Как реформа межбюджетных отношений, так и реформа бюджетного процесса в большинстве своем затрагивают отношения между различными органами власти бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, в то время как конечные потребители государственных услуг взаимодействуют с конкретными бюджетными организациями. Поэтому необходимость повышения качества услуг, оказываемых государством, потребовала проведения третьего, самого сложного, этапа реформирования государственных финансов - реструктуризации сети бюджетных учреждений.
Реформирование бюджетных организаций представляет собой завершающий этап мероприятий по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы. При этом реформирование сектора бюджетных учреждений включает не только создание новых типов государственных и муниципальных учреждений, но и изменение принципов их функционирования, а также переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг. При этом действующий механизм сметного финансирования был признан неэффективным, поскольку не связывал деятельность бюджетного учреждения с достижением конкретных результатов.
Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств в рамках вышеуказанной реформы является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могут представлять организации различных организационно-правовых форм.
В связи с этим была предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.
Фундаментальным этапом в продвижении реформы бюджетных учреждений в Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», вступившего в силу с 1 января 2011 г.
Действовавшая ранее система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг.
По сути, органы публичной власти осуществляли содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество учреждений, входящих в указанную систему, было весьма велико - на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 г. насчитывалось 25 287 учреждений (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 г. - 302 660 учреждений.
В существовавшем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Большинство бюджетных учреждений обладали высокой степенью закрытости информации об управлении - как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан - потребителей государственных (муниципальных) услуг.
При этом фактически большинство бюджетных учреждений уже были включены в хозяйственный оборот и получали достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, в 2008 г. из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3786 учреждений (37,9% от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном представляли такие сферы как образование, здравоохранение, наука и культура.
В предыдущие годы для решения основных проблем развития бюджетной сети был предпринят ряд последовательных действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством РФ в 2007-2009 гг. всех постановлений, необходимых для реализации данного Закона.
Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений шло более активно, но лишь в тех субъектах РФ, в которых внедрялись современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Красноярский край, Краснодарский край, Республика Татарстан и др.)
Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствовал ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством РФ индивидуальных решений по каждому учреждению), и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение.
Соответственно, ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.
В связи с этим Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ было установлено:
1) изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, в том числе:
- изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 г. со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;
- предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
- устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
- расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения;
2) создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений - казенное учреждение, статус которых по сути совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.
При этом процедура перевода учреждений в казенные обеспечивала минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.
Более того, на 2010 г. устанавливался переходный период, который позволял как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме (в частности, действуют ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет).
С 1 января 2011 г. изменения, касающиеся правового положения бюджетных учреждений и казенных учреждений, распространились и на учреждения, находящиеся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований.
Кроме того, были предложены следующие условия и стимулы для федеральных органов власти по оптимизации сети подведомственных учреждений:
- упростить процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений, передав соответствующие полномочия от Правительства РФ федеральным органам государственной власти;
- установить в нормативных правовых актах правило о сохранении объемов бюджетных ассигнований федеральным органам власти - главным распорядителям бюджетных средств при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).
Имущество бюджетного учреждения принадлежит ему на праве оперативного управления.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Имущество казенного учреждения также принадлежит ему на праве оперативного управления.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Бюджетное учреждение вправе при выполнении государственного (муниципального) задания дополнительно использовать средства, полученные из иных предусмотренных законодательством РФ источников.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные (от основных) виды деятельности, предусмотренные его учредительным документом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Финансовое обеспечение такой деятельности бюджетного учреждения осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Законом были внесены изменения в БК в части определения правового положения казенных учреждений как субъектов бюджетных правоотношений и исключены нормы о бюджетных учреждениях.
Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, который, в том числе, определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений.
В свою очередь, бюджетная смета стала сметой казенного учреждения, устанавливающей в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств.
Любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности (которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами), поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.
Таким образом, реформирование сети бюджетных учреждений стало завершающим этапом бюджетной реформы, распространившейся до уровня конкретных бюджетных организаций федерального, регионального и местного уровней.
УДК 008; 336.143
ББК 65-261.3; 77
Роман Стриженков
РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ СЕТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ
Аннотация. Даны комментарии к вопросу о реструктуризации сети учреждений культуры, связанной с
реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 06.10.2003 года № 131-ФЗ. Рассмотрена проблема децентрализации бюджетного процесса.
Представлены варианты развития событий на местах, названы направления реорганизация бюджетных учреждений.
Ключевые слова: бюджет, закон, местное самоуправление, полномочия, поселение, реструктуризация, ресурсы, реформа, учреждения культуры, Федеральный закон, финансирование.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ распределил полномочия органов местного самоуправления на полномочия поселений, полномочия муниципальных районов и полномочия городских округов.
1. К вопросам местного значения поселения относятся:
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения.
2. К вопросам местного значения муниципального района относятся:
организация предоставления дополнительного образования на территории муниципального района;
организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).
3. К вопросам местного значения городского округа относятся:
организация предоставления дополнительного образования на территории городского округа;
организация библиотечного обслуживания населения;
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа.
Архангельское областное Собрание депутатов 23 сентября 2004 года приняло областной закон «О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области». Закон устанавливает границы муниципальных образований в Архангельской области и наделяет муниципальные образования статусом городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов.
Существенной проблемой переходного периода в системе местного самоуправления является децентрализация бюджетного процесса.
Упорядочение доходных и расходных полномочий между органами власти различных уровней должно подкрепляться соответствующими финансовыми ресурсами.
Разграничение полномочий между поселениями и муниципальным районом, а также компетенций законодательных и исполнительных органов власти по вопросам обеспечения деятельности найдет отражение в реструктуризации учреждений культуры.
Эта проблема носит общий характер, так как в ведении муниципальных органов Архангельской области сосредоточено значительное число учреждений: 521 библиотека, 551 культурно-досуговое учреждение, 24 музея, 49 музыкальных, художественных школ, школ искусств.
Сеть учреждений культуры муниципального уровня традиционно представлена следующими единицами:
библиотеки, объединенные в централизованные библиотечные системы;
Стриженков Роман Валентинович – начальник отдела комитета по культуре администрации Архангельской области.
Электронный адрес: [email protected] детские музыкальные, художественные школы и школы искусств;
учреждения клубного типа различной типологии;
краеведческие и мемориальные музеи.
Структура расходов на отрасль культуры в местных бюджетах Архангельской области распределяется следующим образом: большая часть, около 59 %, направляется на оплату труда и социальный налог, 19 % – на коммунальные расходы.
Очевидно, что основные проблемы реформы в культурном секторе будут сконцентрированы на муниципальном уровне по той простой причине, что основная нагрузка по содержанию массовых учреждений культуры находится в зоне ответственности их собственников и учредителей.
Новые административные структуры в значительной степени будут отличаться от ныне действующих и обладать иной компетенцией, полномочиями и ресурсной базой.
Разделение границ и полномочий должно происходить в зависимости от источников дохода, исключая нефинансируемые мандаты. Таким образом, формирование структуры сети и ее объемов будет находиться в прямой зависимости от возможностей бюджета.
Однако если поселение не в состоянии обеспечить социальную инфраструктуру, то, согласно закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе заключать соглашение о передаче части (либо всех) полномочий муниципальному району за счет субвенций из поселения.
