Признать несостоятельным банкротом муниципальное образование. "Кровью заплатишь"

Губернатор Свердловской области дал поручение подготовить документы в арбитражный суд о введении временного финансового управления в ряде территорий региона.

Проблема очень серьезная, и, если немедленно не принять меры, многие муниципалитеты окажутся в тупике. В тех территориях, которые не способны справляться сами, надо вводить внешнее управление, федеральные законы дают нам такое право, - заявил Эдуард Россель на заседании Совета общественной безопасности Свердловской области, на котором был рассмотрен вопрос о ситуации с задолженностью за топливноэнергетические ресурсы предприятий ЖКХ и муниципальных образований.

Министр энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области Юрий Шевелев охарактеризовал ситуацию с долгами территорий за потребленные энергоресурсы как критическую. Только за один отопительный сезон просроченная задолженность возросла до четырех миллиардов рублей, причем за газ за год она выросла с 790 миллионов рублей до 1,7 миллиарда. За тепло муниципалитеты должны 2,6 миллиарда, за электроэнергию - более одного. А общий объем кредиторской задолженности (с учетом долгов прошлых лет) составляет сегодня более 8,5 миллиарда рублей. Основными причинами сложившегося положения министр считает низкую финансовую дисциплину и отсутствие персональной ответственности глав муниципальных образований и руководителей предприятий ЖКХ.

Больше всего задолжали потребители Нижнего Тагила, Североуральска, Ивделя, Алапаевска, Новой Ляли и еще ряда муниципалитетов. Так, в Слободе Туринской муниципальный долг составляет более 170 миллионов рублей - это 330 процентов доходов местного бюджета. По словам Юрия Шевелева, задолженности за потребленные ресурсы не имеют только Верхняя Пышма, Верхняя Салда и Краснотурьинск.

Ясно, что сложившаяся ситуация никоим образом не устраивает областные власти, которые не желают покрывать расходы муниципальных образований за счет областного бюджета. Михаил Максимов, министр экономики и труда Свердловской области полностью поддерживает идею губернатора:

Механизмы для введения временного финансового управления в территориях существуют, и они не противоречат федеральным законам. Накопление долга идет в муниципалитетах не первый год, но некоторые главы не принимают эту проблему всерьез. В тех местных самоуправлениях, которые не способны справляться с долгами сами, надо вводить внешнее управление.

Суд рассудит

Юристы оценивают намерение областного руководства ограничить полномочия мэров неоднозначно. Сергей Хазанов, заведующий кафедрой административного права Уральской государственной юридической академии, говорит, что 131й закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" действительно дает право руководству субъекта федерации вводить временное финансовое управление в муниципалитетах, например, в случае финансовой недееспособности местных властей. Но, насколько известно, такой практики в России еще не было.

Владимир Русинов, депутат областной Думы, кандидат юридических наук, согласен со своим коллегой. А вот Вячеслав Скоробогацкий, заведующий кафедрой государственнополитического управления Уральской академии государственной службы на вопрос "РГ" ответил так:

Вопрос может быть решен только в судебном порядке. Однако я не думаю, что губернатор пойдет на такой шаг. Скорее всего, он просто решил припугнуть нерадивых чиновников. Для выхода из сложившейся ситуации с долгами муниципалитетов необходимо полностью менять законодательную базу, а это никому не нужно. Скорее всего, здесь необходимо говорить о некомпетентности некоторых руководителей муниципалитетов, которые незаслуженно сидят в своих креслах.

Учитывая, что процедура временной финансовой администрации вводится Высшим Арбитражным судом Российской Федерации и арбитражными судами субъектов, порядок судопроизводства по данной категории дел может быть предусмотрен только федеральным законодательством. В настоящее время в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации подобные изменения не внесены, - поясняет председатель гражданской коллегии Арбитражного суда Свердловской области Ирина Краснобаева. - Между тем, на уровне субъектов РФ могут быть приняты нормативные акты, отражающие полномочия временной финансовой администрации, детализирующие план восстановления платежеспособности муниципального образования, порядок составления или утверждения бюджета. Учитывая, что порядок введения временной финансовой администрации в муниципальных образованиях установлен лишь с 1 января 2008 года, правоприменительной практики по этой категории дел в Арбитражном суде Свердловской области пока нет.

Угрозы не восприняли всерьез

Таким образом, ввести внешнее финансовое управление в муниципалитетах оказывается задачей непростой. Не особенно напуганы заявлениями губернатора и главы местного самоуправления. Так, в Сухоложском городском округе уверены, что причин для введения там внешнего финансового управления нет.

Коммунальная отрасль города реформируется: созданы управляющие компании, в этом году будут акционированы муниципальные предприятия - водоканал и теплосети, - заявили корреспонденту "РГ" в городской администрации.

