачами такого совета являются организация и проведение экспертизы художественных изделий, представляемых предприятиями, организациями, художниками и мастерами; а также принятие решений и выдача экспертных заключений об отнесении продукции и предприятий к народным художественным промыслам.
До недавнего времени основным документом, регулирующим деятельность учреждений и организаций сферы культуры Хабаровского края являлись "Основные направления культурной политики Хабаровского края на 2001 - 2005 годы", утвержденные Постановлением №46 Главы администрации края от 01.02.2001 года. Этот документ определяет культурную политику Хабаровского края в области сохранения культурного наследия, библиотечного обслуживания, народного творчества и культурно-досуговой деятельности, киновидеообслуживания, профессионального искусства и поддержки юных дарований, подготовки и переподготовки кадров, а также правового обеспечения отрасли культуры. . В настоящее время вступил в силу упомянутый выше "Комплекс мер по развитию культуры Хабаровского края в 2006-2008 годах" утвержденный Постановлением Правительства Хабаровского края от 13.02.2006 г.
Постановлением Губернатора Хабаровского края от 27 марта 2002 г. № 186 "Об утверждении Положения о ежегодном краевом конкурсе в области театрального искусства" в целях активизации театральной жизни в крае, моральной и материальной заинтересованности деятелей театрального искусства в профессиональном росте утверждено "Положение о ежегодном краевом конкурсе в области театрального искусства". По мнению законодателя, конкурс должен способствовать творческому росту театральных деятелей, совершенствованию их театрального мастерства, повышению уровня культуры, художественного вкуса, выявлению новых талантов, широкой популяризации театрального искусства среди населения региона.
Законом Хабаровского края от 30.07.2003 № 126 "О специально уполномоченном органе государственной власти Хабаровского края в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)" установлено, что меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) осуществляет Правительство Хабаровского края в пределах своей компетенции.
В целях формирования полноценного Архивного фонда Хабаровского края как одного из информационных ресурсов края и составной части историко-культурного, информационного и интеллектуального достояния края, а также сохранения и пополнения в интересах настоящих и будущих поколений архивных и библиотечных фондов, являющихся одной из важнейших составляющих духовного и материального богатства, культурного и информационного потенциала нации Постановлением Губернатора Хабаровского края от 10.11.2004 №270 утверждена Краевая целевая программа "Сохранение культурно-исторической памяти нации. Библиотеки и архивы Хабаровского края (2005-2007 годы)". К основным задачам Программы относится проведение целенаправленной политики в сфере сохранения архивных и библиотечных фондов в процессе их использования; переход на современные технологии, обеспечивающие увеличение сроков сохранности и пользования информацией документов Архивного фонда Хабаровского края и библиотечных фондов; а также проведение комплекса работ по улучшению физического состояния документов, в первую очередь особо ценных, их страховому копированию и реставрации. Не менее важно обеспечение нормативных условий хранения архивных и библиотечных фондов; создание страхового фонда документов архивов и библиотек края. Также в Программе обращается внимание на создание краевого центра сохранения библиотечных фондов, создание единой распределенной системы - фонда книжных памятников, создание системы подготовки специалистов для работы с архивными и библиотечными фондами, обеспечение архивов и библиотек соответствующими штатными возможностями и квалифицированными специалистами, укрепление их материально-технической базы.
Несмотря на то, что сегодня правовые отношения в сфере культуры регулируются большим количеством нормативных актов, основная часть федерального (и соответственно, регионального) законодательства в сфере культуры принималась в тот период, когда речь шла не о регулировании отношений, а о "спасении" и "выживании" культуры. Меры, принятые в то время законодателем, имели бесспорный эффект, однако в настоящее время большинство из этих "экстренных" норм нуждаются в ревизии.
Так, 30 марта 2005 г. был принят Закон Хабаровского края №270 "О реализации полномочий Хабаровского края в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Хабаровского края". Этим Законом определены полномочия Правительства края в сфере охраны и сохранения объектов культурного наследия, порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия краевого или местного (муниципального) значения в реестр, порядок изменения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия краевого значения, а также порядок установления информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия краевого значения. Кроме того, в Законе устанавливается порядок выдачи задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия краевого значения, порядок организации и режим содержания историко-культурного заповедника краевого значения.
