Исследовательская работа: «Становление Парламентаризма в России. Сочинение: Специальные парламентские процедуры Парламентизация страны в XX веке

Текущая страница: 11 (всего у книги 17 страниц) [доступный отрывок для чтения: 12 страниц]

Шрифт:

100% +

В Соединенных Штатах конституционное правление является могущественной силой, с которой все считаются. Это реальная часть американской жизни. Конституция США является действенным основным законом, поскольку она реализуется в жизни.

* * *

Слово «конституция»… было впервые введено в общественный организм России во времена декабристского путча, когда подстрекаемые путчистами солдаты кричали, что они за «Константина и его супругу Конституцию…». В 1890 г. в статье «По поводу конституционных вожделений нашей либеральной прессы» Н. Данилевский решительно осудил всякого рода конституционные грезы на западный лад, поскольку такая форма правления в русском обществе была, по его мнению, малоприемлема исторически… Конституционный монарх, вождь, президент, лавирующие между католическо-протестантскими биллями и реагирующие на любые отзвуки европейского общественного мнения, пригодны лишь для межумочных пустот. Для России же необходим постоянно действующий Минин, в случае необходимости готовый вновь воссоздать Русское государство по тому образцу, который ясными и определенными чертами навечно запечатлен в общенародной душе (В. Канавин, историк ).

* * *

Распространенное суждение о том, что существуют государства с конституцией и государства без конституции, абсолютно неправомерно. У каждой страны конституция – один из ее скрепляюще-основополагающих элементов. Политический строй прошлой России определялся не только Сводом законов государства Российского, но и целым рядом конституционно-учредительных актов, ведущих свой отсчет с древних времен. Все же послереволюционные конституции своим реформирующим острием оказались направлены на то, чтобы исказить исторический характер народа, его морально-нравственные нормы, территориально-языковую среду (В. Кубалин, журналист ).

Тесты и задания

А) 1. Конституционное право называется также:

а) основное право

б) государственное право

в) управленческое право

2. Слово «конституция» образовано от латинского constitutio, что означает:

а) установление

б) согласие

в) договор

3. Понятию «конституция» соответствует определение:

а) крупный юридический акт, содержащий все законы страны

б) присяга на верность государству

в) основной закон государства, определяющий его устройство, образование органов власти, закрепляющий права человека и др.

Б) 1. Из курса истории России приведите примеры парламентского решения государственных проблем (формирование властей и т. д.).

2. Как вы думаете, почему парламентская монархия устроила общественность Великобритании, Швеции, Голландии и других стран, но вызывала такую антипатию революционеров в России?

3. Конституция может быть принята парламентом, конституционным собранием (ассамблеей, конвентом), с помощью референдума, указом президента. Какой из этих путей принятия Конституции вы считаете наиболее демократическим; оперативным?

4. Конституция СССР 1936 г. считалась по содержанию одной из самых демократических в свое время. Что мешало воплотить ее положения о правах и свободах человека в жизнь? Что еще необходимо (кроме фиксации в Конституции) для того, чтобы права и свободы человека могли быть реально осуществлены и гарантированы?

5. Всегда ли перенесение на отечественную почву прогрессивных западных политико-правовых моделей способно привести к положительным результатам? Поясните свое мнение.

Темы для рефератов, сообщений

1. Конституционный вопрос в России.

2. Как соотносятся конституционализм и политический режим?

§ 14. Конституция Российской Федерации

Значение Конституции РФ. В начале 1990-х гг. в России разразился конституционный кризис, который был тесно связан с политическим. Причиной кризиса было расхождение между практикой создания рыночной экономики, правового демократического государства, нового демократического режима и недостаточно логичным отражением этих процессов в Конституции РСФСР 1978 г.

12 декабря 1993 г. был проведен всенародный референдум по поводу принятия новой Конституции РФ. В референдуме участвовали 54,8 % избирателей. Из них за принятие нового Основного Закона страны проголосовали 58,4 %.

Конституция РФ заложила фундамент новой общественно-политической системы, основанной на частной собственности, рыночных отношениях, демократических процедурах. В соответствии с Конституцией российское государство является демократическим, федеративным, правовым. Достоинство Конституции состоит в том, что в ней декларируется реальное народовластие. Признается идеологическое многообразие, многопартийность. Частная собственность находится под защитой государства наряду с государственной, муниципальной и другими. Основной Закон гарантирует каждому россиянину неприкосновенность собственности, обеспечивает преемственность собственности между поколениями. Четко разделены функции Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ. Закреплен принцип разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной). Удалось найти оптимальную форму сочетания местных и федеральных интересов, составившую основу российского федерализма. Все субъекты Федерации равны. Исключен принцип свободного выхода из Федерации. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Принятие Конституции РФ выполнило очень важную миссию – способствовало стабилизации положения в российском обществе. Время показало, что в тексте необходимо доработать. Совершенствование Конституции – сложный и длительный процесс, не терпящий спешки и необдуманных решений.

Преамбула. Изучая текст Конституции Российской Федерации, обратите внимание на преамбулу (вступительную часть), начинающуюся словами: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации…» В этом торжественном начале Основного Закона страны выражены важнейшие государственно-правовые идеи.

Во-первых, речь идет о народе России (многонациональном, соединенном общей судьбой на своей земле, проникнутом чувством ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями), который принимает свою Конституцию. Далее формулируются исторические предпосылки и условия принятия данного Основного Закона – сложившееся государственное единство, общепризнанные принципы равноправия и самоопределения народов, уважение к памяти предков, передавших ныне живущим любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость (основы патриотического, национального самосознания в многонациональной стране). И наконец, определяются цели, достижению которых способствует принятие Основного Закона, в частности утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия; сохранение исторически сложившегося государственного единства; возрождение суверенной государственности Российской Федерации и утверждение незыблемости ее демократической основы; обеспечение благополучия и процветания России.

Важное значение этого вступления заключается в том, что ничто в дальнейшем тексте Конституции не должно противоречить ее положениям, хотя они и выражены не в нормативной форме.

Основы конституционного строя. В первой главе Основного Закона изложены основы конституционного строя Российской Федерации. Положения статей этой главы составляют основную характеристику российского государства, самые главные его признаки. Многие из них детально рассматриваются в последующих главах Конституции, конкретизируются, подробно разъясняются.

В статье 1 зафиксировано, что «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». С этой характеристикой российского государства тесно связаны его определения как «социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7) и «светского государства». «Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной» (ст. 14).

«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст. 2). Это положение дополняет и конкретизирует понятие «правовое государство», приведенное в статье 1. Впервые в Основном Законе нашей страны закреплено положение, ставящее ее в ряд государств с развитыми демократическими традициями.

«1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления…» Эти положения статьи 3 раскрывают содержание демократизма и республиканской формы правления. Суверенитет – это властное верховенство. Суверенен тот, кто никому не подчиняется, кроме закона. Народ свободно выраженной волей наделяет государственную власть правомочиями (правом властвовать, принимать властные решения). Государственная власть в России разделяется на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны (ст. 10). Однако при этом должны соблюдаться права человека (отдельного индивида), следовательно, существует некоторое ограничение для свободного проявления воли народа. Это ограничение связано с необходимостью учитывать и уважать права и свободы отдельных людей.

Непосредственно свою власть народ осуществляет с помощью свободного волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума). Осуществление власти через различные властные органы – элемент представительной демократии. Эти органы действуют как бы по поручению народа, они представляют его. Некоторые властные органы – коллегиальные (например, Государственная Дума), другие – единоличные (Президент Российской Федерации). А в целом государственную власть в Российской Федерации осуществляют: Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ (ст. 11). Другие конституционные основы во многом поясняются в последующих главах Конституции.

Россия – федерация. Вспомним, что есть две формы территориально-государственного устройства: федеративная и унитарная. В федеративном государстве входящие в его состав единицы (земли, штаты, области) имеют собственные конституции или уставы, законодательные, исполнительные, судебные органы; при этом образуются единые для всех субъектов федерации органы государственной власти (федеральной), устанавливается единое гражданство, денежная единица и т. д. Унитарное государство состоит из государственных территориальных единиц, не имеющих своей конституции, своих законов, правительства; в них назначаются управители, которые формируют местные органы управления.

Существует и такая форма межгосударственного устройства, как конфедерация. Она объединяет полностью независимые государства, которые при этом создают специальные объединенные органы для координации действий в определенных целях (военных, внешнеполитических и т. д.).

Статья 1 Конституции РФ устанавливает федеративное устройство России, а в статье 5 говорится, что федеративное устройство нашей страны основано на:

Ее государственной целостности;

Единстве системы государственной власти;

Разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

Равноправии и самоопределении народов РФ.

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ равноправны.

Одна из главных особенностей Российской Федерации – разумное и взвешенное, взаимовыгодное подчинение субъектов «центру», а также учет «центром» интересов субъектов. Федеративное устройство подразумевает баланс предметов ве́дения и полномочий как «центра» (Российской Федерации), так и «мест» (субъектов РФ). В исключительном ве́дении «центра» находятся наиболее важные предметы, такие, как: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, федеративное устройство и территория РФ, федеральная государственная собственность, вопросы войны и мира и др. В совместном ве́дении РФ и субъектов РФ находятся: обеспечение соответствий конституций и законов республик, уставов и иных нормативных актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и др.

Территория Российской Федерации целостна и неприкосновенна. Конституция не допускает выхода субъектов РФ из ее состава, отрицает сепаратизм.

В состав Российской Федерации входят 83 субъекта РФ: 21 республика; 9 краев; 46 областей; 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург); 1 автономная область; 4 автономных округа.

В декабре 2003 г. на референдуме жителей Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа было принято решение об их объединении в составе Пермского края. Подобные объединения субъектов РФ возможны и в дальнейшем.

Каждая республика в составе РФ имеет свою конституцию и законодательство. Остальные субъекты Федерации имеют свой устав и законодательство.

В сферах, которые не относятся к ведению РФ или совместному ведению, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Конституция РФ в максимальной степени учитывает интересы народов, населяющих территорию страны. Конституция утверждает принцип равноправия всех народов, живущих в России, имеющих общую историческую судьбу. Она не предусматривает никаких различий в правах, условиях существования между самым многочисленным русским народом (около 80 % населения) и другими народами, включая самые малочисленные. При этом в Конституции используются общепризнанные стандарты международного права. Тем не менее, как и во всех многонациональных странах (даже таких благополучных, как Великобритания, Франция, Испания, Италия и др.), в России в некоторых субъектах РФ имеет место стремление к сепаратизму.

Сепаратизм – одна из опаснейших тенденций в общественно-политической жизни любой страны. Суть сепаратизма – в желании расчленить единое государство на нежизнеспособные псевдогосударственные образования. В результате терпят ущерб народы, ослабляется государство. В выигрыше оказываются лишь представители национальных элит (как правило, в значительной степени коррумпированных), для которых реализация принципа этнократии – средство обеспечения личной власти и личного благополучия.

