Президент бывшей Югославской Республики Македония Георге Иванов во вторник, 26 июня, отказался подписывать законопроект о переименовании страны в Республику Северная Македония, сообщает Ekathimerini .
Отмечается, что вето Иванова может быть преодолено парламентом, который ратифицировал соглашение о переименовании.
Между тем, премьер-министр страны Зоран Заев пригрозил президенту импичментом, если он не поддержит соглашение. Однако для этого Заеву нужна будет помощь оппозиции, которая неоднократно высказывалась против переименования страны.
После распада Югославии Македония получила независимость под названием Респубика Македония. По настоянию Греции в ООН страна была принята как бывшая югославская республика Македония.
Афины считают, что с настоящим названием Македония сохраняет за собой право претендовать на греческую провинцию, имеющую такое же название. В связи с этим Греция блокирует вступление Македонии в Евросоюз и НАТО.
Новое название Македонии отсылает к Илинденскому восстанию против Османской империи 1903 года, которое началось 2 августа в Ильин день. Сейчас это главный праздник в Македонии.
29.12.2016
Президент наложил вето на законопроект о «Контингенте»
Президент России Владимир Путин услышал голос родительской общественности и отклонил правительственный законопроект о «Контингенте» (полное название -- № 1048557-6 «О внесении изменений в статьи 15 и 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и ФЗ "Об образовании в РФ" (о создании государственной системы "Единая федеральная межведомственная система учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам") http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=1048557-6&02 которым устанавливался тотальный электронный контроль над населением. Принятие данного законопроекта было организовано как спецоперация врагов России, которым удалось манипулировать и Думой и Советом Федерации, принявшими закон практически без обсуждений. Решение Президента стало настоящей революцией сверху, значение которой нам всем еще только предстоит оценить,-и безусловной победой родительского сообщества и лично сенатора Елены Мизулиной, которая сумела вовремя донести нашу аналитику до Президента.
Именно эта аналитика и сработала, своевременно оказавшись на столе у Президента!!!
Когда, накануне второго чтения в Думе, благодаря РИА Катюша и нескольким другим порталам, в Думу и Совет Федерации пошла волна обращений граждан , кураторы Думы попытались успокоить народ, дав команду комитету по образованию . Но спустя буквально несколько дней Дума неожиданно (законопроект о «Контингенте был включен в повестку заседания накануне в 22 часа вечера), . Против выступила одна Наталья Поклонская-все депутаты Единой России и большинства других фракций (кроме КПРФ-члены которой не голосовали), по команде неведомого режиссера, проголосовали за торговлю личной тайной. Спустя два дня законопроект, точно в таком же режиме, одобрил Совет Федерации-несмотря на яростное
Тогда же законопроект был отправлен на подпись Президенту http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=1048557-6&02
Казалось бы, «пятая колонна» уже могла торжествовать победу-им в очередной раз удалось протащить антисемейную антиконституционную инициативу, воспользовавшись железной дисциплиной в «Единой России» и тотальным контролем либералов в крупных СМИ.
Но не тут-то было! К несчастью врагов России и к счастью для нас, в России есть Президент Владимир Путин. Который давно научился не сильно оглядываться на советы заокеанских «партнеров» и их местную резидентуру и имеет собственное мнение о пользе для страны того или иного новшества.
Кроме того, наш Президент любит делать россиянам подарки на Новый год. В прошлом году он сделал нам подарок, подписав 31 декабря указ об утверждении Стратегии национальной безопасности, от одного упоминания которой либералов во власти начинают колотить судороги. В этот раз Президент отклонил «Контингент», наложив «вето» на законопроект № 1048557-6. Цитируем официальную информацию с сайта Президента: «В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации ОТКЛОНЯЮ Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон), принятый Государственной Думой 21 декабря 2016 г., одобренный Советом Федерации 23 декабря 2016 г. и направленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Федеральный закон предусматривает создание государственных информационных систем «Контингент обучающихся» субъектов Российской Федерации и федеральной информационной системы «Контингент обучающихся».
Напомним, что против закона в СовФеде голосовала только Елена Борисовна Мизулина. Именно она донесла до Президента информацию об антиконституционности и крайней опасности для страны принятого в Парламенте закона. Причем важнейшую роль сыграли усилия родительской общественности, в том числе экспертов Общественного уполномоченного по защите семьи в Петербурге, которые подготовили уничтожающую юридическую критику данного законопроекта. Так что, дорогие читатели (особенно те, кто писали письма и телеграммы в Думу и Президенту) и распространяли наши статьи о «Контингенте»-это наша с вами общая победа!
Всем предлагаем написать благодарственные обращения в адрес Е.Б. Мизулиной и Президента. С наступающим Новым годом!
Слышали ли вы хоть раз в новостях о том, что Президент наложил вето на законопроект, принятый парламентом? Наверняка фраза эта кажется многим исключительно знакомой, хотя и не всегда понятной. В целом ситуация ясна - депутаты что-то приняли, а главный человек в стране выразил несогласие с предложением. О том, что Президент обладает правом вето, рассказывают даже школьникам в средней школе. Но вот о том, как работает этот исключительно важный государственный механизм создания справедливых законов, известно далеко не всякому гражданину. Мало кто знает, на какие законы не распространяется вето Президента, каковы особенности наложения запрета, и как его можно снять.
Общая информация
Что такое вето Президента? Под этим термином скрывается право первого человека в государстве, декларированное действующей Конституцией. Распространяется оно на такую ситуацию, когда Федеральное Собрание постановило принять некоторый проект закона, а вот Президент считает, что проект подлежит доработке. В этой ситуации первый человек государства отклоняет проект и перенаправляет его в палаты, чтобы документ прошел дополнительные процедуры рассмотрения. Такой механизм вето Президента РФ прописан в действующих основополагающих правовых актах нашего государства.
Между прочим, терминология бывает различная. Если одни предпочитают называть эту возможность «право вето», другие считают более корректным использование термина «право негативного контроля». Впрочем, от выбора конкретной формулировки суть не меняется, влияние на законы одинаково, а именно, проект направляется на доработку и переработку.
Вето Президента на закон - это важно
Из Конституции и общего представления о правах, возможностях и обязанностях Президента следует, что именно вето представляет собой одну из наиболее значимых преференций в распоряжении главного человека в РФ, по крайней мере, с точки зрения процесса формирования законодательной правовой базы страны. При этом по закону возможно преодоление вето Президента, если выполняется ряд условий, декларированных положениями Конституции.
С точки зрения юридических наук, вето представляет собой шанс для главного государственного деятеля страны оценить, насколько качественно поработали законодательные органы, настолько эффективный, полезный, результативный продукт они представили на подпись. Президент оценивает, соответствует ли проект ожиданиям как юристов, специалистов права, так и простых граждан. Кроме того, первое лицо страны изучает юридическую форму, проверяя ее совершенство, и при нахождении недостатков может наложить вето.
Права и обязанности: все задекларировано
О том, как работает система прав и обязанностей Президента, можно узнать из 107-ой статьи Конституции нашей страны, описывающей, что представляет собой вето президента и повторное рассмотрение закона. Именно отсюда следует, что в нашем государстве у первого человека есть право суспензивного, отлагательного вето.
Запрет, накладываемый Президентом, распространяется только на такие федеральные законы, которые уже были приняты Думой и прошли процедуру получения одобрения членов Совета Федерации. В то же время наложить вето можно только до того момента, когда закон вступает в силу, но не после этого.
А если проще?
Что же такое вето Президента (понятие и значение)? Фактически, это право отклонить проект закона, уже принятого ответственными за законотворчество депутатами более низкого уровня. Из Конституции следует, что прибегнуть к данному праву можно на этапе, когда проект направляют на подписание, то есть на заключительном шаге.
Из 107-ой статьи также следует, что право это носит отлагательный характер. Если Президент использовал право вето, тогда Федеральное Собрание повторно начинает рассматривать проект документа. При этом депутаты могут по итогам мероприятия оставить проект без изменений. При наложении вето Президент формулирует определенные аргументы, декларируя, чем его не устраивает направленный проект. Депутаты более низкого уровня могут выразить несогласие с указанными аргументами, что и выразится в сохранении прежних формулировок.
Это интересно!
Между прочим, за период с 1993 года по 1999 практически треть всех проектов законов была «завернута» Президентом посредством права вето.
Законы, правила, порядки
Право вето Президента можно наложить в срок до 14 дней. Этот временной промежуток декларирован Конституцией. Отсчет начинается с того дня, когда проект закона поступил на рассмотрение. Известны случаи, когда за установленный временной промежуток Президент так и не определился с мнением по обозначенному вопросу. Из Конституции следует, что в такой ситуации проект направляется на публикацию в официальном порядке.
В 1996 году эта ситуация дополнительно привлекла внимание Конституционного суда, вследствие чего 22 апреля было принято постановление. В нем прямо указано, что решение об отклонении проекта закона, принято по истечении 14 дней, не является вето Президента и соответствующего последствия не имеет.
Закон «завернули»: что дальше?
Конечно, в идеальном варианте законопроект, направленный Президенту, без длительных размышлений подписывается, так как является юридически грамотным и правильным, справедливым по своей сути. Но эта идеальная ситуация на практике случается далеко не всегда, в силу чего вето Президента действительно актуально и позволяет в достаточно высокой степени гарантировать сохранение законности в нашем обществе, справедливости правовых нормативов.
Если Президент пользуется данным ему правом, тогда проект перенаправляют на повторное рассмотрение. Эта процедура довольно-таки сложная и имеет ряд юридических тонкостей. В частности, начинается она с речи представителя Президента. Его главная задача - сообщить депутатам, входящим в Парламент, по какой причине документ «завернули», какие коррективы в него необходимо внести. Основная цель представителя - внятно, четко, аргументированно сформулировать точку зрения первого человека в стране, чтобы доказать слушателям обоснованность «придирок».
