Система ценностных ориентиров современного общества определяется представлением о правах человека, т. е. о совокупности фундаментальных или основных прав, принадлежащих каждому от рождения. Соблюдение и обеспечение этих прав вменяется в обязанность всякому государству. 134 «Сегодня уже общепризнано, — отмечает М. В. Баглай, - что права человека, в какой бы стране он ни жил, находятся под защитой мирового сообщества и являются достоянием всей цивилизации». 135 С принятием Всеобщей декларации прав человека (1948), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950), Декларации прав ребенка (1959), Международного пакта о гражданских и политических правах (1966), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966) и других международных актов человек стал субъектом не только внутригосударственного, но и международного права.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15). Сама Конституция РФ, провозглашающая Россию правовым государством (ч. 1 ст. 1), основана на «идеологии естественных и неотчуждаемых прав челове-ка». 136 Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Соблюдение и защита этих прав - обязанность государства, которое признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17).
Право на образование принадлежит к совокупности основных прав и свобод человека. Оно закреплено во Всеобщей декларации прав человека (1948) - ст. 26, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966) - ст. 13-14, в Конвенции о правах ребенка (1989) - ст. 28, 29, в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (1995) - ст. 27. Право на образование относится к тем правам, которые находятся под защитой Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 2 Протокола №1 - 1952 г.). Право на образование закреплено в Конституции РФ (ст. 43) 137 и «является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации» 138 . Важно подчеркнуть, что, войдя в Совет Европы, Россия наряду с подписанием и ратификацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней также подписала ряд других документов Совета Европы, в том числе касающихся образования.
В соответствии с международными правовыми актами и Конституцией РФ каждый человек имеет право на образование. Как и все основные права и свободы человека, право на образование, понимаемое как свобода образования, является неотчуждаемым и принадлежит каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Эти свойства присущи всем основным правам человека, поскольку они являются проявлением свободы, которую, по мысли Н. А. Бердяева, нельзя ни из чего вывести, ибо в ней можно лишь изначально пребывать. 139 Иными словами, человек обладает всеми основными правами изначально, просто потому, что он - человек. Государство не может иметь монополию на образование.
Естественный характер права на образование объясняется тем, что человеку свойственно развиваться, творить, создавать новое, накапливать опыт, знания в той или иной сфере и, конечно, передавать наработанное и познанное другим поколениям, в чем, собственно, и заключается сущность образования. Как подчеркивает Дж. Дьюи, «роль образования в социальной жизни аналогична роли питания и воспроизводства для физиологического существования». 140 То есть, образование и самосовершенствование являются естественным состоянием человека, условием его полноценного существования в обществе. Соответственно право на образование, базирующееся на свободе образования, «настолько же естественно, как и право жить». 141
Таким образом, право на образование как свобода существует помимо государственной воли. Оно может быть (и должно быть) признано государством и обеспечено государственными гарантиями, но государство не может предоставить или даровать это право своим гражданам, потому что они изначально данным правом обладают. По этой же причине государство не может иметь монополию на образование
Право на образование не может быть передано другому лицу, группе лиц, обществу, государству ни по договору, ни в силу закона, ни на каком другом основании. Оно не даруется, а значит, не может быть отчуждено или его можно кого-то лишить. Сам человек не может отказаться от своего права на образование. Более того, по международным и российским стандартам основное общее образование является обязательным, поскольку без него невозможна нормальная социализация человека в современном обществе.
Человеку нельзя запретить воспользоваться этим правом. «Никому не может быть отказано в праве на образование», - говорится в ст. 2 Протокола №1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Протокол №1). 142 В соответствии с Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования «закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа», а также «ограничение образования для какого-либо лица или группы лиц низшим уровнем образования» является дискриминацией и признается недопустимым. 143
Как отмечают европейские исследователи, в этом смысле образование является типичным образцом основных прав человека и имеет две черты, характерные для этой группы прав и свобод. Прежде всего должна признаваться свобода образования (т. е. получение его всеми желающими), во-вторых, каждому должна быть предоставлена возможность (право) получать образование в соответствии с его идеологическими или религиозными убеждениями. 144
В деятельностном плане это означает необходимость различать свободу образования, свободу образования в соответствии с убеждениями, а также свободу педагогическую, в частности свободу выбора педагогических методов, учебников и т.п.
Нарушение свободы образования, как и нарушение любого другого из основных прав и свобод, дает человеку право на защиту или протест. Не случайно в преамбуле Всеобщей декларации прав человека говорится, что Генеральная Ассамблея ООН провозглашает эту декларацию, «чтобы права человека охранялись властью закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против тирании и угнетения». 145
Однако свобода образования останется не более чем теоретическим принципом, если свобода не будет трансформирована в
эффективное социальное или культурное право, закрепленное в законодательстве. В современных условиях реализация права на образование зависит от ряда социальных условий, что предопределяет относительность этого права. Так, на практике право на образование вряд ли может быть в полной мере реализовано без определенной социальной инфраструктуры, которой в данном случае является система образования, призванная обеспечить образовательный процесс, а также оценку и сертификацию образовательного результата. В рамках создаваемой государством системы образования человек выбирает форму получения образования, образовательное учреждение (организацию), вступает с ним в образовательные правоотношения и включается в образовательный процесс, тем самым реализуя свои образовательные права и свободы. Конечно, право на образование может быть реализовано и посредством самообразования, которое не связано с обучением в конкретном образовательном учреждении, освоением той или иной образовательной программы и не сопровождается фиксацией полученного образовательного результата. Однако в подавляющем большинстве случаев право на образование выступает как основа образовательных отношений и реализуется посредством их установления.
Это означает, что в интересах каждого гражданина и общества в целом, а в конечном итоге и в своих собственных интересах государство должно признать право человека на образование и обеспечить социально-правовые условия для его реализации. Поэтому наличие социальной инфраструктуры (системы образования), позволяющей получать образование через вступление в образовательные правоотношения, по сути, является результатом осознанной на государственном уровне необходимости полноценной реализации права человека на образование. В то же время в силу естественного характера права на образование само его существование ни в коей мере не может определяться фактом наличия (или отсутствия) системы образования, призванной создавать соответствующие условия для реализации данного права каждым человеком.
То есть, образовательные правоотношения как правовое явление взаимосвязаны с естественным, неотъемлемым правом человека на образование. Их возникновение обусловлено существованием этого основного права, определяющего образовательную правосубъектность граждан (а также иностранцев и лиц без гражданства) - потенциальных участников образовательных правоотношений. Кроме того, необходимость образовательных правоотношений возникает исключительно в силу наличия такого нематериального блага, каким является образование. Нематериальность образования не позволяет государству обеспечить распределение этого блага. Однако государство может создать необходимые условия для того, чтобы заинтересованные лица этим благом овладели. Это в первую очередь предполагает наличие не управленческого, а образовательного процесса, который должен иметь соответствующее правовое обеспечение.
Необходимость государственного содействия реализации гражданами принадлежащего им права на образование выявляет взаимосвязь данного права со «вторым поколением» прав человека. Эти права сформировались в борьбе за улучшение экономического положения и повышение культурного статуса «небогатых» слоев населения и призваны «смягчить противостояние бедных и богатых». 146
Права «второго поколения» называются позитивными и образуютstatus positivus в отличие от прав «первого поколения», которые образуютstatus negativus и признаются «негативными», ибо отрицают условия, «которые совершенно исключают возможность достойной человеческой жизни». 147 Права «первого поколения» имеют абсолютный характер и предполагаютсвободу человекаот чьего-либо, в том числе государственного, вмешательства в сферу его частной жизни, интересов, убеждений. Позитивное значение прав «второго поколения» заключается в том, что они направлены не на отрицание несвободы, а на обеспечение достойного существования и достижениесвободы для самоопределения, самовыражения, реализации творческих способностей.
Наиболее значимые для современного общества позитивные права сформулированы в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. 148 (далее - Международный пакт). В преамбуле этого документа, в частности, говорится: «Согласно Всеобщей декларации прав человека идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами». Обязанность создания таких условий возлагается на государство, в чем соглашаются «участвующие в настоящем Пакте государства». Без участия государства, без государственных гарантий все эти права не могут быть обеспечены, а потому являются весьма условными и имеют относительный характер. По справедливому замечанию А.Я. Капустина, данная группа прав «не подлежит немедленной имплементации, поскольку для этого требуется созревание целого ряда социальных и экономических условий в государстве». 149 Тем не менее любое государство должно стремиться к созданию соответствующих условий для реализации прав «второго поколения». Не случайно Международный пакт устанавливает, что «каждое участвующее в Пакте государство обязуется… принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер» (п. 1 ст. 2).
В отношении права на образование участие в Международном пакте означает, что государство будет стремиться к тому, чтобы обеспечить гарантии получения образования каждым человеком. Следовательно, государство по мере возможности должно взять на себя определенные обязательства в области образования, в том числе обязанность создать систему образования и обеспечить правовые основы ее функционирования, благодаря чему, как уже отмечалось, будут созданы необходимые социально-правовые условия для реализации права на образование каждым человеком.
Хотя СССР подписал и ратифицировал Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, 150 это не привнесло существенных изменений в правовой статус граждан СССР. Тем более что система образования оформилась в СССР еще в середине 1930-х годов. 151 В то же время сам факт признания Международного пакта существенно повлиял на дальнейшее развитие советского законодательства об образовании. В связи с ратификацией Международного пакта в 1973 г. были разработаны и приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании», 152 ставшие основополагающим правовым актом, регулирующим правоотношения в сфере народного образования.
В настоящее время законодательство Российской Федерации в области образования состоит из Конституции РФ, Закона РФ «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», 153 а также включает другие законы и нормативные правовые акты, в том числе принимаемые субъектами Российской Федерации.
Конституция РФ относит вопросы образования и воспитания к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72). Это означает возможность правового регулирования сферы образования на федеральном и региональном уровнях: на федеральном уровне принимаются федеральные законы, определяющие общее направление и регламентирующие общие вопросы сферы образования, которые получают дальнейшее развитие в нормативных актах субъектов Федерации, что позволяет учитывать местные особенности того или иного региона. 154
В Российской Федерации образование «осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права», - заявлено в преамбуле Закона РФ «Об образовании». Этот закон является основным нормативным актом, определяющим политику Российской Федерации в области образования, регламентирующим ключевые моменты образовательного процесса, а также построение системы образования и системы управления образованием.
В основе системы образовательного законодательства лежат международно-правовые обязательства Российской Федерации и конституционные нормы, определяющие социальный характер российской государственности (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ). Именно социальные характеристики права на образование определяют наличие института государственного регулирования образовательных отношений и совокупность обязанностей и полномочий государства в сфере образования.
Минимальные требования к государству в области образования сформулированы в ст. 13.2 Международного пакта:
«а) начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех;
b) среднее образование в его различных формах, включая профессионально-техническое среднее образование, должно быть открыто и сделано доступным для всех путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;
c) высшее образование должно быть сделано одинаково доступным для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;
d) элементарное образование должно поощряться или интенсифицироваться, по возможности, для тех, кто не проходил или не закончил полного курса своего начального образования;
e) должно активно проводиться развитие сети школ всех ступеней, должна быть установлена удовлетворительная система стипендий и должны постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала».
Содержание российского образовательного законодательства в основном соответствует указанным требованиям. Однако следует обратить внимание на то, что предоставляемые гражданам государственные гарантии по-разному сформулированы в Конституции РФ и в Законе РФ «Об образовании». Конституция гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ч. 2,3 ст. 43). Закон содержит расширительное толкование данных гарантий, т. е. подчеркивает, что общедоступным и бесплатным являются уровни начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования. Профессиональное среднее, высшее и послевузовское образование, доступное на конкурсной основе, является бесплатным (в государственных и муниципальных образовательных учреждениях) только в том случае, «если образование данного уровня гражданин получает впервые» (п. 3 ст. 5). С 1 января 2005 г. в сферу государственных гарантий законом включено также дошкольное образование 155 .