По словам чиновников, им трудно комментировать инициативу региональных властей, пригрозивших банкротством городам, задолжавшим крупные денежные средства за свет и тепло. Чиновники предполагают, что внешнее управление вряд ли даст желаемый эффект, так как бюджет многих территорий намного меньше накопленных ими долгов. Кроме того, стричь всех под одну гребенку нельзя: на местах делают все возможное, чтобы расплатиться с энергетиками.

Впрочем, руководитель администрации губернатора Александр Левин подтвердил серьезность намерений областного руководства, подчеркнув, что последний срок предоставления графиков погашения долгов муниципалитетами - 15 мая. После этого контроль над ситуацией в недееспособных городах и районах перейдет в руки временного управляющего.

Проверено на бизнесе

Каким образом это будет осуществляться практически? В принципе, процедура введения внешнего финансового управления в законе действительно прописана.

Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (либо муниципальном образовании) вводится на срок до одного года решением арбитражного суда в случае, если на момент принятия этого решения возникшая просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30 процентов объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году, - рассказывает Ирина Краснобаева. - Кроме того, Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено ограничение, препятствующее введению временной финансовой администрации. В частности, процедура не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа.

По сути, процедура напоминает финансовое оздоровление юридических лиц в делах о банкротстве предприятий, поскольку направлена на восстановление платежеспособности субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В бизнессреде практика введения внешнего управления существует давно. Другой вопрос - кто ее осуществляет. Когда приходят некомпетентные управленцы, дело может закончиться банкротством. То же самое можно сказать и о муниципальных образованиях, - рассуждает Яна Ведерникова, консультант по финансовому управлению и развитию бизнеса. - Далеко не из каждого мэра может получиться хороший управленец. Поэтому инициатива губернатора вводить внешнее управление в тех регионах, где местная власть некомпетентно распоряжается финансами, во многом понятна. Вопрос в другом: где губернатор будет искать грамотных управляющих? Скорее всего, ему стоит обратить внимание на успешных бизнесменов. Думаю, так он и поступит.

Не хватает сити-менеджера

Впрочем, есть и другой вариант решения проблемы, по которому пошли в некоторых регионах России. В 2005 году глава Тюмени Степан Киричук лишился своего поста после принятия нового устава города, изменившего структуру муниципальной исполнительной власти. Функции мэра были разделены: хозяйственными вопросами стал заниматься ситименеджер (глава администрации), а политическими - глава города, по совместительству спикер гордумы. Таким образом тюменцы смогли решить проблему некомпетентности руководителя. Наемный ситименеджер подписывает обычный договор, который можно расторгнуть в любое время.

Так что если губернаторам сложная законодательная база и отсутствие судебной практики мешают ввести внешнее управление в муниципалитетах и самостоятельно назначать их глав, то этого могут добиться местные органы власти или сами избиратели. А пока местные управленцы не торопятся наводить порядок во вверенных им городах. Если ситуация не улучшится, то в скором будущем и в Свердловской области может появиться институт наемных ситименеджеров, с которых и спрос больше, и контролировать их легче. Скорее всего, именно этого и будут добиваться областные власти.

Между тем

Правительство Челябинской области утвердило порядок назначения главы временной финансовой администрации.

Новый Бюджетный кодекс предоставляет исполнительным органам власти региона право вводить внешнее финансовое управление в тех муниципальных образованиях области, где просроченная задолженность по долговым и бюджетным обязательствам превысила 30 процентов собственных доходов в последнем отчетном году. По словам заместителя губернатора, министра финансов Виктории Голубцовой, в настоящее время оснований для введения временной финансовой администрации нет ни в одном муниципальном образовании Челябинской области. Губернатор Петр Сумин предложил министрам активнее использовать возможности контроля за деятельностью местных администраций. Особенно придирчиво будут относиться к тем муниципальным образованиям, где высока доля областных средств в муниципальном бюджете.

Как полагают эксперты, трудности могут возникнуть в поиске кандидатов на должность временных финансовых управляющих - недостаток квалифицированных менеджеров ощущается повсюду.

Высший Арбитражный Суд вынес прецедентное решение:если банкротство МУПа было преднамеренным, судам следует удовлетворять иски кредиторов о субсидиарной ответственности Фото Право.Ru

Муниципальным образованиям теперь будет сложнее выйти "сухими" из воды, не заплатив кредиторам, когда по их вине состоялось банкротство унитарного предприятия. Двенадцатого октября Высший Арбитражный Суд на президиуме вынес прецедентное решение, поддержав требования "Кольской ГМК" к администрации муниципального образования города Полярные Зори. За преднамеренное банкротство МУПа администрация заплатит компании 10 миллионов рублей по иску о субсидиарной ответственности.