А что дальше?
Когда Парламенту доходчиво объяснили, в чем состоит несовершенство проекта закона, а также предложили пути решения проблемы, стартует следующий этап - голосование. В качестве объекта рассмотрения представляют тот документ, который был составлен под личным контролем Президента, то есть переработанный проект закона с изменениями, правками, внесенными главным лицом государства.
Из результатов голосования становится ясно, потребуется ли дополнительная работа над документом или он подготовлен в достаточной степени, чтобы стать действующим федеральным законом. Решение принимают, проведя голосование в парламенте и подсчитав его результаты. Если за ту версию, которая была подготовлена Президентом, проголосует более половины парламентариев, значит, документ принят. Если число голосов «за» окажется меньше, необходимо будет продолжить работу над спорной бумагой.
Как это работает?
Депутаты, считающие, что версия Президента подходит в меньшей степени, нежели оригинальный текст документа, голосуют за этот вариант. Принятие проекта возможно в том случае, когда желающих наберется не менее двух третей от общего числа членов Думы. Из Совета Федерации за старую версию должны высказаться половина участников или больше.
Впрочем, указанный порядок распространяется на общие случаи принятия нормативных актов, но далеко не всякий потенциальный закон подходит под общие критерии. Довольно часто возникают специальные, особенные случаи. В частности, если речь идет о каких-либо вопросах, специально затрагиваемых действующей Конституцией, то применительно к этим законодательным актам в силу вступает особый порядок. Принимаемые по такой процедуре законы становятся федеральными конституционными. Их основная задача - гарантировать для Конституции стабильность посредством укрепления действующего в государстве строя. Принимать такие законы могут, в частности, если речь идет о чрезвычайном положении: его введении, прекращении. Кроме того, подобные законодательные акты принимаются, если вводится военное положение или в состав государства принимают новые регионы.
Сила: не за просто так
Федеральные конституционные законы страны обладают наибольшей юридической силой, именно их можно смело назвать самыми значимыми, основополагающими. Но подобная правовая мощь не дается просто так, процедура принятия подобных нормативов очень сложная, она существенно отличается от общего порядка.
Чтобы закон вступил в силу, проводят голосование. Из квалифицированных голосов в пользу проекта должны высказаться не менее 3/4 участников Совета Федерации. Госдума принимает проект 2/3 положительно настроенных голосов. Президент должен подписать этот документ также за 14 дней с момента его поступления для рассмотрения. Едва бумагу подписывают, запускают механизм обнародования принятого нормативного акта. Президент страны может выразить несогласие с предложенным актом, тем не менее, подписывает его, после чего официальный документ публикуется. О таком механизме говорит Конституция страны.
Вето: как это нельзя?
Из описанного выше следует, что в ситуации, когда встает вопрос о принятии Федерального конституционного закона, Президент лишается права вето. Действительно, это так. Наложить вето можно только на такой проект, который предполагает принятие простого федерального закона.
Что касается ФКЗ, то его необходимо подписать строго в той формулировке, которую разработали представители Совета Федерации, никакие изменения вносить в проект недопустимо, и сроки, данные в Конституции, предоставлены лишь на то, чтобы подписать и обнародовать бумагу, без дополнительных прений и сомнений. Основная идея такого механизма законотворчества заключается в том, что законодательные органы имеют прерогативы, распространяющиеся на решение общегосударственных вопросов.
Передача Президенту: а что происходит до этого?
О том, что такое право вето Президента, выше уже рассказано достаточно подробно. Но какие стадии и «мытарства» должна пройти бумага, чтобы попасть на стол к первому человеку нашей страны? Процедура довольно непростая. Сперва Госдума формирует документ и принимает решение относительно него, а затем перенаправляет дальше, и лишь при удачном стечении обстоятельств, нередко с правками, внесение которых длится годами и даже десятилетиями (да, известны и такие случаи!) попадает наконец к главному политику и депутату.
Когда члены Госдумы приняли проект закона, они должны направить его в Совет Федерации. По законам у них есть на это всего лишь пять рабочих дней. Как только бумага попала в СФ, начинается обратный отчет времени, выделяемого на рассмотрение документа. Правовые нормативы предполагают, что достаточно 14 дней для изучения и оценки предложенной бумаги. Впрочем, СФ может воздержаться от рассмотрения. Таковая ситуация приравнивается к рассмотрению с положительным исходом, то есть бумагу можно направить Президенту, рассчитывая получить его подпись.
Исключения: всегда есть
106-я статья Конституции накладывает определенные ограничения на те законы, которые могут направляться в адрес Президента без достаточного внимания Совета Федерации. Речь идет о том, что некоторые категории федеральных законов слишком важны, чтобы можно было допустить их «просачивание» сквозь бюрократическую систему.
Итак, специального подхода удостоились те потенциальные ФЗ, которые связаны с федеральным бюджетом, взиманием налогов, работой таможни и выпуском денежных знаков. Если РФ принимает участие в издании, ратифицировании действующих на международном уровне договоров, СФ обязан рассмотреть такой документ и сформулировать по нему свое мнение. Дополнительно особенного внимания заслуживают ФЗ, связанные с границей государства - ее статусом, мерами по защите. Конечно, военное и мирное положение - это также вопросы особенной важности, поэтому законы, связанные с декларированием таковых, всегда проходят через СФ с рассмотрением.
Не дошел: возможно ли?
Для любого проекта закона есть вероятность, что Совет Федерации посчитает документ слишком «сырым» и направит на доработку обратно в Госдуму. В этом случае бумага попадет на подпись первому лицу страны еще нескоро.
Разногласия, появившиеся в ходе работы над проектом закона между представителями Думы и участниками Совета Федераций, можно преодолеть разными способами. Например, формируют специальную согласительную комиссию. В нее включают представителей обеих инстанций. Основная задача комиссии - сформировать такой текст, который бы удовлетворил всех заинтересованных. Впрочем, альтернативный вариант - возврат к исходному тексту, для принятия которого придется собрать не менее 2/3 положительных голосов. Если удается этого добиться, закон признают принятым и перенаправляют сразу в адрес президента, в обход СФ.
Конечный этап
Итак, вне зависимости от того, дал ли Совет Федерации добро на представленный проект или же бумага прошла через повторное рассмотрение Думой и затем попала на стол Президента в обход СФ, следующий этап - получение подписи главного лица страны. На это по закону выделяется 14 дней, в течение которых депутат и политик вправе как принять и подписать проект, так и отложить его, то есть воспользоваться правом вето.
Повторное голосование помогает преодолеть вето. Для этого выразить свое мнение в пользу текста текущей версии должны большинство СФ либо участников Думы. Если СФ либо Дума повела себя таким образом, выбора не остается: придется подписать документ в срок до семи дней, опубликовать его, то есть ввести в законную силу. В некоторых случаях формируют согласительную комиссию, чтобы выработать такой текст закона, который в равной степени удовлетворит Президента и законотворческие органы государства.
36 См. там же. С.136.
37 См. там же.
39 «Hospes» - в переводе с латинского языка означает «гостеприимство».
40 См.: Зильбер А.П. Указ. соч. С. 363.
41 См.: Зорза Р., Зорза В. Путь к смерти. Жить до конца. М., 1990. С. 9.
Ю.Е. Ширяев*
Вето Президента России в федеральном законодательном процессе
В соответствии с юридически установленной процедурой принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ, который должен в 14-дневный срок рассмотреть закон и его подписать, либо отказаться от подписи. Такой отказ возможен в двух формах: 1) в форме наложения президентского «вето» на закон, т.е. его отклонения Президентом в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 Конституции России; 2) в форме возвращения Президентом закона без рассмотрения.
Рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения) имеет целью оперативное ознакомление исполнительной власти с принятым и одобренным законом, а также учет ее позиции в законодательном процессе. Последнее важно, поскольку именно на исполнительную власть в первую очередь возлагается задача обеспечения реализации закона и ей, следовательно, небезразлично содержание принимаемых законов.
Конституционное право выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (резолютивное) и относительное (отлагательное). Президент РФ обладает правом отлагательного вето, т.к. оно может быть преодолено парламентом квалифицированным большинством голосов.
Отлагательное вето Президента - наиболее сильное средство его воздействия на законодательную деятельность парламента. Суть его заключается в возвращении Президентом России парламенту на новое рассмотрение поступивших к нему на подпись федеральных законов. Для принятия решения об использовании «вето» Президенту России отпускается четырнадцать дней с момента поступления к нему федерального закона.
Ст. 107 Конституции России не содержит перечня обстоятельств, при наличии которых Президент России может воспользоваться предоставленным ему правом «вето». Следовательно, мотивы отклонения закона могут быть самые различные1: от принципиального несогласия с содержанием основных положений закона или его отдельных статей, разделов, глав (субъективный критерий) до нарушения процедуры принятия закона, установленной Регламентами палат Федерального Собрания или несоответствия его международным обязательствам (правовой критерий)2.
Большая часть ветируемых Президентом России законов, принятых депутатами Государственной Думы II созыва в последний год, отклонялась им по причине несоответствия закона правилам законодательной техники3, которую профессор Ю.А. Тихомиров определяет как систему правил, предназначенных и используемых для познавательно-логического и нормативно-структурного формирования правового материала и подготовки текста закона»4.
Если в 1996 г. этот показатель был равен 14%, то в 1999 г. достиг уровня 49%. Фактически произошла смена мотивации ветируемых законов, которые в большинстве своем в 1996 г. отклонялись по причине несогласия Президента России с принятым законом или с одним из его положений - 40%. В 1999 г. этот показатель упал до 14%5.