Так же 26 июля 2005 г. был принят Закон Хабаровского края № 287 "О реализации полномочий органов государственной власти Хабаровского края в области культуры" и Постановление Правительства Хабаровского края от 26.09.2005 г. № 114-пр "О мерах по реализации закона Хабаровского края "О реализации полномочий органов государственной власти Хабаровского края в области культуры". В законе прописаны: основные принципы культурной политики края; полномочия органов государственной власти края в области культуры; меры краевой государственной поддержки культуры; охрана и сохранение объектов культурного наследия; организация библиотечного обслуживания населения края; создание и поддержка государственных музеев; организация и поддержка учреждений культуры и искусства; поддержка народных художественных промыслов; поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности; финансирование мероприятий по реализации полномочий органов государственной власти края в области культуры.
Упомянутое выше Постановление Правительства № 114-пр утверждает прилагаемый Перечень краевых государственных учреждений культуры и искусства, которым оказываются меры краевой государственной поддержки; устанавливает, что порядок предоставления льгот при организации платных мероприятий учреждениями культуры утверждает министерство культуры края; утверждает следующие положения, прилагаемые к закону:
Положение о ежегодном краевом конкурсе "Культурно-досуговое учреждение года";
Положение о ежегодном краевом конкурсе "Лучший работник культурно-досугового учреждения Хабаровского края";
Положение о ежегодном краевом конкурсе на лучшее библиотечное обслуживание;
Положение о ежегодном краевом конкурсе "Лучший музей года";
Положение о ежегодном краевом конкурсе "Лучший кинотеатр года";
Положение о ежегодном краевом конкурсе "Лучший киномеханик года";
Положение о краевом конкурсе проектов организаций культуры Хабаровского края по поддержке и развитию культуры села;
Положение о ежегодном краевом конкурсе в области театрального искусства;
Положение о премиях Губернатора Хабаровского края в области литературы и искусства.
Положение о порядке назначения ежемесячных стипендий Губернатора Хабаровского края для творческих работников, внесших значительный вклад в развитие культуры и искусства края, и талантливой молодой творческой интеллигенции;
Положение о порядке назначения пожизненных стипендий Губернатора Хабаровского края для творческих работников, внесших значительный вклад в развитие культуры и искусства края;
Положение о порядке назначения ежемесячных стипендий Правительства Хабаровского края лучшим специалистам учреждений культуры и искусства.
Из приведенного выше материала можно сделать вывод, что в настоящее время существует система законов и других нормативно-правовых актов, как на федеральном, так и на региональном уровнях, регламентирующих деятельность, определяющих нормы, права и обязанности субъектов сферы культуры.
Читайте также:
|
Правовое обеспечение – создание системы правового регулирования, необходимой для нормального возникновения, изменения и прекращения отношений в отрасли человеческой деятельности. Правовое обеспечение в сфере культуры, как и в других отраслях, представляет собой разработку и принятие государством законодательных и иных нормативных актов, а также принятие мер по соблюдению этих норм, т.е. осуществление государством правотворческих, правореализационных, правоисполнительных и правоохранительных действий.
Правовое регулирование в сфере культуры осуществляется по многим направлениям. Прежде всего, это развитие закрепленного в Конституции РФ принципа свободы творчества и обеспечение декларированного права каждого на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры и на доступ к культурным ценностям.
Особенности правового регулирования культурной деятельности:
1. Неоднородность сферы культуры . (Культурная деятельность – это деятельность по созданию, распространению, освоению и сохранению культурных ценностей. Культурные ценности - это нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.) При таком широком объекте правового регулирования необходим большой массив законодательных актов.
2. Подчиненность предмета регулирования . Разграничение полномочий между федеральными и региональными властями делит и национальное законодательство в культуре на два уровня правовых актов: федеральные и региональные. Поэтому многие положения федерального законодательства являются не нормами прямого действия, а носят рекомендательный характер, предполагая детализую в региональных актах. Между тем некоторые субъекты РФ не имеют собственного законодательства по целому ряду вопросов культуры.