Очевидно, что только государство способно создать систему, позволяющую обеспечить все перечисленные гарантии и сделать право на образование доступным для каждого. При этом важно, чтобы система образования не была исключительно государственной. Для нормального и эффективного функционирования любой системы образования необходимо, чтобы «государственное и частное, государственное и общественное начала находились в разумном сочетании и оптимальном балансе». 156 Только в этом случае будут соблюдены требования международного законодательства относительно свободы образования, тесно связанной с пониманием права на образование как естественного права.
В соответствии с п. 3 ст. 13 Международного пакта участвующие в нем государства «обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов выбирать для своих детей не только учрежденные государственными властями школы, но и обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями». Сходные требования содержатся в ст. 2 Протокола №1: «…государство при выполнении любых функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать это образование и обучение своих детей в соответствии со своими собственными религиозными и философскими убеждениями».
Государство не вправе устанавливать какую-либо философскую, идеологическую или религиозную идею в качестве единственной основы образовательной системы. Любой человек или группа людей вправе использовать свои убеждения в качестве идейной основы для получения образования. В этом состоит «негативная» свобода образования, связывающая право на образование с «первым поколением» прав человека.
В то же время «не всякие философские убеждения родителей должны приниматься во внимание при реализации ими свободы определять характер образования и обучения детей, а лишь такие убеждения, которые достойны уважения в демократическом обществе, совместимы с человеческим достоинством и соответствуют праву ребенка на образование». 157 Приведенное разъяснение Европейского Суда по правам человека свидетельствует о том, что свобода образования не может носить абсолютного характера. В первую очередь эта свобода ограничена целями образования, которые должны отражать основополагающие ценности человеческого сообщества.
Международный пакт определяет, что «образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности, сознание ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам» (п. 1 ст. 13). В Пакте также отмечается, что «образование должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами и содействовать работе Организации Объединенных Наций по поддержанию мира» (п. 1 ст. 13).
В ст. 29 Конвенции о правах ребенка (1989) указывается, что образование должно быть направлено на развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме; на воспитание уважения к правам человека и основным свободам; на «воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной», а также на «воспитание уважения к окружающей природе». 158
В отношении определения целей образования российское законодательство практически полностью соответствует международным стандартам. Законом РФ «Об образовании» провозглашается «гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности» (п. 1 ст. 2). Закон также устанавливает, что образование в РФ должно быть направлено на «воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье» (п. 1 ст. 2).
В сфере образования, при помощи которой «общество воспроизводит и совершенствует само себя», 159 необходимо исключить всякую возможность пропаганды убеждений, чуждых общечеловеческим ценностям. Именно поэтому цели образования должны быть установлены государством и закреплены в образовательном законодательстве. Такое ограничение свободы образования необходимо в интересах общества и не является чрезмерным вмешательством со стороны государства.
В то же время в случае жесткого идеологического нормирования государством целей образования право человека на образование, безусловно, не может рассматриваться как свобода. Так, советская система народного образования, представляя собой сферу, полностью подчиненную государству, исключала само понимание права на образование в смысле «негативного» права или«свободы от» . В СССР не существовало негосударственных образовательных учреждений (организаций). Советские граждане не могли воспользоваться правом выбора формы получения образования и образовательного учреждения (организации) и получать образование в соответствии с убеждениями своих родителей, а по мере взросления - в соответствии со своими собственными убеждениями.
Толкование права на образование как свободы стало возможным лишь с принятием Закона РФ «Об образовании», создавшего правовые рамки, в которых граждане России получили возможность пользоваться определенными свободами в образовании, в том числе правом создавать образовательные учреждения (организации), определять их идейную направленность и содержание предлагаемого в них образования. Гарантией обеспечения этой свободы является закрепленное в п. 1 ст. 11 Закона право на создание образовательных организаций не только органами государственной власти и местного самоуправления, но также всеми желающими (физическими и/или юридическими лицами). Проявлением свободы и плюрализма в образовании является правовое признание и развитие разнообразных форм получения образования и самообразования (ч. 5 ст. 43 Конституции РФ; п. 1 ст. 10 Закона), а также право родителей и иных законных представителей «дать ребенку начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование в семье» (п. 3 ст. 52 Закона). Кроме того, Закон определяет, что содержание получаемого гражданами образования «должно учитывать разнообразие мировоззренческих подходов, способствовать реализации права обучающихся на свободный выбор мнений и убеждений» (п. 4 ст. 14).
В то же время говорить о свободе применительно к российскому образованию можно лишь с определенными оговорками, хотя в Законе «свобода и плюрализм» объявлены принципами государственной образовательной политики РФ (п. 5 ст. 2). Как констатирует голландский исследователь Г. Ван ден Берг, действующая Конституция Российской Федерации не содержит принципа свободы образования, в ней, в частности, не закреплено учреждение частных школ как право или свобода. 160 Это означает, что свобода образования не является конституционным принципом, она лишь вытекает из других конституционных прав. Соответственно свобода образования не является официально декларированным принципом российского образовательного законодательства и построения системы образования.
Отсутствие правового обеспечения принципа свободы образования сказывается на правовом положении негосударственных образовательных учреждений (организаций), которые на практике никогда не обладали равными (в сравнении с государственными и муниципальными образовательными учреждениями) правами в российской системе образования, на что неоднократно обращали внимание исследователи. 161
Другим следствием является заметная неопределенность места религиозного образования в системе образования России. С одной стороны, одним из принципов государственной политики в области образования признается светский характер образования (п. 4 ст. 2 Закона). С другой стороны, Российская Федерация, как государство, подписавшее целый ряд международных документов, обязуется уважать свободу родителей обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями. К тому же необходимость доступа к религиозному образованию вытекает из естественного права на свободу совести, а также закрепляется в п. 1 ст. 5 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. №125 ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях». 162
При этом право на получение религиозного образования не регламентировано в законодательстве об образовании. Попытка урегулировать этот вопрос была предпринята на уровне подзаконных актов. Приказом Минобразования России от 1 июля 2003 г. №2833 163 в соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и религиозных объединениях» установлено, что
обучение основам религии в школе осуществляется не образовательным учреждением, а религиозной организацией соответствующей конфессиональной принадлежности, причем религиозные предметы не входят не только в основную, но и в дополнительные образовательные программы, т. е. выводится за рамки образовательного процесса. В результате, как отмечает О.А.Чер-нега, правовому институту обучения религии, по сути, отказывается в его образовательном характере. 164
В международной практике религиозное образование как особый вид образования рассматривается в рамках свободы совести, что предполагает осуществление религиозного образования исключительно на добровольной основе и в тесном взаимодействии с религиозными организациями. В соответствии с принципом свободы образования родители могут отдать своих детей в частные религиозные школы, но во многих странах также существует возможность изучения религии в государственных школах. По утверждению диакона Н. Лызлова, «несмотря на принцип отделения Церкви от государства, в большинстве европейских стран в государственных общеобразовательных школах преподаются религиозные предметы», что закрепляется и регламентируется в законодательстве. 165 Однако следует отметить, что это не совсем верно. В большинстве европейских стран обязательными в государственных общеобразовательных школах являются курсы этического характера, при этом верующим предоставлено право изучать вместо этих курсов основы исповедуемой религии. Этот подход обеспечивает, с одной стороны, соблюдение принципа отделения Церкви от государства, с другой - возможность реализации принципа свободы совести и свободы образования граждан.
Очевидно, что отсутствие надлежащей законодательной регламентации обучения основам религии в России создает напряженность в обществе, так как затрудняет доступ граждан к религиозному образованию, ограничивает их свободу получить (или дать своим детям) образование в соответствии со своими религиозными и нравственными убеждениями.
Таким образом, свобода образования не только непосредственно не закреплена на уровне конституционных принципов, но и недостаточно обеспечена законодательно. В то же время нельзя не признать, что сам факт законодательного закрепления в образовании некоторых свобод и создание правовых механизмов, позволяющих гражданам воспользоваться этими свободами, свидетельствует о позитивных тенденциях. Одним из важнейших результатов явилось интенсивное развитие негосударственного сектора сферы образования, что создает возможность выбора образовательного учреждения (организации) и способствует удовлетворению возрастающих образовательных потребностей граждан.
По мере развития негосударственного образования стало очевидно, что свобода не должна отрицательно сказываться на качестве образования. Во избежание этого Международный пакт предусматривает, что не только государственные, «но и другие школы» должны соответствовать «тому минимуму требований для образования, который может быть установлен или утвержден государством» (п. 3 ст. 13). Эта международная норма нашла отражение в ч. 5 ст. 43 Конституции РФ, где определяется, что «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты». В соответствии с Законом РФ «Об образовании» государственные образовательные стандарты «определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников и являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования». 166 Поскольку согласно п. 3. ст. 12 Закона действие образовательного законодательства «распространяется на все образовательные учреждения (организации) на территории Российской Федерации, независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности», то и в государственных, и в муниципальных, и в негосударственных образовательных учреждениях (организациях) содержание образования должно быть не ниже уровня, предусмотренного государственными стандартами.
Подтверждением соответствия содержания и условий образовательного процесса в образовательном учреждении государственным требованиям является получение образовательным учреждением (организацией) государственной аккредитации (п. 17 ст. 33 Закона). Процедура государственной аккредитации не является общеобязательной и осуществляется по заявлению образовательного учреждения (организации) - п. 18 ст. 33 Закона. Однако образовательные учреждения (организации), как государственные и муниципальные, так и негосударственные, заинтересованы в том, чтобы получить государственную аккредитацию. В частности, негосударственные образовательные организации, имеющие государственную аккредитацию, обладают правом выдачи документов об образовании государственного образца (п. 16 ст. 33 Закона). Наличие у граждан таких документов об образовании служит своего рода гарантией того, что полученное ими образование является качественным и соответствует требованиям государства.
В то же время государственная аккредитация не может быть единственным критерием для определения качества образования. По верному замечанию А. Г. Кислова, оценку качества образования «должна давать сама жизнь». 167 Поэтому никому не может быть отказано в приеме на работу или в продолжении обучения на последующих ступенях только по причине представления документа об образовании негосударственного образца. Такого рода ограничения являются нарушением основных прав и свобод человека, прежде всего права на труд (ст. 37 Конституции РФ) и права на образование (ст. 43 Конституции РФ).
По мнению бельгийского профессора права Яна де Гроофа, залогом качества образования является свобода выбора. 168 Следовательно, допуская существование образовательных учреждений различных организационно-правовых форм и предоставив гражданам возможность создания негосударственных образовательных организаций, а также свободу выбора образовательного учреждения (организации), действующее законодательство создает условия для конкуренции этих учреждений, что естественным образом способствует повышению качества предлагаемого образования. Не случайно установленные ограничения свободы образования не подлежат расширительному толкованию. В
Международном пакте прямо указывается, что никакая часть ст. 13 не должна толковаться в смысле умаления свободы отдельных лиц и учреждений создавать учебные заведения и руководить ими.
Российское законодательство в целом соответствует этой международной норме, хотя из текста Закона РФ «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122 ФЗ 169) было исключено положение, в соответствии с которым «никому не может быть отказано в регистрации образовательного учреждения по мотивам нецелесообразности» (п. 2 ст. 33).