По этому пути и в настоящее время идет практика отклонения Президентом России принимаемых Федеральным Собранием законодательных актов.
Отклонялись законы и по причине противоречия Конституции России, а также отраслевому законодательству. Так, по причине несоответствия Гражданскому кодексу были в свое время были отклонены: Земельный кодекс РФ, Федеральные законы: «Об ипотеке (залоге недвижимости)», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О сельскохозяйственной кооперации”», «О
* Профессор Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Таблица 1
Динамика изменения оснований, по которым Президент России отклонял законы, принятые Государственной Думой II созыва
Перечень показателей I сессия II сессия III сессия IV сессия V сессия VI сессия VII сессия VIII сессия
Всего оснований, указанных в письмах Президента России об отклонении принятых законов 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Из них: - несогласие Президента России с принятым законом или с одним из его положений 40 % 48 % 31 % 34 % 30 % 35 % 22 % 14 %
Противоречие или несоответствие принятого закона Конституции России 17 % 14 % 17 % 13 % 4 % 8 % 15 % 13 %
Противоречие или несоответствие принятого закона общепринятым нормам международного права или международным обязательствам России 3 % - 1 % - - 1 % 1 % 0,5 %
Противоречие или несоответствие принятого закона Гражданскому кодексу Российской Федерации 3 % 4 % 6 % 10 % 5 % 5 % 4 % 3 %
Противоречие или несоответствие принятого закона закону о федеральном бюджете 3 % 2 % 2 % - 1 % 1 % 3 % 4 %
Отсутствие заключения Правительства России на проект принятого закона, который предусматривал расходы, покрываемые за счет федерального бюджета 3 % 1 % 2 % 3 % 4 % - 1 % 0,5 %
Несоответствие текста принятого закона правилам законодательной техники 14 % 18 % 22 % 24 % 37 % 33 % 37 % 49 %
Иное замечание правового характера 17 % 13 % 19 % 17 % 18 % 16 % 16 % 16 %
внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О страховании”», «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» и др.6
В Федеральном законе «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» обнаружено несоответствие нормам международного права, а отдельные положения закона ограничивали конституционные полномочия главы государства7.
На наш взгляд, подобный подход к мотивации поведения Президента Российской Федерации необоснованно расширен. В принципе, в любом принимаемом законе можно обнаружить юридические погрешности, неточности и другие изъяны, дающие повод Президенту России использовать процедуру повторного рассмотрения его в парламенте. Проблема заключается в том, насколько серьезны эти упущения для оценки конституционности содержания закона, его правильного толкования и применения на практике. Субъективный же критерий, может носить порой и ничем не оправданный характер8.
Зарубежный опыт свидетельствует, что президентское вето - оружие в большей степени стратегическое, чем тактическое, и им нельзя злоупотреблять9. Гораздо эффективнее сама угроза применения «вето», высказанная либо Президентом России, либо, по его поручению, представителями Президента в Федеральном Собрании, с аргументацией по поводу недостатков принимаемого закона. Частое применение Президентом Российской Федерации отлагательного вето на принятые законы не способствует, на наш взгляд, конструктивному диалогу с Федеральным Собранием и ничего полезного для законодательного процесса принести не может.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Отклонение закона оформляется в виде письма Президента России на имя председателя соответствующей палаты парламента, в котором излагаются мотивы отклонения закона и соображения о его дальнейшей судьбе. Так, в одних случаях Президент предлагает доработать закон с учетом его замечаний, в других - вовсе отказаться от попыток дальнейшего принятия закона.
Государственная Дума при повторном рассмотрении закона может принять одно из следующих решений:
1) принять закон в прежней редакции;
2) принять закон в редакции Президента РФ;
3) согласиться с решением Президента РФ об отклонении закона и не рассматривать его
4) принять закон с учетом предложений Президента РФ.
Необходимость квалифицированного большинства голосов в каждой палате в поддержку закона в ранее принятой редакции делает вето Президента России труднопреодолимым. К тому же повторное одобрение закона в Государственной Думе, как правило, не встречает подобной поддержки в Совете Федерации. Вместе с тем единичные случаи преодоления вето Президента обеими палатами имели место. Следовательно, при сильном и устойчивом общем интересе преодолеть вето Президента России вполне реально.
Практика показывает, что депутаты чаще всего не выбирают ни один из названных выше вариантов решения по отклоненному закону, а идут на определенный компромисс с главой государства10.
Стремление преодолеть возникшие разногласия, понимание необходимости закона предполагает проведение согласительных процедур между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ. Однако в Конституции РФ прямого указания на возможность таких процедур нет, в отличие от ч. 4 ст. 105, где говорится о согласительных комиссиях между Государственной Думой и Советом Федерации.
Для этих целей создается специальная комиссия, правовое положение которой прописано в Регламенте Государственной Думы11. Употребление термина «специальная» делает ее статус несколько неопределенным в системе урегулирования разногласий субъектов законодательного процесса. В литературе высказано мнение о том, что создаваемая Государственной Думой специальная комиссия по своей сути не является согласительной, поскольку создается только из депутатов нижней палаты и призвана просто заменить собой ответственный комитет12.
На наш взгляд, с данным мнением трудно согласиться, т.к. порядок формирования (предложение со стороны Государственной Думы Президенту РФ и при необходимости Совету Федерации13 направить для работы в ней своих представителей) и принятия решений (по принципу «одна сторона - один голос») говорят о том, что комиссия может действовать и как двухсторонняя (Государственная Дума - Президент), и как трехсторонняя (Государственная Дума - Президент - Совет Федерации).
Считаем, что Регламент Государственной Думы использовал в данном случае термин «специальная» только для того, чтобы не смешивать основания создания комиссий для достижения согласованной позиции субъектов законодательного процесса. Характер и цель ее деятельности предполагают выработку согласованной редакции федерального закона, послужившего причиной создания специальной комиссии. Поэтому и саму комиссию следует рассматривать как согласительную.
Исходя из изложенного, считаем, что правовое регулирование создания и деятельности специальной комиссии нуждается в совершенствовании. Следует закрепить обязательное вхождение в состав комиссии представителя Президента, а, учитывая обязательность преодоления вето Президента Советом Федерации, - представителя Совета Федерации, т.е. формирование комиссии на паритетной трехсторонней основе.
В период работы Государственной Думы третьего созыва 31 закон был отклонен Президентом Российской Федерации и еще 10 законов отклонялись им совместно с Советом Федерации. По всем были образованы специальные комиссии. Этими комиссиями в общей сложности было проведено 105 заседаний14.
Как показывает практика, Президент России обычно подписывает законы, прошедшие «сито» специальных комиссий. Именно таким образом были включены в правовое пространство российского законодательства Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”» и другие.
Следовательно, при наличии доброй воли ключевых фигур федерального законодательного процесса (Государственной Думы, Совета Федерации и Президента) возможностей специальных комиссий вполне достаточны, чтобы устранить все юридические погрешности и найти согласованное решение по большинству действительно спорных проблем.
В практике использования Президентом Российской Федерации права отлагательного вето появился новый институт, не предусмотренный Конституцией Российской Федерации: подписание закона, с которым Президент отчасти не согласен15. Впервые это имело место в отношении федерального закона от 12 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», когда Президент России, подписывая этот закон, одновременно опубликовал шесть оговорок или замечаний, которые просил учесть Федеральным Собранием в будущей работе. Президент Российской Федерации согласился подписать этот закон «... во имя Договора об общественном согласии в обществе»16. Эти замечания, подкрепленные высоким политическим и моральным авторитетом главы государства, тем не менее юридических последствий не вызывают. Несколько иначе поступил глава государства в отношении Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», принятого Государственной Думой 6 февраля 1998 г.17 Подписав данный закон, Президент России одновременно внес в Государственную Думу законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке принятия и вступлении в силу поправок к Конституции Российской Федерации”»18, указав в пояснительной записке к вышеназванному законопроекту, что его положения направлены на приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации подписанного им федерального закона. На наш взгляд, Президент Российской Федерации в данном случае руководствовался следующими мотивами: а) необходимостью подписанного закона для правовой системы Российской Федерации; б) тем, что имеющиеся недостатки не искажают сути закона, а затрагивают, скорее, его процессуальную составляющую.
Принадлежащее Президенту Российской Федерации право отлагательного вето не является абсолютным. Часть 2 ст. 108 Конституции РФ определяет характер участия главы государства в принятии федеральных конституционных законов. Одним из предназначений этого вида законов является обеспечение стабильности Конституции РФ, закрепляющей устои конституционного строя.
Отметим, что принимаются они в особом, более сложном порядке. Так, согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, федеральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.
Президент РФ даже при наличии у него возражений по федеральному конституционному закону, касающихся его содержания, своевременности и прочего, обязан в течение 14 дней подписать и обнародовать его. Право вето в данном случае не имело бы смысла, поскольку для его преодоления Федеральному Собранию требуется менее сложное квалифицированное большинство голосов, чем для принятия федерального конституционного закона. Вместе с тем Президент РФ как гарант Конституции может обратить внимание палат на несоответствие федерального конституционного закона нормам российской Основного закона. Так он поступил с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», вернув его без рассмотрения в парламент, что также вызвало противоречивые суждения среди российских государствоведов19.
Спор в отношении федеральных конституционных законов должен быть решен, по нашему мнению, следующим образом. Учитывая исчерпывающий перечень и сложный порядок принятия федеральных конституционных законов, глава государства обязан их подписывать, но одновременно с этим должен обращаться с ходатайством в Конституционный Суд РФ с целью выяснения соответствия рассматриваемых законов Конституции, в т.ч. по процедурным вопросам.
Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о поправке к Конституции (гл. 3-8). Согласно ст. 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со ст. 136 Конституции РФ и ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», поправки к гл. 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона20.
Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее 14 дней с момента получения закона подписывает его и осуществляет официальное опубликование.
Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Установление результатов такого одобрения возложено на Совет Федерации.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Президент Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ21. Если аналогичную жалобу подает законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, то помимо Совета Федерации об этом извещается и глава государства.
Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.
Как видим, на главе государства лежит не только обязанность подписывать закон о поправке к Конституции РФ, но и функция контроля по отношению к верхней палате парламента.
От института отклонения Президентом законов следует отличать институт возвращения Президентом законов без рассмотрения. Такая форма участия Президента в законодательном процессе не предусмотрена Конституцией, а базируется на сложившейся практике Президента России и легитимируется Постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. № 10-П22, суть которого выражается в следующем: если же при принятии федерального закона были нарушены необходимые процедуры, он не может считаться принятым в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, и в отношении его применяется процедура возвращения, не порождающая юридических последствий, указанных в ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.
А.А. Котенков считает, что наделение Президента возможностью возвращать принятые законы без рассмотрения, если он полагает, что при их принятии были нарушены процедурные правила, базируется на том, что Президент, будучи гарантом Конституции, не должен мириться с тем, что парламентарии нарушают установленные правила принятия законов, в частности, «голосуют» заочно,
Следует заметить, что упомянутое Постановление Конституционного Суда было воспринято неоднозначно и вызвало значительную критику и дискуссии24. Основные критические аргументы сводились к следующему.
Во-первых, в скрытой форме вводится институт абсолютного вето, которое нельзя преодолеть в рамках парламентских процедур. Налицо неоправданно расширительное толкование конституционных положений в сторону расширения прерогатив Президента.
Во-вторых, фактически Президент в данном случае облекается полномочиями судебной власти, подменяя в этом вопросе Конституционный Суд России. «Президент, будучи даже гарантом Конституции, не вправе выносить, подобно Конституционному Суду, обязательные для исполнения парламентом решения о несоответствии закона Конституции», - отмечали Л.А. Окуньков и В.А. Рощин25.
Невозможность самостоятельной оценки Президентом России степени конституционности нормативных актов косвенно подтверждается в абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда России от 6 апреля 1998 г. № 11-П, где говорится: «Между тем Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, - он лишь может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Такой запрос в Конституционный Суд Российской Федерации не поступал, а проверять конституционность нормативного акта по собственной инициативе Конституционный Суд Российской Федерации не вправе. Однако без рассмотрения этого вопроса невозможно определить, был ли в данном случае нарушен конституционно установленный порядок одобрения федерального закона при повторном его рассмотрении в Совете Федерации»26.
Создается впечатление, что указанные постановления находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу. На это прямо указывал судья Конституционного Суда Э.М. Аметистов в своем Особом мнении к Постановлению Суда от 6 апреля 1998 г.: «В ходе рассмотрения данного дела КС... принял решение, которое существенным образом отличается от правовой позиции, выраженной в Постановлении от 22 апреля 1996 года»27.
Однако, как представляется, отмеченное противоречие только кажущееся. На наш взгляд, постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. и от 6 апреля 1998 г. имеют отношение к разным ситуациям законодательного процесса. Постановление о 22 апреля 1996 г. применимо для случаев возвращения без рассмотрения Президентом России федеральный законов, принятых в обычном порядке, то есть без процедуры преодоления «вето» Президента России. Постановление от 6 апреля 1998 г. регулирует поведение Президента России относительно возвращения без рассмотрения федеральных законов, при принятии которых палатами использована процедура преодоления «вето» Президента России. В первом случае из содержания правовой позиции Конституционного Суда следует возможность возвращения Президентом России без рассмотрения направленных к нему федеральных законов, а во втором - обязанность подписать с последующим
обращением в Конституционный Суд России с целью проверки им конституционности подписанного закона, в т.ч. и по мотивам соблюдения при его принятии процессуальный требований.
Проведенное нами исследование свидетельствует о том, что количество ветируемых Президентом России законов имеет стойкую тенденцию к снижению. Если количество отклоняемых Президентом России законов от числа принимаемых Государственной Думой для депутатов II созыва находилось в пределах 31-36%, то тот же показатель для депутатов III созыва составил уже 8-14%, а за первые два года деятельности депутатов текущего созыва он упал до 4%.
Приведенные показатели свидетельствуют о том, что в значительной степени ранее применяемое главой государства «вето» было вызвано, с одной стороны, тем, что многие законы противоречили курсу реформ, проводимых в то время Президентом и Правительством,28 а с другой стороны, следствием негативного отношения к личности действовавшего тогда Президента России Б.Н. Ельцина. Частое применение им отлагательного вето на принятые законы усиливало напряженность между сторонами, переводило процесс в другую плоскость - вместо делового сотрудничества начинался поиск контррешений, что негативно сказывалось и на законодательном процессе. Так, если за период 1996-1999 гг. Президентом России был подписан и вступил в силу 741 закон, то за 2000-2003 гг. - 772, а за два года текущего созыва - 444 закона29.
Начиная с 2000 г., ситуация с применением Президентом России «вето» коренным образом изменилась. Это свидетельствует, на наш взгляд, о начале становления в России института конституционного партнерства органов государственной власти, для которых характерным явлением становится одинаковое понимание вопроса потребности и сути проводимых реформ, направленных на повышение благосостояния населения России и укрепления государственности.
Несомненно, право президентского «вето» является положительной стороной законотворчества, т.к. является эффективным механизмом контроля качества законопроектов, позволяет преградить путь некачественным, дефектным законодательным актам.
1 В литературе называются разные причины отклонения Президентом федеральных законов: несогласие Президента с
одним из положений принятого закона; противоречие (несоответствие) закона Конституции РФ; несоответствие закона правилам законодательной техники; отсутствие заключения Правительства на проект закона на момент его внесения в Государственную Думу; противоречие закона общепринятым нормам международного права; противоречие закона федеральному закону о бюджете; противоречие закона Гражданскому Кодексу Российской Федерации; несоответствие текста принятого закона тексту того правового акта, по отношению к которому он должен применяться. Аналитические службы аппарата Государственной Думы называют следующие основания: несогласие главы государства с положениями закона; противоречия отклоненного закона Конституции, кодексам, другим законам; несоответствие закона правилам законодательной техники; отсутствие заключения Правительства; невнимание к поправкам Совета Федерации, предлагавшимся после принятия закона в первом чтении (См.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. М., 1999. С. 328-329; Аналитический вестник. Вып. 5. Серия: Проблемы совершенствования законодательного процесса в Российской Федерации. М., 1998. С. 15-18). По данным В.Б. Исакова, в период 1996-1997 гг. Президент использовал право «вето» по 481 основанию, наиболее распространенными из которых были: несогласие Президента с положениями того или иного закона (209 случаев), несоответствие закона Конституции (98 случаев), нарушение технико-юридических правил (115 случаев). См.: Исаков В.Б. Российское законодательство в 1991-1998 гг.: Объем, структура,
тенденции развития // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания России в сети Интернет / www.duma.gov.ru.
2 Л.А. Окуньков и В.А. Рощина считают, что основания отклонения законов Президентом России могут быть сгруппированы следующим образом: а) правовые (связаны с расхождениями в интерпретации законодательных актов у Президента и парламента, а также с разными подходами к законодательной технике); б) политические и социально-экономические (связаны с различным пониманием палатами и главой государства приоритетных направлений развития государства и общества); в) процессуальные и технологические (связаны с несоблюдением парламентом, по мнению Президента, законотворческих процедур, регламентарных норм); г) организационно-управленческие (связаны с недостаточным контролем за процессами подготовки законопроектов). (См.: Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента. М., 1999. С. 54-55). Мы не является сторонниками данной классификации, т.к. указанные в пунктах «в» и «г» критерии являются частным случаем проявления правового критерия.
3 См.: Табл. 1. Динамика изменения оснований, по которым Президент России отклонял законы, принятые Государственной Думой II созыва.
4 Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000. С. 8-9.
5 См.: Табл. 1. Динамика изменения оснований, по которым Президент России отклонял законы, принятые Государственной Думой II созыва.
8 Так, например, обстояло дело с принятым Государственной Думой законом о реституции культурных ценностей, который дважды был в канцелярии Президента, но оба раза оставался неподписанным. И только после вынесения решения Конституционного суда был им подписан.
9 Об этом подробнее см.: Ширяев Ю.Е. Конституционно-правовой анализ классических моделей президентской власти (американская модель) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2003. № 17; Его же. Конституционноправовой анализ классических моделей президентской власти (французская модель) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2003. № 19; Его же. Конституционно-правовой анализ классических моделей президентской власти (итальянская модель) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2003. № 20.
10 См.: Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания в законотворческой сфере: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 27.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
11 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Ст. 135 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
12 См.: Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. С. 66-67.
13 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Ст. 116 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635.
14 См.: Итоги работы Государственной Думы третьего созыва за 2000-2003 гг. (информационно-аналитический обзор)Я: Информационно-аналитический бюллетень. М., 2004.
15 Об этом подробнее см.: Ширяев Ю.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 102-104.
20 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.
21 См.: Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Ст. 11 п. 4 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.
22 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.
23 См.: Котенков А.А. На чем основано право Президента России возвращать принятый федеральный закон без рассмотрения // Журнал российского права. 1997. № 11. С. 50-51.