В заключение повторим, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, которые принимаются в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15). Конституция – это высший закон, закон законов, действительно Основной Закон государства.

Прямое действие Конституции выражается в том, что ее нормы могут быть непосредственно реализованы, особенно когда еще нет конкретизирующих ту или иную норму законодательных актов. Например, любой гражданин, ущемленный в своих правах, может обратиться в суд на основании конституционной нормы, закрепляющей то право, которое нарушено. Необходимо также помнить, что в судебном споре важно опираться на имеющиеся законы и подзаконные акты, в которых содержится механизм реализации прав человека.

Вопросы

1. Почему возникла необходимость в конституционной реформе в России в конце XX в.?

2. Как и когда была принята новая Конституция РФ?

3. Какие достоинства имеет новая Конституция РФ?

4. Какие черты характерны для конституционного строя РФ?

5. Кто является единственным источником власти в РФ?

6. Как подразделяется государственная власть в России?

7. Каковы основы федеративного устройства России?

Проблемы и аспекты

1. Почему в начале 1990-х гг. назрела необходимость в принятии новой Конституции?

Конституция РСФСР 1978 г. содержала тезис о построении общенародного государства и развитого социализма. Однако со временем по мере накопления в обществе изменений, свидетельствующих о движении России в сторону демократии, ее содержание стало входить в противоречие с действительностью.

В Конституцию были внесены изменения. Они касались, в частности, системы государственных органов, порядка их формирования (например, избирательной системы). Были также зафиксированы принципы многопартийности, многообразия форм собственности (признавалась частная собственность); был введен пост Президента России, учрежден Конституционный суд. Название страны «РСФСР» было заменено на «Российскую Федерацию – Россию». В текст Конституции включили Декларацию прав и свобод человека и гражданина, ввели Федеративный договор в качестве приложения и т. д. Однако эти и другие изменения не смогли составить с основным текстом документа нечто единое и непротиворечивое. В результате Конституция РСФСР 1978 г. превратилась в «лоскутное одеяло».

2. Как исторически изменялось территориально-государственное устройство России?

Вспомним, что одним из основных признаков государства является его разделение на территориальные единицы. Крупное государство на политической карте всегда выглядит как «лоскутное одеяло», где «лоскутами» выступают (в зависимости от исторических, национальных, культурных традиций) провинции, графства, штаты, земли, губернии, области и т. д. Они неизбежно тяготеют к самостоятельности, особенно если страна многонациональная. В результате возникает проблема урегулирования политических, экономических, правовых и иных отношений между центром и этими частями государства (административно-территориальными единицами и автономными образованиями). Эта проблема разрешается путем правового закрепления государственного устройства.

До февраля 1917 г. и в период правления Временного правительства Российская империя была унитарным государством. С приходом к власти большевиков была реализована идея превращения страны в федерацию. Конституция РСФСР 1918 г. провозгласила Россию Федерацией, хотя никаких субъектов Федерации в тот период еще не было. Они появились к моменту образования СССР и принятия Конституции СССР 1924 г. (РСФСР, Белоруссия, Украина, Закавказская Федерация). Впоследствии количество союзных республик в составе СССР увеличивалось, были образованы и автономные республики в рамках союзных. РСФСР включала десятки субъектов Федерации, но и сама являлась субъектом федеративных отношений в составе СССР.

С распадом Советского Союза в конце 1991 г. Российская Федерация обрела независимость.

После установления советской власти в нашей стране впервые в мировой практике было введено не государственное, а национально-государственное устройство. Каковы различия между этими формами устройства государства? При национально-государственном устройстве за основу деления страны на единицы берется этнический принцип (наличие коренной, титульной национальности). Отсюда и названия этих единиц (в России – республик, округов и др.) происходят от наименований народов, национальностей, населяющих их (Татарстан, Башкортостан, Эвенкийский автономный округ, Корякский автономный округ и т. д.). При государственном устройстве в основу деления страны положены определенные параметры территории и всего населения (без учета национальности).

Мнения, суждения, факты

Основное в Конституции Российской Федерации, по моему мнению, – это закрепление прав и свобод человека и гражданина. Впервые… признаны и гарантированы права и свободы в точном соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права… Не останется места для произвола. Общество получает надежный юридический фундамент, основу демократии.

Только частная собственность делает человека по-настоящему свободным, независимым. Конституция гарантирует каждому гражданину неприкосновенность того, что он заработал своим трудом, умом, талантом, обеспечивает преемственность собственности между поколениями.

Конституция призвана дать стране долгожданную стабильность. Впервые четко определены и разграничены права Президента, Федерального Собрания, Правительства. Ни у кого не должно возникнуть соблазна «перетягивать одеяло на себя». Демократический принцип разделения властей страхует Россию от повторения ситуации осени 1993 г. (когда возник конфликт между Президентом и Верховным Советом. – А. Н ), создает необходимый механизм противовесов, исключающий попытки захвата власти одной из ее ветвей… Нам нужны сильные Президент и Правительство. Парламент, по Конституции, также обладает достаточными полномочиями, чтобы не допустить возникновения авторитарного режима… Конечно, можно много рассуждать, что Конституция не идеальна. Я вообще сомневаюсь, существует ли хоть в одной стране мира идеальная конституция (С. Филатов, общественный деятель ).

* * *

Необходимо обезвредить «минные поля» конституционного текста. Их четыре: недостаточная защищенность прав и свобод граждан, неурегулированность отношений между центром и регионами, несбалансированность исполнительной и законодательной властей, нереалистическая процедура принятия поправок (В. Кувалдин, журналист ).

Тесты и задания

А) 1. Согласно статье 1 Конституции РФ Россия является государством:

а) демократическим

б) социалистическим

в) общенародным

г) пролетарским

д) федеративным

е) союзным

ж) конфедеративным

з) правовым

и) с республиканской формой правления

к) с монархической формой правления

2. Носителем суверенитета и единственным источником власти в России является:

а) парламент

б) президент

3. Высшей ценностью в России по Конституции является:

а) промышленный потенциал

б) человек, его права и свободы

в) государство

г) природные недра

4. На что направлена политика Российского государства?

а) на укрепление «силовых» министерств

б) на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека

в) на приобретение иностранных займов

5. Конституция РФ в экономической деятельности:

а) закрепляет руководящую роль государства

б) гарантирует свободу предпринимательства

в) устанавливает правила, препятствующие обогащению одних и обнищанию других

Б) 1. Российская Федерация есть демократическое государство (ст. 1 Конституции РФ). Соответствует ли это действительности? Для того чтобы решить этот вопрос, сопоставьте принципы и признаки демократического государства с реальными явлениями и процессами:

а) демократически выбранный парламент

б) многопартийная система

в) регулярные выборы

г) независимая система судопроизводства

д) независимые средства информации

е) демократическая конституция

ж) возможность мирным путем сменить правительство

2. Считается, что конституция страны должна отражать в своем содержании все то реальное, что достигнуто данным государством к моменту ее принятия в экономической, политической, социальной областях. Какие реальности современной России нашли отражение в Конституции РФ 1993 г.?

Темы для рефератов, сообщений, дискуссий

1. Конституция РСФСР 1978 г. и Конституция РФ 1993 г.: общие черты и различия.

2. Президент РФ: конституционные полномочия.

Вопросы и задания.

1. Что такое политические режимы? Чем он отличается от формы правления.

Политический режим – система методов осуществления государственной власти, степень реализации демократических прав и свобод личности, отношение власти к правовым основам собственной деятельности, соотношение официальных конституционных и правовых форм с реальной политической жизнью.

Формы правления – организация власти, характеризуемая ее формальным (основанном на писаных правилах и законе) источником.

Т. е. политический режим – это система методов осуществления власти, а форма правления – это организация власти, которая используется в политических режимах.

2. Как классифицируются политические режимы?

Политические режимы

1. Демократический 2. Недемократический

Либерально-демократический - деспотический

Парламентский - тиранический

Тоталитарный

3. Какие условия необходимы для возникновения авторитарных режимов? Приведите примеры авторитарных режимов.

1. Социальный и политический кризис общества. Как правило наступает он в периоды смены общественного строя. Происходит резкая модернизация всех сфер общественной жизни, происходит изменение устоявшихся традиций, исторического уклада жизни.

2. Изменение исторического уклада жизни связано с размыванием социально-классовой структуры общества. Человек не имеет определенного социального положения. Он не принадлежит уже к своем классу, но и не относится к новому, и видит в государстве и его правителе единственный шанс на выживание.

3. В обществе нарастают настроения отчаяния и заброшенности, стремление к восстановлению социальной справедливости путем восстановления равенства. Рождается образ врага.

4. Возрастает роль исполнительной власти и армии.

К историческим формам авторитаризма относятся азиатские деспотии, тиранические и абсолютистские формы правления древности, средневековья и Нового времени, военно-полицейские и фашистские режимы, различные варианты тоталитаризма.

4. Приведите примеры диктатуры и дайте ее характеристику.

Диктатура (от лат. dictatura) – неограниченная власть. Она – крайняя форма авторитарного политического режима. Конституция, парламент и правительство подчинены первому лицу в государстве и выражают его волю. Профессионально развитие человека при диктатуре зависит от того состоит он в правящей партии, разделяет ее взгляды или нет. Присутствует цензура, т. е. все, что не соответствует идеологии правящей партии, не пропускается в СМИ. СМИ превращаются в канал пропаганды идей этой партии. Религия оказывается под диктатом правящей партии, полностью контролирующей также и экономику.

Примеры диктатуры: правление Бенито Муссолини в Италии, Юзеф Пилсудский в Польше, фашисты в Германии.

5. * В истории античного мира прочтите о ранней греческой тирании. В чем ее особенности?

Тирания - неограниченная единоличная власть одного властителя, который правит, не считаясь с законом и традиционными учреждениями. Тираны приходили к власти чаще всего в результате государственного переворота, отстранив от власти правившую до этого аристократию. Они лишали свободных граждан политических прав, чтобы бесконтрольно и самовольно вершить дела в государстве.

Период между 660 и 510 г. до н.э. в Греции - эпоха так называемой ранней, или старшей, тирании, когда полисы один за другим переходили под контроль единоличных правителей. Удачный переворот был возможен только при опоре тирана на сильного союзника: широкие слои демоса (народа), недовольного притеснением аристократии.

Тираны проводили важные преобразования по улучшению положения ремесленников, крестьян, беднейших городских и сельских слоев, способствовали развитию ремесла, торговли и процесса колонизации (например, Писистрат в Афинах; Гелон в Сиракузах). Обычно реформы были направлены против родовой аристократии и способствовали закреплению элементов классового общества и государства.

6. Что такое парламентский режим? Когда он зародился и как эволюционировал?