Закон РФ «Об образовании» определяет, что учредителями образовательных учреждений, наряду с органами государственной власти и органами местного самоуправления, могут быть отечественные и иностранные организации всех форм собственности, отечественные и иностранные общественные и частные фонды, общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории РФ, а также граждане РФ и иностранные граждане (ст. 11). Законом (п. 6 ст. 2) провозглашается принцип автономности образовательного учреждения (организации), в соответствии с которым оно является субъектом самостоятельной образовательной, организационной и финансовой деятельности, получает возможность оперативно перестраивать свою работу в соответствии с меняющимися потребностями личности и запросами общества.
В то же время на практике государство нередко излишне регламентирует деятельность образовательных учреждений (организаций) посредством процедур контроля качества образования. При этом, по мнению А. Г. Кислова, «подходов к решению вопроса качества образования достаточно много, а государственная монополия в определении показателей качества образования не может не вести к унификации образования», 170 а следовательно, к ограничению его свободы. Нельзя не согласиться с мнением ряда исследователей, считающих, что роль государства в образовании состоит не в подчинении образовательных учреждений (организаций) различного рода предписаниям, а в создании законодательной базы, которая бы исключала саму возможность существования «некачественных» образовательных учреждений. 171
Таким образом, при правовом регулировании образовательных отношений, вытекающих из права на образование, неразрывно связанные свобода образования и право на образование должны рассматриваться как два взаимодополняющих принципа. В связи с этим следует как можно более четко и однозначно устанавливать пределы ответственности государства и государственного участия в сфере образования. «Государственное проникновение в сферу образования, - считает И. М. Ильинский, - должно иметь свои рубежи, которые нельзя ни умалять, ни пре-увеличивать». 172
Очевидно, что отказ от участия государства в обеспечении функционирования системы образования, рассмотрение сферы образования исключительно с позиций так называемого «рыночного подхода», то есть как сферы услуг, были бы необоснованными. В современных условиях, когда именно на образовании «лежит ответственность как за успехи социально-экономического развития, так и за его изъяны, кризисы и катастрофы», 173 необходимо помнить о том, что образование является не роскошью, но необходимым общественным благом, которое должно быть доступно каждому. Очевидно, что это требует государственного участия в сфере образования, которое гарантирует гражданам возможность доступа к бесплатному образованию в объемах, предусмотренных Конституцией РФ (ст. 43) и Законом РФ «Об образовании» (п. 3 ст. 5). Уход государства из сферы образования, ограничение доступности образования приведут к нарушению одного из важнейших конституционных прав граждан и к снижению эффективности системы образования в целом, что является недопустимым.
Сфера действия основных прав и свобод не исчерпывается ситуацией противостояния и взаимодействия человека и государства. Современное общество столкнулось с феноменом социализации основных прав и свобод. В период после Второй мировой войны стало формироваться «третье поколение» прав человека. Это «права народов» (право на мир, здоровую окружающую среду, на социальное, культурное и экономическое развитие), принадлежащие «каждому человеку, каждому народу и человечеству в целом». 174
Право на образование в определенном отношении также относится и к этим «коллективным» правам, поскольку индивидуальное право каждого человека на образование, направленное на развитие личности, осуществляется преимущественно в коллективных формах с участием разного рода формальных и неформальных объединений людей, сплоченных общими интересами. Поступая в образовательное учреждение любой организационно-правовой формы и любого уровня, человек вступает в коллектив людей, целью которых является получение образования. Точно так же педагогический состав образовательного учреждения представляет собой коллектив людей, которые объединены общей целью - создавать условия для передачи знаний. Нередко в школах, вузах или даже в кружках учитель (преподаватель, профессор) и ученики (студенты), которых объединяют общие увлечения и научные интересы, образуют общности, выступающие как неразрывное целое.
Право объединения в коллективы с целью получения образования распространяется и на образовательные учреждения (организации). «В целях развития и совершенствования образования» образовательным учреждениям разрешается создавать «объединения (ассоциации, союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных организаций (объединений)» - п. 8 ст. 12 Закона РФ «Об образовании». Тем самым действующее образовательное законодательство гарантирует реализацию права человеческой солидарности в сфере образования.
Как справедливо отмечает Ян де Грооф, право на образование проявляется как коллективное право людей, реализуется группами единомышленников и поддерживается правительством в интересах основных прав каждого. В этом смысле право на образование выступает как «опекун демократии, гарантируя адекватное обучение каждому гражданину с тем, чтобы обеспечить каждому способность к осуществлению его демократических прав». 175
Не будет преувеличением сказать, что право на образование является одним из связующих элементов в системе основных прав и свобод, составляющих основу конституционного строя России. В частности, право на получение религиозного образования неотделимо от свободы совести и свободы вероисповедания (ст. 28).
Для осуществления одних прав и свобод реализация права на образование является основой и предварительным условием. В то же время без целого ряда прав и свобод невозможно в полной мере воспользоваться самим правом на образование. К ним относятся следующие права, закрепленные в Конституции РФ: право на свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29); право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); право свободно выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37); право свободно выбирать религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28), а также право на объединение (ч. 1 ст. 30).
Таким образом, от реализации права на образование зависит полнота осуществления других прав и свобод, а в конечном итоге качество жизни современного человека. Более того, по мнению Н. А. Селезневой и А. И. Субетто, образование является «основой национальной безопасности России и всех ее составляющих - военной, экономической, экологической, геополитической систем безопасности». 176 Сходного мнения придерживается и Е. Михайлова, полагая, что «образование является одним из компонентов национальной безопасности, так как обеспечивает полноценное развитие общества и всех граждан». 177
Поэтому не случайно базовый уровень образования признается обязательным. Международный пакт определяет, что «начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех» (подп. «а» п. 2 ст. 13).
В соответствии с Конституцией РФ основное общее образование признается обязательным, и на родителей или лиц, их заменяющих, возлагается обязанность обеспечить получение их детьми образования данного уровня (ч. 4 ст. 43).
В настоящее время правовой смысл этой обязанности, как отмечает М. В. Баглай, фактически сводится «к разумному напоминанию людям о необходимости получения их детьми основного общего образования, без чего их жизненная адаптация окажется затрудненной». 178 В принципе Кодекс РФ об административных правонарушениях 179 предусматривает ответственность родителей или иных законных представителей (в виде предупреждения или наложения штрафа в размере от одного до пяти МРОТ) за неисполнение обязанностей в отношении несовершеннолетних, в том числе обязанностей по их воспитанию и обучению (п. 35 ст. 5). Однако ни один из нормативных актов не устанавливает ответственность, которая применяется в том случае, когда родители умышленно уклоняются от исполнения этой обязанности (или когда сами обучающиеся уклоняются от получения обязательного образования) либо если государство в лице уполномоченных органов исполнительной власти не предпринимает мер по обеспечению получения гражданами обязательного образования.
Следует отметить, что в российском законодательстве не создано действенных механизмов обеспечения обязательности образования. В связи с этим, однако, повышается моральная ответственность самих граждан за будущее своих несовершеннолетних детей. Осознание этой ответственности рано или поздно приведет общество к созданию соответствующих правовых норм. Эти новые нормы будут исходить не из представления об ответственности государственной власти за поведение граждан, а из понимания личной ответственности каждого гражданина. Уже сегодня можно проследить очевидную тенденцию к вытеснению государственно-патерналистского подхода современными правовыми представлениями, лежащими в основе действующего законодательства об образовании. В частности, это проявилось в изменении самого понимания международного и конституционного требования обязательности общего образования.
Логика советской правовой системы тесно увязывала наличие права на образование с соответствующей обязанностью родителей и самих несовершеннолетних граждан. Право на образование рассматривалось не в контексте прав человека, а в контексте характерного для советского права института прав-обязанностей, понимаемых как «единый элемент». 180 Право на образование толковалось как право, дарованное гражданам государством, создавшим систему образования. Государство оставляло за собой право требовать от граждан обязательного получения образования, причем только того содержания и формы, которые рассматривались государством как «правильные». Как подчеркивает Ю. И. Лейбо, подобные отношения складывались не только в системе образования, но и в других замкнутых системах - в больницах, воинских частях, тюрьмах, а человек, оказывавшийся вовлеченным в эти системы, приобретал так называемый «особый статус» учащегося, больного, солдата, заключенного. 181 Такому пониманию права на образование корреспондировала трактовка возникающих при его реализации отношений как административно-правовых.
Характерно, что с появлением в российском законодательстве норм, открывающих гражданам свободу выбора (п. 1 ст. 10; п. 1 ст. 11; п. 3 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»), международное и конституционное требование обязательности получения базового образования было выведено за пределы административно-правового поля и не предполагает обязательного школьного обучения. Обязательность образования понимается не только как обязанность родителей обеспечить своим детям основное общее образование, но и как обязанность государства такое образование предоставить. Образование было и остается очевидным общественным благом, к обладанию которым должен стремиться каждый человек. Поскольку дети сами еще не способны осознать важность получения образования и самостоятельно приступить к образовательному процессу, родители должны помочь в этом своим детям. Именно поэтому участниками образовательного правоотношения со стороны управомочен-ного субъекта выступают родители несовершеннолетних обучающихся или иные законные представители (ст. 52 Закона РФ «Об образовании»). Дети, являясь в образовательном правоотношении управомоченной стороной, реализуют свое право на образование, а родители способствуют этой реализации, которая обеспечивается действиями правообязанной стороны правоотношения, т.е. образовательных учреждений (организаций), а также педагогических работников в качестве их представителей. В этой ситуации право на образование предстает как право субъективное, оно связано с рядом других субъективных прав и соответствующих им юридических обязанностей, из совокупности которых складывается определенный правовой статус каждого участника образовательных правоотношений.
Граждане Российской Федерации (в процессе реализации своего права на образование) и образовательные учреждения (организации), имеющие право на ведение образовательной деятельности, обретают образовательно-правовой статус, который фактически является дополнением к общему правовому статусу граждан и юридических лиц и строится в соответствии с принципами правового регулирования образовательных отношений в рамках единого правопорядка, установленного Конституцией РФ.
В частности, учреждения и организации, занимающиеся образовательной деятельностью, имеют ряд специфических субъективных прав и юридических обязанностей, что отличает их от других некоммерческих организаций. Педагогические работники также имеют отличный от других категорий трудящихся правовой статус, основные особенности которого закреплены в ст. 52 Трудового кодекса РФ. Соответственно специфическим правовым статусом обладают и обучающиеся.
Таким образом, если советское государство исключало принцип свободы образования и признавало право на образование, главным образом как право социальное, искажая в том числе и социальный смысл данного права, то в настоящее время ситуация существенно изменилась. Благодаря общественно-политическим и социально-экономическим переменам, приведшим к принятию Конституции РФ и формированию российского образовательного законодательства, в настоящее время в России право на образование понимается в контексте основных прав и свобод человека. Оно тесно взаимосвязано с принципом свободы образования, что существенно дополняет и расширяет его содержание как социального права и права человеческой солидарности. Такой подход к пониманию права на образование обусловливает принципы, условия возникновения и содержание образовательных отношений, основой которых оно является.