Аналитики говорят, что подобные дела не редкость в арбиражной практике, однако суды очень часто отказывались удовлетворять иски кредиторов, которые не смогли реализовать свои права в виду отсутствия имущества обанкроченных МУП. Таким образом, постановление ВАС по делу способно существенно скорректировать практику применения статьи 56 ГК РФ.

Кредитор прошел несколько кругов, прежде чем обратился в ВАС

Перед тем, как оказаться в Высшем Арбитражном Суде, кредитор потаскался по судам. Сначала, взыскав с МУПа задолженность, "Кольская ГМК" включилась в реестр требований кредиторов, однако не смогла их реализовать, так как брать у предприятия было нечего. Все имущество было изъято ранее постановлением главы администрации.

Тогда, сославшись на вину администрации в банкротстве, кредитор обратился в суд с иском о привлечении администрации к субсидиарной ответственности. Дело прошло два круга. Принятые по делу судебные акты кассацией были отменены в рамках первого круга, так как к делу не были привлечены финдепартамент администрации и муниципальное образование города. Когда дело пошло по второму кругу, суд первой инстанции удовлетворил требование кредитора.

Однако апелляция решение суда первой инстанции отменила, а кассация признала эту отмену обоснованной. После этого "Кольская ГМК" обратилась в ВАС с надзорной жалобой. Дело зарегистрировано под номером ВАС-4838/2010.

Коллегия судей: ФСФО и временный управляющий подтверждают, что банкротство было преднамеренным

В деле достаточно доказательств, которые говорят о причастности администрации к банкротству компании, сделала вывод коллегия судей ВАС.

В своих отчетах временный управляющий, назначенный после введения наблюдения в МУП, и территориальное подразделение Федеральной службы по финансовому оздоровлению (ФСФО) в своих письмах отметили, что задолженность предприятия образовалась в результате неисполнения администрацией обязательств по финансированию муниципального заказа в области ЖКХ. Сыграл свою роль и выбор администрацией поставщиков и условия совершения сделок. Неверные действия привели к наращиванию дебиторской задолженности и дефициту оборотных средств.

Кроме того, грубое нарушение закона администрацией было совершено тогда, когда постановлением главы муниципального образования города от 7 мая 2002 года из хозяйственного ведения МУПа было изъято все имущество, необходимое для реализации его уставной деятельности. Оно было передано другому унитарному предприятию.

В результате, в начале 2003 года предприятие было признано банкротом, в отношении него открыто конкурсное производство.

По словам выступающего на президиуме ВАС представителя "Кольской ГМК", директор МУПа обращался к главе муниципального образования с просьбой возвратить предприятию имущество, однако не был услышан. С иском в суд о признании недействительным постановления главы администрации приходил и конкурсный управляющий, однако и его доводы не были приняты во внимание. В иске было отказано с указанием на то, что имущество было изъято с согласия предприятия.

Почему же в удовлетворении иска "Кольской ГМК" отказывали нижестоящие суды?

Апелляционная инстанция, отменила решение суда первой инстанции, удовлетворившей иск "Кольской ГМК", так как посчитала, что нет причинно-следственной связи между действиями компании и банкротством предприятия.

Суд апелляционной инстанции установил, что так как у МУПа еще до изъятия имущества была кредиторская задолженность, значительно превышающая его стоимость, действия администрации не являются причиной наступления банкротства. Однако почему-то суд не учел, что согласно письмам ФСФО, имея такую задолженность в 2001 году, предприятие смогло в первом квартале 2002 года получить прибыль и снизить кредиторскую задолженность.

Суд также отказался принять во внимание, что согласно отчету ФСФО и временной администрации, именно неверные действия администрации по неисполнению обязательств перед унитарным предприятием, неверная политика выбора поставщиков и отъем имущества, привели МУП к сворачиванию деятельности.

Однако, как подчеркнула коллегия судей ВАС, "наличие у предприятия задолженности до изъятия имущества само по себе не свидетельствует об отсутствии причинно-следственной связи между действиями собственника и банкротством предприятия и не освобождает собственника от ответственности".

Решение ВАС

Учитывая обстоятельства дела, ВАС оставил в силе решение суда первой инстанции, который рассматривая дело по второму кругу, удовлетворил требования "Кольской ГМК". Аналитики говорят, что постановление ВАС по этому делу, должно позитивно сказаться на судебно-арбитражной практике по такого рода делам.

Иски о взыскании с муниципальных образований задолженности в порядке субсидиарной ответственности в связи с действиями уполномоченных лиц, которые довели МУП до банкротства, довольно часто встречаются в судебной практике, отмечают эксперты.

"В подавляющем большинстве случаев суды отказывают в удовлетворении таких исков вследствие недоказанности истцом причинно-следственной связи между действиями администрации муниципального образования по изъятию имущества у МУПа и банкротством МУПа" — комментирует руководитель арбитражной группы юридической фирмы VEGAS LEX Кирилл Труханов.