Парламентский режим – режим, основанный на одном из древнейших политических институтов – парламенте. Вся политическая, социальная и экономическая жизнь в обществе при таком режиме исходит от парламента, получает законную силу через парламент и контролируется парламентом.. Как правило парламент избирается населением по установленной конституцией системе и выполняет законодательные функции.

Парламентский режим появился в Англии, когда там в XIII веке появился парламент как орган сословного представительства. История парламентской власти уходит своими корнями в народные ассамблеи, существовавшие в эпоху племенного строя. Позже ассамблеи превратились в консультативные советы при вождях. В средние века парламент представлял собой встречу короля со своими советниками, на которые приглашали также судей, рассматривавших жалобы и петиции от населения.

Поначалу термин «парламент» применялся только по отношению к собранию лордов (дворянство и священники) и представителям третьего сословия (рыцари и главы городов), которые созывалось королем для коллоквиума (беседы, разговора).

Именно такой регулярный парламент появился в XIII веке в период правления английского короля Эдуарда I. Постоянный статус и состав парламент приобрел в 1278 году. В начале XIV века происходит разделение функций: законодательная отходит к парламенту, а исполнительная – к советникам короля, выполнявшим роль правительства.

Парламент может быть однопалатным и двухпалатным. Однопалатный парламент не выражал волю народа, та как он состоял из знатных дворян, выполнявших волю короля. Появление второй палаты всегда происходило под давлением снизу. Нижняя палата парламента во всех странах – это всегда вынужденная уступка верхов низам. Данную уступку низы могут получить двумя способами – революционным и конституционным. Дабы избежать первого варианта событий, монарху и его окружению выгоднее допустить социальные низы до голосования, представления их интересов в парламенте, выражения воли законным путем.

7. * Знаете ли вы примеры парламентского режима в современной России? Опишите их.

Например, Временное правительство – высший орган государственной власти 2 марта – 24 октября 1917г. Возникло в дни Февральской революции в ходе переговоров членов Временного комитета Государственной думы и Исполнительного комитета Петроградского совета. Являясь высшим исполнительно-распорядительным органом, Временное правительство выполняло и законодательные функции. Местными органами власти Временного правительства были губернские и уездные комиссары.

Идея создания правительства «общественного доверия» или «национальной обороны» появилась в середине 1915 года, когда под впечатлением от поражений русской армии на фронте в Государственной думе и Государственном совете оформился оппозиционный царскому режиму Прогрессивный блок. Только в августе 1915 года было составлено шесть списков кандидатов в это правительство, в четырех из которых его главой значился князь Г.Е. Львов, председатель Всероссийского земского союза. Предполагалось, что правительство, составленное из представителей парламентских партий, будет более дееспособным, чем министры, назначаемые императором Николаем II Александровичем по собственному выбору.

Авторитарный – основанный на личной власти, диктатуре. Следовательно, принять важное политическое, экономическое решения для страны можно быстрее и ни с кем не советуясь. Иногда в демократических режимах это сделать сложнее, как например в США 2013 году временно прекратилось финансирование федеральных госучреждений, поскольку конгрессмены так и не смогли найти общий язык в ходе обсуждения бюджетного закона. В связи с этим правительство было вынуждено приостановить нормальную работу, а почти половина госслужащих были отправлены в неоплачиваемые отпуска.

Авторитарные режимы играли положительную политическую роль в кризисные периоды для государства, когда необходимо было быстро принимать решения и реагировать на новые условия. Это способствовало развитию экономики сплочению народа. Однако положение в государстве напрямую зависело от личности его лидера. И если правитель преследовал только свои личные цели, не думая о благе государства, то в стране начинался хаос.

Практикум. С каким из этих двух определений вы согласны?

1. Политический режим – это прежде всего политическая практика, осуществляемая в рамках разных государственных и правовых форм.

2. Политический режим – это система методов осуществления государственной власти, отражающая состояние демократических прав и свобод, отношение государственной власти к правовым основам их деятельности.

Обоснуйте свой выбор.

Второе определение более полное, так как оно отражает основные моменты взаимодействия государства и общества

Политический режим определяет уровень политической свободы в обществе, правовое положение личности, дает ответы на вопросы о том, каким образом осуществляется государственная власть, в какой мере население допускается к управлению делами общества, и в том числе к правотворчеству.

Кафедра государственно - правовых дисциплин

по дисциплине Конституционное право зарубежных стран

Специальные парламентские процедуры

Москва– 2010

Введение

1. Контрольные процедуры

2. Парламентские расследования

Заключение

Список литературы

Введение

Современный парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, то есть принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. В большей или меньшей степени в зависимости от формы правления парламент осуществляет контроль за исполнительной властью. Парламент проводит определенные процедуры.

Парламентская процедура - это юридически закрепленная совокупность правил, которая устанавливает порядок работы парламента как государственного органа, состав, способ формирования и функции его внутренних подразделений, а также иных субъектов, участвующих в работе парламента, и на основании которой последний реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа. Парламентская процедура - демократическая процедура. Ее назначение - выявить волю большинства и оградить права меньшинства. Это порядок, при котором люди собираются на равных правах и на основе выработанных сообща и обязательных для всех правил избирают руководство и намечают линию поведения. Идея, положенная в основу парламентской процедуры, благородна. Она обладает тем преимуществом, что облекается в формы, ставшие почти совершенно единообразными, и поэтому при всех видах коллективного обсуждения находит целесообразное применение.

Но в своей работе, я хотела бы уделить внимание не так называемым основным процедурам парламента, а специальным. Целью своей работы считаю то, что мне, основываясь на мнениях ученых, уяснить для себя как существуют специальные процедуры парламента, какого их значение.

1. Контрольные процедуры

В связи с актуальностью современных конституционных положений об активной роли парламентов, разделении властей и необходимостью усилить подконтрольность исполнительных органов перед законодательными и общественным мнение, весьма востребованным и перспективным направлением в науке конституционного права стала разработка проблем теории и практики парламентского контроля, в особенности над исполнительной властью.

Контрольные процедуры - элемент деятельности парламента любого современного демократического государства, независимо от формы правления. К числу таких процедур относятся отчеты должностных лиц перед парламентом, контроль за делегированным законодательством, запросы и вопросы парламентариев, парламентские расследования. Проявлениями подотчетности исполнительной власти перед парламентом можно считать представление премьер-министромпарламенту докладов «об общем состоянии государственных дел и внешних сношений» (ст. 72 Конституции Японии); право палат требовать любую необходимую информацию от правительства и его департаментов (ст. 109 Конституции Испании).

Конституционная практика знает следующие формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти: обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, парламентские запросы, контрольная деятельность постоянных комиссий и специальныхрасследовательских комиссий, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами, выражение недоверия правительствуили отдельным министрам.

Для примера, я рассмотрю процедуру отчета правительства и его должностных членов.

Эти процедуры в той или иной форме свойственны парламентам демократических государств независимо от формы правления. Последняя влияет лишь на возможный результат процедуры. Подотчетность правительства и министров парламенту не всегда, следовательно, означает их ответственность перед ним, но ответственность, если существует (при парламентарных и смешанных формах правления), включает в себя и подотчетность. Это часто имеет следствием то, что в конституциях государств с парламентарными и смешанными формами правления говорится только об ответственности, но не о подотчетности: и так, мол, ясно, что если есть первая, то есть и вторая. Для социалистических конституций, между прочим, было характерно указывать и то и другое, а подчас законодатель на всякий случай ограничивался указанием на подотчетность. Так, согласно ст. 92 Конституции КНР Государственный совет ответствен перед ВСНП и ему подотчетен, а в период между сессиями ответствен перед Постоянным комитетом ВСНП и подотчетен ему. Но такие нормы часто остаются мертвой буквой, ибо реально парламентской ответственности в социалистических странах не существует, а подотчетность если и реализуется, то в основном декоративно.

Баглай Л. Э. отмечает, что Испанская конституция установила в ст. 109, что палаты и их комиссии могут через своих председателей требовать любой необходимой им информации и помощи, в частности от Правительства и его департаментов. А согласно ст. 110 палаты и их комиссии могут требовать присутствия членов Правительства, а те, в свою очередь, имеют доступ на заседания палат и их комиссий, обладают правом быть выслушанными и могут ходатайствовать о том, чтобы должностные лица их департаментов давали информацию на таких заседаниях. Регламенты палат подробно урегулировали систему отношений между палатами и Правительством (как, впрочем, и некоторыми другими органами), связанных с отчетами и информацией. Так, Регламент Сената установил, что по сообщению или докладу Правительства после выступления члена Правительства дается по 10 мин для выступлений двух сенаторов в поддержку Правительства и двух – против него, а также для выступлений представителей парламентских групп, если они того пожелают. Доклады, которые должны представляться Сенату в обязательном порядке по закону, рассматриваются в форме, о которой решает председатель палаты по согласованию с ее бюро и позаслушании хунты представителей парламентских групп.

Теперь приведу пример парламентского контроля за делегированным законотворчеством.

В тех странах, где конституции разрешают парламенту делегировать свои законодательные полномочия правительству, устанавливаются специальные формы парламентского контроля за соблюдением пределов и выполнением условий такой делегации.

Так, в Германии Регламент Бундестага предусмотрел, что нормативные акты Федерального правительства, которые требуют одобрения Бундестага или отмены которых Бундестаг может потребовать в течение определенного срока, передаются президентом Бундестага по согласованию с советом старейшин непосредственно в компетентные комитеты с назначением срока для представления доклада. Если комитет своевременно доклада не представит, вопрос включается в повестку дня следующего заседания Бундестага для принятия решения и без этого доклада. Естественно, что Бундестаг может оставить в силе правительственное правовое предписание либо отменить его.

В Испании согласно Регламенту Конгресса депутатов обсуждение и голосование по вопросу об утверждении или отмене королевского декрета-закона (это правительственный акт, но оформляется как королевский) проводятся на пленарном заседании или на заседании постоянной депутации после того, как минуют 30 дней со дня промульгации декрета-закона, причем в повестку дня его можно включать сразу по опубликовании в «Болетин офисьяль» (Boletin Oficial del Estado – официальный бюллетень государства).

В ряде стран контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комиссии. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финансовых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комиссия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов. Но парламенты большинства стран могут создавать и специальные расследовательские комиссии(комитеты). Чаще всего такие комитеты создаются в странах, где не предусмотрена политическая ответственность правительства перед парламентом. Они имеют право запрашивать информацию и документы не только от государственных органов, но и от общественных организаций. Их деятельность широко освещается в печати.

Пример такой контрольной процедуры как запросы и вопросы парламентариев:

Это обращения палат, отдельных парламентариев или их групп к правительству, его отдельным членам, а иногда и к иным государственным органам с требованием информации либо даже отчетов по какой-то конкретной проблеме, относящейся к их компетенции. Различие между парламентским запросом и вопросом заключается в следующем.