24 См., напр.: Звягин Ю.Г Право безотлагательного вето Президента - на весах конституционного правосудия: Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. № 6. С.48-50; Жаров С.И. Почему голосование стало предметом спора? / / Журнал российского права. 1998. № 7. С. 58-60; Котков А.С. Почему решают за депутата // Там же. № 10/11. С. 120-124; Крылов Б. С. Мнение ученого // Там же. С. 124-127; Котенков А. А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право. 1998. № 10. С. 15-17; Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. № 2. С. 11-28; Колюшин Е. И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // Там же. № 7. С. 53-56.
25 См.: Окуньков Л.А., Рощин В.А. Указ. соч. С. 23-24.
26 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. № 11-П «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации
об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1879.
27 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1879.
28 Аналогичного мнения придерживается и А.А. Котенков. См.: Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческой сфере: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 24.
29 См.: Табл. 1 Статистические данные о ходе федерального законодательного процесса за период 1996 -2005 гг.
З.Л. Шхагапсоев*, А.Г. Гурбанов**, И.Н. Кондрат***
Правовая природа восстановления имущественных отношений, нарушенных преступной деятельностью
Упорядочивание имущественных отношений в форме их нормализации (восстановление их нормального состояния после негативных изменений, вызванных совершением преступлений) - это общественно полезное социальное явление. Одновременно его необходимо признать и правовым, поскольку решающей в восстановлении оказывается правовая часть надстройки. При этом сущность восстановления социально-правового явления наиболее полно рассматривается в трех основных измерениях:
а) сформулированности в качестве цели (задачи);
б) специфике средств достижения;
в) функциональном проявлении.
Применительно к восстановлению имущественных отношений, нарушенных преступной деятельностью, в сфере уголовного судопроизводства эта схема будет раскрываться следующим образом.
* Начальник Нальчикского филиала Краснодарской академии МВД России, кандидат юридических наук.
** Старший следователь по особо важным делам прокуратуры Московской области, кандидат юридических наук, старший советник юстиции.
*** Кандидат юридических наук.
Введение
1.2. Сущность вето Президента
Заключение
Список использованных источников
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что центральным звеном государственного механизма России является Президент Российской Федерации. Президент не только наделен, согласно Конституции, обширными собственными полномочиями, но и, в силу своего статуса и фактического положения в политической системе нашего государства, оказывает существенное влияние практически на все явления и процессы, происходящие в стране.
Одной из важнейших функций любого государства является правотворчество, т.е. возведение воли государства в закон, процесс придания этой воли характера общеобязательных правил поведения.
Значение Президента в правотворческом процессе очень велико. Глава государства не только осуществляет собственное правовое регулирование по чрезвычайно широкому кругу вопросов, но - прямо или косвенно - определяет правотворческую политику государства в целом.
Особенно важным представляется изучение вето президента, т.к. эта тема мало исследовалась.
Большое значение для осмысления и познания правотворческих функций Президента имеют труды ведущих конституционалистов, посвященные актуальным проблемам состояния, совершенствования и развития Конституции Российской Федерации, науки и отрасли конституционного права (С.А. Авакьян, Ю.А. Дмитриев, В.О. Лучин, О.Е. Кутафин, Б.С. Эбзеев и др.).
Объектом исследования выступили полномочия Президента РФ в законодательном процессе.
Предметом исследования выступило вето Президента.
Целью курсовой работы является исследование сущности и порядка налагания вето Президента.
- Определить понятие «вето Президента».
- Выяснить сущность налагания вето.
- Проанализировать основания наложения вето.
Глава 1. Понятие и сущность вето президента
1.1. Понятие «вето Президента»
Вето президента в Российской Федерации - это закрепленное в Конституции РФ право Президента РФ отклонить принятый Федеральным Собранием федеральный закон и направить его палатам для повторного рассмотрения. Право вето, или так называемое право негативного контроля, - одна из важнейших прерогатив Президента в законодательном процессе. Оно означает юридическую возможность главы государства оценивать качество закона, его соответствие общественным ожиданиям, совершенство юридической формы.
Конституция РФ (ст. 107) наделяет Президента РФ правом отлагательного, или так называемого суспензивного, вето в отношении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации, но не вступивших в силу федеральных законов. Право вето в этом значении есть право Президента отклонить закон, принятый Федеральным Собранием. При этом, по действующей Конституции, Президент может воспользоваться таким правом исключительно на стадии подписания закона, которой завершается законодательный процесс.
Из Конституции РФ (ст. 107) вытекает отлагательный характер вето Президента, поскольку Федеральное Собрание при повторном рассмотрении отклоненного Президентом закона может принять этот закон в его прежней редакции и таким образом "проигнорировать" аргументы главы государства (не согласиться с ними). В период 1993-1999 гг. из принятых Федеральным Собранием законов почти на 30% из них было наложено вето Президента.
Президент имеет право в течение 14-дневного срока отклонить впервые поступивший к нему на подпись федеральный закон и обязывает Государственную Думу и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассмотреть данный федеральный закон. Из текста Конституции следует, что Президент, даже если не согласен с каким-то отдельным положением федерального закона, отклоняет федеральный закон целиком.
В п. 3 резолютивной части указанного выше Постановления от 22 апреля 1996 г. Конституционный Суд РФ установил, что отклонение федерального закона Президентом означает принятое в течение 14 дней по получении федерального закона решение об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. Мотивировка отклонения необходима потому, что при повторном рассмотрении федерального закона палаты Федерального Собрания должны представлять себе, какие законоположения вызвали возражения Президента и почему.
Важно подчеркнуть, что, как упомянуто в п. 5 мотивировочной части Постановления, решение Президента об отклонении федерального закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, значения вето не имеет и юридических последствий не порождает.
Далее в п. 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда говорится, что не является отклонением федерального закона в смысле комментируемой части возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. По таким основаниям Президент как гарант Конституции в силу ч. 2 ее ст. 80 неоднократно возвращал в Федеральное Собрание федеральные законы без рассмотрения их по существу. В п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда указано, что Президент имеет право на такое возвращение только в случае, если нарушение конституционных требований в какой-либо палате ставит под сомнение результаты волеизъявления палат и само принятие федерального закона. Такой федеральный закон не считается принятым в смысле ч. 1 статьи 107.
Конституционный Суд в п. 4 резолютивной части указанного Постановления истолковал также конституционное указание на то, что повторное рассмотрение палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом федерального закона должно проводиться в установленном Конституцией порядке. Это означает, что на рассмотрение такого федерального закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке для Совета Федерации в толковании, которое дано Постановлением Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ, а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции. Совет Федерации в данном случае не вправе ограничиваться молчаливым одобрением федерального закона.
В отношении предусмотренного комментируемой частью 14-дневного срока, так же как и в предыдущих случаях, не установлено, в каких днях этот срок исчисляется - в календарных или в рабочих.
Если Государственная Дума внесет в федеральный закон, вызвавший возражения Совета Федерации, какие-либо изменения, он считается принятым заново, и тогда в отношении прохождения его применяются без каких-либо оговорок положения ч. 3 ст. 104, ч. 2-5 ст. 105 и ст. 106 Конституции, а затем и комментируемая статья.
Условия, при которых вето Президента считается преодоленным, а сам он обязывается подписать федеральный закон в течение 7 дней и обнародовать его имеет место в том случае, если ни одна из палат при повторном рассмотрении не внесла в федеральный закон никаких изменений и одобрила его установленным в Конституции квалифицированным большинством голосов - двумя третями общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд в п. 2 резолютивной части своего Постановления от 12 апреля 1995 г. № 2-П по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации разъяснил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование и определение результатов раздельно по палатам, при том что, согласно п. 1 резолютивной части, общим числом членов каждой палаты считается конституционное число, т.е. удвоенное число субъектов РФ для принятия решения в Совете Федерации и 450 депутатов Государственной Думы. Для преодоления вето Президента в отношении федерального закона требуется, следовательно, не менее 300 голосов в Государственной Думе и не менее 115 голосов в Совете Федерации (с 1 июля 2007 г. - 113, с 1 января 2008 г. - 112).
Согласно положениям гл. 15 действующего Регламента Государственной Думы, федеральный закон, отклоненный Президентом РФ, передается Советом Государственной Думы в ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой, после чего ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы проект ее постановления, в котором может предложить Государственной Думе одно из следующих решений:
а) согласиться с решением Президента РФ об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
б) принять федеральный закон в редакции Президента РФ;
в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента РФ специальную комиссию для выработки согласованного текста федерального закона с учетом предложений Президента;
г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
О дате и времени повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом РФ, не позднее чем за три дня до его рассмотрения на заседании Государственной Думы сообщается Президенту.
Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом, начинается с выступления полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе либо иного официального его представителя. Затем выступает представитель ответственного комитета, и по предложению ответственного комитета принимается одно из вышеуказанных решений. Если палата решает провести перед голосованием обсуждение, то в нем участвуют представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется представителю ответственного комитета. Постановление Государственной Думы о согласии с решением Президента об отклонении федерального закона и о снятии его с дальнейшего рассмотрения принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы.
Если Государственная Дума по предложению ответственного комитета не согласилась с решением Президента об отклонении федерального закона и не сняла его с дальнейшего рассмотрения, то председательствующий на заседании Государственной Думы ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.
Решение о принятии федерального закона в редакции Президента принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы. Этот федеральный закон в течение пяти дней направляется в Совет Федерации. В случае если Государственная Дума не согласилась с предложением ответственного комитета принять федеральный закон в редакции Президента, председательствующий на заседании Государственной Думы ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.