134 ЛейбоЮ.И.,ТолстопятенкоГ.П.,ЭкштайнК.А.Праваисвободычеловека и гражданина. Научно-практич. комментарий ко второй главе Конституции РФ. М., 2000. С. 18
135 БаглайМ.В.КонституционноеправоРоссийскойФедерации.М.,1999. С. 160. - См. также: Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 33-35
136 КонституцияРоссийскойФедерации:проблемныйкомментарий/отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 17
137 КонституцияРоссийскойФедерации.Принятавсенароднымголосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря
138 ЗаконРоссийскойФедерацииот10июля1992г.№32661«Обобразовании» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №30. Ст. 1797; СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 150, преамбула
139 Бердяев Н. Философия свободного духа. М., 1994. С. 87-89
140 ДьюиДж.Демократияиобразование.М.,2000.С.14
141 ВолоховаЕ.Д.Понятиеисодержаниеконституционногоправанаобразование // Право и образование. 2002. №3. С. 23
142 Протокол№1кКонвенцииозащитеправчеловекаиосновныхсвобод (Париж, 20 марта 1952 г.) // Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 2000. С. 551
143 Конвенцияоборьбесдискриминациейвобластиобразования.Принята 14 декабря 1960 г. Генеральной конференцией ООН по вопросам образования, науки и культуры //. Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 2000. С. 160 (вступила в силу для СССР 1 ноября 1962 г.)
144 GlennCh.,DeGroofJ.FindingtheRightBalance.Freedom,Autonomyand Accountability in Education. Vol. 2. S. l., 2002. Р. 79-81; De Groof J. Education as a Basic Right in Present-Day Society. A Synthetic Approach // Comments on the Law on Education of the Russian Federation. Acco Leuven/Amersfoort, 1993. Р. 15-18
145 Всеобщаядекларацияправчеловека.Резолюция217А(III)Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 //Международные акты о правах человека. Сборник документов, М., 2000. С. 39
146 Общаятеорияправчеловека/отв.ред.Е.А.Лукашева.М.,1996.С.21
147 НовгородцевП.Правонадостойноечеловеческоесуществование//Общественные науки и современность, 1993, №5. С. 127
148 Международныйпактобэкономических,социальныхикультурныхправах, (принят 16 декабря 1966 г., открыт для подписания, ратификации и присоединения 19 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН). //Международные акты о правах человека. Сборник документов, М., 2000
149 КапустинА.Я.Основныехарактеристикиправанаобразование.Международно-правовой аспект. //Право на образование: проблемы его реализации. Тезисы и доклады IV Международной научно-практической конференции. М., 2000. С. 15
150 Международныйпактобэкономических,социальныхикультурныхправах был подписан СССР 18 марта 1968 г., затем ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. и вступил в силу 3 января 1976 г. (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. №12. С. 1)
151 В ст. 17 Конституции РСФСР 1918 г. ставилась задача «предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное всестороннее и бесплатное образование». В середине 1930 х годов было продекларировано, что данная задача выполнена. Это нашло отражение в ст. 121 Конституции СССР 1936 г., провозгласившей реально обеспеченное право на образование, и было подтверждено и в ст 25, 26 Конституции 1977 г.
152 ОсновызаконодательстваСоюзаССРисоюзныхреспубликонародном образовании (приняты на шестой сессии Верховного Совета СССР восьмого созыва 19 июля 1973 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. №30. Ст. 392
153 Федеральныйзаконот22августа1996г.№125ФЗ«Овысшемипослевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 1996. №35. Ст. 4135
154 Согласноч.2ст.76КонституцииРФ«попредметамсовместноговедения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации»
155 Федеральныйзаконот22августа2004г.№122ФЗ«Овнесенииизменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. №35. Ст. 3607
156 ИльинскийИ.М.Краткийэкскурсвисториюразгосударствленияроссийского образования // Право и образование. 2003. №3. С. 46
157 Case of Campbell and Cosans. Judgment of 25 February, 1982 // Publications of the European Court of Human Rights. Series A: Judgments and Decisions. Vol. 48. Strastbourg, 1982. P. 14
158 Конвенцияоправахребенка.Резолюция44/25ГенеральнойАссамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. Вступила в силу 2 сентября 1989 г. // Международные акты о правах человека. С. 315-316
159 ИльинскийИ.М.Краткийэкскурсвисториюразгосударствленияроссийского образования. С. 41
160 Van den Berg G. Some constitutional Aspects of the Right to and Freedom of Education in the Russian Federation // Jan De Groof, Veronica Spasskaya, Igor Roshkov. Shaping new Legislation on Education in Russia, Amersfoort, 1997. Р. 71-72
161 ПетровВ.Н.Онекоторыхвопросахправовогорегулированиядеятельности негосударственных образовательных учреждений // Актуальные проблемы современного права: Материалы научно-практической конференции (г. Курск, 14-15 апреля 1995 г.). М., 1995. С. 103; Петров В.Н. Правовые основы деятельности негосударственных образовательных учреждений в Российской Федерации // Государство и право. 1996. №9. С. 14
162 Федеральныйзаконот26сентября1997г.№125ФЗ«Освободесовести и религиозных объединениях» //СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4465
163 ПриказМинистерстваобразованияРоссийскойФедерацииот1июля 2003 г. №2833 «О предоставлении государственными и муниципальными образовательными учреждениями религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательных программ» (зарегистрирован в Минюсте РФ 5 августа 2003 г. №4955) // Российская газета. 2003. 13 авг.
164 ЧернегаО.А.Правовыепроблемырелигиозногообразования//Правои образование. 2004. №2. С. 73
165 ЛызловН.Религиозноеобразованиезарубежом//www.state-religion.ru
166 Соответствует положениям п. 1 и 6 ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах
167 КисловА.Г.Копределениюсовременногообразованиякакобъектаправоотношения // Право и образование. 2003. №2. С. 93
168 DeGroofJ.TheMarketisationofEducation?OnVouchers//Globalisationand Competition in Education / ed. by J. De Groof, G. Lauwers. G. Dondelinger. S. l., 2003. Р. 20
169 Статья16Закона
170 КисловА.Г.Копределениюсовременногообразованиякакобъектаправоотношения. С. 93
171 ПетровВ.Н.Правонаобразованиеиобразовательноеправо//Юрист. 1998. №2. С. 62
172 ИльинскийИ.М.Краткийэкскурсвисториюразгосударствленияроссийского образования. С. 46
173 ИльинскийИ.М.Революцияобразования.М.,2002.С.188
174 Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991. С. 30 De Groof J. Education as a Basic Right in Present-Day Society. Р. 17
175 Имея отношение ко всем трем поколениям прав человека, право на образование в то же время непосредственно связано с очень многими другими основополагающими правами и свободами, установленными Конституцией РФ. В первую очередь право на образование тесно связано с правом на труд (ч. 3 ст. 37), поскольку образование открывает широкие возможности для трудовой деятельности. Посредством получения образования человек может реально пользоваться свободой «литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания» (ч. 1 ст. 44). Точно так же свобода массовой информации (п. 5 ст. 29) и право «на доступ к культурным ценностям» (ч. 2 ст. 44) в полной мере будут реализованы только образованными людьми. Наличие соответствующего образования способствует реализации права «предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности» (ч. 1 ст. 34). Полноценное образование существенно расширяет возможности граждан для реализации своего права на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32).
176 НовоекачествовысшегообразованиявсовременнойРоссии/подред. Н.А. Селезневой, А.И. Субетто. М., 1995. С. 65
177 МихайловаЕ.Образованиеинациональнаябезопасность:правовойаспект // Право и образование. 2001. №3. С. 179
178 БаглайМ.В.КонституционноеправоРоссийскойФедерации.М.,1999.С.268
179 КодексРоссийскойФедерацииобадминистративныхправонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195 ФЗ // СЗ РФ. 2002. №1 (ч. 1). Ст. 1
180 Новоселов В. И. Теоретические проблемы развития административно-правового положения граждан СССР в современных условиях. Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. М., 1979. С. 14
181 Лейбо Ю. И., Толстопятенко Г. П., Экштайн К. А. Права и свободы человека и гражданина. С. 28 2
Право на образование рассматривается как конституционное, основное, естественное право человека (ст. 43 Конституции РФ). В системе прав и свобод человека и гражданина право каждого человека на образование занимает главенствующее положение.
Российское государство, исходя из исключительной значимости образования для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала страны, в Законе РФ от 10 июля 1992 г. "Об образовании" провозгласило область образования приоритетной. О внимании к сфере образования говорит и то обстоятельство, что в России первым Указом Президента РСФСР стал Указ "О первоочередных мерах по развитию образования в Российской Федерации" от 11 июля 199 1г. В нем предусмотрен целый комплекс организационных и правовых мер, направленных на укрепление материально-технической и социальной базы образовательных учреждений и на повышение уровня государственной социальной защиты работников сферы образования, учащихся, студентов, аспирантов.
Учебная программа по курсу "Образовательное право" была впервые разработана в России в 1996 г. Такой курс ввела Академия труда и социальных отношений в программу обучения на юридическом факультете.
Как известно, Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в п. 1 ст. 26 закрепила право каждого человека на образование. При этом "Образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого". Это право закреплено также в ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и в ст. 28 Конвенции о правах ребенка 1989г.
Развивая приведенное положение Декларации 1948 г., ст. 2 Протокола № 1 к Европейской конвенции о правах человека и основных свободах 1952 г. устанавливает, что "Никому не может быть отказано в праве на образование. Государство при выполнении любых обязанностей, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать детям такое образование и обучение в соответствии с собственными религиозными и философскими убеждениями". Сама же Европейская конвенция 1950 г., кроме прочего, отмечает, что право на образование по своей природе и характеру требует государственного регулирования, а это - также важнейшая социально-политическая детерминанта системы образования любого государства.
Право на образование, по мнению генерального директора ЮНЕСКО, не следует сводить только к общему базовому образованию - оно должно реализовываться всю жизнь. Его следует рассматривать как право и обязанность человека на непрерывное образование. Он называет великой задачей - максимальное развитие огромного интеллектуального потенциала человека и отмечает, что в наше время в мире очень небольшому числу людей доступно его воплощение. Что же касается большинства, то его сначала нужно спасти от невежества, болезней, недоедания.
Указанное обстоятельство позволяет рассматривать право на образование как элемент права на жизнь, права на развитие.
14 декабря 1960 г. Генеральная конференция ЮНЕСКО приняла Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования.
- Согласно ст. 1 этой Конвенции запрещается проявление любой дискриминации в области образования, в частности:
- закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа;
- ограничение образования для какого-либо лица или группы лиц низшим уровнем образования;
- создание или сохранение раздельных систем образования или учебных заведений для каких-либо лиц или группы лиц по общему правилу;
- создание положения, несовместимого с достоинством человека, в которое ставится какое-либо лицо или группа лиц, стремящихся к получению образования.
Российское законодательство практически не содержит дискриминационных положений. Так, согласно ст. 5 Закона РФ "Об образовании" гражданам гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.
Немаловажным в условиях многонационального Российского государства является и положение о том, что граждане Российской Федерации имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования, руководствуясь при этом общими принципами языковой политики в этой сфере, закрепленными в Законе РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов РСФСР". Это право граждан обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также условий для их функционирования (ст. 6). Государство оказывает также содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках народов Российской Федерации, не имеющих своей государственности.
- В ст. 43 Конституции РФ право на образование включает следующие полномочия:
- право на дошкольное образование;
- право на основное общее образование;
- право на среднее профессиональное образование;
- право на высшее образование.
Все эти права большинство людей сами реализовать не в силах, и поэтому их обязаны обеспечить государственные и муниципальные образовательные учреждения, предприятия, органы управления образованием. Важной составной частью права на образование выступает положение о том, что совершеннолетние граждане имеют право на выбор образовательного учреждения и формы получения образования.
В ч. 2 ст. 43 гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только в соответствии со ст. 5 Закона РФ "Об образовании" 1992 г.
- В ч. 2 ст. 43 Конституции РФ закреплены две важные государственные гарантии реализации права граждан на образование:
- общедоступность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях;
- бесплатность получения перечисленных видов образования в указанных образовательных учреждениях и на предприятиях.