Запрос – это обращение, как правило, палаты или группы парламентариев по крупной политической проблеме, которое включается в повестку дня заседания палаты. По запросу могут развернуться прения с возможным голосованием по оценке ответа. В странах с парламентарными и смешанными формами правления это может быть голосование по вопросу о доверии правительству или его члену. Возможно также создание следственной комиссии. Такой запрос часто именуется интерпелляцией (от лат. interpellatio – прерывание речи). Текст ее заблаговременно рассылается парламентариям и правительству, которое назначает день ответа.

Вопрос, который может быть устным или письменным, – это просьба парламентария об информации по какому-либо факту, обращенная к правительству или его члену. Вопросы должны быть краткими и не могут содержать какие-либо обвинения. Они представляются за один-два дня до заседания, регистрируются в специальном реестре, а в некоторых парламентах список вопросов печатается и доводится до сведения всех членов палаты и министров, которым предстоит отвечать. Регламенты, а иногда даже конституции предусматривают специальное время для ответов на вопросы. Так, часть вторая ст. 48 Конституции Франции гласит: «Хотя бы одно заседание в неделю резервируется в приоритетном порядке для вопросов членов Парламента и ответов Правительства». На устные вопросы министр отвечает кратко, обычно не более 5 мин, иногда просто: «Да» или «Нет», после чего парламентарий, задавший вопрос, может получить слово для 5-минутной реплики или для дополнительного вопроса. На письменные вопросы могут быть даны как устные, так и письменные ответы в течение установленного срока (в Японии этот срок – неделя, в Италии – 10 дней, во Франции – месяц); ответы публикуются в официальных отчетах о заседаниях палат.

Недостаточная действенность парламентского контроля не является сугубо российской проблемой. Миррой опыт показывает, что даже весьма подробная регламентация контрольных полномочий параламентов в конституционных актах (как это сделано, например, в конституциях Австрии, Бразилии, Румынии, Турции) или же законодательстве и регламентах палат парламентов (такой способ регламентации характерен для большинства демократических государств) – это еще не гарантия его действенности. Усложнение в современный период механизмов взаимоотношений законодательной и исполнительной власти может негативно сказаться на эффективности контрольных полномочий парламентов даже в государствах старой демократии и потребовать всестороннего реформирования парламентских институтов. Восприятие положительного зарубежного опыта в этой сфере представляет для России несомненную ценность.

2. Парламентские расследования

В России, как в любом современном демократическом государстве актуальна проблема проведения парламентских расследований. Институт парламентского расследования представляет собой действенный инструмент, с помощью которого законодательная власть, а вместе с ней и общественность страны, ее граждане, получают возможность оценить эффективность действий исполнительной власти, требовать привлечения к ответственности должностных лиц, обнаруживших свою профессиональную некомпетентность либо нарушивших закон. Включение в отечественную правовую систему института парламентского расследования, как эффективного инструмента и неотъемлемого элемента контрольной деятельности законодательной власти, востребовано современным механизмом государственной власти, целесообразно и оправданно, диктуется необходимостью дальнейшей демократизации российского общества, потребностью совершенствования государственного устройства в условиях правового пространства, где права и свободы человека являются высшей ценностью, а на государстве лежит обязанность их обеспечения и защиты.

Институт парламентского расследования широко применяется в правовых системах многих государств, в том числе в странах Западной Европы и США, высокие стандарты которых в области обеспечения прав и свобод человека, эффективности государственного управления признаны мировым сообществом. Нельзя не отметить, что данный институт включен и в правовые системы ряда стран СНГ (Грузия, Украина), а также нормативно закреплен в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации, например, в Республике Татарстан.

Дать определение парламентского расследования, которое можно было бы с полным правом применить в отношении каждого государства, где данный институт функционирует, достаточно сложно. Общие закономерности сочетаются с большим количеством специфических черт, различных решений отдельных вопросов рассматриваемого института в разных странах. Можно предложить следующее «общее» определение. Парламентское расследование – это форма парламентского контроля над органами исполнительной власти, осуществляемого созданными в установленном порядке специальным временными комиссиями парламента, которые чаще всего расследуют обстоятельства, связанные с природными и техногенными катастрофами и их последствиями, а также факты грубого или массового нарушения прав и свобод граждан.

Вопрос о численности депутатов, которые могут инициировать процедуру, проведения парламентских расследований, нашел различные решения в законодательстве зарубежных стран. Необходимое для возбуждения расследования количество инициаторов колеблется от 1/10 (в Турции) до 1/3 (в Латвии, Словении). Причина установления подобного «барьера» прежде всего связана с необходимостью не допустить использование института парламентских расследований в качестве инструмента грубой политической борьбы, которая может привести к дестабилизации обстановки в парламенте. С другой стороны, эти требования не должны стать непреодолимым препятствием для проведения расследования. Нельзя позволить силам, поддерживающим правительство в парламенте, блокировать любые попытки инициирования парламентских расследования. Представляется, что такой «золотой середины» является 1/3 или 1/6 от установленного числа депутатов для парламентов (при двухпалатной системе – для палат) с большой численностью (более 200 человек), и 1/3 или ¼ для небольших по численности парламентов (палат) .

Например в Российской Федерации помимо инициативной группы есть и другой субъект, который имеет право инициировать процедуру парламентского расследования. Это Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, который вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, указанных в ч.1 ст.4 Закона.

Органы парламентского контроля, уполномоченные проводить расследования, в разных государствах носят различные наименования. Как правило, это - следственный комитет (Австрия, ФРГ), парламентская комиссия (Греция, Дания, Испания, Италия, Португалия) или специализированный комитет (комитет по проверке выборов в Швеции, комитет по вопросам обороны в ФРГ). В нашей стране в соответствии с Федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» органом, уполномоченным проводить парламентское расследование, является парламентская комиссия. Работа комиссий по расследованию не является новшеством для нашей страны. Такие комиссии создавались и действовали ранее. С 1989 г. по настоящее время было создано более 38 временных комиссий по расследованию обстоятельств, имеющих первостепенное значение для современного российского общества. Но закрепления их статуса в законе не было.

Процедура парламентского расследования включает в себя несколько последовательно сменяющих друг друга стадий:

1.Возбуждение парламентского расследования.

2.Подготовка к проведению расследования.

3.Сбор и анализ информации.

4.Обнародование итогового доклада.

Все названные стадии парламентского расследования являются обязательными, а не факультативными, без любой из них расследование невозможно. Стадии, в свою очередь, могут быть разделены на несколько этапов, на каждом из которых совершается определенный объем действий.

Можно говорить о том, что большинство Конституций обходит стороной вопрос о сроках проведения парламентских расследований, что отражает сущность конституции как документа общерегулятивного характера. Однако действующая Конституция Турции устанавливает, что срок расследования не должен превышать двух месяцев. В большинстве стран мира предельный срок парламентского расследования, установленный специальными законами или регламентами палат парламентов, не превышает одного года, что соответствует принципу оперативности процессуальной деятельности. Ст. 5 ФЗ РФ «О парламентском расследовании» устанавливает, что срок подобного расследования «не может превышать один год со дня создания комиссии»

Существуют различные варианты решения вопроса об источнике закрепления права парламента на проведение парламентских расследований, о нормативно – правовом акте, детально регламентирующем процедуру их проведения, о численности депутатов, которые могут инициировать процедуру парламентских расследований, о предельных сроках их проведения их проведения. Это свидетельствует о том, что единственно правильного варианта решения указанных проблем не сущесвует.

Анализ зарубежного законодательства по данному вопросу позволяет сделать вывод, что институт парламентских расследований в современной России сможет стать эффективным элементом парламентского контроля в случае демократизации норм российского законодательства, регламентирующего процедуру проведения парламентских расследований.

Характерный пример целостного конституционного регулирования парламентских расследований дает германский Основной закон. Его ст. 44 гласит:

«1. Бундестаг имеет право, а по предложению одной четверти своих членов обязан, учредить следственный комитет, который в публичном слушании собирает необходимые доказательства. Публичность может быть исключена.

2. К собиранию доказательств по смыслу применяются предписания об уголовном процессе. Тайна переписки, почтовых и телеграфных отправлений остается неприкосновенной.

3. Суды и административные власти обязаны оказывать правовую и ведомственную помощь.

4. Постановления следственных комитетов не подлежат рассмотрению в суде. Суды свободны в обсуждении и оценке обстоятельств дела, на которых основывается расследование».

Кроме того, следует упомянуть ч. 2 ст. 45-а Основного закона, согласно которой комитет Бундестага по обороне имеет также права следственного комитета и по требованию 1/4 своих членов обязан провести расследование по делу.

Примечательно, однако, что в Регламенте Бундестага о следственных комитетах ничего не говорится: конституционные нормы, стало быть, считаются достаточными. Профессор Мюнхенского университета Петер Бадура отмечает, что характерной чертой функционирования этого института является расследование злоупотреблений, причем не только в сфере исполнительной власти.

Широко известна расследовательская деятельность комитетов и подкомитетов Конгресса США и его палат. Хотя в Конгрессе нет устных и письменных вопросов, тем более интерпелляций, комитеты и подкомитеты наделены серьезными полномочиями в области контроля за соответствующими министерствами и иными органами и учреждениями. Они вправе истребовать необходимые документы и материалы, могут вызывать повестками на проводимые ими слушания любое лицо, включая Президента США, для допроса в качестве свидетелей.

Но комитеты и подкомитеты окончательных решений не принимают, а доводят собранную ими информацию до сведения палат, которые могут передать дело в суд, уменьшить в порядке санкций бюджетные ассигнования соответствующему ведомству или осуществить процедуру импичмента.

Регламент французского Национального собрания предусматривает, что следственные или контрольные комиссии образуются Собранием путем принятия резолюции, должным образом предложенной и направленной в компетентную комиссию. В предложении следует точно указать либо подлежащие расследованию факты, либо государственные органы или государственные предприятия, деятельность которых должна быть проверена комиссией по контролю. Компетентная комиссия представляет доклад по предложению в месячный срок. Следственная или контрольная комиссия создается на основе пропорционального представительства фракций и должна насчитывать не более 30 депутатов. В ее состав не могут назначаться депутаты, подвергавшиеся уголовному или дисциплинарному наказанию за нарушение правил секретности в связи с работой какой-либо комиссии, которая учреждалась во время той же легислатуры.

Внесении предложения создать следственную комиссию председатель Собрания уведомляет министра юстиции. Если тот сообщит, что по упомянутым фактам уже ведется судебное расследование, то вопрос о создании комиссии не может быть поставлен на обсуждение палаты, а начавшееся обсуждение немедленно прерывается. Если предварительное расследование началось после образования комиссии, то по получении соответствующего сообщения министра юстиции председатель Собрания извещает об этом председателя комиссии, который немедленно прекращает ее деятельность. Таким образом, парламентское расследование не может конкурировать с судебным, тем более подменять его.