Если Президент РФ отклонил федеральный закон и не предложил Государственной Думе создать специальную комиссию, то ответственный комитет может запросить у Президента предварительное согласие на создание специальной комиссии. Если же Президент предложил Государственной Думе создать специальную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии с указанием срока работы в составе комиссии избранных в нее депутатов. В противном случае ответственный комитет предлагает Государственной Думе либо снять федеральный закон с рассмотрения, либо одобрить его в ранее принятой редакции. То же имеет место, если Государственная Дума не согласилась с предложением ответственного комитета создать специальную комиссию.
1.2. Сущность вето Президента
Вето Президента на принятые законы в большинстве случаев стимулирует повышение их качества, устранение имеющихся коллизий и дефектов. С этой точки зрения можно положительно оценивать практику использования такого права главой государства, тем более, что на этапе становления профессионального парламента, складывающихся правил и традиций законотворческого процесса, острого недостатка квалифициро-ванных юристов в высших органах власти применение многочисленных «фильтров» для достижения необходимого качества законопроектов представляется весьма полезным.
Безусловно, количество отклоне-ний принятых законов было бы го-раздо меньше, если бы на имеющие-ся недостатки обращалось внимание уже при рассмотрении их в первом и во втором чтениях. Практика пока-зывает, что обстоятельное рассмот-рение замечаний Президента и Сове-та Федерации на этих стадиях обес-печивает «зеленую улицу» дальней-шему продвижению законопроекта. В таких случаях отклонения законов Советом Федерации и Президентом весьма редки, что доказывает полез-ность закрепления таких подходов в регламентах палат.
Конечно, нельзя одинаково отно-ситься ко всем аргументам, содер-жащимся в вето Президента по кон-кретным законам. Зачастую в них яв-ственно обнаруживается не всегда оправданная позиция конкретных исполнителей, которые готовили за-ключения по законопроектам, а они, как и другие специалисты, могут ошибаться, оказавшись в плену весь-ма спорных концепций. Не исключе-но и то, что в ряде случаев они вы-нуждены выполнять политический заказ. В результате не были приня-ты законы, в которых ощущается острая потребность практики и кото-рые необходимы для выполнения главой государства обязанности га-ранта Конституции. К их числу мож-но отнести, к примеру, закон об от-ветственности за систематическое нарушение сроков выплаты заработ-ной платы, пенсий и пособий, отсут-ствие которого во многом способст-вует этим массовым нарушениям конституционного права граждан.
Регламенты палат Федерального Собрания предусматривают перво-очередной порядок повторного рас-смотрения законов, отклоненных Президентом, обязательное высту-пление на заседаниях Государствен-ной Думы представителя Президен-та, заслушивание заключения соот-ветствующего комитета или офици-ально созданной комиссии палаты. Государственная Дума утверждает по повторно рассмотренным законам одно из решений: либо принимает закон в редакции Президента (для этого требуется более половины го-лосов от общего числа депутатов), либо повторно принимает закон в ре-дакции, ранее принятой этой пала-той. В последнем случае необходимо, чтобы за закон проголосовало две трети от общего числа депутатов.
Необходимость квалифицирован-ного большинства числа голосов в ка-ждой палате в поддержку закона в ранее принятой редакции делает труднопреодолимым вето Президен-та. К тому же повторное одобрение его в Государственной Думе, как правило, не всегда встречает адек-ватную реакцию в Совете Федера-ции. Вместе с тем факты преодоле-ния вето Президента квалифициро-ванным большинством обеих палат имели место.
Претензии Президента на серьез-ные нарушения материального и процессуального характера, выска-занные палатам Федерального Соб-рания, дают богатую пищу для ана-литической юриспруденции. Дейст-вующие регламенты повторного рас-смотрения законов предусматривают возможность создания специальных (согласительных) комиссий. Такие комиссии в результате предвари-тельных консультаций с представи-телями Президента и Правительст-ва вырабатывают, как правило, ком-промиссный проект, устраивающий все заинтересованные стороны. Подобные согласительные процедуры на последней стадии законодательно-го процесса показали себя весьма ре-зультативными, и Президент обыч-но подписывает законы, прошедшие через их «сито». В принципе возмож-ности таких комиссий вполне доста-точны, чтобы устранить все юриди-ческие погрешности и найти согласо-ванное решение по большинству действительно спорных проблем. Ко-нечно же, для «развязки» принципи-альных разногласий требуется пред-варительно согласованное мнение основных политических фракций, которое становится определяющим фактором при голосовании новой ре-дакции закона после доработки его комиссией.
Право президентского вето — ору-жие стратегическое, а не тактиче-ское. Как свидетельствует зарубеж-ный опыт, им нельзя злоупотреб-лять, но надлежит всегда держать в боевой готовности. Зачастую гораздо эффективнее сама угроза наложения вето, высказанная Президентом еще на стадии рассмотрения законопро-екта. Как утверждают специалисты, зачастую Президенту США доста-точно лишь объявить о своем наме-рении наложить вето на неугодный ему закон, как парламентарии, не дожидаясь его действий, идут на компромисс.
Обратим внимание, что в основе главных мотивов вето главы государ-ства должны находиться отнюдь не интересы исполнительной власти в области законодательства. Как гарант Конституции Президент должен спо-собствовать сбалансированности сис-темы разделения властей и, руково-дствуясь общегосударственными ин-тересами, обеспечивать эффектив-ное взаимодействие всех государст-венных органов.
Российская практика работы пар-ламента показывает, что несовпаде-ние позиций депутатов и главы госу-дарства может быть выявлено уже при подготовке законопроекта к первому чтению. Своевременно обнару-женные Президентом недостатки об-суждаемого закона обычно устраня-ются уже в ходе первых чтений за-конопроекта. Это вполне объяснимо: ведь если депутаты предварительно ознакомлены с доводами Президен-та, то в большинстве случаев они имеют возможность учесть его заме-чания, тем более когда речь идет о погрешностях юридико-технического характера или процедурных нару-шениях. Если же разногласия носят принципиальный характер, то у за-конопроекта мало шансов стать зако-ном. Во всяком случае, нужна значи-тельная консолидация усилий парла-ментариев, чтобы преодолеть в буду-щем вето Президента.
Сложившаяся практика примене-ния Президентом вето весьма проти-воречива и непоследовательна. От-сутствие традиций разрешения сложных споров (прежде всего поли-тического характера) нередко заво-дит законотворческий процесс в ту-пик. Бывает и так, что причины от-клонения законов становятся полной неожиданностью для парламентари-ев. Такое случается, когда в ходе рассмотрения законопроекта в трех чтениях в Государственной Думе представитель Президента никак не реагирует на содержание проекта либо когда замечания Президента были последовательно учтены при доработке его в стенах парламента. Нередко основания и причины от-клонения законов носят слишком об-щий характер, и парламентариям бывает неясно, что конкретно необ-ходимо изменить в законе.
Например, в мае и июне 1997 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин отказался подписать повторно принятый Федеральным Собранием ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», ссылаясь на то, что при повторном его рассмотрении была нарушена конституционная процедура. В числе прочего это относилось к предусмотренному Регламентом Совета Федерации голосованию опросным путем посредством подписных листов.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 6 апреля 1998 г. № 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» (СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879) подтвердил обязанность Президента подписать и обнародовать принятый Федеральный закон, указав, что это не препятствует обращению в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого Федерального закона, в частности и по порядку принятия. В п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционный Суд отметил, что Президент не вправе оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, поскольку такая оценка - прерогатива Конституционного Суда, в который Президент может обратиться с соответствующим запросом.
Следующий Президент России В. Путин налагал вето на принятые Думой и Советом Федерации поправки к закону о СМИ, регламентирующие работу прессы в кризисных ситуациях.
Путин попросил председателей обеих палат парламента создать согласительную комиссию с участием представителей СМИ для доработки законопроектов.
Ранее в обращении к президенту руководители крупнейших и влиятельнейших российских средств массовой информации обещали выработать собственные правила поведения в чрезвычайных ситуациях, которые могли бы лечь в основу новой редакции закона о СМИ.
В начале ноября отклоненные Путиным поправки были одобрены обеими палатами парламента России в качестве реакции на освещение СМИ ситуации с захватом заложников во время спектакля «Норд-Ост».
Инициатива законодателей тогда же была подвергнута резкой критике со стороны самих средств массовой информации и правозащитников.
Президент Д. Медведев также налагал вето на поправки в закон о собраниях и митингах.
Президент направил руководителям обеих палат Федерального Собрания РФ Борису Грызлову и Сергею Миронову письма, в которых пояснил, что предлагаемые поправки затрудняют свободную реализацию конституционного права граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
"Право на проведение публичных мероприятий непосредственно связано с правами граждан на участие в управлении делами государства, свободу мнений и другими конституционными правами, ограничение которых допускается только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства", - подчеркнул Медведев.
По его мнению, "предусматриваемые Федеральным законом ограничения не в полной мере соотносятся с указанными целями".
Закон об изменениях в федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" был принят Госдумой 22 октября и одобрен Советом Федерации 27 октября.
Поправки, в частности, предполагали, что организаторами публичных мероприятий не могут быть лица, которые на момент подачи уведомления были подвергнуты административному взысканию за нарушение правил проведения массовых акций. В перечень публичных мероприятий, о которых необходимо заранее уведомлять органы власти, предполагалось включить акции с использованием транспортных средств. Кроме того, закон устанавливал, что уведомление о мероприятии необходимо подавать за четыре дня, если один из них совпадает с воскресным или нерабочим праздничным днем.