Практика заключения бюджетных соглашений позволит аккумулировать ресурсы на обеспечение политики по культурному обслуживанию населения.
Процесс разграничения полномочий коснется также реструктуризации органов управления культурой муниципального уровня.
Характерным недостатком действующих моделей управления являются противоречия между полномочиями и реальными источниками финансирования, которые возникли по ряду причин:
объективных: слабая ресурсная база местного бюджета, отсутствие государственных норм материального и финансового обеспечения;
субъективных: несоответствие действий управляющих структур требованиям законодательства, отсутствие умения у менеджмента бороться за бюджет.
Роль органа управления культурой муниципального уровня должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти, общественных организаций и частных инициатив в осуществлении культурной политики территории.
Происходит перемещение акцентов с директивного управления на создание условий саморазвития и партнерства.
Одним из основных рычагов управления является обеспечение источников финансирования и критериев распределения ресурсов. Пути решения именно этой проблемы позволят оказывать влияние на культурную политику.
Децентрализация бюджетного процесса принципиально меняет порядок финансирования объектов культуры. Централизованное финансирование по смете из консолидированного бюджета отменяется, уступив место правилу содержания социального объекта за счет бюджета поселения.
В предложенных обстоятельствах наиболее вероятен вариант развития событий, когда бюджет поселения недостаточен для содержания объекта культуры и обеспечения его деятельности.
Использование механизмов делегирования полномочий за счет субвенций поселений (п. 20 ч. 4 ст. 15 закона №131-ФЗ) может стать инструментом концентрации ресурсов, позволяющих обеспечить культурную политику и создавать услуги культуры.
Главной задачей переходного периода для муниципальных органов управления культурой является создание условий для реструктуризации сети учреждений с учетом изменения принципов финансирования.
В первую очередь, на основании паспортизации учреждений культуры следует подготовить реестры учреждений с учетом разграничения собственности. Используя прогноз реформированных бюджетов, необходимо разработать программу реструктуризации сети, базовым условием которой должен стать принцип функциональных особенностей учреждений и организаций других организационно-правовых форм, способных предложить конкурентоспособные услуги населению.
Во вторую очередь, необходимо создать нормативную основу аккумулирования ресурсов различных уровней бюджета с целью долевого содержания объектов культуры.
Решение вышеуказанных задач отнесено исключительно к компетенции местных органов власти.
В основу подходов по реструктуризации сети должны лечь нормативные акты (или их проекты), определившие структуру местного самоуправления, из которых ясны:
Границы поселений;
Границы муниципальных районов;
Границы городских округов.
Эта информация позволит уяснить:
К чьей юрисдикции отошли конкретные сетевые единицы;
Какова социальная инфраструктура административной единицы;
Каков прогноз бюджета.
Существенным обстоятельством для реструктуризации сети является применение принципа градации учреждений по группам значимости (поселенческого или районного значения). Уровень значимости предполагается определять, исходя из объема деятельности и зоны обслуживания населения. Так, скорее всего, целесообразно оставить районный музей на уровне муниципального района, не передавая его в поселение. Для этого необходимо заключение соглашения с поселением.
У муниципальных районов имеется финансовый рычаг, предоставленный в законе №131-ФЗ: к вопросам местного значения муниципального района отнесено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.
Данный рычаг может быть использован муниципальным районом с целью сохранения сложившихся централизованных библиотечных, а также клубных систем. Сохранение централизованных систем или необходимой их части – в финансовом отношении оптимальное решение, так как это экономия средств. В поселениях нет необходимости создавать множество новых юридических лиц с административным аппаратом, да у большинства из них и не будет на это средств.
Если же пойти по пути децентрализации, то можно столкнуться с тем, что в каждом поселении или в большинстве будут созданы маленькая библиотечная система (2–3 библиотеки), маленькая клубная система (2–3 клубных учреждения).
Для принятия решения по структуре сети требуется определиться в типах массовых учреждений культуры муниципального уровня. Как правило, их перечень предусматривает библиотеки, музеи, учреждения клубного типа, парки культуры и отдыха, киноустановки.
Вышеперечисленные учреждения несколько отличаются:
По характеру выполняемых ими функций;
По организации творческого процесса;
По особенностям применяемого труда.
Наблюдающееся в последние годы создание интегрированных учреждений культуры типа культурно-образовательных, социально-культурных центров, клубов-музеев, клубов-библиотек имеет в основе положительный базис – оптимизацию коммунальных расходов и координацию планирования. Однако не следует заблуждаться на тот счет, что в этом случае мы имеем новое учреждение, т.к. в основе лежат различные уставные задачи.
Библиотека и музей имеют одной из главных задач хранение фондов, и их объединение с учреждением клубного типа проходит по границе формы подачи услуги – не более того.
В статистической отчетности не происходит изменений, а, следовательно, сеть фактически остается прежней. Уменьшается количество расходов – это, безусловно, экономический эффект.
Имеют место и организационные эффекты. Остается вопрос, каков творческий эффект. Если социальный эффект значительно высок и достаточен, то его необходимо вводить в практику работы учреждений культуры.
Из сказанного можно отметить, что преобразовательные процессы, происходящие в структуре сети социально-культурных учреждений, недостаточно исследованы и требуют анализа.
Прежде всего, необходимо структурировать:1) функции, 2) услуги, 3) определить социальноэкономические показатели по эффективности.
Формируя сеть в современных условиях, необходимо ясно сформулировать критерии преобразования сетевых учреждений. Разумеется, в основе будут: а) их функциональные особенности, но также и б) правовые аспекты. Вероятно, следует исходить из прав собственности на объекты движимого и недвижимого имущества.
Стратегия реструктуризации должна исходить из трех реформ: административной, реструктуризации бюджетного сектора и реформы оплаты труда.
Проведение административной реформы предполагает уточнение функций органов власти различных уровней и разграничение между ними расходных полномочий.
Реформа оптимизации бюджетных учреждений предусматривает четкое разграничение функциональных особенностей учреждений, способных предложить услугу высокого потребительского качества, отказ от выделения ассигнований по смете и переход к финансированию по программе.
Один из принципов реформы оплаты труда заключается в переносе ответственности за выплату заработной платы на уровень учредителей бюджетных учреждений.
Реорганизация бюджетных учреждений будет осуществляться по двум направлениям.
Во-первых, предполагается внести соответствующие поправки в Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, касающиеся изменений в правоспособности бюджетных учреждений. В результате будет ограничена возможность принятия ими обязательств сверх лимитов бюджетных средств, что на практике приводит к возникновению обязательств бюджета перед поставщиками работ и услуг бюджетных учреждений, порождающих субсидиарную ответственность собственника имущества. Также бюджетные учреждения потеряют право самостоятельно распоряжаться внебюджетными источниками.
Вторым направлением реорганизации бюджетных учреждений является преобразование части из них в иные организационно-правовые формы. Такая реорганизация предполагается для учреждений, имеющих высокую долю внебюджетных доходов в общем объеме доходных источников, способных функционировать в рыночной среде. Суть данного преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и ответственности по их обязательствам.