Эти гарантии отличает их взаимообусловленность: возможность бесплатного получения названных видов образования, естественно, содействует его общедоступности. Одновременно общедоступность образования для большинства населения страны немыслима без возможности получить его бесплатно. При этом, однако, следует учесть, что перечисленные виды образования граждане имеют право получить бесплатно лишь впервые. Что касается лиц, имеющих начальное и среднее профессиональное образование, то они, по направлению государственной службы занятости, в случае потери возможности работать по профессии, специальности, в случае профессионального заболевания и (или) инвалидности, в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ, вправе неоднократно получать его бесплатно (п. 7 ст. 50).
Для воспитания детей дошкольного возраста в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений.
- В настоящее время государственные и муниципальные дошкольные образовательные учреждения в соответствии с их направленностью делятся на следующие виды:
- детский сад; детский сад с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития воспитанников (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и др.);
- детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников;
- детский сад присмотра и оздоровления с приоритетным осуществлением санитарно-гигиенических, профилактических и оздоровительных мероприятий и процедур;
- детский сад комбинированного вида, включающий общеразвивающие, компенсирующие и оздоровительные группы в разном сочетании;
- центр развития ребенка - детский сад с осуществлением физического и психического развития, коррекции и оздоровления всех воспитанников.
Порядок деятельности этих дошкольных образовательных учреждений закреплен в Типовом положении о дошкольном образовательном учреждении, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации 1 июля 1995 г. № 677.
- Общее образование включает в себя три ступени, соответствующие уровням образовательных программ:
- начальное общее образование;
- основное общее образование;
- среднее (полное) общее образование.
Порядок его получения регламентирован в ст. 19 Закона РФ "Об образовании".
Кроме того, существуют образовательные учреждения профессионального типа, которые осуществляют подготовку работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов соответствующего уровня согласно перечням профессий и специальностей, устанавливаемым Правительством Российской Федерации на основе профессиональных образовательных программ. Так, начальное профессиональное образование можно получить в профессионально-технических и иных училищах, учебно-производственных мастерских, межшкольных учебных комбинатах и т.п. Среднее профессиональное образование может быть получено в средних специальных учебных заведениях или на первой ступени образовательных учреждений высшего профессионального образования.
В системе образовательных учреждений страны существуют также учреждения специализированной направленности. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 г. № 676 утверждено Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Специализированные учреждения имеются и для детей с общественно опасным поведением, которые функционируют на основании Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением.
Как уже отмечалось, в РФ государство гарантирует гражданам бесплатность высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.
Обучение на платной основе допускается и в негосударственных образовательных учреждениях либо в учреждениях, создаваемых при научных центрах, предприятиях и т.д., при соблюдении учебным заведением требований государственного образовательного стандарта, получения лицензии и государственной аттестации.
- Обучение с целью получения высшего образования осуществляется в следующих видах учебных заведений:
- университет;
- академия;
- институт;
- колледж.
- Прием граждан в государственные и муниципальные образовательные учреждения для получения высшего профессионального образования на конкурсной основе производится по заявлениям граждан. Условия конкурса должны гарантировать соблюдение прав граждан на образование и обеспечивать зачисление наиболее способных и подготовленных граждан к освоению образовательной программы соответствующего уровня, с учетом потребностей и возможностей личности образовательные программы могут осваиваться в различных формах, отличающихся объемом обязательных занятий преподавателя со студентом:
- очная форма;
- очно-заочная (вечерняя) форма;
- заочная форма;
- экстернат.
Допускается сочетание этих форм.
Высшее учебное заведение, аккредитованное федеральным (центральным) государственным органом управления высшим образованием, выдает выпускникам диплом о высшем образовании государственного образца, действующий на всей территории Российской Федерации. Перечень изученных дисциплин приводится в приложении к диплому.
Лицам, имеющим диплом о высшем образовании, предоставляется возможность получения послевузовского профессионального образования с целью повышения уровня образования, научной, педагогической квалификации, получения ученой степени.
Согласно ч. 4 ст. 43 основное общее образование и, следовательно, государственная аттестация по его завершении являются обязательными. Конституционная обязанность по обеспечению получения детьми основного общего образования возлагается на родителей или иных их законных представителей.
Вместе с тем ст. 19 Закона "Об образовании" устанавливает обязательность основного общего образования лишь до достижения обучающимся пятнадцатилетнего возраста, если соответствующее образование не было получено им ранее. В соответствии с Законом РФ "Об образовании" под основным общим образованием понимается окончание 9 классов общеобразовательной школы или иного, приравненного к ней по статусу, образовательного учреждения. Лицу, получившему такое образование (при успешном окончании процесса обучения), выдается документ государственного образца об уровне образования. Этот документ является необходимым условием для продолжения обучения в государственном или муниципальном образовательном учреждении последующего уровня образования (ч. 2 и 4 ст. 27).
Получение основного общего образования в общеобразовательном учреждении с отрывом от производства ограничивается восемнадцатилетним возрастом обучающегося. Для лиц с отклонениями в развитии, с девиантным (общественно опасным) поведением, граждан, содержащихся в воспитательно-трудовых учреждениях, предельный возраст получения основного общего образования в соответствии со ст. 19 Закона может быть увеличен.
В системе прав человека право на образование занимает свое особое место. Это право входит в международные (и, в частности, европейские) стандарты прав человека, что нашло свое отражение в ч.1 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека (1948) , ч. 1 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966), ст.2 Протокола №1 (1952) к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) , ст. 14 Хартии Европейского Союза об основных правах (2000) .
Небезынтересно отметить, что право на образование, как это ни покажется удивительным, особенно в наше время, когда идут интенсивные процессы сближения европейских государств в области образования,-единственное из социальных прав, присутствующее в упомянутом Протоколе 1 кевропейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод , и в отношении которого выстраивается целая система правозащитных мер. Этим фактом подтверждается исключительно важные место и роль права на образование в системе современных демократических ценностей. В ст. 2 данного Протокола № 1 говорится, в частности, о таких важнейших концептах данного права, как:
а) его всеобщность (никому не может быть отказано в этом праве),
б) обязанности государства в области образования и обучения 3 и
в) обязанности государства уважать религиозные и философские убеждения родителей при обеспечении их детям образования в соответствии с этими убеждениями. 4
В Конституции Российской Федерации (1993) общие вопросы права на образование закреплены в ст. 43, текст которой полагаем необходимым привести здесь полностью:
Прежде, чем дать характеристику собственно права на образование в соответствии с данной статьей Конституции Российской Федерации, следует определить его места и роли как элемента системы прав человека.
Понятие «права и свободы человека», несмотря на, казалось бы, его исключительно широкое распространение в современный период, не имеет, однако, единого и признаваемого всеми толкования. Тем не менее, есть некоторые такие моменты, которые при любой трактовке отражают природу и существенные свойства того, что находит отражение в данном понятии.
Первое. В этом понятии отражается факт наличия у людей (индивидов или их групп, объединений) определенных индивидуальных, групповых либо общественно значимых потребностей и интересов (личных (гражданских), экономических, политических, социальных, культурных).
Второе . Эти потребности и интересы характеризует, с одной стороны, осознание индивидами (социальными группами, общественными объединениями) своего социального места и той роли, которую он и грает (или может играть) в обществе, а с другой – признание обществом и его социальными институтами, прежде всего и главным образом, государством этих места и роли. Под таким углом зрения права и свободы естьодновременно и социальные притязания людей (групп, объединений), т.е. обращенные к обществу и государству требования по удовлетворению их тех или иных экономических, социальных и других потребностей и интересов (а), и своего рода политико и юридически оформленное посредством принципов и положений образовательной политики и норм законодательства государства согласие последнего с этими притязаниями и на их удовлетворение, защиту и охрану (б).
В подлинно правовом демократическом обществе обе эти стороны находятся в гармонии, т.е. в состоянии сбалансированности потребностей и интересов общества 5 и его членов, государства и его граждан, коллективного и индивидуального начал общественной жизни. 6
Третье. Притязания могут носить как естественный, так и социальный характер. В первом случае они отражают потребности и интересы, присущие каждому человеку как биосоциальному существу, во втором – потребности и интересы, присущие индивиду как гражданину конкретного государства. В этом плане становится понятным различие между правами и свободамичеловека игражданина. Что же, кстати говоря, касается прав и свобод личности, то в данном случае мы имеем дело со своего интеграцией первых двух аспектов, поскольку понятие личности так или иначе связано с особенностями сочетания «человеческого» и «гражданского» по мере социализации конкретного человека.
Четвертое. Права и свободы есть гарантированные действующим законодательством меры возможного, дозволенного и, тем самым, ограниченного в определенных нормативно-правовых рамках социально значимого поведения различных участников общественных отношений. В этом смысле понятие «права и свободы» находится в одной смысловой плоскости, и даже в известном отношении совпадает по своему содержанию, с понятием «юридические субъективные права», относящемуся к содержанию всякого правоотношения.
Пятое. Несмотря на свою смысловую близость, понятия «права» и «свободы» как центральные категории теории прав человека (Л.И. Глухарева, В.М. Капицын, Е.А. Лукашева, Р.А. Мюллерсон и др.) все же не являются равнозначащими.Права – это социальные притязания, предполагающиеактивную роль государства в их обеспечении, защите и охране (право на жизнь, право на личную неприкосновенность, право на жилище и т.п.).Свободы – социальные притязания, предполагающие, напротив,пассивную роль государства в реализации соответствующими субъектами своих потребностей и интересов (свобода слова, слова вероисповедания, свобода политических объединений и т.п.). 7 Иначе, государство как ведущий социальный институт общества не может и не должно произвольно, т.е. по своему личному усмотрению,незаконно вмешиваться в реализацию таких индивидуально и социально значимых актов. Другое дело, когда такие свободы используются в ущерб другим людям, обществу и государству т.е. имеет место злоупотребление этими свободами. В этом случае государство не просто может, но уже обязано действовать активно в интересах прав и свобод других членов общества, самого общества и своих собственных государственных –интересах. Но именно здесь и возникает исключительно важный, сложный и практически всегда актуальный вопрос о критериях и способах вмешательства государства в реализацию прав и свобод.
Проведенный краткий экскурс в теорию прав человека дает возможность раскрыть сущность и содержание понятия «право на образование» более предметно. Учитывая сказанное, характеристика понятия «право на образование» может быть представлена следующими положениями.
1. Каждый человек, независимо от его места рождения и проживания, национальности, пола и иных особенностей, характеризующих его социальный статус, с момента своего рождения может притязать (лично сам или же через своих родителей (либо иных законных представителей – опекунов, попечителей) на то, чтобы общество, в лице своих институтов и, прежде всего, государственных, оказало ему помощь в конструктивной социализации, т.е. во включении его в такие общественные (культурные, экономические, моральные, юридические и иного характера) связи, которые обеспечили бы ему занять определенное место в системе социальной иерархии и реализовать свои те или иные личные и социальные потребности и интересы.
2. Данные притязания выражаются, как можно сделать вывод из результатов буквального толкования слова «каждый», любым человеком, независимо от места его рождения и проживания, половых, расовых, рациональных, религиозных и иных особенностей. Это вполне понятно, поскольку такого рода притязания могут иметь место только в человеческом обществе. Вне его такие притязания бессмысленны. Применительно к праву на образование каждый человек каждый может притязать на обеспечение общественными институтами его конструктивной социализации через получение, усвоение и освоение определенного багажа знаний, умений и навыков.