Заключение

Таким образом, можно сделать вывод о том, что особые процедуры связаны с отрешением от должности президента некоторых других должностных лиц, когда парламент выполняет квазисудебные функции. Однако его решение распространяется только на смещение с должности, судить же отстраненных должностных лиц дол жен суд (Бразилия, США и др.). Иногда парламент только возбуждает обвинение, а рассмотрение дела по вопросу о преступлениях президента или министров осуществляет специально создаваемый суд (Польша Франция) или конституционный суд (Германия, Италия).

Парламент принимает индивидуальные и коллективные петиции просьбы, жалобы, заявления граждан и их объединений, касающиеся главным образом их прав. Петиции направляются на имя председателя парламента, но передаются через своего депутата от округа. Они рассматриваются в специальной комиссии (иногда в обычной постоянной комиссии в зависимости от их содержания) или направляются соответствующему министру, который отвечает петиционеру (петиционерам). Постоянные комиссии докладывают о петициях на пленарном заседании некоторые петиции также могут быть рассмотрены на пленарном заседании.

Особые процедуры предусмотрены при ратификации международных договоров: изучение в соответствующей комиссии, часто с привлечением других комиссий, дающих свои заключения по разным аспектам договора, сбор мнений и заключений министерств и ведомств. После этого парламент может ратифицировать договор сам или поручить это президенту - в зависимости от характера договора. При обсуждении проекта бюджета, конституции, некоторых важных законов парламент организует широкое ознакомление общественности, местных органов государства и самоуправления с проектом закона.

Список литературы

1. ФЗ РФ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»: ФЗ от 27 дек. 2005г. № 196 – ФЗ // Рос. Газета 2005.№ 294. 29 декабря

2. Закон Республики Татарстан от 07.02.1996 г. №415 «О комитете парламентского контроля Государственного Совета Республики Татарстан»

3. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. М., 2005. – 675 с.

4. Баглая Л. Э. Конституционное право зарубежных стран. М., 2006. – 584 с.

5. Зрелов А.П., Краснов М.В. О введении института парламентского расследования в РФ//Право и политика. 2003. - №10

6. Кочнева А.А.Парламентский контроль над правительством.// Актуальные проблемы рос Кукеев А.К. Депутатский запрос как форма парламентского контроля.// Актуальные проблемы современной науки 2005. № 3. сийского права. 2007. №1.

7. Малумов А. Ю, Малумов Г. Ю. Комментарий к Федеральному закону «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный). М.,2007. – 117с.

8. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М.: Белые альвы, 1996.- 590 с.

9. Прудников А.С. Конституционное право зарубежных стран: курс лекций. Ч. 1. М.: МосУ МВД России, 2007. – 487 с.

10. Трошев Д. Б. Возбуждение парламентского расследования.// Актуальные проблемы российского права. 2007. №2.

11. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4-х т. Т. 3. Часть особенная. Страны Европы. Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 1997. – 562 с.

Кочнева А.А.Парламентский контроль над правительством.// Актуальные проблемы российского права. 2007. №1. С. 3

Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. М., 2005. С. 190.

Баглая Л. Э. Конституционное право зарубежных стран. М., 2006. С. 101.

Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М.: Белые альвы, 1996. С. 276.

Кукеев А.К. Депутатский запрос как форма парламентского контроля.// Актуальные проблемы современной науки 2005. № 3. С. 2.

Прудников А.С. Конституционное право зарубежных стран: курс лекций. Ч. 1. М.: МосУ МВД России, 2007. С. 170.

Закон Республики Татарстан от 07.02.1996 г. №415 «О комитете парламентского контроля Государственного Совета Республики Татарстан».

Зрелов А.П., Краснов М.В. О введении института парламентского расследования в РФ//Право и политика. 2003. - №10. - С. 39

Малумов А. Ю, Малумов Г. Ю. Комментарий к Федеральному закону «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный). М.,2007. С.28.

Трошев Д. Б. Возбуждение парламентского расследования.// Актуальные проблемы российского права. 2007. №2. С. 2.

О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: ФЗ от 27 дек. 2005г. № 196 – ФЗ // Рос. Газета 2005.№ 294. 29 декабря

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4-х т. Т. 3. Часть особенная. Страны Европы. Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 1997. С. 278.

Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. М., 2005.С. 109.

Тема пересмотра российской Конституции не утихает вот уже 20 лет со дня ее принятия: перед голосованием люди читали ее мало, на обсуждение было выделено менее двух месяцев, за принятие Конституции высказалось всего лишь менее трети населения страны.

Хотя в нашей стране хватает практических проблем, тема пересмотра Конституции постоянно всплывает при обсуждении текущей ситуации в России. Многие считают, что действующая Конституция, написанная «под Ельцина», ввела в стране институт «суперпрезидентства», предполагающий, что президент как «гарант Конституции» своими статусом и полномочиями возвышается над различными ветвями власти и таким образом нарушает принцип разделения властей. В результате была открыта дорога для полной монополизации политической системы Путиным, во время правления которого исполнительная власть окончательно подмяла под себя власть законодательную и судебную, и сформировала в стране пресловутую «вертикаль власти», а проще говоря – властную монополию одного клана, не допускающую ни серьезного общественного контроля над собой, ни дискуссии о состоянии и будущем страны, ни ответственности властей предержащих за результаты своей деятельности.

В качестве рецепта решения этой проблемы предлагается ввести в России парламентскую систему правления, с передачей ключевых полномочий действующего президента парламенту. И тогда, по мнению сторонников глубокой конституционной реформы, демократически избранный парламент назначит правительство народного доверия, станет местом для дискуссий с участием различных точек зрения, проведет правильные реформы, и наступит всеобщее счастье.

При всех проблемах института суперпрезидентства, романтизация идеи парламентской республики представляется довольно наивной по двум основным причинам. Причина первая – опыт других постсоветских государств, которые шли по этому пути. Именно постсоветских : вряд ли имеет смысл апеллировать к опыту стран Восточной Европы и Балтии – у политиков этих государств был мощнейший стимул для проведения институциональных реформ в виде перспективы вступления в ЕС. Некоторые российские аналитики всерьез говорят о том, что в этих странах сформировались устойчивые демократии лишь потому, что там была введена парламентская система правления. Но это уход от реальности: в действительности демократические институты в Восточной Европе и Балтии сложились преимущественно под давлением Евросоюза, предъявлявшего жесткие требования к новым странам-членам. А вступление в ЕС и НАТО настолько широко поддерживалось населением этих стран, что даже пришедшие к власти в 1990-е политические наследники бывших коммунистических партий, этакий восточноевропейский Зюганов-лайт, не стали пересматривать этот вектор и даже решили оседлать его.

При этом мы знаем и случаи сопротивления восточноевропейских правительств требованиям ЕС по укреплению демократических институтов на пути в ЕС, и даже попытки ввести полуавторитарные порядки уже после вступления в ЕС (самым ярким примером в этом плане является Венгрия).

Но у других постсоветских государств, за исключением трех прибалтийских республик, такого стимула, как вступление в ЕС, не было – применительно к ним эксперимент с парламентской формой правления можно считать более чистым от такого искажающего фактора. И что мы видим? Единственная республика, наиболее приближенная к «идеальной парламентской модели» – Молдова, где даже президента избирает парламент – не избежала скатывания к полуавторитарной политической системе во времена правления президента Воронина, а после его ухода от власти скатилась в управленческий хаос и паралич и «зависла» в состоянии глубокой периферии, раздираемой конфликтами политических элит и особо не сдвинувшейся на пути институциональных реформ и евроинтеграции.

Ну ладно, допустим, опыт Молдовы можно считать периферийным. Однако мы имеем более важный пример конституционной реформы – Украина, где в декабре 2004 г., в обмен на согласие провести третий тур президентских выборов с запрограммированной победой Ющенко, тогдашний президент Леонид Кучма добился принятия поправок к Конституции, превращавших Украину в парламентско-президентскую республику, с передачей широких полномочий парламенту. Так он надеялся снизить политические возможности приходящего к власти оппонента.

Опыт конституционной реформы Украины 2004-2010 гг. необходимо крайне внимательно изучать всем тем, кто утверждает, что основные проблемы России сегодня связаны с избыточными полномочиями президента и необходимостью передачи их парламенту. В Украине были предприняты серьезные шаги именно в эту сторону – и результат, мягко говоря, не впечатляет. Во-первых, период расширения полномочий парламента не привел ни к каким успехам в деле институциональных реформ – из этого периода Украина вышла с такими же разбитыми институтами, как и была. Значительную долю вины за это можно возложить на президента Ющенко и его кабинет министров, однако Верховная Рада, давайте будем честными, никакой позитивной альтернативы из себя не представляла, и превратилась в банальную арену для борьбы политических кланов.

Во-вторых, украинский парламент не только молча взирал за тем, как пришедший к власти в 2010 г. президенту Янукович свернул конституционную реформу 2004 г. через Конституционный суд, но и всячески помогал отобрать у самого себя полномочия: обращение в суд, требовавшее отменить передачу дополнительных полномочий парламенту, было подписано 252 депутатами Верховной Рады.

Все эти истории не слишком добавляют аргументов сторонникам романтической идеи о том, что если отобрать все полномочия у президента и передать их парламенту, то немедленно наступит демократический рай. И здесь очень важно подумать о второй причине сомневаться в идеях парламентской республики – нашем собственном историческом опыте. Давайте для чистоты эксперимента вспомним период новорожденного российского парламентаризма 1990-1993 гг. – противники ельцинских реформ и Конституции 1993 г. часто именно его приводят в пример того, на какой платформе могла бы развиваться российская демократия, если бы Белый дом не был расстрелян из танков 4 октября 1993 г.

Здесь, однако, стоит обратить внимание на ряд неприятных для апологетов российского парламентаризма фактов, о которых они предпочитают не вспоминать. Первый факт – поведение Съезда народных депутатов и Верховного совета во второй половине 1991 г., после победы Ельцина над ГКЧП. В тот момент, когда основным был вопрос стратегии экономических реформ, парламент полностью лег под Ельцина и не смог родить никакой альтернативы политике Гайдара. Не то что там шли какие-то дискуссии, предлагались альтернативы, а вероломный Ельцин продавил ситуацию какими-то нечестными методами. Нет. Ничего подобного не было. В конце октября 1991 г., на V Съезде народных депутатов РСФСР, парламентарии, как послушное стадо, 878 голосами «за» (при всего 16 против) проголосовали за ельцинские краткие тезисы об экономической реформе, включавшие первым пунктом форсированную либерализацию цен с 15 декабря 1991 г. (а даже не со 2 января). Никакого Гайдара тогда не было и в помине – его правительство было назначено дней десять спустя, сама фамилия Гайдара даже не фигурировала в СМИ. А на трибуну Съезда не вышел никакой Явлинский, никакой Лужков, никакой Сабуров, никакой Святослав Федоров, и не сказал: нет, надо делать не так, нужно, допустим, сначала провести приватизацию розничной сферы, нужно обеспечить возможность конвертации сбережений населения в права собственности, и так далее. Ничего, молчок.