Государственные учреждения культуры – это организации культуры, учредителем которых является государство. Именно эти организации, созданные для выполнения определенной культурной миссии (к примеру, формирование библиотечных фондов и информационное обслуживание населения, сохранение и публичная демонстрация музейных коллекций, постановка произведений театрального искусства и показ их зрителям), составляют в настоящее время основу отрасли культуры. Бюджетное финансирование таких организаций (в соответствии с обязательствами государства, предусмотренными статьями 120 ГК и 161 БК) должно обеспечивать выполнение той культурной миссии, которая зафиксирована в их уставных документах, и потому не может быть ориентировано на отдельные проекты и программы, имеющие определенную длительность и конкретное содержание.
Другое положение характерно для организаций культуры, учредителем которых государство не является и потому не имеет перед ними никаких бюджетных обязательств. В этом случае, наоборот, наиболее приемлемым и даже, не исключено, единственно возможным является проектное финансирование и конкурсный порядок рассмотрения бюджетных средств. Здесь следует подчеркнуть, что для государственных учреждений культуры методы проектного финансирования можно рассматривать лишь в качестве вспомогательных механизмов распределения бюджетных средств.
В сложившихся условиях установка на превращение конкурсного порядка распределения бюджетных средств из вспомогательного в основной способ финансирования культурной деятельности означает ни что иное, как требование проведения институциональной реформы.
Причем главным содержанием такой системной модернизации является ликвидация большинства государственных и муниципальных учреждений культуры и создание на их основе организаций культуры, имеющих иной правовой статус.
Российская Академия Наук
Уральское отделение
ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ
О подходах к реструктуризации бюджетных
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА
Руководитель проекта,
зав. сектором социальных инноваций
Института экономики УрО РАН,
д. филос. н., проф.
Ответственный исполнитель:
с. н.с., к. э.н.
Екатеринбург 2005
КУЛЬТУРА, РЕОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ КУЛЬТУРНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ, СОЦИАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ НА УСЛУГИ ОРГАНИЗАЦИЙ КУЛЬТУРЫ, ПОКАЗАТЕЛИ ЭФФЕКТИВНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ
Объектом исследования является система культурного обслуживания населения региона.
В работе рассмотрены проблемы и подходы к реструктуризации бюджетного сектора культуры Свердловской области, методические вопросы формирования социального заказа на культурное обслуживание населения, разработана система показателей социально-экономической эффективности для наиболее массовых типов учреждений культуры. Результаты исследования ориентированы на внедрение в практику управления Министерства культуры Свердловской области.
Область применения – управление культурными процессами в регионе.
Введение
Проблемы и подходы к реструктуризации бюджетного сектора культуры Свердловской области
Методические рекомендации по формированию областного государственного заказа на обеспечение культурного обслуживания населения
Формирование показателей эффективности деятельности учреждений культуры
Введение
Актуальность исследования обусловлена кардинальной организационной перестройкой сферы культуры и изменением принципов ее финансирования в связи с проводимой в РФ административно-бюджетной реформой.
Задачи исследования:
1. анализ правового поля и опыта других регионов по реструктуризации бюджетного сектора культуры субъекта Федерации;
2. обоснование подходов к реструктуризации бюджетного сектора культуры и принципов обеспечения взаимодействия органов государственной власти Свердловской области и муниципальных образований в сфере культуры в условиях административно-бюджетной реформы;
3. разработка методических подходов к формированию областного государственного заказа и оценке эффективности деятельности учреждений культуры разного типа;
При разработке подходов к реструктуризации бюджетных учреждений культуры учтены:
· изменения в федеральном и областном законодательстве в связи с проведением административно-бюджетной реформы;
· постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» № 000 от 01.01.2001;
· материалы Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ;
· предложения Министерства культуры Свердловской области.
Эмпирической базой НИР являются: данные официальной статистики, а также материалы, предоставленные Министерством культуры Свердловской области, результаты обобщения опыта других регионов РФ по реформированию бюджетного сектора культуры, предложения специалистов в области управления культурой.
В первой главе работы рассмотрены имеющиеся проблемы реструктуризации бюджетного сектора культуры Свердловской области и разработаны подходы к организации культурного обслуживания населения региона в новых условиях. Вторая глава посвящена разработке методических рекомендаций по формированию областного государственного заказа на обеспечение культурного обслуживания населения. Рассмотрен состав областного заказа на культурное обслуживание населения в современном нормативно-правовом поле. Даны предложения по созданию в регионе условий, направленных на повышение социальной эффективности областного заказа на культурное обслуживание населения. В третьей главе предложена система оценок социально - экономических результатов деятельности учреждений культуры, которая включает как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей) для наиболее массовых типов учреждений культуры.
1 Проблемы и подходы к реструктуризации бюджетного сектора
культуры Свердловской области
В настоящее время идет переход на новые принципа организации административно-территориального управления Россией. И хотя вступление в действие федерального закона от 01.01.2001 г. отсрочено на три года, это время необходимо использовать на отработку оптимальных форм организации управления социальной сферой территорий, в том числе сферой культуры.
Реорганизация системы управления сферой культуры – процесс объективный, обусловленный изменением социально-экономических условий жизни общества. Однако, учитывая ту важную роль, которую играет культура в обеспечении социальной стабильности и формировании человеческого капитала, а также повышенную ранимость данной сферы, проводить его следует крайне бережно. Иначе мы рискуем растерять тот бесценный багаж духовного опыта прошлых поколений, без которого, как известно, нет будущего.
Изменение принципов местного самоуправления и взаимоотношений субъекта Федерации и органов местного самоуправления коренным образом меняет систему организации культурного обслуживания населения территорий.
Во-первых , вводится принцип жесткого разделения сферы культуры на федеральную, субъекта Федерации и муниципальную. При этом именно на муниципалитеты ложится основная нагрузка по обеспечению жителей социальными, в том числе культурными услугами.
В результате нарушается принцип сохранения единого культурного пространства страны, без которого невозможно нормальное развитие культуры, в частности, проведение единой культурной политики на территории субъектов Федерации.
Ради прозрачности бюджетных потоков оказались разрушенными вертикальные связи управления культурными процессами. Складывается парадоксальная ситуация, когда культурой одной и той же территории одновременно, но совершенно независимо друг от друга, управляют Федерация, субъект Федерации и органы местного самоуправления. Так, Министерство культуры Свердловской области даже не было поставлено в известность, что в Екатеринбурге создано Управление Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия по Уральскому федеральному округу .
Субъект Федерации, в свою очередь, также практически лишен возможности координировать развитие культурных процессов на территории. Так, по закону от 2003 г. субъект Федерации должен выполнять свои функции по культурному обслуживанию населения только за счет подведомственных ему учреждений культуры, которые расположены, как правило, в областном центре и мало доступны для жителей удаленных городов и районов. При этом реально повлиять на развитие сети муниципальных учреждений культуры субъект Федерации не может, так как не имеет права оказать финансовую помощь учреждениям культуры, находящимся в муниципальной собственности . Между тем в России с ее огромными пространствами, чтобы обеспечить доступность культурных благ населению, принципиально важно сохранить учреждения культуры не только в центральных городах, но и на периферии.
Необходимо понимать, что культура - это не набор объектов собственности, а единый живой организм, и попытка разорвать его на части может иметь самые плачевные последствия. Как сказано в Евангелии: «если дом разделится сам в себе, не может устоять дом тот». Поэтому в интересах сохранения культурного потенциала страны следует как можно скорее внести в федеральное законодательство изменения, позволяющие вернуться к цивилизованной форме управления культурой.
