Липчанская М.А., кандидат юридических наук, доцент.
Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указанный Закон был дополнен ст. 74.1, которая регулирует удаление в отставку глав муниципальных образований.
Решение об удалении в отставку принимает представительный орган муниципального образования, а с инициативой такого удаления могут выступить как депутаты представительного органа, так и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:
- решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) возникновение просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенной в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающей 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований либо (при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам) нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом;
- неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных законом о местном самоуправлении, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
- неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.
На настоящий момент в Российской Федерации было реализовано два случая удаления глав муниципальных образований в отставку - в г. Суздале и в г. Озерске Челябинской области. В первом случае основанием удаления в отставку было неисполнение мэром г. Суздаля в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения. Что же касается г. Озерска, то здесь основанием послужили две неудовлетворительные оценки, данные представительным органом муниципального образования по результатам ежегодного отчета главы Озерска перед теми же депутатами. При этом характерно, что озерские депутаты не утвердили отчет не только за 2008 г., но и за 2007 г., при том, что ранее этот же отчет тем же составом депутатов был принят. На наш взгляд, в данном случае имел место пример совершенно очевидного злоупотребления правом. Неудивительно, что позднее удаление главы г. Озерска в отставку было успешно оспорено им в суде.
Инициатива удаления главы муниципального образования в отставку может быть выдвинута, например, депутатами представительного органа муниципального образования. Численность группы депутатов, могущих выступить с такой инициативой, определена в 1/3 установленной численности депутатов.
Указанная процедура предусматривает обязательное участие в ней высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В частности, глава субъекта уведомляется об инициировании процедуры удаления и высказывает по ней свое мнение. Из содержания ч. 4 ст. 74.1 напрямую неясно, могут ли депутаты удалить главу муниципального образования в отставку, если глава субъекта Российской Федерации высказался против этого. По нашему мнению, такая ситуация в принципе возможна. Напротив, если мнение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не высказано, удаление главы муниципального образования невозможно.
Кроме того, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может и сам инициировать процедуру удаления главы муниципального образования в отставку.
В указанных выше случаях, имевших место на практике, удаления глав муниципальных образований в отставку инициатором таких процедур выступали депутаты соответствующих представительных органов. Главы же субъектов Российской Федерации пока не проявляли какого-либо желания воспользоваться новым механизмом.
Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования.
При удалении в отставку главы г. Суздаля за это решение проголосовали 13 из 15 депутатов Суздальского городского совета. Еще большее единодушие продемонстрировало Собрание депутатов г. Озерска: из 21 депутата 20 проголосовали за отставку. Таким образом, необходимый кворум во всех случаях был соблюден.
В случае если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.
В случае если в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.
В случае если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.
Гарантиями соблюдения прав главы муниципального образования при удалении его в отставку выступают:
- заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку. Из смысла Закона о местном самоуправлении не ясно, какой срок ознакомления с указанной информацией считать "заблаговременным". По-видимому, это должно быть определено муниципальными правовыми актами. В то же время такое решение вопроса оставляет почву для злоупотреблений, так как на муниципальном уровне может быть закреплен слишком маленький срок (например, один день);
- предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку. Из указанного можно предположить, что главе муниципального образования должно быть предоставлено слово на заседании представительного органа, посвященного рассмотрению вопроса о его удалении в отставку. В то же время, если глава предоставленной ему возможностью не воспользуется, процедура должна считаться соблюденной.
На практике удаляемые в отставку главы нередко и не пользуются этим правом. Так, удаленный в отставку глава г. Озерска на заседании, на котором было принято данное решение, не присутствовал и, совершенно естественно, никаких объяснений представительному органу не давал.
Еще одной гарантией удаляемого в отставку главы муниципального образования авторами законопроекта называлась предоставленная ему возможность в письменном виде изложить свое особое мнение. Однако эта гарантия никакого практического значения не имеет, так как каких-либо последствий составление указанного документа не несет. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, а также особое мнение главы по вопросу удаления его в отставку подлежат опубликованию (обнародованию).
Несмотря на то что ст. 74.1 не дает главам муниципальных образований возможность оспорить сам факт удаления в отставку в судебном порядке, они могут оспаривать допущенные нарушения процедур удаления. Именно такая ситуация имела место с удалением главы г. Озерска, который был смещен со своего поста на внеочередной сессии Собрания депутатов Озерска 1 июня 2009 г. 2 июня 2009 г. он обратился в суд с заявлением и с требованием отменить решение собрания депутатов как незаконное. Учитывая наличие значительного количества нарушений при удалении его в отставку, суд принял решение о восстановлении его в должности.