Учитывая высказанную позицию ВАС, вполне возможно, что иски к муниципальным образованиям в аналогичных ситуациях будут удовлетворяться чаще, заключают эксперты.

Главная > Методические рекомендации

7. Полномочия муниципальных образований по участию в процедурах банкротства В данном разделе перечислены полномочия муниципальных образований, как по предупреждению банкротства, так и по участию в процедурах. В соответствии с Законом муниципальные образования имеют следующие права и обязанности: 1. Принимать своевременные меры по предупреждению банкротства муниципальных предприятий, находящихся на территории муниципального образования, и восстановлению платежеспособности названных должников (ст.30, 31 Закона). В целях своевременного выявления угрозы банкротства и проведения эффективной работы по указанному направлению администрациям муниципальных образований необходимо:

вести мониторинг финансового состояния сельхозпредприятий; активизировать работу районных рабочих групп по финансовому оздоровлению сельхозпредприятий.

В том случае, если процедура банкротства неизбежна, администрации муниципальных образований должны использовать все ресурсы для осуществления контроля хода процедуры банкротства. Для этого необходимо в рамках действующего законодательства организовать взаимодействие с правоохранительными и фискальными органами, осуществляющими свою деятельность на соответствующей территории. 2. Обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании должника несостоятельным (банкротом) при наличии у последнего задолженности по денежным обязательствам перед муниципальным образованием, а также представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования по указанным обязательствам (ст.2, ст. 39 Закона). Под денежными обязательствами следует понимать обязанность должника уплатить кредитору (муниципальному образованию) определенную денежную сумму по гражданско-правовой сделке и (или) иному предусмотренному Гражданским кодексом Российской Федерации основанию (задолженность по кредитам, займам, предоставленным из средств местного бюджета; поручительства под гарантию местного бюджета; задолженности по уплате арендных платежей за пользование землей и муниципальным имуществом). Для реализации этих прав муниципальным образованиям необходимо:

определить уполномоченный орган по представлению в процедурах банкротства денежных обязательств; разработать (при необходимости) положение о порядке и условиях финансирования отсутствующих должников по денежным обязательствам перед местным бюджетом.

Для решения вышеуказанных задач целесообразно принять соответствующие нормативные акты, при подготовке которых в качестве аналога использовать постановление Администрации области от 25.02.2004г. № 97 «О порядке предъявления требований по денежным обязательствам перед Ростовской областью в делах о банкротстве и в процедурах банкротства» и постановление Администрации области от 15.03.2005г. № 78 «Об утверждении Положения о порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников, имеющих денежные обязательства перед областным бюджетом». 3. Участвовать в деле о банкротстве градообразующих организаций и находящихся в конкурсном производстве муниципальных унитарных предприятий, а так же в арбитражном процессе по делу о банкротстве муниципальных унитарных предприятий, находящихся в иных процедурах (ст. 34, ст. 35, ст. 126, ст. 170 Закона). Необходимо учесть, что значительную часть сельскохозяйственных предприятий можно отнести к градообразующим. Согласно ст. 169 Закона градообразующими организациями признаются юридические лица, численность работников которых составляет не менее двадцати пяти процентов численности работающего населения соответствующего населенного пункта, а также иные организации, численность работников которых превышает пять тысяч человек. В том случае, если организация признана градообразующей, лицом, участвующим в деле о банкротстве, признается соответствующий орган местного самоуправления. Определяя особенности банкротства градообразующих организаций, Закон учитывает возможные социальные последствия их ликвидации. Этим, в частности, продиктовано включение в число лиц, участвующих в деле о банкротстве градообразующей организации, соответствующего органа местного самоуправления. В таком же качестве арбитражным судом могут быть привлечены к участию в деле и федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъекта РФ. По ходатайству названных органов арбитражный суд сможет ввести внешнее управление в отношении должника - градообразующей организации даже в том случае, когда собрание кредиторов проголосует за признание должника банкротом и открытие конкурсного производства. Но тогда соответствующие органы должны будут дать поручительство по обязательствам должника и тем самым взять на себя обязанность нести субсидиарную ответственность перед его кредиторами (ст. 171 Закона). Кроме того, по ходатайству названных органов внешнее управление может быть продлено арбитражным судом на срок не более года. В этот период соответствующими органами может быть осуществлено финансовое оздоровление градообразующей организации путем инвестирования в ее деятельность для трудоустройства работников и создания новых рабочих мест (ст. 172 Закона). 4. В целях обеспечения учета мнения органов местного самоуправления при определении позиции уполномоченного органа (Федеральной налоговой службы РФ) перед участием в собрании кредиторов, в повестку дня которого внесен вопрос о выборе процедуры банкротства, направлять мнение органа местного самоуправления в отношении применения процедур банкротства и хода процедуры банкротства (п. 5 ст. 29 Закона и п.16 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29.05.2004 г. № 257).