16) организация библиотечного обслуживания населения;
17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
18) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа;
19) обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта;
20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.
11) организация библиотечного обслуживания населения;
12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;
14) обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;
15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения.
11) организация предоставления дополнительного образования … на территории муниципального района ;
19) организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);
20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.
п. 2. Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями
п. 4. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.
Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Органы местного самоуправления … вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).
В настоящее время поселениям и городским округам оставлены только функции библиотечного обслуживания, охраны и сохранения памятников культуры местного значения, создания условий для организации досуга и обеспечения населения услугами организаций культуры, а за муниципальными районами - лишь обеспечение услугами библиотечного коллектора.
Между тем реально муниципальная культура значительно богаче. В целом по России в ведении муниципальных образований находится 121933 учреждения культуры или 97% от общего числа, в ведении субъектов Федерации – 2,6% и лишь 0,4% относятся к федеральному ведению. В Свердловской области 99 % учреждений культуры – муниципальные, в том числе в регионе действуют 18 муниципальных театров, 53 музея (без учета филиалов), в том числе такие уникальные, как Нижнетагильский музей-заповедник горного дела , Екатеринбургский музей изобразительных искусств, Ирбитский историко-этнографический музей, 993 библиотеки, 915 клубных учреждений, другие организации культуры (рис. 1.1).
Если новое положение о полномочиях органов местного самоуправления с 1 января 2006 г. все-таки будет введено в действие , это поставит под угрозу существование ряда ключевых для сохранения культурного уровня поселений объектов. Конечно, органы государственной власти субъектов Федерации предпринимают меры по сохранению наиболее значимых объектов культуры. В частности, в Свердловской области уже идет работа по передаче муниципальных музеев в областную собственность. Но надо отдавать себе отчет, что при всем желании субъекты Федерации не смогут принять к себе на баланс все муниципальные учреждения культуры, содержание которых отныне уже не относится к вопросам местного значения.
Предлагается наделить органы местного самоуправления такими функциями, как создание и поддержка муниципальных музеев, учреждений профессионального искусства, народного творчества, народных промыслов и ремесел. Полагаем, что такой подход является правильным, так как, он позволит сохранить многообразие культуры регионов и ее доступность для населения. Кроме того, органы местного самоуправления фактически уже выполняют перечисленные выше функции.
В отношении музеев, в Свердловской области принято решение оставить уже существующие муниципальные музеи в ведении муниципалитетов. Это положение следует ввести и в федеральное законодательство. Это позволит оптимально учесть интересы населения, муниципальных образований и возможности субъекта Федерации по сохранению музейной сети.
Обостряется вопрос сохранности музейных фондов. Из-за нехватки средств уже сейчас на ряде территорий возникает реальная опасность утраты наиболее ценных из хранящихся там коллекций. Так как большинство музеев субъектов Федерации работает на основе коллекций, являющихся федеральной собственностью, представляется, что Федерация, как собственник коллекций, должна участвовать и в расходах по обеспечению их сохранности.
В Свердловской области началась передача муниципальных учреждений среднего специального художественного образования в ведение субъекта Федерации. При этом возникли определенные сложности с учреждениями, которые в свое время получили лицензию как музыкальные и хоровые лицеи. Сегодня им надо переоформлять уставные документы и приводить программы в соответствие с требованиями, предъявляемыми к учреждениям среднего специального художественного образования. При передаче учреждений очень важно добиться взаимопонимания с муниципалитетами, чтобы максимально сохранить за образовательными учреждениями их материальную базу.
В-третьих , ликвидируются финансовые обязательства по поддержке сферы культуры и сохранению сети учреждений культуры со стороны как субъекта Федерации, так и органов местного самоуправления. Из федерального закона «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» изъяты все положения, гарантирующие протекционизм государства по отношению к культуре. Отменены статьи об обязательных нормативах расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на развитие культуры (2 и 6% соответственно). При этом вводится принцип расходования средств органами власти только в объемах, покрываемых их собственными ресурсами.
Эта норма при отсутствии в настоящее время в России государственных стандартов на культурное обслуживание граждан и четких ориентиров государственной культурной политики может привести к самым печальным последствиям, особенно в депрессивных районах. Таким образом, в настоящее время созданы все условия для усугубления остаточного подхода к финансированию сферы культуры.
Учитывая высокую социальную значимость сохранения территориальной сети учреждений культуры, необходимо, чтобы в законодательстве было обязательно закреплено право субъекта Федерации на участие в решении вопросов о судьбе муниципальных учреждений культуры, особенно когда речь идет об их закрытии и перепрофилировании. Одним из механизмов защиты культуры муниципальных образований могли бы стать целевые трансферты из вышестоящих бюджетов, когда средства перечисляются конкретно на культуру и есть возможность проконтролировать их использование. В противном случае, деньги, выделяемые на культуру, зачастую используются не по назначению. Необходимо также предусмотреть в федеральном законодательстве специальные меры по защите культурных интересов граждан депрессивных территорий, малых и сельских поселений .
Организация финансирования культуры в новых условиях - самая острая и сложная проблема ее реформированная. В силу своей нерыночной природы, культура не может существовать без государственной поддержки даже в экономически благополучных странах. Так, доля государственных расходов на культуру во Франции составляет 3,2%, в Норвегии и Финляндии – 3,6%, а в Швеции – 4,8%. В России же расходы консолидированного бюджета на культуру составляют порядка 1,5%.
В целях сохранения финансовых гарантий развития культуры и обеспечения доступности культурных ценностей для населения, необходимо ввести в законодательство положение об обязательном государственном финансировании сферы культурного обслуживания. Попытки строить экономику в отрыве от проблем развития культуры обречены на провал, так как эффективность экономики самым непосредственным образом зависит от культурного уровня населения. В связи с этим увеличение бюджетных расходов на культуру следует рассматривать как важный шаг в направлении формирования сильной жизнеспособной экономики.
Еще один принципиально важный вопрос – обеспечение условий для сохранения потенциала территорий, являющихся крупными культурными центрами . К числу таких территорий, безусловно, относится и Свердловская область, которая известна уникальными памятниками культуры и давними художественными традициями. Здесь множество прославленных творческих коллективов, в том числе носящих высокое звание академических. Тем не менее, на сегодняшний день Свердловская область в федеральной программе «Культура России» представлена весьма скромно. Надо добиваться расширения адресной поддержки из федерального бюджета для регионов, являющихся опорными очагами российской культуры.
В-четвертых , серьезнейшей проблемой сохранения условий для культурного воспитания населения глубинки является предусмотренное законом 131-ФЗ от 01.01.2001 г. перераспределение компетенции по управлению культурными процессами на территории между муниципальным районом и поселениями. Если раньше на уровне района традиционно были сконцентрированы центральные для подведомственной территории учреждения культуры, то сегодня район лишается возможности их содержать. На его долю в отношении подведомственных поселений остаются лишь координационные функции и обеспечение услугами библиотечного коллектора. Непосредственно культурное обслуживание населения он вправе осуществлять лишь в отношении жителей межселенных территорий (это, в основном, услуги передвижек). Реально же собственность, кадры и другие ресурсы сферы культуры сосредоточены именно на районном уровне. Учитывая имеющиеся прогнозы о недостаточности бюджета 30% муниципальных образований для финансирования мероприятий по решению вопросов, отнесенных законом к уровню муниципальных образований, непродуманная реструктуризация муниципальной сети учреждений культуры может привести к ее разрушению.