В то же время, слово «каждый» имеет абстрактный характер, абстрактный в том смысле, что любой человек находится не только в «общечеловеческих» связях с другими людьми, но и, что особенно важно, в достаточно строго определенных политико-правовых связях с конкретных государством и его законодательством, являясь гражданином (подданным) такого конкретного государства. Тем самым, гражданину, имеющему в зависимости от типа государства, политического режима, господствующего в данном обществе, особенностей политико-правового статуса этого гражданина, различный «набор» прав и свобод, корреспондирует и набор обязанностей государства (а в его лице и общества) по гарантированию этих прав и свобод, как естественных, так и социальных.
Но может ли государство гарантировать то же «образовательное» притязание гражданину другого государства? Не вдаваясь в подробности этой темы, ограничимся лишь замечанием, что в Российской Федерации (как, впрочем, и в любом другом современном демократическом государстве) действительно каждый может реализовать свои потребности и интересы образовательного свойства, но только в том случае, если этот «каждый» проживает на территории Российской Федерации на законном основании. 8
3. Право на образование, точнее, его осуществление предполагает, как отмечалось, активную роль государства в гарантировании этого вида социального притязания. Конечно, само общество никак не отчуждено от своей роли, поскольку речь идет все-таки о социализации (общей или профессиональной), однако основная роль принадлежит все же именно государству как ведущему социальному институту, определяющему вектор исторического развития общества и его этнонациональную, культурную, социально-экономическую, политико-правовую целостность, «самость». И когда в средствах массовой информации порою ставится вопрос, кто же должен главным «ответственным» за образование – общество или государство – такая постановка вопроса, на наш взгляд, в корне неверна. Иное дело, что конкретное государство на том или ином этапе своего развития в лице конкретных своих представителей (Президента, правительства, высших органов управления образованием) проводит непродуктивную, непродуманную стратегию своей политики в области образования, с чем мы сталкиваемся в последние годы в нашей стране. Однако, это никоим образом не ведет к выводу что государство как ведущий социальный институт «должно» быть исключено из числа субъектов управления образованием.
4. Всякое право, в том числе и право на образование является, в известном смысле, и обязанностью. Боле того, как свидетельствует и законодательство, и юридическая практика, и сама жизнь в целом, многие права у людей «появляются» лишь после того, как человеком выполнены некие общественные (и юридические) обязанности. В свою очередь исполнение прав приводит к возникновению новых обязанностей, те – к появлению других прав и т.д. В других случаях мы видим, что некоторые права просто сливаются с обязанностями (примером тому может служить реализуемое педагогом право преподавать определенную дисциплину и одновременно его обязанность этого преподавания, но после того лишь, как между ним и образовательным учреждением будет заключен трудовой контракт).
Именно к такому роду прав относится и право на образование. До определенного возраста (этот возраст различен в разных странах), до определенной ступени (уровня) системы образования (этот уровень также различен в разных странах), а также с учетом степени социально-экономической развитости общества, право на образование практически и юридически является обязанностью человека (гражданина) получить и освоить тот иной минимум знаний, умений и навыков, который (минимум) гарантирует необходимые и достаточные условия социальной коммуникации этого гражданина. Обычно данная обязанность получать «минимальное» образование связана с институтом школьного (общего) образования и юридически закрепляется в конституционных и других законодательных актах. Так, обязанность получения общего образования предусмотрена частью 1 ст.43 Конституции РФ (см. выше). Такая же обязанность предусмотрена, скажем, частью 2 ст. 53 Конституции Украины, частью 4 ст. 27 Конституции Испании, частью 2 ст.26 Конституции Японии и др. Другое дело, что обязательным в одних странах объявляется основное общее образование (Россия, Испания), в других – полное общее среднее образование (Украина), в третьих – начальное образование (Италия). А вот, например, по Конституции Польши обязательной является учеба для всех, не достигших 18 лет (часть 1 ст. 70). В той же части 2 ст. 26 Конституции Японии устанавливается обязанность всех, на чьем попечении находятся дети, обеспечить их образование, хотя о каком именно образовании идет речь, законом не оговаривается.
Анализ многочисленных текстов статей международных актов, конституционных актов различных государств, а также ст. 43 Конституции Российской Федерации, посвященных праву на образование, изучение различных научных исследований и комментариев к законодательству, дают основания выделить, помимо сказанного, еще ряд важных черт этого права на образование.
Первое. Право на образование естьинтегральное право , которое, пусть и в разной степени, но может быть отнесено к различным группам прав и свобод человека – социальным, культурным, гражданским (личным).Социальным (а именно к этой группе его обычно относят) право на образование является уже потому, что образование, как уже было показано, есть, с одной стороны, одна из ведущих социальных подсистем общества. Кроме того, право на образование как социальное право предполагает создание системы государственных гарантий получения образования каждым человеком, выступающее важнейшим условием его успешной социализации.
Право на образование есть одновременно икультурное право. Ведь именно через образование и посредством образования человек приобщается к различным аспектам культуры человечества вообще и национальной культуры, в частности. Именно образование есть определяющий фактор формирования у человека и им самим личной гражданской, политической, правовой, нравственной культуры, т.е. всего того, что и конституирует его как Личность.
Право на образование есть, наконец, игражданское ,личное право человека, которое реализуется им самостоятельно, по своему усмотрению после выполнения им (при помощи родителей или законных представителей) своей гражданской (общесоциальной) обязанности получить общее образование. Ведь человека, получившее общее образование, как известно, никто формально (юридически, в том числе Конституция РФ) не принуждает и не может принудить в обязательном порядке поступать в учреждения профессионального образования для продолжения учебы. Иное дело, что такое принуждение существует объективно в том смысле, что сама жизнь, потребности общества, потребности, наконец, самого человека, ставшим «зрелым», т.е. способным самостоятельно принимать социально значимые решения, гражданином после получения «аттестата зрелости», обусловливает необходимость выбора своего дальнейшего жизненного пути, а тем самым приобщения к конкретному виду профессиональной деятельности, ее критериями и требованиями. Тем самым человек оказывается в ситуациинеобходимости , т.е.обязанности выбора того или иногопрофессионального образования. Однако, законодательно, в т.ч. конституционно, гарантируется не обязанность, а именно возможность такого выбора, исходя из того, получение профессионального образования, равно как и общего, не является чьей-то привилегией: каждый человек, независимо от пола, национальности, социального происхождения, способностей, вправе (имеет законодательно обеспечиваемую возможность) получатьлюбое образование.
Как можно видеть, в данном случае имеет место определенная коллизия, несоответствие между законодательными возможностями и объективными, практически (жизненно) обусловленными реалиями в области реализации права на образование. Об этих коллизиях и некоторых других, связанных с ними моментах, ниже будет сказано более подробно.
Второе. Право на образование естьконституционное право. Это право закрепляется и, тем самым, гарантируется конституционными актами всех современных демократических государств. Уже одно это обстоятельство свидетельствует о том, что праву на образование государством и обществом посредством Основного закона придается исключительное значение. Помимо сказанного ранее, ст. 43 Конституции Российской Федерации, как и многие другие статьи, закрепляющие и гарантирующие иные права и свободы, подтверждает признаваемый частью 4 ст. 15 Конституции РФ примат международного права в российской правовой системе.
Как и многие другие конституционные права человека и гражданина, право на образование представлено в Конституции РФ максимально обобщенном виде. Конкретизация этого права находит свое выражение в значительном образовательном нормативно-правовом массиве, в котором ведущее место занимаютзакон РФ «Об образовании» (1992) иФедеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996). Эти законодательные акты, равно как и подзаконные образовательные нормативно-правовые акты, выступающие источниками российского образовательного права, будут предметно рассмотрены в главе 4 настоящего пособия.
Третье. Право на образование естьправо относительное. В теории прав человека выделяютсяабсолютные (основные) права человека и праваотносительные. Критерием такого различения выступает возможностьограничения того или иного права федеральным законодательством, в том числе в условиях в условиях чрезвычайного положения (часть 3 ст. 55 и ст. 56 Конституции РФ).
Абсолютные права – это права, которые не могут быть ограничены (введение такого ограничения, повторим, возможно только федеральным законом) вообще и даже в условиях такого чрезвычайного положения. В соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ к таким абсолютным правам относятся, например,право на жизнь, достоинство личности, свобода совести и вероисповедания и др.Относительные права – права, которые могут федеральным законом в условиях чрезвычайного положения (право на жилище, право на пользование родным языком и др.). В число таких относительных прав Конституция РФ включает и право на образование. Это означает, что данное правоможет быть ограничено в силу разных причин в различных масштабах и аспектах по усмотрению федерального законодателя.
Четвертое. Право на образование –право всеобщее. На данную особенность уже было обращено внимание. Здесь лишь подчеркнем, что право на образование распространяется не только на всех без исключения граждан Российской Федерации (и лиц, проживающих на территории РФ на законных основаниях), но и лиц различного возраста. Это обстоятельство в последние годы становится все более актуальным как за рубежом, так и в нашей стране. Скажем, все больше граждан среднего и, что характерно, особенно пожилого (после 55 лет и даже значительно старше) возраста проявляют реальный интерес к получению первого или второго или даже третьего высшего образования. Такой феномен представляет интерес, прежде всего, для социологической науки, хотя эдукологические, педагогические и правовые исследования тоже не могут обходить его.
Пятое. Право на образование предполагаетдоступность образования для каждого. Доступность образования – это, прежде всего, свобода получать как общее, так и профессиональное и послевузовское образование в соответствии с убеждениями родителей, собственными желаниями и возможностями. В этом плане доступность образования органически связана с всеобщностью соответствующего права. В то же время, как показывает практика, эта сторона права на образования является одной из наиболее проблематичных в силу самых разных причин. В современном мире отмечают целый ряд противоречий в развитии образовании, в том числе российского, с точки зрения обеспечения именно его доступности.
Одно из них состоит в увеличении числа учащихся и сокращении при этом государственных расходов на образование. Провозглашенное формальное равенство на образование сопровождается и другим противоречием - усилением неравенства в доступе к образованию в том плане, что государство должно хотя бы не создавать дополнительные финансовые трудности лицам, которые хотят получит или уже получают образование.
Другое противоречие тесно связано с предыдущим и отражает усиливающиеся финансовые трудности образовательных учреждений. Объективно увеличивающиеся запросы системой образования по финансированию своего развития сопровождается сокращением финансового обеспечения государством даже «своего» – государственного – сектора системы образования. Ярким тому примером может служить принятый 22 августа 2004 года Федеральный закон № 122-ФЗ, в соответствии с которым государство ясно дало понять, что оно все дальше, прежде всего, в финансовом отношении, отдаляется от нужд образования.
Более подробно доступность образования раскрывается в п.3 ст. 2 закона РФ «Об образовании» как принцип, на котором основана образовательная политика государства и общества. В этом законе, в отличие от Конституции РФ, доступность образования как принцип образовательной политики получила юридическое закрепление в иной формулировке, а именно какобщедоступность образования. В ст. 5 того же закона определено понятие общедоступности как независимости от расы, национальности, языка, пола, возраста и состояния здоровья; социального, имущественного и должностного положения; социального положения; места жительства; отношения к религии, убеждения; партийной принадлежности; наличия судимости. Не вдаваясь в детали логико-понятийного анализа, можно констатировать, что основное содержание обоих понятий – «доступность образования» и «общедоступность образования» – практически совпадает.
Как можно видеть, доступность образования в законодательном конституционном) смысле определяется двумя основными факторами, опосредующими функционирование системы образования: политикой государства в этой сфере, характеристика которой дается в следующем разделе, и уровнем материального благосостояния его граждан, которое в наше время является едва ли главным неюридическим ограничителем права на образования.