3. Протекционистская политика в области культуры . В начале коренных преобразований в экономике России государство исходило из необходимости введения режима сохранения и развития отечественной культуры, что выразилось в установлении льгот для некоторых субъектов культурной деятельности, которые не носили системного характера и со временем перестали обеспечиваться реальными возможностями государства. Сегодня отмена части этих льгот воспринимается как невнимание со стороны власти к нуждам отрасли.
Законодательное обеспечение российской культуры имеет непродолжительную, но очень насыщенную историю. первым специальным законодательным актом в сфере культуры, ее правовой базой стали принятые в 1992 г. «Основы законодательства о культуре РФ» (ФЗ « 3612-1 от 9 октября 1992 г. – Основы).
Основы состоят из десяти разделов. Они определяют правовое положение отдельных объектов в сфере культуры или их совокупности (например, национального культурного достояния и культурного наследия, включая библиотечный, музейный, архивный и иные фонды), правомочия и обязанности основных субъектов культурной деятельности (физических лиц как создателей и потребителей культурных ценностей и благ, их объединений, народов и иных этнических общностей, государства и его органов, а также органов местного самоуправления), режим и условия культурной деятельности (включая условия и порядок создания, реорганизации и ликвидации организаций культуры и осуществления ими предпринимательской деятельности, вопросы собственности и приватизации, финансирования и ценообразования, инвестиционной политики и обеспечения материально-технической базы в области культуры).
Несомненным достоинством Основ является то, что впервые в законодательстве были определены обязанности государства в области культуры, в том числе по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ, свобод и самостоятельности всех субъектов культурной деятельности, по созданию условий для самореализации талантов. Немаловажным явилось введение норм, регулирующих трудовые отношения и социальное положение работников культуры.
Ряд положений Основ был развит в принятых позднее законах - не только отраслевых, но и таких важнейших правовых актах общего характера, как Конституция, Гражданский, Трудовой, Налоговый кодексы и др. В то же время с появлением этих правовых актов некоторые нормы Основ утратили силу. Однако целый ряд норм по-прежнему остается актуальным и с течением времени приобретает все более принципиальный характер.
Принципы, закрепленные в Основах, получили развитие в самостоятельных законах или их отдельных положениях.:
– закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» N~ 4804-1 от 15 апреля 1993 г., обеспечивающий защиту культурных ценностей от незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на них;
– Федеральный закон «О библиотечном деле» N~ 78-Ф3 от 29 декабря 1994 г., являющийся правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации; он устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантии прав на культурную, научную и образовательную деятельность, на доступ к информации и на приобщение к ценностям национальной и мировой культуры;
– Федеральный за кон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» N~ 54-ФЗ от 26 мая 1996 г., определяющий особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации и создания и правового положения музеев в нашей стране;
– Федеральный закон «О национально-культурной автономии» N~ 74-ФЗ от 17 июня 1996 г., определяющий правовые основы национально-культурной автономии как формы национально-культурного самоопределения, которая представляет собой объединение граждан (относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории) на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры; этот закон определяет правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально культурного развития;
– Федеральный за кон «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» N~ 126-ФЗ от 22 августа 1996 г., устанавливающий основы протекционистской политики в отношении национальной кинематографии и порядок ее государственной поддержки; он определяет основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии;
– Федеральный за кон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» N~ 64-ФЗ от 15 апреля 1998 г., регулирующий отношения, связанные с определенными культурными ценностями; он обеспечивает защиту от расхищения, незаконного вывоза и неправомерной передачи этих ценностей, создает правовые условия для реального обращения таких ценностей на частичную компенсацию ущерба, причиненного культурному достоянию нашей страны в результате войны, а также для возможности ознакомления с указанными ценностями;
– Федеральный закон «О народных художественных промыслах» N~ 7-ФЗ от 6 января 1999 г., регулирующий отношения в области народных художественных промыслов на территории Российской Федерации, определяющий основы государственной политики в этой сфере и условия участия граждан и организаций в связанной с ней деятельности и др.