Какими должны быть порядок и форма уведомления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о решении представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку? Каким образом должно быть выражено мнение высшего должностного лица?
Ответ
В соответствии с ч. 1 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Как установлено в ч. 3 указанной статьи, инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку может быть выдвинута не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Определяя требования к оформлению такой инициативы, рассматриваемая норма указывает, что она оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования; обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.
Наряду с этим ч. 3 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что о выдвижении данной инициативы должны быть уведомлены как глава муниципального образования, так и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Такое уведомление должно быть произведено не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
В соответствии с ч. 4 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку должно осуществляться с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Причем по смыслу данной нормы необязательно получение положительного мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В ч. 5 указанной статьи предусмотрено, что при рассмотрении вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку по ряду оснований необходимо получение согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. К таким основаниям относятся:
Решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п. 2 ч. 1 ст. 75);
Решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение нецелевого расходования бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п. 3 ч. 1 ст. 75);
Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
В случае отсутствия согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации продолжение процедуры удаления главы муниципального образования в отставку невозможно.
Представляется, таким образом, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации с целью выражения своего мнения или дачи согласия об удалении главы муниципального образования в отставку должно быть уведомлено о выдвижении соответствующей инициативы в день ее выдвижения или на следующий день. Обращаем внимание на то, что по требованию Федерального закона № 131-ФЗ, если с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку выступили депутаты представительного органа, то необходимо не только уведомить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, но и получить его мнение.
Причем получение мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об удалении главы муниципального образования в отставку является существенным и императивным требованием Федерального закона № 131-ФЗ, без наличия которого процедура удаления главы муниципального образования в отставку является неправомерной и, таким образом, ничтожной.
Федеральным законом № 131-ФЗ не указаны порядок и форма уведомления (устная, письменная форма и т.д.) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В данном Федеральном законе также не указано, каким образом должно быть выражено мнение этого лица.
Считаем, что уведомление должно быть исключительно в письменном виде и направлено на имя высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в установленный Федеральным законом № 131-ФЗ срок, а выражение мнения указанного лица должно быть либо в письменной форме, либо выражено лично в ходе заседания представительного органа муниципального образования и зафиксировано протоколом заседания. Иными словами, и уведомление, и выражение мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должно быть выражено в такой процессуальной форме, чтобы оно порождало юридический факт, наличие или отсутствие которого может быть доказано или опровергнуто в рамках судебной процедуры.
УДК 324.76
П.А. Астафичев
удаление главы муниципального образования в отставку как институт муниципального права
Removal of the head of municipality in resignation as institute of the municipal law
АСТАФИЧЕВ, Павел Александрович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. Тел.: 8-911-156-79-01. E-mail: [email protected].
ASTAFICHEV, Pavel Alexandrovich, doctor of juridical Sciences, Professor, Professor of chair of constitutional and international law of Saint-Petersburg University of MIA of Russia. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Tel: 8-911-156-79-01. E-mail: [email protected].
Статья посвящена исследованию ряда проблем, связанных с правовым регулированием ответственности глав муниципальных образований. Автор доказывает, что депутатам представительных органов муниципальных образований предоставляется, по сути, безграничная возможность удаления в отставку глав муниципалитетов, если деятельность этих должностных лиц вызывает неудовлетворительную оценку депутатского корпуса в течение двух лет подряд. Неоднозначность института удаления главы муниципального образования в отставку на основании неудовлетворительной оценки деятельности со стороны депутатского корпуса обусловлена дифференцированным подходом к правовому регулированию порядка избрания граждан на эту должность. Имея мандат непосредственного народного доверия, глава муниципального образования, во всяком случае, имеет право на известную самостоятельность в определении приоритетов муниципальной деятельности, даже если его позиция не совпадает с мнением депутатского корпуса.
Ключевые слова: глава муниципального образования, народное представительство, ответственность должностных лиц местного самоуправления.