Практически в каждом современном государстве право на образование имеют все граждане без исключения. Что подразумевает под собой данное выражение? То, что каждый вправе получить бесплатное начальное, основное общее, а заодно и образование. Оно должно быть общедоступным. Получить его можно в муниципальных либо государственных учреждениях.
Право ребенка на образование закреплено в Конституции. В ней также сказано, что на конкурсной основе у каждого из нас есть возможность получить образование высшее.
Обязательным в нашей стране является только Одна из наиболее важных родительских обязанностей заключается в контроле того, как ребенок его получает.
В нашей стране установлены определенные федеральные гос. стандарты образования. Также установлены определенные минимумы. Формы образования допустимы различные. Не исключена и возможность самообразования.
Человек имеет множество прав и свобод. Среди них право на образование занимает очень важное положение. Не стоит забывать, что именно за счет него можно сделать население страны интеллектуально развитым. Конституционное право на образование - одна из основ демократического строя.
Основные принципы государственной политики, относящиеся к образованию, заключаются в следующем:
Характер образования - гуманистический. Все должно строиться на уважении общечеловеческих ценностей, здоровья, а также жизни. Должны учитываться все интересы личности;
Культурное и образовательное пространства должны быть едины. Интересы малых народов должны учитываться, ущемление в процессе образования по национальному признаку (в принципе, как и по любому другому) является недопустимым;
Образование должно быть общедоступным;
Характер образования может быть только светским. Навязывание детям тех или иных религиозных взглядов невозможно. Отметим, что данное правило в последнее время все чаще нарушается. Современные не упускают возможности провести ту или иную пропаганду среди учащихся;
В образовании присутствует плюрализм (имеется в виду многоистинность);
Образовательные а граждане страны имеют право принимать участие в их управлении.
Право на образование не только существует, но оно еще и гарантируется. Законодательство гарантирует, что образование может быть получено любым человеком. При этом пол, национальность, религиозные взгляды и прочее никакого значения не имеют совершенно. Также на получение образования не влияет и место проживания.
Действуют ли эти гарантии? Действуют, но не так, как хотелось бы. Дело в том, что качество преподавания в сельских школах до сих пор оставляет желать лучшего. В сельской местности всегда не хватает учителей, техническое обеспечение плохое, выпускников подобного рода учебных заведений не всегда охотно принимают в престижные университеты.
Все мы имеем право на образование, но не все мы хотим реализовывать его в полной мере. Можно учиться хоть всю жизнь, но мы стремимся поскорее получить какой угодно диплом и начать зарабатывать деньги. Оглянувшись вокруг, несложно убедиться в том, что уровень образования падает. Людей, у которых действительно есть хоть какая-то мысль в глазах, становится меньше.
Старается ли государство поднять уровень образования? К сожалению, нет. Наше правительство давно уже делает все возможное, чтобы ученых людей стало меньше. Положение учителей не улучшается, стандарты становятся все ниже и ниже.
Да, право на определенный образовательный минимум у нас отобрать не могут, но зато могут этот «минимум» изменить. Право на бесплатное получение высшего образования тоже никто не отменит. Вместо этого сделают меньше университетов, отчего конкурс при поступлении будет очень высок.
Право на образование
- одно из наиболее существенных конституционных социальных прав человека, создающее предпосылки для развития личности и общества в целом. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года каждый имеет право на образование. Ст. 43 Конституции отнесла к числу социально-экономических прав и свобод относится право на образование.
Каждому гарантируется общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.
Сегодня российское образование находится в стадии модернизации. Это и введение Единого Государственного экзамена, и экспериментальное обучение по 12-летней программе общего среднего образования, и получение дипломов о высшем образовании различной квалификации, и информатизация всех ступеней образования, главным образом общего и высшего.
Согласно ст. 43 Конституции Российской Федерации, каждый имеет право на образование. Под понятием «каждый» подразумевается любой человек, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.
Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. Россия устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.
Под образованием подразумевается процесс развития и саморазвития личности, связанный с овладением социально значимым опытом человечества, воплощенным в знаниях, умениях, творческой деятельности и эмоционально-ценностном отношении к миру; необходимое условие сохранения и развития материальной и духовной культуры. Согласно преамбуле Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», образование представляет собой целенаправленный процесс обучения и воспитания. Обучение – процесс передачи и усвоения знаний, умений, навыков деятельности, основное средство подготовки человека к жизни и труду. Воспитание – создание условий для развития и саморазвития человека, освоения им социального опыта, культуры, ценностей и норм общества. В воспитании взаимодействуют личность, семья, социальные институты.
В современном мире право на образование рассматривается как одно из фундаментальных естественных основных прав человека.
Всеобщая Декларация прав человека (ст. 26) закрепила обязательность, общедоступность, бесплатность начального образования, обозначив цель образования в мировом масштабе: «Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между народами, расовыми и религиозными группами». Однако Всеобщая декларация прав человека, будучи документом высокого нравственного гуманистического значения, лишь закрепила основные приоритеты, принципы, цели и задачи в области прав человека, к реализации которых должны стремиться все государства – участники Декларации. Декларативный (т.е. провозглашающий) принцип права на образование был закреплен как обязательный для государств – членов ООН, ратифицировавших Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах также утверждает право каждого человека на образование: обязательность и бесплатность для всех начального образования, открытость и доступность среднего образования в его различных формах (включая профессионально-техническое образование), высшего образования (на основе способностей каждого) с постепенным введением его получения на бесплатной основе. В Пакте были детализированы цели образования, которое «должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознания ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам… должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества», а также способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между нациями и религиями, содействовать ООН в поддержании мира.
Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод гласит, что «никому не может быть отказано в праве на образование». Данная формулировка подтверждает право каждого человека на образование, налагает запрет на какую бы то ни было дискриминацию в праве на образование, однако Конвенция не конкретизирует уровень получения образования.
Конвенция о правах ребенка закрепила общедоступность, бесплатность и обязательность начального образования, право ребенка на доступность информации и материалов в области образования, возложив на государств-участников обязанности:
- обеспечивать доступность среднего образования, общего и профессионального, на бесплатной основе;
- обеспечивать доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого;
формирование сети национальных университетов и бизнес-школ;
- дополнительное вознаграждение за классное руководство;
- поощрение лучших учителей;
- поставка школьных автобусов в сельские территории;
- оснащение школ дотационных регионов учебным оборудованием.
Образовательные программы подразделяются на два вида:
- общеобразовательные (основные и дополнительные), к которым относятся программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;
- профессиональные (основные и дополнительные), к которым относятся программы начального, среднего, высшего, послевузовского профессионального образования.
Образовательные программы реализуются образовательными учреждениями, которые по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных объединений).
К образовательным относятся учреждения:
- дошкольные общеобразовательные;
- профессионального образования;
- дополнительного образования взрослых;
- специального образования;
- для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- дополнительного образования детей и др.
Согласно п. 1 Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденной приказом Минобразования России от 11 февраля 2002 г. № 393, роль образования на современном этапе развития России определяется задачами ее перехода к демократическому и правовому государству и рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.
Концепция развивает основные принципы образовательной политики в России, которые определены в Законе РФ «Об образовании», Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и раскрыты в Национальной доктрине образования в Российской Федерации до 2025 г. и Федеральной программе развития образования на 2000–2005 гг.
Система российского образования представляет собой совокупность:
- образовательных программ и государственных образовательных стандартов;
- реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм;
- органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.
В России устанавливаются следующие уровни образования (образовательные цензы):
а) основное общее образование;
б) среднее (полное) общее образование;
в) начальное профессиональное образование;
г) среднее профессиональное образование;
д) высшее профессиональное образование;
е) послевузовское профессиональное образование.
Принципы государственной политики Российской Федерации в области образования определены ст. 2 Закона РФ «Об образовании». К таким принципам относятся:
- гуманистический характер образования;
- приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности;
- воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;
- единство федерального культурного и образовательного пространства;
- защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;
- общедоступность образования;
- адаптивность системы образования к уровням развития и подготовки обучающихся, воспитанников;
- светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;
- свобода и плюрализм в образовании;
- демократический, государственно-общественный характер управления образованием;
- автономность образовательных учреждений.
Право на образование в России, исходя из видов образовательных программ и типов образовательных учреждений, может рассматриваться как ряд прав, включающих в себя право на дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование, профессиональную подготовку, начальное, среднее, высшее и послевузовское профессиональное образование, на дополнительное образование. Закон «Об образовании» подтверждает основные конституционные права и свободы обучающихся, реализующиеся в сфере образования, т.е. право на:
- уважение человеческого достоинства;
- свободу совести и информации;
- свободное выражение собственных мнений и убеждений;
- свободное посещение мероприятий, не предусмотренных учебным планом;
- получение впервые бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального образования и на конкурсной основе среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов;
- охрану здоровья.
Некоторые права учащихся, отражающие конституционное право на объединение, свободу труда в Законе «Об образовании» раскрываются через введение запретительных норм. Не допускается принуждение обучающихся, воспитанников к вступлению в общественные, общественно-политические организации (объединения), движения и партии, а также принудительное привлечение к деятельности этих организаций и участию в агитационных кампаниях и политических акциях. Запрещается привлекать обучающихся, воспитанников гражданских образовательных учреждений без их согласия и их родителей (законных представителей) к труду, не предусмотренному образовательной программой.
Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» закрепляются меры и гарантии защиты прав ребенка в области образования и воспитания:
- учащиеся старше восьми лет могут создавать общественные объединения (кроме объединений, создаваемых политическими партиями и религиозными организациями), и администрация образовательного учреждения не вправе препятствовать их созданию;
- учащиеся образовательных учреждений, за исключением дошкольных учреждений и учреждений начального общего образования, имеют право самостоятельно или через своих выборных представителей ходатайствовать перед администрацией о проведении с участием выборных представителей учащихся дисциплинарного расследования деятельности работников образовательных учреждений, нарушающих и ущемляющих права ребенка;
- учащиеся, не согласные с решением администрации образовательного учреждения, вправе через своих выборных представителей обратиться в уполномоченные государственные органы за содействием и помощью;
- учащиеся могут проводить во внеучебное время собрания и митинги по вопросам защиты своих нарушенных прав. Условия проведения таких митингов и собраний устанавливаются Уставом образовательного учреждения, и администрация не может препятствовать их проведению, если они соответствуют установленным правилам, отвечают требованиям соблюдения общественного порядка, не препятствуют образовательному и воспитательному процессам;
- учащиеся и их родители (законные представители) имеют право на информацию, касающуюся их прав и законных интересов; в целях реализации этого права в образовательном учреждении в местах доступных для детей и родителей (законных представителей) должны вывешиваться тексты Уставов, правил внутреннего распорядка, списки органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц (с указанием способов связи с ними), осуществляющих контроль и надзор за соблюдением, обеспечением и защитой прав ребенка.
Согласно п. 2.1 Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденной приказом Минобразования России от 11 февраля 2002 г. № 393, Правительство России примет меры к реализации гарантий права граждан на образование, создавая правовые и экономические условия для:
- бесплатности полного среднего образования в пределах государственного образовательного стандарта и бесплатного образования других уровней в пределах, установленных законодательством России;
- равного доступа всех граждан России к образованию разных уровней независимо от места жительства и уровня доходов семьи;
- получения образования в соответствии с установленными государственными образовательными стандартами, гарантирующими необходимое для общества качество образования.