Отраслевые аспекты общего законодательства.
Кроме законов в развитие Основ был принят ряд иных нормативных правовых актов, среди которых по предмету правового регулирования выделяются следующие:
– постановление правительства Российской Федерации N~ 179 от 12 февраля 1998 г. «Об утверждении Положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации»;
– постановление правительства Российской Федерации «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» N~ 329 от 25 марта 1999 Г., ставящее целью сохранение лучших традиций российского репертуарного театра, реализацию инновационных проектов организации театрального дела, осуществление систематической гастрольной деятельности, способствующей сохранению единого культурного пространства страны и стран СНГ, обеспечение стабильного финансово-экономического положения театров, создание условий для необходимого кадрового обновления творческих коллективов театров, создание системы социальной защиты их работников и др.
Массив специальных законов в области культуры охватывает широчайший круг вопросов, однако регулирования этой сферы только специальными нормами недостаточно. Во-первых, многие отношения, возникающие при осуществлении культурной деятельности, не обладают спецификой, и для них достаточно общих норм; во-вторых, вплетение специальных норм в общее законодательство позволяет лучше понять особенности правового регулирования отношений в культуре. Наконец, наметившаяся в последнее время в законотворческой деятельности тенденция «расчистки» правового поля отдает преимущество общим актам, учитывающим особенности правового регулирования различных сфер, одновременно сокращая число специальных законов, вступающих в противоречие с основополагающими документами.
С 1 января 1995 года на территории России введена в действие первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК), который призван был заложить правовые основы цивилизованных рыночных отношений в стране. В нем, в частности, было сформулировано понятие «юридическое лицо», которым признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом, имеющая право приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, иметь самостоятельный баланс или смету (п. 1 СТ. 48), а также определен единый порядок регистрации юридических лиц (ст. 51).
Принципиально важным для организаций культуры и искусства явилось разделение юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации (п. 1 СТ. 50), в основу которого была положена целевая установка их деятельности. При этом некоммерческий статус организации, сформулированный в ГК и конкретизированный в Федеральном Законе «О некоммерческих организациях» (ст. 2) определяется не тем, есть ли у нее прибыль или нет, а тем, как она используется: полученная прибыль должна направляться на реализацию уставной деятельности, а не распределяться между ее участниками.
В Кодексе были определены также основные организационно-правовые формы юридических лиц. Для сферы культуры и искусства в настоящее время характерно многообразие организационно-правовых форм организаций как коммерческих (кооперативы, общества с ограниченной ответственностью, закрытые акционерные общества и т.д.), так и не коммерческих (фонды, ассоциации, союзы, общественные организации и учреждения).
Введение в действие Налогового кодекса ознаменовало новый курс государственной политики в сфере налогообложения, направленный в первую очередь на сокращение льгот, что не могло не отразиться на отношениях в сфере культуры, традиционно строящихся на системе налоговых преимуществ как одной из форм государственной поддержки.
Вступивший в силу в 2002 г. Трудовой кодекс Российской Федерации во многом отразил особенности трудовых отношений в сфере культуры и искусства. В качестве общих основных целей трудового законодательства этим законом определены установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей всех категорий и сфер. При этом законодатель нашел возможным урегулировать в Кодексе ряд специальных вопросов трудовых отношений в сфере культуры. Так, непосредственно в Трудовом кодексе регулируются вопросы участия несовершеннолетних в процессе создания и использования результатов творческой деятельности, работы в ночное время, выходные и праздничные дни творческих работников организаций кинематографии, театров, театральных и концертных организаций, цирков и иных лиц, участвующих в создании и (или) исполнении произведений. В этом же Кодексе устанавливается возможность заключения с такими работниками срочных трудовых договоров. Кроме того, Трудовой кодекс допускает, что некоторые вопросы регулирования отношений, связанных с особенностями труда творческих работников и иных лиц, обеспечивающих их деятельность, могут быть решены в других федеральных законах и иных нормативных актах. В та кой ситуации роль специализированных за конов по регулированию трудовых отношений в культуре многократно возрастает.