В связи с тем, что реформа только что началась, опыта по реструктуризации сети практически не накоплено. Ставропольский край и Белгородская область , где в 2005 г. проводился эксперимент по реализации новой системы местного самоуправления, пошли по пути сохранения районных управлений и учреждений культуры за счет использования предусмотренной законом нормы о праве поселений заключать с муниципальным районом соглашения о передаче им части своих полномочий (в том числе и в сфере культуры). Ставропольский край разработал пакет документов, необходимых для реализации этой модели на местах (проекты соглашений о передаче полномочий, примерная структура и функции районного управления культуры). Московская область также предлагает «обеспечить делегирование поселениями части своих полномочий в области культуры органам местного самоуправления муниципального района за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района».
Но, так как полномочия органами местного самоуправления должны передаваться только с соответствующим финансированием, то реально поселения вряд ли пойдут на этот вариант организации культурного обслуживания. Такая попытка сохранения сложившейся системы культурного обслуживания населения бесперспективна еще и потому, что районные структуры по управлению культурой, выполняющие функции, переданные поселениям, будут поставлены в крайне неустойчивое положение (договора по передаче полномочий носят временный характер (см. табл. 1.1), возможны серьезные сбои с финансированием).
Поэтому, если закон останется без изменений, Свердловской области в течение переходного периода необходимо определиться с судьбой районных учреждений культуры. Если они не будут переданы в ведение поселений или субъекта Федерации, то, в соответствии со ст. 50 закона , большинство из них придется ликвидировать, а центральные районные библиотеки перевести в статус межпоселенческих библиотек.
С изменением полномочий по управлению сферой культуры, сохранение районных управлений культуры становится весьма проблематичным. Вместе с тем органам власти субъекта Федерации следует обратить внимание районов на необходимость сохранения в структуре районной администрации штатных должностей специалистов по культуре, которые будут осуществлять координационно-методические функции и обеспечивать решение вопросов межпоселенческого характера. Сохранение, пусть в урезанном виде, структуры по управлению культурой территории на районном уровне, создаст определенные предпосылки для поддержания уровня культурного обслуживания населения и обеспечит бóльшую устойчивость сферы культуры территорий.
Следует отметить, что идея о том, что оптимальный вариант организации жизни нации складывается тогда, когда каждое сообщество граждан само строит соответственную себе среду обитания, в отношении культуры не срабатывает. Культура - одно из высших проявлений жизни человека. Ее внедрение в массовое сознание всегда требует усилий и патронажа со стороны государства.
Одна из актуальнейших проблем – обеспечение доступности культуры для экономически слабо защищенных групп населения. 122 федеральным законом отменены льготы на посещение платных мероприятий учреждений культуры для детей дошкольного возраста, инвалидов и военнослужащих. Вместе с тем в России в настоящее время 1/3 населения живет за чертой бедности. Средние расходы на культуру в Свердловской области для городских жителей составляют 271 руб., а для сельских – всего лишь 100 руб. в год на человека. Поэтому в целях сохранения человеческого капитала необходимо решить вопрос о компенсации расходов на культуру для малообеспеченных категорий населения, в первую очередь, детей и юношества.
В интересах сохранения условий для реализации гражданами конституционного права на приобщение к культурным ценностям, необходимо ускорить разработку государственных стандартов культурного обслуживания населения. В противном случае мы рискуем попасть в ситуацию, когда культура станет практически недоступной для большинства населения.
В ходе разработки стратегии реформ в России любят оглядываться на Запад. При определении перспектив развития социальной сферы также было бы неплохо учесть опыт европейских стран. Как свидетельствует мировая практика, за последние 50 лет в западных странах доминирующей тенденцией становится социализация услуг образования и культуры, увеличение доли их государственного финансирования. Такой подход к развитию социальных отраслей обусловлен пониманием того, что в современных условиях уровень здоровья, образования и культуры рассматриваются как важнейшие факторы социального прогресса и устойчивости общества.
Реформирование культуры России существенно сдерживается отсутствием государственной стратегии ее развития. А, как говорил еще римский философ Сенека (IV в. до Р. Х.), «кто не знает, в какую гавань плыть, для того нет попутного ветра». Представляется, что главной целью культурной политики России на среднесрочный период должно стать создание благоприятных условий для развития культуры как основополагающего фактора социально-экономического роста и повышение ее роли в формировании человеческого капитала.
Именно недооценка значимости культуры в жизни человека и общества является одной из причин неуспеха многих начинаний в российской экономике. Ведь человек, как говорил Аристотель, есть мера всех вещей. Пока культура находится в загоне, нельзя ожидать возрождения России как сильного самостоятельного государства. Поэтому важнейшая на сегодня задача – добиться изменения отношения к культуре в российском обществе и повышения ее статуса как важнейшего приоритета государственной политики.
Как уже отмечалось, основными субъектами культурной политики на местах становятся городские округа и поселения. Вместе с тем у многих населенных пунктов, особенно районного подчинения, не хватает соответствующего опыта управления культурой. В этой связи одним из важных направлений подготовки Свердловской области к реструктуризации системы культурного обслуживания населения является методическое обеспечение реформы.
В контексте решения этой задачи по инициативе Министерства культуры Свердловской области подготовлены проекты положений об органе управления культурой городского округа и поселения в двух вариантах:
В оперативное управление
В собственности
Бюджетные обязательства учредителя
Способ финансирования
Смета расходов и доходов
Контракт на оказание услуг (выполнение работ)
Конкурсная возможность контракта на оказание услуг (выполнение работ)
Распоряжение полученными доходами
С согласия учредителя
Самостоятельное распоряжение
Самостоятельное распоряжение
Надзорный орган
Наблюдательный совет
Управляющий совет
Таким образом, бюджетное учреждение остается наиболее оптимальной организационно-правовой формой существования организаций культуры. Следует отметить, что финансирование по смете не только не препятствует эффективной работе учреждений культуры, но именно она позволяет сохранить сеть учреждений культуры и достойно выполнять им свою социальную миссию.
Как отмечал акад. , форма финансирования учреждений по смете «возникла отнюдь не случайно. Она адекватна для таких организаций, чей продукт не может (или не должен) обращаться на рынке, а комплексный характер деятельности не позволяет однозначно увязывать затраты и результаты».
Формирование областного заказа в сфере культурного обслуживания представляется сложной задачей, требующей предварительной тщательной методической проработки.
В соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, разработанными Минфином РФ, предполагается переход к новым механизмам и формам предоставления государственных (муниципальных) услуг. Одним из таких механизмов является государственный (муниципальный) социальный заказ. Под социальным заказом понимается «совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров между государств енным (муниципальным) заказчиком и поставщиком, по условиям которых заказчик обязуется оплачивать социальные, образовательные, культурные, медицинские и другие социально значимые виды услуг, оказываемые поставщиком населению на бесплатной или частично оплачиваемой для потребителя этих услуг основе».