Существенным недостатком прак-тики применения вето является от-сутствие в замечаниях конкретной редакции критикуемой статьи зако-на, естественно, когда это техниче-ски возможно и не затрагивает дру-гие нормы акта. К сожалению, отече-ственная конституционная практика не знает постатейного вето. Хотя представляется вполне реальным и полезным, — если принятый закон в целом удовлетворяет Президента, но имеются замечания, затрагиваю-щие только отдельную норму (ста-тью), позволить палатам парламен-та рассмотреть их оперативно, по упрощенной процедуре. Конечно, это правило должно быть преду-смотрено в федеральном законе и регламентах палат. Конституции ря-да стран ближнего зарубежья содер-жат такое решение. Так, Президен-ту Республики Беларусь предостав-лено право вернуть для повторного: голосования со своими возражения-ми не только весь закон, но и от-дельные положения закона. В этом случае до вынесения соответствую-щего решения Палатой представите-лей и Советом Республики закон под-писывается главой государства с ого-воркой о несогласии с отдельными положениями (статьями) этого зако-на и вступает в силу, за исключени-ем тех положений, относительно ко-торых имеются его возражения (ст. 19 Конституции Республики Бе-ларусь). Есть страны, где оконча-тельная редакция законопроектов передается Президенту, если его возражения приняты парламентом (ст. 68 Конституции Грузии).
Видимо, ряд общих положений, затрагивающих интересы ветвей власти, в том числе судьбу законов, повторно принятых в прежней редакции парла-ментом, но не подписанных Прези-дентом, обязательные требования к голосованию на заседаниях палаты, следует более тщательно регламенти-ровать на законодательном уровне и в России. Полезно было бы также кон-кретизировать процедуру и последст-вия преодоления вето Президента, в том числе и постатейных возражений при общей положительной оценке про-екта.
На наш взгляд, применение по-статейного вето оказало бы общее по-ложительное воздействие на улучше-ние законодательного процесса, на де-ловые контакты представителей пар-ламента, главы государства и Прави-тельства. Сейчас на практике при об-суждении предложения Президента об изменении конкретного положения (статьи) закона участники согласи-тельной комиссии нередко выходят за пределы соответствующей статьи и су-щественно меняют содержание дру-гих статей, по которым ранее у Пре-зидента возражений не было. Выход за рамки содержания вето чаще всего инициируется стороной, которая на-стаивает на учете своих замечаний, зная практику консенсуса. Такие мето-ды согласования в принципе недопус-тимы, исключение возможно лишь в том случае, если содержание прези-дентской редакционной поправки за-трагивает и другие положения закона, в которые не были своевременно вне-сены соответствующие уточнения. Имеются в виду поправки чаще всего вторичного (юридико-технического) характера.
Глава 2. Особенности отклонения законов Президентом РФ
2.1. Причины и основания отклонения законов
Анализируя причины отклонения Президентом законов, можно выде-лить в этом ряду несколько основных групп:
а) правовые, возникающие из-за несоблюдения и разной интерпрета-ции парламентом и Президентом по-ложений Конституции и федераль-ных законов. В отдельную группу можно включить многочисленные нарушения юридико-технического характера;
б) политические и социально-эко-номические, связанные с разным по-ниманием Президентом и парламен-том направлений реформирования власти и экономики;
в) процессуальные и технологиче-ские, порождаемые несовершенст-вом законодательного процесса, от-сутствием четкой координации зако-нотворческой работы, а также несо-блюдением регламентных норм;
г) организационно-управленче-ские, возникающие из-за отсутствия контроля за исполнением законов и ответственности исполнителей за их несоблюдение.
Наиболее типичными недостатка-ми, послужившими причиной откло-нения федеральных законов, чаще всего являются:
Несогласие Президента с одним из положений принятого Государст-венной Думой закона;
Противоречие (несоответствие) отклоняемого закона Конституции, кодексам и другим законам;
Несоответствие закона правилам законодательной техники;
Отсутствие при внесении законо-проекта в Государственную Думу за-ключения Правительства по поводу расходов, покрываемых за счет бюд-жета;
Невнимание к поправкам Совета Федерации, предлагавшимся после
принятия закона в первом чтении.
Этот перечень оснований можно было бы продолжить, указав на:
Внутреннюю противоречивость закона, что делает затруднитель-ным его применение;
Декларативный или порученче-ский характер отдельных статей (на-пример, указывается, что статьи федерального закона содержат не нормы права, а поручения в адрес ор-ганов исполнительной власти);
Недоработки концептуального характера;
Противоречие (несоответствие) принятого закона федеральному бюджету на текущий год;
С правовых позиций наиболее ак-туальными являются причины от-клонения федеральных законов, обусловленные нарушениями феде-ральной Конституции. Здесь мотивы отклонения имеют нередко доктринальный характер, ориентируя зако-нодателей и разработчиков прежде всего на безусловное соблюдение и реализацию конституционных прин-ципов, поиск оптимальных путей разграничения компетенции феде-ральных органов, органов власти субъектов РФ и местного самоуправ-ления.
Таким образом, основной главной причиной от-клонения законов Президентом по-прежнему остается их слабая юриди-ческая проработка. В целях повыше-ния качества принимаемых законов и объединения усилий всех участников законодательного процесса было бы полезно определить на законода-тельном уровне роль правовой экс-пертизы при прохождении трех чтений закона в Госдуме, повысить роль соответствующих правовых служб.
Для обеспечения нормального ра-бочего взаимодействия парламента, Президента и Правительства в зако-нодательном процессе замечания Президента принципиального ха-рактера должны быть, как правило, предметом обсуждения уже на пер-вом чтении законопроекта, когда одобряется концепция будущего за-кона, а не после его принятия Госду-мой и одобрения Советом Федерации. Правовая служба Президента, пред-ставитель Президента в Государст-венной Думе обязаны своевременно информировать Президента о ходе рассмотрения депутатами законо-проектов, а палаты Федерального Собрания, соответственно, о заме-чаниях Президента по ним.
Регламенты Государственной Ду-мы и Совета Федерации должны пре-дусматривать жесткие требования к юридической проработке законопро-ектов и полностью корреспондиро-ваться в этой части с положениями о законотворческой работы Прави-тельства и Президента. Практика по-казывает, что замечания Правового управления Государственной Думы, неучтенные депутатами при рас-смотрении законопроекта, затем не-редко воспроизводятся Президентом при отклонении им того или иного за-кона. И это естественно, ведь требо-вания к юридико-технической проработке акта везде должны быть одинаковы.
Таким образом, скрупулезная юридическая проработка законопро-екта на этапах первого и второго чте-ния депутатами, экспертами науч-ных учреждений, аппаратом Прези-дента и Правительства дает возмож-ность повысить его качество и как следствие уменьшить вероятность наложения вето Президентом, по крайней мере, по причинам несоот-ветствия Конституции и юридико-технических погрешностей. Но для этого необходимо обеспечить обяза-тельность проведения авторитетной юридической экспертизы по проек-ту и рассмотрение ее результатов непосредственно на заседании пала-ты при обсуждении проекта.
2.2. Возвращение Президентом федеральных законов без рассмотрения по существу
В последние годы число зако-нов, возвращенных Президентом без рассмотрения их по существу, резко возросло. Такое нововведе-ние ряд правоведов сразу же на-звали «правом абсолютного вето Президента», поскольку преодо-леть его парламенту фактически невозможно. В качестве причины возвращения законов Президент Российской Федерации чаще все-го называет несоблюдение проце-дуры принятия самих законов.
В отечественной конституцион-ной практике такое возвращение законов не квалифицируется как разновидность президентского ве-то. Согласно постановлению Кон-ституционного Суда «не является отклонением федерального закона в смысле части 3 ст. 107 Конститу-ции Российской Федерации феде-рального закона в соответствую-щую палату Федерального Собра-ния, возможное только в случае нарушения палатой установлен-ных Конституцией Российской Фе-дерации требований, к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур».
Конституционный Суд, по су-ществу, признав исключитель-ность статусного положения Пре-зидента как гаранта Конституции (придав ему ряд конкретных пол-номочий, прямо не предусмотрен-ных Основным Законом), закрепил за главой государства роль факти-чески судебной инстанции и тем са-мым ослабил свою компетенцию при рассмотрении споров о консти-туционности федеральных зако-нов.
В мотивировочной части этого решения указывается, что из Кон-ституции не следует, что Прези-дент может возвращать в палаты Федерального Собрания законы, принятые с соблюдением требова-ний Конституции и предусмотрен-ных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит и отклонения. Следовательно, из логики Конституции и данной мотивации вытекает, что основанием для от-клонения или возвращения закона в таких случаях могут быть только нарушения конституционных тре-бований, выявленные и зафикси-рованные тем компетентным орга-нам, который вправе принять ре-шение о конституционности феде-рального закона. Таким органом может быть применительно к сути такого спора только Конституци-онный Суд. Президент, будучи да-же «гарантом Конституции», не вправе выносить подобно Консти-туционному Суду такие оконча-тельные решения о несоответст-вии закона Конституции. Решение о возврате акта без рассмотрения по существу конституционной практикой зарубежных стран рас-сматривается как неконституцион-ное действие главы государства.
С теоретических позиций представляется небезукоризненным обоснование возможности возвращения Президентом закона в соответствующую палату без рассмотрения его по существу ссылкой на ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции. Как известно, ч. 2 ст. 80 содержит только общестатусную характери-стику - «Президент - гарант Конституции».
Превращать эту статус-ную норму в основание возвраще-ния закона без рассмотрения его по существу означает фактически предоставление Президенту ново-го важного полномочия, не преду-смотренного Конституцией. Подоб-ное толкование по своему харак-теру выходит за пределы содержа-ния ст. 80 и 107 Конституции. В дан-ном случае мы имеем дело с после-довательным внедрением в консти-туционную практику «скрытых полномочий Президента».