Большое значение для культуры, в первую очередь для охраны объектов культурного наследия, имеют Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации. Земельный кодекс вводит в категорию особо охраняемых территории земли историко-культурного назначения, к которым относятся земли, на которых находятся объекты культурного наследия народов Российской Федерации, в том числе объекты археологического наследия. К охраняемым территориям относятся также достопримечательные места, включая места бытования исторических промыслов, производств и ремесел, военных и гражданских захоронений. Такие земли могут использоваться строго в соответствии с их целевым назначением. Их изъятие и не соответствующее их целевому назначению использование не допускаются, а на отдельных землях историко-культурного назначения, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.
Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, формирование и использование имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей, а также основы управления ими были также определены Законом «О некоммерческих организациях». В частности, для них были определены возможные источники формирования имущества (ст. 26) и формы экономической поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти местного самоуправления. Последнее предполагает, в частности, установление льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданными в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов, предоставление льгот для граждан и юридических лиц, оказывающих им материальную поддержку (ст. 31).
В целях развития рынка культурных благ, предполагающее введение новых организационно-правовых форм для организаций культуры (в том числе в целях оптимизации бюджетной сферы), в 2006 г. был принят Федеральный закон «Об автономных учреждениях».
Многие положения, регулирующие отношения в сфере культуры, нуждаются в пересмотре в силу следующих причин:
1. значительный нормативный массив был принят до введения в действие основополагающих законодательных актов, в результате чего отдельные положения вошли в противоречие с Конституцией, кодексами и иными за конами;
2. некоторые нормы морально устарели, не отражают актуальных реалий, не отвечают современным нуждам, не регулируют вновь возникшие отношения;
3. в результате правоприменительной практики были выявлены дефекты и пробелы как в специальном, так и в общем законодательстве;
4. взятые Россией за последние годы международные обязательства должны найти отражение во внутреннем законодательстве.
Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации в сотрудничестве с соответствующим Комитетом Государственной думы инициирует корректировку законодательства о культуре по следующим направлениям.
1. Определение статуса творческого работника не только в связи с его основной деятельностью, но и его положение как члена общества с точки зрения социального, трудового, пенсионного, налогового законодательства, введение системы льгот и преимуществ в целях создания условий для реализации конституционной свободы творчества.
2. Создание условий для развития меценатства и благотворительной деятельности. Благодаря новой налоговой политике этот элемент гражданского общества практически исчез. Поэтому необходимо законодательное закрепление системы стимулов для лиц, готовых участвовать в мероприятиях по сохранению, поддержке и развитию отечественной культуры, причем основной акцент может быть перенесен из налоговой сферы в иные области.
3. Развитие рынка культурных благ, предполагающее введение новых организационно-правовых форм для организаций культуры (в том числе в целях оптимизации бюджетной сферы), уточнение роли государства в формировании и проведении культурной политики.
4. Защита прав потребителей культурных благ, обеспечение их интересов с точки зрения защиты нравственности, установление своеобразных «стандартов» при оказании услуг в сфере культуры. Кроме того, необходимо ввести в орбиту государственного регулирования организацию культурного досуга населения, включить культурные блага в так называемую потребительскую корзину различных социально-демографических слоев.
5. Корректировка законодательства о результатах интеллектуальнои деятельности, в том числе в связи с возможным присоединением России к Всемирной торговой организации, в связи с обязательствами по гармонизации законодательства, взятыми в соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и европейскими сообществами и государствами-участниками, а также в связи с появлением новых способов использования произведений (в первую очередь в киберпространстве) и новых разновидностей результатов творческой деятельности.
Таким образом, правовое обеспечение культуры по-прежнему находится если не в стадии становления, то в состоянии постоянной модернизации.
Помимо законодательных актов, регулирующих деятельность учреждений культуры и искусства как юридических лиц, существует ряд нормативных документов, специально касающихся сферы культуры и искусства.