Парламент повел себя как послушное стадо не только в этом вопросе, но и в вопросе предоставления Ельцину дополнительных полномочий сроком на год – а ведь, если рассуждать чисто юридически, именно из этих дополнительных ельцинских полномочий 1991-1992 гг. потом вырос институт суперпрезидентства, закрепленный позже в Конституции 1993 г. В принципе, Конституция просто закрепила те дополнительные полномочия, которые парламент и так добровольно отдал Ельцину осенью 1991 г. и которые Ельцин уже успел посчитать «своими».

Второй неприятный факт – нежелание пойти на перевыборы. Вопрос о том, уместно ли было в голодной России конца 1991 г. с рухнувшей советской экономикой проводить перевыборы, будет дебатироваться вечно. Но можно было, скажем, договориться с Ельциным о проведении совместных перевыборов президента и парламента в какую-то заранее оговоренную дату – например, немедленно по истечении тех самых пресловутых дополнительных ельцинских полномочий.

Но этого не было сделано. Российский парламент образца 1990-1993 гг. не только не задал тон в насаждении институтов демократии в стране, понуждая Ельцина провести всеобщие досрочные перевыборы, но напротив, категорически сопротивлялся перевыборам, прославившись, например, включением в перечень вопросов апрельского референдума 1993 г. вопроса о перевыборах народных депутатов РСФСР с порогом принятия решения не менее чем в 50% от списочного (!) состава избирателей. И хотя на апрельском референдуме именно за перевыборы депутатов высказалось наибольшее число проголосовавших избирателей (67%), даже это не заставило депутатов внять голосу разума.

Третий неприятный факт – в том, что российский парламентаризм образца 1990-1993 гг., вместо ожидаемого романтиками торжества конкурентной представительной демократии, породил худшие формы авторитарного поведения и борьбы за власть. Через регулярные «ротации» состава Верховного совета из него постепенно выдавливались те, кто не был согласен с позицией руководства парламента – становилось все меньше «места для дискуссий». Вместо умеренного и здорового антиельцинского большинства, которое предлагало бы обществу сбалансированную альтернативу развития и уравновешивало бы чересчур радикальные шаги президента, парламент выдвинул наверх какие-то мутные личности радикального свойства, жаждущих власти авантюристов. Один Хасбулатов чего стоит: автор этих строк убежден, что если бы не трагический факт нахождения во главе российского парламента чеченца Хасбулатова, провоцировавшего конфликты и насилие, можно было бы избежать и кровавого конституционного кризиса 1993 г., и даже, возможно, войны в Чечне.

После принятия Конституции 1993 г. российский парламентаризм, хоть и загнанный в определенные рамки, тоже не всегда помогал стране выйти на правильную траекторию развития: например, принимавшиеся в середине 1990-х оппозиционной Ельцину Госдумой популистские законы раздували дефициты бюджета, способствуя росту пирамиды ГКО. В конечном счете, именно это и замедлило переход экономики к восстановлению от постсоветского коллапса, и привело к разрушительному дефолту 1998 г.

Российский парламентаризм переживал и более конструктивные и плодотворные времена: например, период 1999-2003 гг., когда его структура была наиболее диверсифицированной, а качество принятых законов (он налоговой реформы до исторического Земельного кодекса) было несравненно выше всех других созывов парламента. Однако кончилось дело плохо: крупнейшие парламентские фракции слились в партию в «Единая Россия», соблазн сформировать на политической сцене супермонополию оказался сильнее интересов избирателей. По итогам выборов Госдумы 2003 г. «Единой России» не удалось сформировать конституционное большинство, однако в этом помогли сами парламентарии: часть из них перебежала под крыло новой суперпартии, хотя избиратели их на это не уполномочивали.

Последний пример вызывает четкие аналогии с Украиной, где парламентарии в 2010 г. добровольно отказались от недавно предоставленных им дополнительных конституционных полномочий: никогда нельзя забывать об угрозе появления «кэптивных» депутатов и фракций, за деньги или иные коврижки согласных играть на стороне исполнительной власти. Так, кстати, поступали и российские парламентарии осенью 1991 г., безоговорочно приняв ельцинский вариант радикальных реформ – пока Ельцин был политически силен. Высовываться они начали только тогда, когда он ослаб.

В целом история российского парламентаризма не дает основания надеяться на парламентскую форму правления как на волшебную палочку. Слишком часто российская представительная власть в решающие моменты истории либо выдвигала наверх радикалов вместо формирования здорового умеренного большинства, либо при первой же возможности прятала голову в песок и полностью ложилась под сильную исполнительную власть – так и шарахалась туда-сюда. Риск управленческого паралича при передаче чрезмерных полномочий парламенту также велик: стоит вспомнить недавнюю историю с попыткой формирования т.н. «координационного совета оппозиции» (КСО), включившего в себя широкий спектр антипутинских сил, от либералов до левых до националистов, и подаваемого сторонниками КСО как некий образец будущего «протопарламента». Такой «протопарламент», безусловно, стал интересным местом для дискуссий, однако оказался категорически неспособным принимать решения – он испытывал огромные трудности с принятием собственного регламента, не смог выдвинуть кандидата на выборах мэра Москвы, а под конец и вовсе перестал работать ввиду отсутствия кворума.

В чем здесь мораль? Она проста: парламентская форма правления – не панацея для страны, она сама по себе не дает никаких гарантий, не нужно переоценивать ее возможности. Необходима не передача всех ключевых полномочий от одного института власти (президента) другому (парламенту), как предлагают сторонники парламентской демократии – российская политика не волейбол, подобное перебрасывание мяча неуместно.

Что действительно необходимо России – так это неукоснительная реализация того самого важнейшего принципа разделения властей, который и так заложен в статье 10 действующей Конституции.

Как добиться баланса между различными ветвями власти? Не мешает ли этому действующая Конституция?

В принципе, конечно, мешает. Скажем, глава 7 «Судебная власть» перегружена полномочиями, несправедливо переданными Президенту – по вопросам формирования составов судов, контролю над прокуратурой. Во многом поэтому в России и нет независимых судов. Очень слаба глава 8 «Местное самоуправление», которая, прежде всего, должна включать гарантии формирования независимой финансовой базы местных органов, зависимость которых от исполнительной власти сегодня диктуется прежде всего отсутствием самостоятельных бюджетов. Российскому парламенту, действительно, необходимо передать часть действующих президентских полномочий по формированию Правительства и Центробанка.

Необходимо, наконец, расставить точки над “i” в вопросе о том, избираются или назначаются в России губернаторы, члены Совета Федерации, мэры городов. Избираются – точка. Никаких двойных толкований в таких вопросах быть не должно. Что еще крайне необходимо – предусмотреть в Конституции гарантии для политической оппозиции (тех сил, которые открыто выступают против президента, правительства, региональной и местной власти). У них должен быть обязательный доступ к СМИ, возможностям работы с населением и агитации, уголовные и административные дела против оппозиционеров должны проходить обязательную проверку на политическую ангажированность и т.п. Ключевой вопрос – введение в конституционное поле независимых общественных структур, которые должны получить вполне конституционные полномочия по контролю над расходованием бюджетных средств, использованием государственного имущества, работой силовых структур, по участию в формировании судейского корпуса.

Действующая Конституция позволяет внести эти изменения силами Федерального Собрания – для этого не надо писать новый текст. Вряд ли имеет большой смысл переписывание общих положений Конституции, честно говоря, с практической точки зрения в этом мало смысла. Проблема не в формулировках, а в том, что они не исполняются – пока различные ветви власти не в состоянии добиться в стране исполнения законов, не будет никакой разницы, если написать вместо «Цензура запрещается», скажем, «Цензура запрещается совсем». Ну или свобода собраний – куда уж дальше оттачивать однозначную, не допускающую двойных трактовок формулировку статьи 31 Конституции?

Но есть один вопрос, о котором, безусловно, стоит сказать. Это пресловутый «русский вопрос». Если Конституции, скажем, Германии и Франции, не стесняясь, говорят о немецком и французском народах как основных правообладателях, то наша Конституция о русских почему-то стыдливо умалчивает. Вместо этого в тексте по сути воспроизведена советская мантра о «многонациональном народе», «единой семье наций».

Единая семья наций была бы прекрасна, если бы существовала в реальности. Однако на практике мы видим, что в целом ряде национальных автономий, действие российской Конституции на территории которых никто не отменял, создаются небывалые привилегии титульным нациям, которые часто составляют менее трети в численности населения (как в Башкирии) – и по части использования национального языка, и по части доступа к госслужбе, и по части интеграции местных этнических и религиозных обычаев с государственной системой. Этнических русских, например, откровенно выдавили из мусульманских республик Северного Кавказа, где теперь все поголовно обязаны соблюдать в быту местные исламские обычаи, никакой Конституцией светского государства Российская Федерация, разумеется, не установленные. Все это ненормально, все это порождает ситуацию, в которой русское национальное самосознание неизбежно будет приобретать оттенки несправедливо обиженного, дискриминируемого, лишенного собственного дома, в котором хозяйничают чужие – особенно на фоне свободного наплыва мигрантов чуждых культур из южных стран. Такое положение вещей – прямой путь к конфликту между русским национальным самосознанием и основами действующего государственного устройства. Русские должны увидеть в Конституции достойные гарантии своего положения как государствообразующей нации.

Как бы то ни было, убежден, что попытки написать новый текст Конституции «в подполье», в условиях, когда широкая дискуссия по этому поводу в рамках открытой политики и массовых СМИ невозможна, будет непродуктивной. Нужно действовать поэтапно:

Во-первых, разработать набор консенсусных поправок в главы 3-8 Конституции (о полномочиях президента, парламента, судах, местном самоуправлении и т.п.), которые могут быть приняты Федеральным Собранием на основе широкого согласия различных политических сил;

Во-вторых, провести широкое общественное обсуждение возможных новых вариантов Конституции как таковых – но это будет возможным уже только в условиях полной демократизации страны, и на это потребуется несколько лет.

Судя по итогам моих дискуссий с представителями самого широкого спектра различных ответственных политических сил, такой двухступенчатый подход мог бы быть вполне возможным, и позволил бы как избежать излишних шараханий и фатальных системных ошибок на начальном этапе демократизации страны, так и вовлечь уже по-настоящему широкие слои населения в долгую и непростую дискуссию о том, а каким вообще мог бы быть наш «идеальный» Основной закон.

Первая публикация – журнал «Вопросы национализма», № 15

Проблемы парламентаризма не одно столетие волновали человечество и остаются актуальным предметом научных исследований сегодня. История парламента исчисляется веками. Совершенствуется парламент вместе с обществом и государством, отражая тенденции их развития в исторических ситуациях, соотношение социальных сил в экономических, политических, военных сферах.