Clause is devoted to research of some the problems connected with legal regulation of the responsibility of heads of municipalities. The author proves, that it is given to deputies of representative bodies of municipalities excessive powers. Deputies have the right to remove in resignation of the head of municipality only because this official two times receives a low estimation within one year successively. The law should consider, that heads of municipalities can be selected citizens or be appointed bodies of representative authority. Having the mandate of direct national trust, the head of municipality has the right to independence in definition of priorities of municipal activity even if its position does not coincide with opinion of deputies.
Keywords: head of municipality, national representation, responsibility of officials of local self-government.
Глава муниципального образования может быть удалён в отставку по решению представительного органа местного самоуправления. В отличие от института его отрешения от должности, это возможно по более широкому перечню оснований . В буквальном смысле закона основания удаления в отставку и отрешения от должности различны, они не совпадают. Однако многие фактические решения, действия или бездействие глав муниципалитетов могут быть квалифицированы и как основания для отрешения от должности, и как обстоятельства, достаточные для их удаления в отставку .
Оба института предполагают весьма активное участие высших должностных лиц субъектов РФ, но степень их вовлечённости в юридический процесс различна. Отрешение от должности главы муниципального образования - непосредственная компе-
тенция высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ. В случае же удаления в отставку высшее должностное лицо субъекта РФ обладает, во-первых, правом инициативы (наряду с другими лицами), во-вторых, правом согласования (по общему правилу мнение высшего должностного лица субъекта РФ подлежит учёту, однако при определённых обстоятельствах, о которых будет сказано ниже, удаление возможно только с согласия высшего должностного лица субъекта РФ). Принятие окончательного решения составляет область компетенции муниципального народного представительства .
Обратим внимание, что отрешение от должности допускается в отношении двух должностных лиц: главы муниципального образования и главы местной администрации. Институт удаления в от-
ставку распространяет своё действие исключительно на статус глав муниципальных образований. Глава местной администрации в отставку по решению представительного органа не удаляется. Закон предусматривает другие формы и основания досрочного прекращения его полномочий, которые ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не регулируются.
Удаление главы муниципального образования в отставку допускается по одному из следующих пяти оснований:
1) принятие им решений, совершение действий или бездействия, которые повлекли за собой последствия, предусмотренные п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств существенного размера (более 30 и 40 процентов соответственно), нецелевое использование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий);
2) неисполнение обязанностей в течение периода, превышающего три месяца;
3) неудовлетворительная оценка деятельности, данная представительным органом муниципального образования по результатам ежегодного доклада главы муниципалитета (если она была дана два раза подряд);
4) несоблюдение ограничений, предусмотренных рядом федеральных законодательных актов (о противодействии коррупции; о контроле соответствия расходов и доходов лиц, замещающих государственные должности; о запрете открывать счета в иностранных банках, владеть и пользоваться иностранными финансовыми инструментами);
5) допущение массового нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина по признакам расы, национальности, языка или религии, если это повлекло за собой межнациональные или межконфессиональные конфликты.
Удаление главы муниципального образования в отставку представляет собой юридический процесс, включающий ряд стадий. По своему предназначению он близок к судебному производству, однако практика предпочитает традиционные парламентские процедуры. Процесс удаления главы муниципального образования начинается с инициативы (этим правом обладают депутаты представительного органа в количестве не менее двух третей, а также высшее должностное лицо субъекта РФ), продолжается заслушиванием доклада, вопросами к докладчику, прениями, голосованием и завершается подписанием и обнародованием итогового документа.
Процедура принятия решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не является состязательной, в ней не обеспечивается равноправие спорящих сторон . Более того, удаление осуществляется с учётом мнения высшего должностного лица
субъекта РФ, а в случае удаления вследствие неудовлетворительного осуществления отдельных государственных полномочий либо ввиду нарушений, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств существенного размера (более 30 и 40 процентов соответственно), нецелевое использование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий) - воля высшего должностного лица субъекта РФ блокирует мнение муниципального народного представительства (без согласия высшего должностного лица субъекта РФ удаление в отставку невозможно, однако согласие этого лица не обязывает депутатский корпус принять решение об удалении).
Юрисдикционная часть процедуры обеспечивается институтами уведомления (об инициативе удаления в отставку всегда уведомляется глава муниципалитета, а в случае инициативы депутатов - также высшее должностное лицо субъекта РФ), ознакомления (глава муниципального образования вправе знакомиться с обращением инициаторов его удаления в отставку и с проектом соответствующего решения представительного органа), объяснения (глава муниципалитета должен иметь возможность дать свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания удаления его в отставку), возражения (глава муниципального образования вправе изложить своё особое мнение о несогласии с решением представительного органа об удалении в отставку, которое публикуется одновременно с решением об удалении) и обжалования в суде (допускается в течение десяти дней с момента опубликования обжалуемого решения).