При направлении указанного мнения органы местного самоуправления могут предложить уполномоченному органу голосовать за финансовое оздоровление или внешнее управление либо за заключение мирового соглашения. Уполномоченный орган голосует за введение соответствующей процедуры банкротства при условии предоставления гарантии (поручительства) третьих лиц по требованиям об уплате обязательных платежей в бюджет Российской Федерации и требованиям Российской Федерации по денежным обязательствам, а также по требованиям об уплате обязательных платежей в бюджет муниципального образования.

5. Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления определяется законами и иными нормативными актами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их компетенции (п.6 ст.29 Закона).

8. О некоторых вопросах регулирования земельных отношений при проведении банкротства сельхозорганизаций Анализ обращений работников сельскохозяйственных организаций указывает на тот факт, что при проведении процедур банкротства выявляются вопросы, связанные с внесением земельных долей в уставный капитал. В этом случае в процедуре банкротства собственники земельных долей могут лишиться права собственности на них. Кроме того, согласно действующему законодательству, участник общества может внести в уставный капитал (складочный капитал, паевой фонд) земельный участок, принадлежащий ему на праве собственности, но после этого участок переходит в собственность юридического лица и перестает быть собственностью того, кто его внес, т.е. имущество, внесенное в уплату уставного капитала юридического лица переходит в собственность данного юридического лица (ГК, ст.66). В том случае, когда земельные доли были внесены в уставный капитал (складочный капитал, паевой фонд) сельхозорганизации, участники этих организаций утрачивают право собственности на них. Это следует в частности из того, что права и обязанности акционеров, вытекающие из их участия в акционерном обществе, определяются общими нормами Федерального закона "Об акционерных обществах". Из статей 31 и 32 ФЗ "Об акционерных обществах" следует, что акционеры никакими вещными правами на имущество общества не обладают. Таким образом, передав свою земельную долю в уставный капитал акционерного общества, акционеры утрачивают на нее право (так как доля перешла в собственность акционерного общества) и лишаются возможности требовать ее обратно. Аналогичная ситуация и по обществам с ограниченной ответственностью, товариществам и сельскохозяйственным производственным кооперативам. Однако при банкротстве предприятий следует обратить внимание, что:

нередко сделки по внесению собственниками земельных долей в уставный капитал (складочный капитал, паевой фонд) организаций не оформляются надлежащим образом. В этом случае, при формировании уставного капитала земля не находится на балансе организаций и не учтена как ее имущество; зачастую сельскохозяйственной организацией не регистрируется эмиссия своих акций на сумму стоимости земельных долей, и граждане не получают акции предприятия взамен вносимого имущества, земли в том числе. Таким образом, часто процедура внесения земельных долей в уставный капитал (складочный капитал, паевой фонд) не доведена до своего логического завершения, а в некоторых хозяйствах так и осталась на стадии принятия решения; при внесении собственниками земельных долей в уставный капитал сельскохозяйственной организации оценка земельных долей производилась, но договоры в большинстве случаев не заключались, сделки не регистрировались. В то же время заключение договора о внесении собственниками земельных долей в уставный капитал (складочный капитал, паевой фонд) сельскохозяйственной организации, а также государственная регистрация права собственности сельхозорганизации на земельную долю является необходимым условием передачи прав на долю от гражданина юридическому лицу.

Таким образом, отсутствие у сельскохозяйственных организаций, находящихся в процедуре банкротства, правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов на земельный участок, а также учета земельных долей в бухгалтерском балансе сельхозорганизации делает неправомерным использование ими земли и дает основание считать незаконными совершение сделки внесения собственниками земельных долей в уставный капитал (складочный капитал, паевой фонд) сельскохозяйственных организаций. Соответственно при банкротстве предприятия собственник земельной доли, ненадлежащим образом внесенной в уставный капитал (складочный капитал, паевой фонд) сельскохозяйственных организаций, вправе требовать защиты своего права собственности на земельную долю. 9. Заключение Состояние и ход процедур банкротства агропромышленного комплекса свидетельствует о том, что необходимо наладить системную работу по выводу предприятий из кризисного состояния. Инициируя и осуществляя процедуры банкротства на сельскохозяйственных предприятиях необходимо исходить из того, что сельскохозяйственный сектор заведомо менее конкурентоспособный, чем любой другой. Это обусловлено многими обстоятельствами. Основные из них: сезонность, зависимость от природно-климатических условий, имеющийся диспаритет цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, а также сельхозтехнику. Муниципальные образования, обладающие наиболее полной информацией о ситуации на предприятиях, находящихся на территории, в настоящее время не полностью используют свой потенциал в предупреждении процедур несостоятельности и не всегда принимают участия в делах о банкротстве, что лишает их возможности влиять на ход процедур банкротства. В случае участия представителей муниципальных образований в процедурах банкротства представителям муниципальных образований необходимо проводить политику, направленную на то, что бы сделать банкротство инструментом финансового оздоровления сельскохозяйственных предприятий с целью сохранения бизнеса и рабочих мест, в том числе: 1. На собраниях кредиторов отстаивать решения, направленные на восстановление платежеспособности сельхозпредприятий, выводу предприятий из кризисного состояния, сохранению бизнеса предприятия. 2. Способствовать выдвижению и принятию кандидатур арбитражных управляющих, имеющих положительный опыт работы на сельскохозяйственных предприятиях. 3. Контролировать соблюдение требований законодательства всеми участниками процесса. 4. Осуществлять тесное взаимодействие с федеральными и областными заинтересованными структурами, участвующими в процессах банкротства предприятий, организаций области.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Порядок проведения реализации имущества предприятия-должника