Внедрение механизма социального заказа предусматривает отход от политики оказания культурных услуг населению государством исключительно через сеть бюджетных учреждений культуры. В соответствии с новым подходом обеспечение культурного обслуживания населения государством будет осуществляться как за счет содержания бюджетных учреждений культуры, так и закупки услуг у учреждений других организационно-правовых форм на контрактной основе.
Этот подход предполагает существенное сокращение сети бюджетных учреждений культуры, которые финансируются по смете. Именно та часть «пакета» культурных услуг, которые государство предполагает оказать населению за счет закупки услуг у организаций других организационно-правовых форм, и составляет социальный культурный заказ.
Такая практика в отношении социальной сферы существует в ряде стран либерального направления, в первую очередь, в США. Например, в Техасе практикуется конкурс на передачу в частные руки обслуживания системы социального вспомоществования штата.
Однако, применительно к социальной сфере России, тем более к культуре, этот подход представляется не оправданным.
Во-первых , в России отсутствуют какие-либо социально обоснованные нормативы культурного обслуживания населения. Не сформировано представление о минимально допустимом уровне культурной обеспеченности различных территорий, который необходим для сохранения общественной стабильности и предпосылок социально-экономического развития . Как следствие этого, в законодательстве не закреплены обязанности государства по обеспечению определенного уровня обеспеченности культурными услугами населения и механизмы их реализации.
В этих условиях, единственными критериями, на основании которых может строиться социальный заказ в сфере культуры, являются возможности бюджета территории, а также личные вкусы и предпочтения управленцев, принимающих решения.
Наглядной иллюстрацией такого подхода к формированию социального заказа может служить опыт Нижегородской области . Здесь уже принят закон о государственном социальном заказе, в котором определено, что этот заказ формируется на основе:
· выбора наиболее значимых социальных программ;
· возможности сочетания бюджетного финансирования с привлечением дополнительных внебюджетных источников;
· обеспеченности финансирования государственного социального заказа.
Однако при этом в законе не определены критерии социальной значимости программ, которые будут реализованы в рамках социального заказа. Отсутствуют положения, направленные на защиту интересов и учет мнения населения при формировании социального заказа. Это создает почву для субъективизма при выборе программ, размещаемых на конкурсной основе.
Во-вторых , перевод части культурного обслуживания населения на механизм государственного (муниципального) заказа предполагает наличие на территории развитой сети небюджетных организаций культуры. Вместе с тем сегодня возможности для развития частного сектора в сфере культуры в России очень ограничены, особенно в провинции, вследствие низкого уровня жизни большей части населения и отсутствия традиций меценатства и спонсорства. В целом по России 1/3 населения находится за чертой бедности. Средние расходы на культуру городских жителей Свердловской области не превышают 300 руб. в год на 1 человека, а сельских – 100 руб.
В-третьих , участие небюджетных организаций в выполнении государственного заказа на услуги культуры предполагает, как справедливо отмечают разработчики «Принципов реструктуризации бюджетного сектора...», обеспечение финансовой привлекательности этого заказа. Это требует или существенного увеличения бюджетных расходов на культуру, что в настоящее время маловероятно, или резкого сокращения объемов предоставляемых жителям культурных услуг, что приведет к дальнейшей деградации как сферы культуры, так и населения.
В-четвертых , социальный заказ предполагает четкое определение объекта, на поддержку которого он направлен. В роли такого объекта может выступать население в целом или социально-уязвимые группы населения, например малообеспеченные категории граждан. Для каждого объекта задача обеспечения культурного обслуживания решается по-разному.
Если в качестве объекта выступает население региона в целом, то социальный заказ должен быть направлен на обеспечение минимального уровня культурного обслуживания для каждого гражданина на основе определения среднедушевых нормативов посещения различных культурных мероприятий (своеобразная минимальная «потребительская корзина» культурных услуг). Для этого необходимо, чтобы на территории были представлены основные виды культурных услуг в достаточных объемах и по демократичным ценам. При этом должна учитываться дифференциация территорий по уровню культурного развития, поскольку существует огромный разрыв между культурной жизнью городов и сел, а также объемом средств, которые разные регионы РФ выделяют на нужды культуры. Так, подушевое финансирование культуры в Ингушетии составляет всего 3 руб., а в ХМАО – 5 тыс. руб.
Реализация задачи обеспечения для граждан минимального уровня культурного обслуживания при формировании областного социального заказа предполагает наличие у субъекта Федерации соответствующих законодательно закрепленных обязательств перед населением. Пока же полномочия субъекта Федерации ограничиваются, как уже отмечалось, поддержкой подведомственных учреждений культуры и искусства и народных промыслов.
Если речь идет только о поддержке малообеспеченных категорий населения, то эта задача может быть решена с помощью государственных (муниципальных) именных финансовых обязательств (ваучеров), как это принято во многих странах и предлагается в «Принципах реструктуризации бюджетного сектора…». В этом случае государство выдает нуждающимся гражданам ваучеры на предоставление определенного набора культурных услуг и устанавливает перечень организаций культуры, которые обслуживают население по этим ваучерам. Культурное обслуживание этих категорий граждан может осуществляться как бюджетными учреждениями, так и небюджетными организациями культуры. При этом последние могут привлекаться к обслуживанию населения только на конкурсной основе через систему государственного (муниципального) заказа.
Так, в Нью-Йорке еще в 70-е годы ХХ в. были введены культурные ваучеры, позволяющие горожанам с низким доходом посещать один из восьми музеев города. Аналогичные ваучерные программы в Нью-Йорке были организованы для посещения горожанами театров, танцевальных программ и других видов зрелищного искусства. Эти ваучеры расширили для их получателей возможность посещать специализированные культурные заведения. Такая система используется не только в сфере культуры. Она успешно себя зарекомендовала за рубежом и может быть использована в России. Правда, в этом случае государственный заказ на культурное обслуживание населения становится составной частью социальных программ по поддержке малообеспеченных категорий населения.
В-пятых , так как социальный заказ предполагает заключение органами власти контрактов с организациями культуры в пользу «третьего лица», то есть населения региона, требуется разграничить полномочия по управлению сферой культуры между Федерацией, субъектом Федерации и органами местного самоуправления не в отношении содержания учреждений культуры, а в отношении обязательств перед населением за обеспечение определенного уровня культурного обслуживания. Сегодня каждый уровень власти отвечает за обеспечение населения услугами подведомственных организаций и никто – за социокультурную ситуацию в регионе. В этой связи возникает естественный вопрос об эффективности социального заказа в сфере культуры. А пока нет ответа на этот вопрос, социальный заказ превратится в набор случайных мероприятий.
Наличие множества перечисленных выше неясностей в законодательстве РФ обусловило неэффективность наработок регионов по реализации механизма государственного (муниципального) заказа на культурное обслуживание населения.
Так, например, в Управлении культуры г. Сургута попытались определить паспорт культурной услуги, позволяющий оценить ее социальную значимость и качество. Однако предложенные критерии оценки были отобраны произвольно. Например, авторы предлагают оценивать такие параметры услуги, как «формирование региональной идентичности», «содействие продвижению региона», «включенность в систему городской жизни», «интерактивность» и т. д. Качество услуги предлагается оценивать в баллах по каждому параметру, но балльная шкала авторами не разработана, без чего использование предлагаемого паспорта не имеет смысла.