Уже на рубеже первого тысячелетия появляются и функционируют народные собрания в городах Греции, Рима, а позднее - собрания-сходы в Англии и Испании.

Институты демократии народоправства характерны и для Руси, России и уходят своими корнями в далекое прошлое. Это и институты прямого народного участия в определении судьбы отечества - вече. Псковское, Новгородское веча являются классическими образцами непосредственного участия населения в делах государства в Киевско-Новгородской Руси 8.

На этих собраниях граждан, или «избранных» (старейшин, уполномоченных, князей, аристократов и т. п.), обсуждались вопросы, которые считались актуальными для той или иной территории, а ограниченные ее пределы вполне позволяли такие сходы делать сравнительно регулярными. Постепенно круг рассматриваемых дел более четко очерчивался наряду с делами частными, спорными и судебными все чаще темой обсуждения становятся общезначимые дела, включая вопросы войны и мира, объединения с соседями. Их можно рассматривать как исторический прообраз парламента и первый этап его становления 9.

Второй этап развития парламентов относится ко времени, когда они приобретают значение государственного форума. Английский парламент на рубеже XII-XIII вв. первым завоевывает такую роль и позднее становится даже классическим образцом. Позднее, в XVI-XVII вв., парламент становится со-словно-представительным органом с совещательными функциями при монархе. К таковым можно условно отнести Боярскую думу и Земский собор в России. На них избирались цари, решались вопросы войны и мира, взимание податей и налогов. Велика их роль в собирании Русских земель, в выходе из «смутного времени», в формировании централизованного государства, несмотря на то, что они остались совещательными органами. Существование Земских соборов, Советов всея земли русской, как их называли, оказалось исторически ограниченным. Их время - это середина XVI - конец XVII столетия 10.

Третий этап развития парламентов можно связать с концом XVII - концом XIX в., когда идеи парламентаризма уже сформировались в трудах европейских мыслителей: Дж. Локка, Ж-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Вольтера. В известной доктрине разделения властей парламенту как законодательной власти отводилось видное место. Причем впервые был сделан вывод о связи представительства народа с законодательной деятельностью, а закона - с народным волеизъявлением избирателей.

В XIX в., парламент окончательно формируется как государственный институт. Избирательные законы создают основу для регулярных выборов членов парламентов. Парламент становится, по сути дела, единственным источником законодательства, только ему принадлежит право принятия законов. Складываются парламентские институты - законодательный процесс, статус депутатов, отношения с исполнительной властью, с партиями и прессой.

Четвертый этап парламентского развития охватывает XX в.

И характеризуется возрастающей ролью во многих странах парламентов. Идея парламентского верховенства становится общепризнанной. Мировое сообщество выступает ее гарантом. Парламенты в полной мере становятся центрами общественной жизни, активно отражая общественное мнение и влияя на него. Их зрелость служит показателем демократического, гражданского общества, парламентские институты обогатились большим опытом, и их соотношение с другими ветвями государственной власти приобрело значение движущего фактора государственности. Влияние международной среды сыграло важную роль в становлении основ парламентаризма России. Наше государство вступило в XX век, имея различные конституционно-реформаторские проекты.

Идея основ парламентаризма была изложена в манифесте «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 года. По словам С.Ю. Витте, бывшего в то время Председателем Совета министров, манифест, какова бы ни была его участь, «составит эру в истории России»11. Оценка, нельзя не признать, несколько завышенная, но принципиально верная, ибо речь шла о смене одной формы правления - самодержавной монархии, другой - конституционной.

Манифест объявлял: «Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий постановленных от нас властей»12.

Россия переросла форму существовавшего строя и стремилась к строю правовому на основе гражданской свободы. Однако стремлению этому скоро был положен конец.

Административно-бюрократическая машина не приняла парламентаризма, уповая теперь, в обстановке хаоса и разброда, на авторитарные методы управления. Население, в подавляющей массе крестьянство, мало занимали проблемы формы правления. Новый премьер-министр П.А. Столыпин разрешил проблему, касающуюся парламентаризма, следующим образом: «Государю было угодно даровать России представительный образ правления, и мы должны его сохранить». И затем (в развитие своего кредо): «Да, я схватил революцию за глотку и кончу тем, что задушу ее... Правительство упрекают в репрессиях, но прежде чем мечтать об осуществлении во всей полноте и неприкосновенности реформ, обещанных манифестом 1905 года, надо вернуть России успокоение и восстановить порядок»13.

Публицист и писатель В.С. Иванов (1888-1971) приводит цифры, данные самим Столыпиным в 1909 г. Только за 1906- 1908 гг. было совершено покушений - 26268; убийств должностных и частных лиц - 6091, ранено более 1000, награблено - больше 5000000 руб. «И при всем том, - восклицает Столыпин, - от нас требуют парламентаризма на европейский обра-зец!..»14.

Два выдающихся государственных деятеля - С.Ю. Витте и П.А. Столыпин - преследовали общую цель - благо России, хотя позиции были далеко различными в отношении формы государства.

Проблемы парламентаризма волновали русское государ-ствоведение того времени. Профессору В.Ф. Залесскому, например, парламентаризм представлялся никуда не годной системой, потому что «лишь люди особой породы карьеристов-дельцов чувствуют себя в этом тинном море хорошо и удобно». И далее: «Сама основа парламентаризма - выборы депутатов и решение вопросов по большинству голосов - покоится на ошибочном убеждении, будто всякий вопрос, всякое дело можно решить по большинству голосов, это убеждение есть возвращение к философии пифагорейцев, которые думали, что числа управляют вещами, разве можно считать разумным подчинение меньшинства большинству, если последнее стремится обеспечить, денационализировать, поработить меньшинство?»15.

По К.Н. Соколову, приват-доценту Санкт-Петербургского университета, парламентаризм продолжает жить в современных демократиях, нуждаясь лишь в новых формах выражения и осуществления своих принципов. Для этого необходимо покончить и со «скептическим вообще отношением господствующего направления науки о государстве к роли обычного права в системе конституционализма»16. Примечательно, что в исследованиях «юридической природы парламентаризма» автор опирается на знаменитую в свое время психологическую теорию права Л. Петражицкого.

Так или иначе, монархический принцип не устоял. Верх взял либерально-демократический (в партийном аспекте - кадетский), и 1 сентября 1917 г. Специальным актом Временного правительства Россия была объявлена республикой. Вскоре особая комиссия под председательством проф. Н.И. Лазаревского при Юридическом совещании Временного правительства приступила к разработке проекта Конституции России как парла-ментско-президентской республики (возврат к монархическому принципу допускался лишь из тактических, точнее, конъюнктурных соображений)17.

Разгон в 1918 г. Учредительного собрания и значительный период советской власти был сопряжен с полным отказом от идей парламентаризма.

Усилиями марксистско-ленинской доктрины государства и права понятия и институты, связанные с парламентаризмом, были так искажены, как, пожалуй, никакие другие из обще-цивилизационного арсенала политико-юридических ценностей. Стратегия «уничтожения парламентаризма» отрабатывалась в контексте самых уничтожительных эпитафий парламентских учреждений: «продажные», «прогнившие», «где только тем и занимаются, что болтают со специальной целью надуть про-стонародье»18.

Знаменитая ленинская формула «Не парламентарная республика, а республика Советов» означала отказ не только от представительных учреждений, но вообще от конституционно-властных структур государственности как таковой. Никакое государственно-организованное общество, даже в утопиях, ничего подобного позволить себе не может. Речь шла об утверждении на расчищенной от «буржуазного хлама» почве принципиально новой формы «республиканизма», по всем своим параметрам отвечающей требованиям партийно-государственной диктатуры. Есть представительная, исполнительная, судебная системы власти; есть и система местного самоуправления. Но принципы взаимоотношений между ними, с одной стороны, и взаимоотношений их с населением - с другой, трансформируются так, что место разделения властей занимает единство законодательной и исполнительно-контрольной деятельности; место партийно-политической ответственности правительства - ординарная подотчетность; место свободного депутатского мандата - императивный с иллюзорным правом отзыва и т. д.

В первые годы советской власти верховная власть принадлежала сразу трем органам - Всероссийскому съезду Советов, Всероссийскому Центральному комитету и его председателю. Такая модель парламента наделяет законотворческой деятельностью два органа - Всероссийский съезд Советов и Всероссийский Центральный комитет. В 1936 году была принята общесоюзная Конституция. Некоторые элементы «парламентари-зации» прослеживались в программе конституционного реформирования. Так, согласно ее положениям (ст. 32) законодательство связывалось с исключительной прерогативой Верховного Совета как высшего органа государственной власти страны. Такая модель парламента, где власть принадлежит одному высшему органу государственной власти - однопалатному Верховному Совету РСФСР - функционировала в период с 1937-1989 гг. Однако нельзя не увидеть, что большинство попыток усовершенствовать парламентскую организацию не дали позитивных результатов. Ситуация в стране была такова: конституции 1936- 1977 гг. закрепляли формальные демократичные принципы государственного устройства, а на практике происходило иное - успешно функционировали партийные органы, осуществлявшие руководство государством и отдававшие соответственно большее предпочтение совершенствованию собственной внутренней организации.

С середины 80-х годов начался процесс демократических преобразований в политической и социально-экономической жизни общества. В первую очередь они коснулись реорганизации структуры высшего органа государственной власти, его внутренней организации. Это была сложная система, состоящая из двух самостоятельных органов с властными полномочиями - Съезда народных депутатов и Верховного Совета - и их многочисленных внутренних подразделений, каждое из которых возглавлялось соответствующим должностным лицом.

Съезд народных депутатов и его вспомогательные органы работали сессионно, то есть во время проведения заседаний, а Верховный Совет был постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти. Он формировался на Съезде из двух равных по численному составу палат, каждая из которых избирала председателя и его заместителя.

К внутренним органам Верховного Совета относились также Президиум, возглавляемый председателем Верховного Совета, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, избираемые и образуемые в составе председателей их заместителей. Верховный Совет имел свой аппарат, состоящий из многочисленных отделов и иных служб, призванных обеспечивать организационно-техническое, правовое и информационное обслуживание парламента, его органов, депутатов.

Данная система имела ряд существенных недостатков. Не случайно в период подготовки новой Конституции Российской Федерации авторы несхожих проектов были единодушны в одном - в желании упразднить двухступенчатую организацию парламента.

В юридической литературе обращалось также внимание на противоречивый характер правового статуса Президиума Верховного Совета, критически оценивались его роль, место и назначение в парламентской системе, высказывалось вполне обоснованное сомнение в необходимости такого органа 19.

В то же время мировой опыт свидетельствует, что в ряде развитых государств с двухпалатным парламентом (США, Великобритания, Италия, Франция, Германия, Япония, Испания) не существует аналогичного либо подобного Президиуму Верховного Совета парламентского органа. Более того, отсутствует должностное лицо, возглавляющее парламент. И даже если, к примеру, в составе палат Германии есть органы, именуемые президиумами, то, кроме названия, у них нет ничего общего с органом, существовавшим в Верховном Совете Российской Федерации 20.