		Организатор, исполнитель	Внешнее управление	Конкурсное производство
	Инвентаризация имущества предприятия должника	Арбитражный управляющий	Закона о банкротстве
		Арбитражный управляющий. Бюро технической инвентаризации
		Арбитражный управляющий. Оценочная компания.	п. 5 ст. 110 Закона о банкротстве	ст. 130, п. 3 ст. 179 Закона о банкротстве
	Регистрация права собственности на землю.	Арбитражный управляющий.
	Извещение субъектов права преимущественной покупки о продаже предприятия должника	Арбитражный управляющий	п. 3 ст. 179 Закона о банкротстве
	Реализация предприятия должника субъектам права преимущественной покупки: По прямому договору, если один заявитель; На аукционе между заявителями, если заявителей два и более	Арбитражный управляющий	ст. 179 Закона о банкротстве
	При отказе субъектов права преимущественной покупки, определение начальной цены, сроков и условий продажи имущественного комплекса должника на первых торгах	Собрание кредиторов	Закона о банкротстве		ст.139 Закона о банкротстве
	Организация и проведение первых торгов по продаже имущ-го комплекса должника	Арбитражный управляющий	Закона о банкротстве		ст.139 Закона о банкротстве
	Реализация имущества должника: Проведение торгов в форме аукциона; Заключение прямых договоров для продажи имущества балансовой стоимостью менее 100 тыс. рублей.	Арбитражный управляющий	ст. 110, 111, 177 Закона о банкротстве		ст. 110, 111, 139, 177 Закона о банкротстве
	Расчеты с кредиторами	Арбитражный управляющий			ст. 142 Закона о банкротстве
	Передача муниципальному образованию имущества должника, которое предлагалось к продаже, но не было продано в ходе конкурсного производства, в случае отказа кредиторов от принятия такого имущества и при отсутствии заявлений учредителей должника или собственников его имущества о правах на указанное имущество	Арбитражный управляющий. Администрация муниципального образования.	ст.148 Закона о банкротстве		ст.148 Закона о банкротстве

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

Порядок проведения замещения активов предприятия-должника

в процедурах внешнего управления и конкурсного производства

		Организатор, исполнитель	Примечание
	Инвентаризация имущества предприятиядолжника	Арбитражный управляющий	п. 1 ст. 130 Закона о банкротстве
	Паспортизация недвижимого имущества предприятия должника	Арбитражный управляющий
	Регистрация недвижимого имущества предприятия должника	Арбитражный управляющий. Федеральная регистрационная служба.
	Оценка независимым оценщиком имущества предприятия должника	Арбитражный управляющий. Оценочная компания.	п. 3 ст.115, ст. 130 Закона о банкротстве
	Принятие решения об обращении к собранию кредиторов с предложением о замещении активов предприятия должника	Только для ОАО - органы управления предприятия-должника (собрание акционеров, совет директоров)	п. 2 ст.115, п. 2 ст. 126 Закона о банкротстве, ст. 9, 11 Закона об акционерных обществах
	Принятие решения о замещении активов предприятия должника	собрание кредиторов предприятия-должника	ст. 141 Закона о банкротстве
	Утверждение перечня имущества, передаваемого в счет оплаты уставного капитала нового предприятия (имущество, не участвующее в производстве, не включается).	Арбитражный управляющий, собрание кредиторов
	Формирование уставного капитала на величину оценочной стоимости имущества, передаваемого в счет его оплаты Разработка устава ОАО.	Арбитражный управляющий	п. 3 ст.115 Закона о банкротстве ст. 9, 25, 26 Закона об акционерных обществах ст. 99 ГК РФ
	Регистрация нового открытого акционерного общества (ОАО).	Арбитражный управляющий	Ст. 9 Закона об акционерных обществах
	Назначение директора и главного бухгалтера нового ОАО	Арбитражный управляющий	Ст. 8-13 Закона об акционерных обществах ст.98-99 ГК РФ
	Регистрация выпуска акций нового ОАО на величину сформированного уставного капитала ОАО.	Директор нового ОАО	Ст. 25 Закона об акционерных обществах
	Оплата уставного капитала нового ОАО имуществом должника в соответствии с отчетом об оценке его рыночной стоимости, произведенной независимым оценщиком.	Арбитражный управляющий	п. 3 ст.115 Закона о банкротстве ст. 8-13 Закона об акционерных обществах ст. 98-99 ГК РФ
	Оценка акций нового ОАО	Арбитражный управляющий	п. 5ст.110 Закона о банкротстве
	Проведение торгов в форме аукциона по реализации акций нового ОАО по рыночной стоимости.	Арбитражный управляющий	ст.110, 111, 139 Закона о банкротстве
	Продажа имущества предприятия должника, не переданного в порядке замещения активов	Арбитражный управляющий	ст. 139 Закона о банкротстве
	Расчеты с кредиторами	Арбитражный управляющий	ст. 142 Закона о банкротствеМетодические рекомендации См. также Методику расчета показателей и применения критериев эффективности инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, утвержденную приказом Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов общие положения (2) Методические рекомендации