У традиционной системы культурного обслуживания населения через сеть бюджетных учреждений есть свои неоспоримые достоинства, в первую очередь, - гарантированность предоставления культурных услуг, что важно для стабильности социума. Здесь проще осуществлять контроль за качеством предоставляемых услуг и целевым расходованием бюджетных средств.
В этой связи в переходный период в целях сохранения доступности культурных благ для широких слоев населения не следует торопиться с заменой традиционной формы содержания сети бюджетных учреждений культуры.
3. Формирование показателей эффективности
деятельности учреждений культуры
Разработка показателей эффективности деятельности учреждений культуры обусловлена потребностями реальной практики управления, необходимостью оценки целесообразности расходования бюджетных средств. Особую актуальность эта задача приобретает в связи с проводимой реформой бюджетного сектора. Концепцией реформирования бюджетного процесса предусмотрено «формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. При этом система оценок этих результатов должна включать «как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей)».
Особо следует подчеркнуть, что в отношении конкретных организаций, отраслей культуры, действительно, существуют количественные показатели их деятельности, используя которые можно использовать для оценки отдельных аспектов эффективности их функционирования (количество зрителей, читателей, посетителей музеев и т. д.). Что же касается «конечных общественно значимых результатов», то, как справедливо отметил А. Рубинштейн, что культура принадлежит «к тем секторам общественной жизни, где определить реальные «результаты работы», не подменяя из утилитарными и сиюминутными выгодами, более чем сложно, а, может быть, в режиме актуального времени и вовсе невозможно». Аналогичную точку зрения высказывает и Е. Игнатьева, которая считает, что социальные результаты культурной деятельности количественно обсчитать нельзя, а можно передать лишь вербально, то есть словами.
Стремление отыскать измеримые социальные результаты неизбежно приводит, как это было и в советские времена, «к бесконечным и бесплодным поискам «хороших» показателей и нормативов. Уже появились разработки, которые иначе как абсурдными назвать нельзя. Так, на основе корреляционного анализа выявлены следующие «тесные» зависимости:
· чем больше клубных формирований, тем меньше разводов в районе (городе);
· чем больше культурно-досуговых мероприятий, тем выше объем произведенной продукции,
· чем больше клубных формирований в городе (районе), тем выше рождаемость;
· чем больше объем бюджетного финансирования сферы культуры, тем больше объем продукции животноводства (скот, птица в живом весе) .
Документ по состоянию на январь 2016 года
В целях проведения оптимизации сети учреждений и приведения штатного расписания учреждений Управления культуры Увинского района в соответствие с социальными нормативами и нормами, на основании пункта 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года N 1063-р "Об Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 769", руководствуясь Уставом муниципального образования "Увинский район", постановляю:
1. Исключить из штатного расписания клубных учреждений Управления культуры Увинского района следующие должности:
1) Каркалайский сельский дом культуры -
культорганизатор - 1 ставка,
уборщик служебных помещений - 3 ставки;
2) Чемошурский сельский клуб -
заведующий клубом - 1 ставка,
культорганизатор - 1 ставка.
2. Исключить из штатного расписания Увинской централизованной библиотечной системы Управления культуры Увинского района следующие должности:
1) Нылгинская детская сельская библиотека -
заведующий библиотекой - 1 ставка;
2) Сюровайская сельская библиотека -
библиотекарь - 1 ставка,
3) Пачегуртская сельская библиотека -
библиотекарь - 1 ставка,
уборщик служебных помещений - 0,5 ставки;
4) Ольховская сельская библиотека -
библиотекарь - 1 ставка,
уборщик служебных помещений - 0,25 ставки.
3. Ввести в штатное расписание клубных учреждений Управления культуры Увинского района следующие должности:
1) Чистостемский сельский дом культуры -
культорганизатор - 1 ставка;
2) Большежужгесский центральный сельский дом культуры -
уборщик служебных помещений - 1 ставка;
3) Сям-Можгинский центральный сельский дом культуры -
художественный руководитель - 1 ставка,
методист - 1 ставка.
4. Ввести в штатное расписание Увинской централизованной библиотечной системы Управления культуры Увинского района следующие должности:
1) Нылгинская сельская библиотека -
заведующий отделом детской библиотеки - 1 ставка.
5. Начальнику Управления культуры Увинского района в срок до 21 февраля 2005 г. обеспечить уведомление работников о предстоящем сокращении штатных единиц учреждений Управления культуры Увинского района в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
6. По окончании проведения мероприятий по сокращению штатных единиц учреждений Управления культуры Увинского района начальнику Управления культуры Увинского района обеспечить:
1) закрытие Каркалайского сельского дома культуры из-за отсутствия помещения, Чемошурского сельского клуба из-за отсутствия помещения, Вишурского сельского дома культуры из-за отсутствия финансирования, Сюровайской, Пачегуртской, Ольховской сельских библиотек-филиалов Увинской централизованной библиотечной системы в связи с несоответствием социальным нормативам и нормам;
2) объединение Нылгинской зональной сельской библиотеки и Нылгинской детской сельской библиотеки, филиалов Увинской централизованной библиотечной системы, в Нылгинскую сельскую библиотеку-филиал Увинской централизованной библиотечной системы в связи с несоответствием социальным нормативам и нормам.
7. Управлению культуры Увинского района совместно с Комитетом по управлению муниципальным имуществом Увинского района обеспечить мероприятия по приему-передаче материальных ценностей.
8. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на начальника Управления культуры Увинского района Шишкину М.Н.
Глава Администрации Увинского района С.П.СУББОТИН
Реструктуризация библиотечной сети, начавшаяся после введения в действие Федерального Закона № 131-ФЗ, продолжается. Она связана с переходом библиотек на новые правовые формы учреждений культуры (№83-ФЗ) и присвоением муниципальным библиотекам статуса юридического лица. В настоящее время поселенческие библиотеки активно переводятся учредителями в состав других учреждений культуры: клубов, культурно-досуговых центров, информационно-культурных центров и др. С2012 г. согласно Приказу от 15.07.2011 г. № 324 Федеральной службы государственной статистики РФ библиотеки, не являющиеся юридическими лицами (т.е. вошедшие в состав учреждений клубного типа), предоставляют свои сведения по форме 7-НК.
В рамках Общероссийского Проекта «Корпоративная полнотекстовая база данных “Центральные библиотеки субъектов Российской Федерации”» Российской национальной библиотекой осуществляется наблюдение за реструктуризацией библиотечной сети. На основе данных о сети, отраженных в визитных карточках ЦБ-участниц Проекта, а также сведений, предоставленных центральными региональными библиотеками и органами управления культурой отдельных регионов в режиме «запрос-ответ», получена информация, отражающая современное состояние библиотечной сети на муниципальном уровне.