Сравнение оснований отрешения от должности главы муниципального образования и удаления его в отставку приводит к следующим обобщениям и выводам. Вследствие «противоправного правотворчества» глава муниципалитета отрешается от должности и удалению в отставку не подлежит. Нецелевое использование межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов влечёт отрешение от должности; нецелевое расходование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий имеет следствием удаление в отставку. Если глава муниципального образования допустил просроченную задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, он может быть удалён в отставку и отрешению от должности не подлежит. Если же глава муниципалитета нарушил условия предоставления межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, напротив, он может быть отрешён от должности, что исключает его удаление в отставку. Таким образом, разные финансовые нарушения влекут за собой либо отрешение от должности, либо удаление в отставку. При определенных обстоятельствах они «пересекаются», но свойством тождественности не обладают (во всяком случае, в указанных формулировках законодательных норм).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит ссылку на четыре федеральных закона: во-первых, «О противодействии коррупции» , во-вторых, «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» , в-третьих, «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» . Нарушение ограничений, предусмотренных этими законами, влечет за собой удаление главы муниципального образования в отставку. Из этого можно сделать вывод, что несоблюдение ограничений, предусмотренных другими федеральными законами (по юридической силе не ниже, а то и выше по сравнению с вышеперечисленными) не может повлечь за собой удаление главы муниципального образования в отставку.
С другой стороны, не только «несоблюдение ограничений», но и вообще любые действия или бездействие, если они повлекли за собой нарушение прав человека, представляют угрозу единству и территориальной целостности страны, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства - дают основания, чтобы глава муниципального образования был отрешён от должности, но не позволяют удалить его в отставку (если, конечно, «соблюдаются ограничения», предусмотренные федеральными законами «О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»).
Основание «допущение массового нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина по признакам расы, национальности, языка или религии, если это повлекло за собой межнациональные или межконфессиональные конфликты» в данной формулировке правовой нормы обладает свойством самостоятельности. Это - основание для удаления главы муниципального образования в отставку (не основание для отрешения его от должности). Но глава муниципального образования подлежит отрешению от должности при наличии действий, угрожающих национальной безопасности. Можно ли считать, что «допущение массового нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина по признакам расы, национальности, языка или религии, если это повлекло за собой межнациональные или межконфессиональные конфликты», не угрожает национальной безопасности? В случае отрицательного ответа (он очевиден) получается, что это является одновременно и основанием для отрешения главы муниципального образования от должности, и удаления его в отставку.
Несмотря на приведенные выше «расстыковки» в основаниях отрешения глав муниципальных образований от должности и их удаления в отставку, нетрудно заметить, что они имеют ряд принципиальных различий. Для введения в действие института отрешения от должности необходимо вступившее в законную силу решение суда, которым устанавливается соответствующий юридический факт. В последующем процесс принятия решения упрощается, т.к. он не требует участия народного представительства. Инструментарий удаления в отставку, напротив, упрощён с точки зрения судебной юрисдикции (предварительный судебный контроль не является необходимым), однако он вовлекает в процесс принятия решений демократический институт народного представительства, чего не наблюдается в случае с институтом отрешения глав муниципальных образований от должности.
Самое важное здесь, пожалуй, заключается в следующем: депутатам представительных органов муниципальных образований предоставляется, по сути, безграничная возможность удаления в отставку глав муниципалитетов, если деятельность этих должностных лиц вызывает неудовлетворительную оценку депутатского корпуса в течение двух лет подряд. Закон связывает это лишь с «результатами ежегодного доклада» главы муниципального образования, что, по сути, охватывает в полной мере компетенцию этого должностного лица (если в ежегодном докладе не содержится информация о соответствующем направлении деятельности главы муниципалитета, но оно вызывает негативную оценку депутатского корпуса, доклад может подвергаться критике за его неполноту, что является достаточным основанием для «неудовлетворительной оценки»).