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается понятие и сущность правового регулирования банкротства субъектов федерации и муниципальных образований, проблемы реформирования территорий и структуры региональных органов власти и местного самоуправления, «внешнее управление». В результате анализа законодательства, автором сделан вывод о необходимости регулирования банкротства субъектов федерации и местного самоуправления, процесса банкротства и системы органов, уполномоченных принимать решения о банкротстве публичных органов государственной власти и местного самоуправления.

Ключевые слова: субъект федерации, местное самоуправление, статус, полномочия, система, банкротство.

При классификации органов исполнительной власти, в том числе органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, исследователи рассматривают их компетенций. Органы исполнительной власти или структурные подразделениями правительств (администраций) субъектов федерации и органы исполнительной власти местного самоуправления (их структурные подразделения) являются юридическими лицами и выступают в право­отношениях от собственного имени. К таким исполнительным органам относятся департаменты (управления, отделы) осуществляющие деятельность в отдельных отраслях - государственного и муниципального управления, образования, здравоохранения, культуры, экономики, финансов и т. д. Руководители этих органов назначаются на должность и освобождаются от нее главой исполнительной власти или правительством субъекта федерации, либо главой администрации (главой муниципального образования). В большинстве положений об этих органах подчеркивается, что они строят свои взаимоотношения с соответствующими федеральными, региональными органами испол­нительной власти на основе соглашений и выполнения рекомендаций.

Правовая конструкция органов исполнительной власти субъектов федерации и местного самоуправления не способствует эффективности деятельности этих структур публичной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ определил организацию, структуру и системы исполнительной власти в субъектах федерации, а Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ – систему и полномочия уровней местного самоуправления.

В первом и втором случаях, органы исполнительной власти являются юридическими лицами, обладают правом распоряжения бюджетными средствами, имеют в своем составе (подчинении) бюджетные предприятия, учреждения, организации. В результате исследования множественности юридических лиц, возможно выявление отдельных аспектов, способствующих развитию и совершенствованию органов исполнительной власти субъектов федерации и местного самоуправления, в том числе финансовой ответственности органов исполнительной власти в случаях банкротства государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений.

Значение института юридического лица возрастает вследствие усложнения инфраструктуры, расширения государственного вмеша­тельства в экономику, появления новых информационных технологий и новых полномочий отдельных органов исполнительной власти, форм хозяйственной деятельности. Гражданское право относит к числу проблемных вопросы совершенствования и практического применения института юридического лица в системе органов исполнительной власти. А.П. Сергеев и Ю.К. Толстой подчеркивают, что «юридическое лицо - это признанная государством в качестве субъекта права организация, которая обладает обособленным имуществом, самостоятельно отвечает этим имуществом по своим обязательствам и выступает в гражданском обороте от своего имени» .

В.Е. Чиркин подчеркивает, что юридическое лицо – это признанное государством в этом качестве материальное и правовое формирование, имеющее имя и другие идентифицирующие признаки, выступающее в частноправовых и (или) публично-правовых отношениях в различных организационно-правовых формах, имеющее собственность или имущество, права и обязанности и несущее ответственность за свои акты и действия» . Таким образом, органы исполнительной власти субъектов федерации и местного самоуправления, наделенные статусом юридического лица, вступают в гражданско-правовые отношения, имеют права и обязанности и несут ответственность в соответствии с законодательством.