По данным мониторинга (см. таблицу в конце текста) в результате реструктуризации потери библиотечной сети составили 7 460 единиц (16,5%). Это библиотеки, вошедшие в сеть КДУ. Только в 15 регионах (18 %) из 83 муниципальные библиотеки не переводились в структуру КДУ. В остальных регионах (68) библиотеки, переведенные в КДУ, составляют:
от 50 % до 100 % - в 6 регионах (7 %)
от 30 % до 50 % - в 13 регионах (17 %)
от 10 % до 30 % - в 22 регионах (26 %)
менее 10 % - в 27 регионах (31 %)
Все библиотеки (43) вошли в состав в КДУ в Чукотском автономном округе. Значительная часть библиотек переведена в структуры КДУ в Липецкой области (86 %), Республике Мордовия (71%), Ленинградской области (69%), Чувашской Республике (67%), Ивановской области (61%). В настоящее время в относительно благополучной ситуации оказались регионы, где удалось сохранить ЦБС: Калужская, Кемеровская, Рязанская, Челябинская, Новгородская, Мурманская, Сахалинская и Оренбургская области, а также республики Алтай, Башкортостан, Калмыкия, Коми, Хакасия и др.
В ходе сбора данных о реструктуризации сети муниципальных библиотек подавляющее большинство центральных региональных библиотек предоставили необходимую информацию. Несмотря на введение новой статистической формы 7-НК, по собственной инициативе или по договоренности с органами управления культурой региона, ЦБ осуществляют мониторинг библиотек, переведенных в структурные подразделения КДУ. Некоторые ЦБ оказывают помощь центрам культуры и досуга при заполнении форм 7-НК по библиотечной работе. При этом выяснилось, что в регионах существуют различные подходы к ведению статистического учета сетевых единиц. Например, в отдельных регионах (Пензенской области) по форме 6-НК продолжают учитывать библиотеки, ставшие структурными подразделениями КДУ. В Тюменской области такой подход обоснован юридически: в ряде муниципальных образований региона созданы комплексы культурно-досуговых учреждений, в которые вошли клубы, библиотеки, музеи. В уставе комплексов прописана структура, где библиотеки определены как отдельные подразделения (т.е. они не входят в структуру клуба или музея, а являются самостоятельными сетевыми единицами). Это стало основанием для отчетности библиотек по форме 6-НК. Но есть регионы, где библиотеки, вошедшие в структуру КДУ и отчитывающиеся по форме 7-НК, ушли из поля зрения центральных региональных библиотек и перестали быть объектом статистического наблюдения. Такой подход наблюдается в Республике Татарстан, Кировской, Нижегородской и Самарской областях, поэтому в этих регионах необходимые сведения смогли предоставить только региональные органы управления культурой.
Процесс реструктуризации библиотечной сети не завершен и ситуация постоянно изменяется. Российская национальная библиотека будет продолжать статистическое наблюдение за изменениями в сети муниципальных библиотек, опираясь на своих партнеров в Общероссийском проекте «Корпоративная полнотекстовая база данных “Центральные библиотеки субъектов Российской Федерации”». Важным условием для качественного выполнения этой совместной работы является достоверность и полнота статистических данных в визитных карточках и подробный анализ изменений в библиотечной сети в обзорах деятельности муниципальных библиотек региона, которые центральные региональные библиотеки предоставляют в КБД.
Сеть муниципальных библиотек
|
Субъект РФ |
Всего муниц. библиотек (вкл. б-ки в КДУ) |
В том числе: |
Доля библиотек в структуре муницип. учреждений культуры и досуга |
|
|
Библиотеки (по форме 6-НК) |
Библиотеки, вошедшие в состав КДУ, (сведения отражались в формах 6-НК и 7-НК) |
|||
|
Чукотский АО |
100,0 |
|||
|
Липецкая область |
86,0 |
|||
|
Республика Мордовия |
71,0 |
|||
|
Ленинградская область |
69,6 |
|||
|
Чувашская Республика |
67,0 |
|||
|
Ивановская область |
60,9 |
|||
|
Иркутская область |
48,0 |
|||
|
Еврейская авт.область |
47,3 |
|||
|
Тюменская область |
47,3 |
|||
|
Республика Марий Эл |
46,1 |
|||
|
Ненецкий АО |
45,5 |
|||
|
Новосибирская область |
44,9 |
|||
|
Республика Карелия |
41,5 |
|||
|
Республика Дагестан |
1077 |
38,7 |
||
|
Волгоградская область |
37,8 |
|||
|
Воронежская область |
35,4 |
|||
|
Республика Адыгея |
33,8 |
|||
|
Курганская область |
33,4 |
|||
|
Забайкальский край |
31,6 |
|||
|
Брянская область |
29,2 |
|||
|
Калининградская область |
27,1 |
|||
|
Магаданская область |
26,3 |
|||
|
Амурская область |
25,5 |
|||
|
Ярославская область |
25,2 |
|||
|
Томская область |
24,3 |
|||
|
Алтайский край |
1105 |
23,7 |
||
|
Орловская область |
21,4 |
|||
|
Пермский край |
19,0 |
|||
|
Краснодарский край |
1039 |
18,7 |
||
|
Вологодская область |
18,2 |
|||
|
Ханты-Мансийск.АО (Югра) |
18,1 |
|||
|
Омская область |
16,0 |
|||
|
Приморский край |
15,5 |
|||
|
Астраханская область |
15,4 |
|||
|
Хабаровский край |
15,4 |
|||
|
Самарская область |
15,2 |
|||
|
Архангельская область |
14,4 |
|||
|
Ставропольский край |
14,4 |
|||
|
Белгородская область |
12,7 |
|||
|
Свердловская область |
12,4 |
|||
|
Ульяновская область |
10,2 |
|||
|
Ямало-Ненецкий АО |
||||
|
Псковская область |
||||
|
Кировская область |
||||
|
Московская область |
1183 |
1092 |
||
|
Республика Калмыкия |
||||
|
Тамбовская область |
||||
|
Тульская область |
||||
|
Удмуртская Республика |
||||
|
Республика Тыва |
||||
|
Республика Саха (Якутия) |
||||
|
Владимирская область |
||||
|
Костромская область |
||||
|
Республика Бурятия |
||||
|
Нижегородская область |
1155 |
1102 |
||
|
Ростовская область |
1063 |
1014 |
||
|
Курская область |
||||
|
Красноярский край |
1177 |
1139 |
||
|
Респ ублика Татарстан |
1546 |
1508 |
||
|
Карачаево-Черкесская Респ. |
||||
|
Тверская область |
||||
|
Саратовская область |
1024 |
1005 |
||
|
Мурманская область |
||||
|
Новгородская область |
||||
|
Оренбургская область |
||||
|
Сахалинская область |
||||
|
Камчатский край |
||||
|
Челябинская область |
||||
|
Республика Алтай |
||||
|
Республика Башкортостан |
1747 |
1747 |
||
|
Республика Ингушетия |
||||
|
Кабардино-Балкарская Респ. |
||||
|
Республика Коми |
||||
|
Респ ублика Сев. Осетия |
||||
|
Республика Хакасия |
||||
|
Чеченская Респ ублика |
||||
|
Калужская область |
||||
|
Кемеровская область |
||||
|
Пензенская область |
||||
|
Рязанская область |
||||
|
Смоленская область |
||||
|
Москва |
||||
|
СПб |
||||
|
ВСЕГО (по 83 субъектам РФ): |
45100 |
37640 |
7460 |
16,5 |
Для внесения изменений в информацию и уточнения сведений
просим обращаться в НМОБ РНБ
Маргарита Борисовна Аврамова
тел. 8-(812) – 718- 85-42, e-mail: [email protected] (rnb)