Доступность качественного образования означает также государственные гарантии:
1) обучения на учебно-материальной базе с использованием современного учебно-лабораторного оборудования и учебной литературы;
2) обучения в условиях, гарантирующих защиту прав личности обучающегося в образовательном процессе, его психологическую и физическую безопасность;
3) социально-педагогической и психолого-педагогической помощи семье, ранней диагностики резервов развития ребенка (физических и психологических);
4) бесплатного пользования учащимися и студентами фондами государственных, муниципальных и учебных библиотек.
Человечество, входя в 21 век, формирует новые взгляды на общепризнанные ценности, принципы межличностных отношений, роль человека и его производственную деятельность. Многократно возрастает роль образования. К нему предъявляются новые требования. Оно становится необходимым условием благополучия человека. Уровень права граждан на образование становится фактором, определяющим уровень развития общества. В документах ЮНЕСКО зафиксировано, что «образование не может более рассматриваться как роскошь или привилегия; оно лишь представляет собой абсолютную необходимость. Без широкого охвата образованием в мире не может быть ни демократии, ни справедливости, ни прогресса. Право на образование является всего лишь правом на участие в жизни современного мира.»
Выводы, к которым мировое сообщество пришло только в последние годы, в России всегда были «само собой разумеющимися» принципами государственной политики в области образования.
Конституционное право граждан на образование в Российской Федерации зафиксировано в статье 43 Конституции Российской Федерации. Статья закрепляет за каждым право на образование и гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а на конкурсной основе - бесплатность высшего образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях или на предприятиях.
Конституционное право граждан на образование решает двуединую задачу. С одной стороны, получение образования обеспечивает гражданину его жизненное благополучие, положение в обществе, статус, а с другой - обеспечивает общество и государство образованными кадрами, что определяет темпы развития государства, является определяющим фактором ускорения научно-технического прогресса и усиления экономической мощи страны, фактором стабильности общества и демократии.
В последние годы, как и в предыдущие десятилетия превалирует понимание образования как отрасли, призванной обслуживать производство. Неслучайно сегодня выкристаллизовывается целого ряда государственных политиков стремление перевести образование на платную систему, мотивируя это нынешней малой потребностью производства в квалифицированных рабочих и специалистах. Особо ярко это тенденция проявилась в ходе разработки среднесрочной программы Правительства Российской Федерации на 1997 - 2000 годы «Структурная перестройка и экономический рост».
Такой подход к образованию ошибочен. При планировании развития образования, его финансовом обеспечении следует исходить из посыла, что государство обязано не только удовлетворить потребность личности на бесплатное получение любого уровня образования (хотя бы один раз), но и стимулировать гражданина к получению образования. Предложенный принцип государственного подхода к образованию позволит государству решить следующие задачи:
- обеспечить стабилизацию положения в обществе, дальнейшее его развитие по цивилизованному пути, ибо уровень образованности общества является основной демократического развития страны;
- получить устойчивый экономический рост производства, что подтверждено практикой развития ныне передовых стран мира.
Анализ норм Конституции, касающихся прав граждан на образование, приводит профессионалов к целому ряду недоуменных вопросов. Почему в конституционное право граждан не включено право на получение общедоступного и бесплатного среднего (полного) и начального профессионального образования? Ведь указанные уровни (ступень) образования в России и бывшем СССР стали традиционно общедоступными и бесплатными. Таким образом, Конституция как бы сузила ранее действующее право граждан на образование. В то же время, Конституцией провозглашается общедоступным среднее профессиональное образование, которое никогда не было общедоступным, не является общедоступным сейчас и не рассматривается на ближайшие годы целесообразность постановки такого вопроса, не говоря уже о невозможности реализации этой нормы чисто практически по целому ряду весомых аргументов, в том числе и социального порядка.
Аналогичный вопрос возникает и по поводу конституционного права граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного образования. Такой правовой нормы в нашем обществе ранее не было, она не выполнятся сейчас и не может быть выполнена в ближайшие годы. Вызывает вопрос и исключение из прав граждан возможности получения бесплатно на конкурсной основе послевузовского профессионального образования.
Возникла проблема, как быть в сложившейся законодательной ситуации с полной средней школой, профессионально-техническим училищем и аспирантурой, с детским садом и техникумом. В настоящее время сложилось критическое положение с реализацией права граждан на образование. Об этом свидетельствуют:
а. крайне недостаточное и несвоевременное финансирование образовательных учреждений из бюджетов всех уровней (из защищенных статей бюджета финансировались практически только заработная плата и стипендии);
б. массовая утечка высококвалифицированных кадров из системы образования;
в. эксплуатация материально-технической базы образовательных учреждений без последующего ее восстановления (т.е. фактическое ее разрушение);
г. появление на улицах сотен тысяч не учащихся и неработающих подростков, пополняющих ряды преступного мира;
в. небывалое падение нравственности в обществе;
г. угроза пересмотра положений Закона РФ «Об образовании» с целью лишения образования законодательно зафиксированных приоритетности и размеров ставок и окладов педагогов.
Катастрофический ход событий, а это подтверждается резким ростом забастовок, требует незамедлительных активных действий со стороны законодателей по защите российской системы образования. Необходимо учитывать, что образование затрагивает интересы почти каждого второго жителя России, ибо сегодня в системе образования работает более 6 миллионов человек, а обучается - свыше 30 миллионов! (для сравнения: число граждан, занятых в промышленности - около 20 миллионов, в сельском хозяйстве - 10,3 миллиона, в строительстве - 7,1 миллиона человек).
Таким образом, можно зафиксировать, что разработка и принятие законов в области образования является жесткой необходимостью обеспечения законодательной защиты прав граждан на образование.
Комитет в своей законотворческой деятельности в области образования руководствуется следующими принципами:
1. Позитивные сдвиги в реформировании общества, развитии экономики и возрождении России возможны только на базе реального повышения образовательного уровня населения.
2. Фактический уровень российского образования по основным параметрам, в том числе и по качеству образования, в последние десятилетия отнюдь не уступал западным школам. Поэтому стратегия развития образования России должна строиться на мощном фундаменте отечественных достижений. Не копировать механически образцы зарубежных образовательных технологий, а идти вперед, внимательно изучая и, при необходимости, творчески используя положительный опыт других стран по тем позициям, которые помогут нашей стране достойно интегрироваться в мировое образовательное пространство.
3. В современных социально-экономических условиях государству необходимо резко увеличить расходы на образование.
4. Высшему и послевузовскому профессиональному образованию следует придать приоритетность в сравнении с другими уровнями образования. В пользу данного тезиса можно сказать следующее:
- система высшего профессионального образования является гарантом сохранения единого образовательного пространства и государственности;
- структурная перестройка экономики требует быстрейшей подготовки новых квалифицированных специалистов и управленческих кадров будущей России;
- в условиях затяжного финансирования дефицита, когда невозможно нормально финансировать все отрасли образования, целесообразно финансировать в достаточной степени точки потенциального прорыва, в частности, высшее образование;
- высшее образование, в определенной мере, является фактором, сдерживающим безработицу и, в этой связи, более выгодно финансировать высшее образование, чем выплачивать пособия по безработице, нести огромные расходы на содержание дополнительных штатов Министерства внутренних дел и мест заключения.
5. Государство должно поддерживать все виды и формы образования, в том числе и негосударственные образовательные учреждения, но не за счет какого-либо ущемления государственных или муниципальных образовательных учреждений. Негосударственные образовательные учреждения должны дополнять систему образования России в части расширения и повышения качества образовательных услуг, оказываемых населению.
7. Следует не только сохранять, но и развивать ныне действующую систему государственного образования. Поэтому приватизацию государственных образовательных учреждений, под какими бы предлогами она не преподносилась, в том числе и многоучредительства, необходимо запретить.
8. Следует, с одной стороны, расширить самостоятельность и права образовательного учреждения, а с другой, - повысить его ответственность за качество образования. Необходимо в этой связи законодательно обеспечить защиту прав человека на получение качественного образования.
Образование является важнейшим социальным институтом общества и государства, опыт деятельности которого накапливается с огромным трудом на протяжении жизни многих поколений. Сфера образования - это очень сложный, тонкий, и во многом инерционный механизм, без которого, однако, не может обойтись ни одно цивилизованное, высокоразвитое и сильное государство. Тревожная ситуация, складывающаяся в системе образования, заставила переместить в работе Комитета приоритетность работы на законодательную инициативу. За прошедшее время со дня формирования Комитета (1994) был разработан целый ряд законопроектов по вопросам образования.
Кроме того, Комитетом проводится большая работа по анализу всех принимаемых федеральных законов, разработки и внесения поправок к ним с точки зрения защиты интересов системы образования, так как многие законы напрямую или опосредованно касаются вопросов образования. Комитетом в порядке законодательной инициативы было направлено в Государственную Думу большое количество поправок в законопроекты, в первую очередь в законопроекты, регулирующие финансовые (федеральный бюджет) и налоговые вопросы, а также предложений о внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и «О государственной поддержке начального профессионального образования».
Сегодня, когда новая редакция Федерального закона «Об образовании» принята и вступила в силу, можно утверждать, что данный Федеральный закон обеспечивает всестороннюю поддержку системы образования, расширяет права граждан на образование, исключает устаревшие или не подтвердившие свою жизненность правовые нормы.
Удалось сохранить в новой редакции «старые» правовые нормы, направленные на социальную защиту работников образования. В последние годы резко ухудшилась ситуация в системе начального профессионального образования.
Фактически система начального профессионального образования сегодня стала общей болью для нашего общества. В такой ситуации перед законодателями стоит задача посредством формирования законодательной базы принципиально изменить отношение государства к системе начального профессионального образования.
Представляется, что на эти вопросы во многом отвечает Федеральный закон «О государственной поддержке начального профессионального образования», который содержит правовые нормы, направленные на стабилизацию ситуации в начальном профессиональном образовании и обеспечение условий реализации права граждан на общедоступное и бесплатное начальное профессиональное образование.
Принятие этого федерального закона позволит стабилизировать ситуацию в учреждениях начального профессионального образования, создать условия для реализации принципа общедоступности и бесплатности начального профессионального образования, обеспечить поддержку детей-сирот и детей из социально незащищенных слоев населения в получении ими начального профессионального и среднего (полного) общего образования.
Накопленный опыт в законопроектной деятельности, особенно анализ исполнения законов, позволяет выделить два слабых направления в нынешнем законодательстве. Во-первых, это механизмы реализации правовых норм, их юридическая и профессиональная чистота и, во-вторых, правовые нормы об ответственности за выполнение принятых законов.
Нет никакого секрета, что многие нормы апробированного обществом и государством в течение нескольких лет Закона «Об образовании» не выполняются. Это объясняется правовым нигилизмом исполнительной власти. Вместе с тем законодатели должны проанализировать и свою работу. А этот анализ дает неутешительные выводы. До настоящего времени в образовательном законодательстве имеются нормы, которые или декларативны, или не имеют механизма реализации, или отдают все на откуп Правительству Российской Федерации. В этих условиях все острее встает вопрос о кодификации нормативно-правовых актов. Представляется, что разработка Образовательного кодекса Российской Федерации позволит не только систематизировать законодательство в области образования, уточнить многие правовые нормы, но и концептуально изменить формирование этой отрасли законодательства.
Говоря о законодательном регулировании образования, нельзя не отметить, что большое значение для реализации права граждан на образование, особенно общего образования, имеет правовое регулирование образования на уровне субъектов Российской Федерации.
К сожалению, формирование образовательного законодательства в субъектах Российской Федерации осуществляется достаточно медленно, бессистемно, зачастую решая только оперативные вопросы. Представляется, что и на уровне субъектов Российской Федерации целесообразно создать детальные, кодифицированные законодательные акты. Комитет готов оказывать консультативную помощь в создании образовательных кодексов субъектов Российской Федерации.