Неоднозначность института удаления главы муниципального образования в отставку на основании неудовлетворительной оценки деятельности со стороны депутатского корпуса обусловлена дифференцированным подходом к правовому регулированию порядка избрания граждан на эту должность. Если глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципалитета избирается представительным органом из своего состава, тем более - из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, - очевидно, что представительный орган может наделяться правом досрочного прекращения его полномочий вследствие «неудовлетворённости» деятельностью. Место выбывшего главы муниципального образования может занять другой депутат или иное лицо, представленное конкурсной комиссией. Для этого не требуется организация муниципальных выборов. Более того, в демократическом обществе подобная «ротация» бывает весьма полезной для активизации инструментария конституционного механизма разделения властей (правда, не исключаются случаи злоупотребления этим институтом со стороны народных депутатов).
Совершенно иная картина характерна для случая избрания главы муниципального образования вследствие прямых местных выборов. Имея
мандат непосредственного народного доверия, глава муниципального образования, во всяком случае, имеет право на известную самостоятельность в определении приоритетов муниципальной деятельности, даже если его позиция не совпадает с мнением депутатского корпуса. Институт удаления главы муниципального образования в отставку вследствие «неудовлетворительной оценки»
ставит избранного народом главу в крайне зависимое положение от меняющихся общественных настроений, завершаемых дебатами и голосованием депутатов. Подобная зависимость, конечно, должна обеспечиваться законом, но она не может быть «односторонней» и нуждается как минимум в соответствующих балансирующих или компенсаторных механизмах.
Список литературы
1. О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами: федер. закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ, с послед. изм. // СЗ РФ. - 2013. - № 19. - Ст. 2306; 2017. - № 1. - Ст. 46.
2. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: федер. закон от 3 декабря 2012 г. № 230-Ф3, с послед. изм. // СЗ РФ. - 2012. - № 50. - Ст. 6953; 2015. - № 45. - Ст. 6204.
3. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ, с послед. изм. // СЗ РФ. - 2008. - № 52. - Ст. 6228; 2018. - № 1. - Ст. 7.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, с послед. изм. // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2018. - № 1. - Ст. 47.
5. Артюхов, Ю. С. Удаление главы муниципального образования в отставку (законодательная конструкция и проблемы квалификации) // Роль и место Федерального закона «О полиции» в российской правовой системе: материалы круглого стола / под ред.: А.Г. Авдейко. - М.: Моск. ун-т МВД России, 2012. - С. 146-154.
Полномочия главы муниципального образования прекращены досрочно в связи с отставкой по собственному желанию. Необходимо ли оформлять решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении его полномочий?
Ответ
В соответствии с ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ одним из оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является «отставка по собственному желанию».
Следует отметить, что сама процедура сложения главой муниципального образования своих полномочий Федеральным законом № 131-ФЗ не установлена. Ее целесообразно закрепить в уставе муниципального образования. С нашей точки зрения, эта процедура должна проводиться следующим образом. Глава муниципального образования, решивший уйти в отставку по собственному желанию, направляет соответствующее заявление в представительный орган. С момента регистрации заявления представительным органом муниципального образования полномочия главы муниципального образования прекращаются.
То, что полномочия главы муниципального образования прекращаются с подачей им соответствующего заявления, подтверждается и анализом положений Федерального закона № 67-ФЗ (например, п. 6 ст. 70). Рассматривая заявление главы муниципального образования об отставке по собственному желанию, представительный орган муниципального образования не вправе отказать в удовлетворении такого заявления и его регистрации, поскольку в этой ситуации представительный орган связан волей, однозначно выраженной в заявлении. В связи с этим правомерно говорить о том, что решение представительного органа лишь процедурно оформляет волеизъявление главы муниципального образования и констатирует факт вакантности мандата по соответствующей должности.
Однако есть случаи, когда решение представительного органа имеет самостоятельное содержание. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены, например, такие основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, как выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным и т.д. В этих случаях полномочия выборного должностного лица местного самоуправления будут прекращены с момента принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования.
1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
2. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:
1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона;
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;
4) несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами";
5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.
3. Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
4. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
5. В случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
6. Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.
7. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.
8. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
9. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования.
10. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.
(см. текст в предыдущей редакции)
11. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.
12. В случае, если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.
(см. текст в предыдущей редакции)
13. При рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:
1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;
2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
14. В случае, если глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.
15. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.
16. В случае, если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.
17. Глава муниципального образования, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято решение об удалении его в отставку, вправе обратиться с заявлением об обжаловании указанного решения в суд в течение 10 дней со дня официального опубликования такого решения.
Суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня подачи заявления.