Конституцией Российской Федерации 1993 года преобразована структура представительного и законодательного органа с учетом опыта организации парламентских органов в развитых государствах. Так, упразднены Съезды народных депутатов, Президиум Верховного Совета, ликвидирована должность председателя парламента. В новом российском парламенте нет «общего руководителя» обеих палат. Не имеющий точных аналогов в истории российского государства, а также демократических государств мира, новый представительный и законодательный орган власти Российской Федерации вобрал в себя позитивные образы деятельности парламентских органов, проверенные отечественной и мировой практикой.

Однако действующая Конституция заложила лишь основы российского парламентаризма. Становление парламента еще не завершено. Можно предположить, что его роль будет повышаться, прежде всего, на базе авторитетной и эффективной деятельности, позитивного и конструктивного воздействия на процесс политического и экономического обновления России. Вероятно, в дополнение к Конституции и другим правовым актам сформируются новые парламентские традиции и обычаи. Опыт других стран показывает, что определенные перемещения ролей и функций в рамках одной и той же системы правления вполне возможны. Этому должны способствовать стабилизация обстановки в обществе, устойчивость основ конституционного строя. Последнее десятилетие XX века характеризуется стремительными и масштабными конституционными преобразованиями во многих странах и регионах. Если старые конституции и закрепляли конституционный строй, отличались стабильностью, то в современных условиях наблюдается небывалый конституционный динамизм в России. Влияние политических и экономических перемен усиливается вследствие обусловливающих интеграционных процессов 21.

Будущее российского парламента самым тесным образом связано с формированием многопартийной системы в стране. Парламентские партии, отличающиеся хорошей организованностью и дисциплинированностью, имеющие четкую перспективу действий, собственные программы, способствуют укреплению престижа парламента в общественном мнении, а главное - усиливают его реальную роль в решении важнейших вопросов внутренней и внешней политики.

«Парламентарное правление, - писал французский юрист Э. де Лавелле, - является неизбежно правлением партийным, потому что чем резче в данной стране разграничены партии и чем сильнее организованы они, тем успешнее идет управление»22.

Статья 32 Конституции гласит, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это право и реализуется в период выборов с помощью политических партий, главная цель которых - интеграция интересов граждан, а не просто выдвижение кандидатов в депутаты. Нельзя превращать политические партии в инструмент добывания депутатских мандатов.

Как отмечал Б.Н. Чичерин, «не должно думать, что с установлением представительного порядка немедленно водворяется парламентское правление. Оно невозможно, пока партии не выработались и не доказали свою способность управлять государством»23.

Наличие парламента в России не говорит о полной реализации в государстве парламентаризма. Парламентаризм не может существовать без парламента, в то же время парламент может существовать без принципов, важнейших элементов парламентаризма: разделения властей представительности и законности.

Парламентаризм - это сложный и многогранный феномен, некая шкала социальных ценностей, где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой 24.

Парламентаризм - это теория и практика народного представительства. «Под парламентаризмом понимается уходящая корнями в Средневековье форма представительства народа в виде избираемого или созываемого собрания, которое обладает определенными совещательными правами или полномочиями на принятие решений в рамках конкретной системы власти или государственного строя. Но только в условиях демократического самоопределения народа на основе равного избирательного права парламентская ассамблея приобретает характер демократически легитимированного народного собрания»25.

Анализ проблем российского парламентаризма не должен абстрагироваться от реалий государственной и общественной жизни. Не пустое критиканство либо слепое восхваление, а раскрытие потенциальных возможностей и достоинств парламента России - вот главная задача теории парламентаризма. Это тем более важно, поскольку осуществление общепризнанных ценностей мирового парламентаризма в переходный период наталкивается на многие противоречия.

Сложность состоит в том, что основные ценности парламентаризма России формируются в качестве принципов, таких как народовластие, разделение властей, федерализм, верховенство права. Мы же не привыкли работать с принципами. Наше мировоззрение приучено воспринимать нормативные установления через жесткую систему прав и обязанностей. Однако существенные черты правового регулирования определяются именно принципами 26.

Говоря о принципах, воплощаемых парламентаризмом, следует отметить, что они представляют собой несомненную ценность при условии, что сформулированы и действуют как общая система. Утрата или неэффективность хотя бы одного принципа сводит на нет все усилия. Без единства принципов российского парламентаризма не может быть и речи об универсальных правовых ценностях, которые должны стать залогом благополучия российского народа, поступательного и бескризисного развития политической государственности.

Характеризуя парламентаризм в нашей стране, необходимо отметить, что, во-первых, парламент здесь является важнейшим институтом в триаде разделения властей, поскольку обладает возможностями влиять на каждую из них. Концентрация в нем общественных интересов и их открытое выражение делает парламент публичной ареной преодоления противоречий между властями и различными государственными органами, между «центром» и «местами». Нахождение баланса интересов в рамках компетенции является одной из актуальных проблем российского парламентаризма.

Соблюдение принципа разделения властей при организации государственной власти - фундаментальный элемент явления парламентаризма. Опыт развития мировой цивилизации показал, что власть обладает таким свойством, как стремление к концентрации. Если законодательный орган сосредоточит в своих руках всю власть, то он превратится в коллективного тирана. Если же исполнительная власть излишне расширит свои полномочия, то это, как правило, приведет к единоличной диктатуре.

Парламент - суверенный орган, поэтому любое вмешательство в вопрос о членстве в парламенте со стороны исполнительной власти является недопустимым 27.

Организация судебной власти, абсолютно исключающая ее ответственность, может привести к диктату судей, что не менее опасно, если учесть, что ей принадлежит право принятия окончательных решений. Поэтому принцип разделения властей следует обусловить оговоркой о равенстве властей и создании системы сдержек и противовесов, позволяющей различным ветвям власти контролировать действия друг друга с тем, чтобы ни одна из них не заняла доминирующего положения. Можно с уверенностью утверждать, что борьба за первенство, за перераспределение сфер влияния между различными ветвями власти будет всегда. Но главное достижение российского парламентаризма есть то, что эта борьба ведется в основном в правовых формах, в рамках правил, очерченных нормами законов.

Во-вторых, среди всех государственных институтов парламент выступает органом народного представительства. В Конституции Российской Федерации (статья 94) указывается, что Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации. Тем самым Конституция устанавливает, что важным элементом формы российского государства является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.

Представительный характер организации и деятельности парламента не измеряется длиной и прочностью связи «депутат - избиратель». При всей ее важности нельзя упускать из виду другие аспекты представительства. Это могут быть улавливание, отражение общественных интересов, с одной стороны, и «вливание» их в законы, иные акты, контрольные и иные публичные действия - с другой. Выражения общественного мнения, «представленные» парламенту в той или иной форме, - это позиции депутатов, фракций и комитетов, парламента в целом по актуальным общественным проблемам, это публичная и официальная оценка парламентом тех или иных явлений государственной жизни. Давление и влияние фактора «внутреннего представительства» могут быть выражены парламентом и применительно к событиям международной жизни, зарубежной парламентской деятельности.

Образно говоря, «парламентское зеркало» общества отражает все достижения и успехи, неудачи, противоречия последнего. И в качестве такового оно выполняет важнейшую социальную роль. Но представительская роль парламента воспринимается далеко не однозначно. Наблюдается много проявлений недовольства парламентом со стороны различных институтов, структур и общественных сил. Непонимание или игнорирование глубины и высокого предназначения его представительной природы и даже противодействия ее полному проявлению обнаруживается в наши дни.

В России летом 1996 г. после президентских выборов продолжались нападки на Государственную Думу из-за ее слабой законотворческой деятельности, открыто высказывались мнения о ее ненужности, о сценариях роспуска Президентом 28.

Все это свидетельствует как об устойчивом нигилистическом отношении к парламентским структурам, так и об игнорировании роли парламента как общенационального представительного органа. Стремление ограничить его сферу только законотворчеством чревато ущемлением другого существенного признака парламента; без развития представительских аспектов его организации и деятельности гражданскому обществу трудно развивать принципы демократии и правового государства.

В-третьих, Федеральное Собрание Российской Федерации, выполняя законодательную функцию, позволяет создать основной, первичный слой правового обеспечения человека, общества и государства. Закон в России основной источник права, и следование закону всех граждан, государственных органов и демократических институтов становится социальным императивом.

В-четвертых, особенностью российского парламентаризма является его двухуровневая парламентская система, поскольку помимо федерального парламента в субъектах действуют свои парламенты. Таким образом, закладывается баланс властей на местах. За законодательными органами субъектов закрепляются законотворческие функции и участие их в разных формах формирования исполнительного органа власти субъекта.

На современном этапе государство ставит перед Федеральным Собранием ряд важных задач: совершенствование правовой системы, существенное обогащение и закладка новых традиций российской государственности и развитие парламентской культуры.

Примечания

1 Степанов И.М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. № 11.

2 Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 1999. С. 353.

4 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. С. 3.

5 Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 1999. С. 12.

6 Там же. С. 7.

8 Миронов О.О. Истоки российского парламентаризма // Представительная власть. 1996. № 4-5, 11-12. С. 100.

9 См. напр.: Амеллер М. Парламенты. М., 1967. С. 83; Коте-левская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3. С. 12.

10 Миронов О.О. Указ. соч. С. 100.

11 Витте С.Ю. Воспоминания. М., 1960. Т. 3. С. 52.

12 Полное собрание законов Российской империи. 3-е собр. Т. XXV. Отд. 1. № 26803.

13 Иванов Вс. Столыпин. Гук-бао. Харбин, 1927. Перепеч. // Молодая Гвардия. 1991. № 3. С. 20.

14 Там же. С. 25.

15 Залесский В.Ф. Парламентаризм и его оценка на Западе.

М., 1909. С. 2, 31.

16 Соколов К.Н. Парламентаризм: Опыт правовой теории парламентского строя. СПб., 1912. С. 334, 403-404.

17 См.: Красный архив. 1928. № 3 (28). С. 107-110, 117-119.

18 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 33. С. 45-48.

19 См.: Барабашев Г.В., Васильев В.И., Шеремет К.Ф. Со- веты народных депутатов: время перемен // Сов. государство и право. 1988. № 5. С. 5.

20 Подробнее см.: Крутоголов М.А. Парламент Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М., 1988. С. 94- 124; Современные зарубежные конституции М., 1992; Проце- дура деятельности буржуазного парламента: Обзорная инфор- мация. М., 1991. Вып. 11; Очерки парламентского права (зару- бежный опыт). М., 1993.

Все издания, предлагаемые в списке литературы, имеются в библиотеке БГУЭП.

Глава 20. Развитие системы законодательства Республики Башкортостан