В.Е. Чиркин отмечает, что существуют несколько групп юри­дических лиц публичного права, имеющих свои организационно-правовые формы: 1) публично-правовое образование, как правило, это организационно-правовая форма территориального публичного кол­лектива от общества страны до низового муниципального образования, особое место в данной группе занимает государство; 2) орган публичной власти, прежде всего выполняет задачи непосредственного государственного управления в его различных формах; 3) учреждение публичной власти, предоставляющее специальные услуги населению в целом и адресную поддержку социальным группам, семьям и индивидам, находящимся в неблагоприятной ситуации; 4) некоммерческие, прежде всего общественные организации» . Вместе с тем, автор подчеркивает, что если на уровне субъекта федерации публичное образование имеет признак территориальности, то муниципальные образования образованы по территориальному и поселенческому принципам, что определяет структуру и полномочия отдельных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Следует учитывать, что субъекты федерации неоднозначно наделяют статусом юридического лица как администрации и правительства в целом, так и отдельные органы исполнительной власти, в том числе высшее должностное лицо субъекта федерации, организационными и гражданско-правовыми особенностями функцио­нирования, а также органы представительной (законодательной власти). Примерно, такая же ситуация существует и на уровне местного самоуправления, статус юридического лица получают представи­тельные органы местного самоуправления, глава муниципального образования, глава администрации муниципалитета, отдельные структурные образования органа исполнительной власти муници­пального образования и администрация в целом. Автор отмечает, что глава исполнительной власти, обладающий правом юридического лица самостоятельно, возглавляет орган, который является юридическим лицом и имеет обособленное имущество, однако администрация не имеет в своем составе должностного лица, отвечающего за последствия, в том числе гражданско-правового характера.

Весьма затруднительно установить юридическое лицо, которому может быть предъявлен иск о банкротстве в субъекте федерации при наличии пробелов законодательства по этому вопросу. Следовательно, все попытки банкротства регионов пока не имели успеха.

Иная ситуация складывается в системе местного самоуправления, где Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ в статье 75 указывает о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в том числе в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией, когда представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют или не могут быть сформированы; вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и бюджетных обязательств, определенная в соответствии с бюджетным законодательством, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образо­ваний в отчетном финансовом году, или просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муници­пальных образований; при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушения нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом. Автор отмечает, что и в этих нормах нет упоминания о банкротстве муниципального образования.

В законе устанавливается механизм решения о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта федерации полномочий органов местного самоуправления.

Нормативно-правовой акт о временном осуществлении исполни­тельными органами государственной власти субъекта федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления содержит:

• перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления;
• перечень исполнительных органов государственной власти субъекта федерации и должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта федерации, на которых возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуп­равления, с распределением этих полномочий между ними;
• срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией, когда представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и не могут быть сформированы;
• источники и порядок финансирования временного осущест­вления исполнительными органами государственной власти субъекта федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Законодатель запретил органам, временно осуществляющим полномочия органов местного самоуправления, принимать устав муниципального образования, вносить в него изменения и дополнения, устанавливать структуру органов местного самоуправления, изменять границы территории муниципального образования либо его преобра­зовать. Временная финансовая администрация на срок до одного года может быть введена по ходатайству высшего должностного лица субъекта федерации или представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации.

Временная финансовая администрация создается в целях восстановления платежеспособности муниципального образования, принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, преду­смотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта федерации для утверждения законом субъекта, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муници­пального образования, а также осуществляет иные полномочия.

Однако, решения органов государственной власти субъектов федерации, принимаемые в процессе финансового оздоровления муниципального образования, могут быть обжалованы в судебном порядке. В отдельных случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государ­ственной власти.

Автор полагает, что для развития и совершенствования экономики, управления в субъекте федерации и муниципальном образовании, требуется приведение системы и статуса органов испол­нительной власти в соответствие с гражданским законодательством, в частности порядка наделения полномочиями юридического лица. В соответствии с гражданским законодательством следует определить самостоятельную имущественную ответственность отдельных органов исполнительной власти, возможно с установлением процедуры банкротства публичного юридического лица. Каждый из органов исполнительной власти должен выступать в гражданском обороте от своего имени и нести соответствующую гражданско-правовую ответственность. В настоящее время попытки банкротства городских округов и сельских поселений также не получили законного разрешения, т. к. исковые требования основывались на законода­тельстве о банкротстве.

Современное общество немыслимо без существования публичного института органов исполнительной власти. Решение проблем жизнеобеспечения и удовлетворение потребностей граждан и юридических лиц требует обращения в органы исполнительной власти субъектов федерации и местного самоуправления, которые при принятии решений должны обладать всей полнотой прав и обязанностей в гражданском праве и действовать от своего имени.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document (Дата обращения 25.09.2017).
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ // [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 (Дата обращения 25.09.2017).
3. Гражданское право. Том 1. Учебник. Издание пятое, перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. – М.: ПБОЮЛ Л.В. Рожников, 2001. - 632 с.
4. Чиркин В.Е. Заметки к дискуссии о юридическом лице публичного права // Государство и право. № 7, 2010 г. С. 23-30.