Обратим внимание также на то, что Конституционный Суд интер-претирует понятие «гарант Кон-ституции» как право, а не как обя-занность главы государства. Пре-зидент «может возвращать», а не должен, обязан отклонять законы, принятые с нарушением требова-ний Конституции. Тем самым ус-танавливается дискреционное право, то есть усмотренческий подход к оценке конституционных нарушений. На одни нарушения можно «закрывать глаза», а на другие остро реагировать. В итоге получается, что при равных усло-виях принятия федеральных зако-нов одни законы подписываются Президентом, а другие возвраща-ются им без рассмотрения в парла-мент. Такие двойные стандарты в отношении принятия федеральных законов представляют собой ре-альность в президентской полити-ке, связанной с законотворчеством.
Обязан-ность главы государства, как га-ранта Конституции, в части обес-печения соблюдения конституци-онных требований к порядку при-нятия законов не может превра-щаться в право действовать по ус-мотрению, по целесообразности.
Возможность возвращения закона без рассмотрения не предусмотрена Конституцией. Введение такого «аб-солютного» вето осуществлено пу-тем толкования Конституционным Судом ряда положений Конститу-ции. Согласно такому толкованию Президент может отказаться подпи-сать закон по допущенным проце-дурным нарушениям. У парламента же нет возможности осуществить адекватные действия. Тем самым парламент поставлен в зависимое положение от Президента, в ре-зультате чего серьезно деформиро-вана и без того хрупкая система сдержек и противовесов, обеспечи-вающих баланс властей. Путем упо-мянутого толкования Конституци-онный Суд фактически самоустра-нился от рассмотрения дел о необос-нованном уклонении главы государ-ства от обязанности подписания за-кона. Даже оценка конституционных федеральных законов, принятых парламентом, передана на усмотре-ние Президента, хотя в отношении их он не наделен Конституцией пра-вом отлагательного вето.
Конституционный Суд весьма односторонне оценил нарушение установленного конституционного порядка принятия закона. Полагая, что для Президента такой закон (при обнаружении отмеченного) не может считаться «принятым феде-ральным законом» в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции, он тем самым исключил себя из сферы рассмот-рения споров между Президентом и парламентом, поскольку Консти-туционный Суд не вправе рассмат-ривать дела о конституционности непринятых федеральных законов. Круг замкнулся.
Зарубежная практика примене-ния президентского вето преду-сматривает обязательную возмож-ность преодоления его парламен-том при соблюдении определенной процедуры. Система сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс властей, - здесь сразу же не срабатывает, если после пре-одоления президентского вето парламентом глава государства не связан обязанностью подписать та-кой закон. В России Конституцион-ный Суд, видимо, счел общепри-знанную практику применения ве-то недостаточной или непригодной для парламента. Передавая свои полномочия по оценке конститу-ционности федеральных законов (в части проверки процедуры их при-нятия) главе государства, судьи, видимо, решили, что только он является единственным и непогре-шимым гарантом Конституции.
Несомненно верные выводы Су-да о том, что, требования, уста-новленные Конституцией к приня-тию федерального закона, и уста-новленные ею условия и процеду-ры действительно носят безуслов-ный характер и не могут меняться по усмотрению одного из участни-ков законодательного процесса, не получили последовательного раз-вития в этом постановлении. Край-не слабо, мимоходом прозвучал тезис о решающей роли Конститу-ционного Суда в квалификации по-добных процессуальных наруше-ний Конституции. На наш взгляд, авторитетную оценку таким нарушениям должна дать не сторона законодательного процесса (пар-ламент или Президент), а только Конституционный Суд, рассмат-ривающий принятый федеральный закон с точки зрения его соответ-ствия Конституции и по существу, и по процедуре его принятия. Тем более, если речь идет о нарушени-ях, которые ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания, а, следо-вательно, сам факт принятия зако-на.
В силу сложившихся политиче-ских реалий Президент пока не может не быть заинтересованной стороной законотворческого про-цесса, он является активным про-водником своего политического курса, интересов исполнительной власти. В то же время он вправе и обязан как гарант Конституции при наличии оснований отклонить такой закон с указанием конкрет-ных причин, а палаты Федераль-ного Собрания в принципе долж-ны устранить допущенные нару-шения, если они имели место. Од-нако нельзя, чтобы одна из заин-тересованных сторон, даже бу-дучи по положению гарантом Конституции, выступала одно-временно беспристрастным судь-ей при оценке конституционности законов с точки зрения порядка их принятия парламентом. Имен-но такая ситуация фактически складывается, когда Президенту «предоставляют» право возвра-щать законы парламенту «по про-цедурным мотивам», то есть без рассмотрения по существу. Со-единение исполнительной, кон-трольной и суррогатно-судебной функций в одном органе являет-ся серьезным отступлением от принципа разделения властей в демократическом государстве.
По Конституции право отмены (приостановления) решений органов власти Президенту предоставлено весьма ограни-ченно, с учетом принципа разделе-ния властей. Такое право есть у не-го только в отношении актов орга-нов исполнительной власти (ст. 85 и ст. 115). Однако Президент не вправе отменять или приостанав-ливать действия актов законода-тельных органов Российской Феде-рации и ее субъектов. Если он счи-тает акты неконституционными, то он вправе обратиться в Консти-туционный Суд с соответствующим ходатайством (часть 2 ст. 125).
Думается, что для согласованно-го взаимодействия властей было бы предпочтительнее, чтобы оцен-ку сомнений Президента в резуль-татах волеизъявления парламента-риев при принятии федеральных законов давал не Президент, а по его ходатайству Конституционный Суд. В принципе можно было бы в толковании более конкретно опре-делить, какие виды нарушений конституционных требований дают основание считать федеральный закон не соответствующим Консти-туции. Это касается голосования путем опроса и других случаев.
Какова же должна быть логика действий Президента при выявле-нии конституционных нарушений в деятельности парламента? Оче-видно, что если Президент оцени-вает голосование путем опроса чле-нов Совета Федерации как наруше-ние конституционных требований, то он, как гарант Конституции, обязан обратиться в Конституцион-ный Суд с ходатайством о консти-туционности положений Регламен-та Совета Федерации, установив-шего такую процедуру.
Конституция исчерпывающим об-разом регламентирует право прези-дентского вето. Нельзя согласиться с тем, что полномочия по реализа-ции контрольных функций главы го-сударства очерчены в Конституции (ст. 80) недостаточно четко в контек-сте его участия в законодательном процессе. Принцип разделения властей, приоритет парламента в законотворческом процессе, в осу-ществлении законодательной вла-сти создает вполне достаточный противовес в виде права вето Пре-зидента и его права-обязанности обратиться с ходатайством в Консти-туционный Суд по поводу неконсти-туционности принятых Думой зако-нов как по существу, так и с фор-мальной точки зрения.
Заключение
В результате исследования можно сделать следующие выводы.
Дей-ствующая Конституция содержит все необходимые механизмы разре-шения споров по поводу конституци-онности принятых федеральных за-конов. С правовых позиций представ-ляется предпочтительным для выяв-ления фактов нарушения Конститу-ции и их принципиальной оценки использовать механизм конституцион-ного судопроизводства, нежели мне-ние и оценки каждого из заинтересо-ванных участников законотворческо-го процесса.
Отклонение Президентом РФ федерального закона играет важную роль в системе сдержек и противовесов, способствующих реализации конституционного принципа разделения властей. В постановлении Конституционного Суда от 22.04.1996 г. разъясняется, что отклонение федерального закона означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. В этом случае палаты Федерального Собрания обязаны вновь рассмотреть данный закон в установленном Конституцией РФ порядке. Это означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения частей 1 и 3 статьи 105, положение части 4 ст. 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 г., а также положения частей 1 и 3 ст. 107. Если отклоненный Президентом РФ федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.
Вето считается преодоленным, если палаты соберут квалифицированное большинство голосов, соответственно от 450 и от 178. В этом случае Президент не вправе не подписать одобренный закон и обязан его обнародовать. Срок для подписания сокращается до семи дней.
Не является отклонением федерального закона возвращение Президентом РФ закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.
Право вето Президент РФ использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции, противоречия другим законам.
Сложность обсуждения проблемы по использованию Президентом раз-личных способов воздействия на пар-ламент в целях достижения своего решения лежит не в плоскости оцен-ки нарушений Конституции в прини-маемых законах. Глава государства всегда может обратиться по этому поводу в Конституционный Суд, ко-торый вынесет квалифицированное мотивированное решение по суще-ству, обязательное для исполнения парламентом и другими органами власти. Истинная причина возвраще-ния законов в парламент, - как пра-вило, не нарушение требований Конституции к принятию закона, а принципиальное несогласие Прези-дента с его содержанием.
Список использованных источников
- Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. // Российская газета. - - № 237. - 25 декабря 1993 г.
- Постановление КС РФ от 23 марта 1995 г. № 1-П «По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ» // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207
- Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 томах. Том 1. - М.: Юристъ, 2010. - 720 с.
- Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. 6 - е издание, изм. и доп. - М.: Норма, 2007. - 781 с.
- Борисов А.Б. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). - М.: Юрисиъ, - 272 с.
- Васильева С.В., Виноградов В. А., Мазаев В. Д. Конституционное право России. - М.: Эксмо, 2010. - 560 с.
- Габричидзе Б.Н., Чернявский А. Г.Конституционное право России. Учебник. - М. Дашков и К, 2007. - 347 с.
- Зайковский, В.Н. Конституционное право Российской Федерации: курс лекций. В 2-х ч. Ч.1. - Тверь: ТФ СЗАГС, 2009. - 264 с.
- Козлова Е.И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. - М.: Проспект, 2009. - 608 с.
- Кокотов А.Н. Конституционное право России. - М.: Проспект, 2009. - 296 с.
- Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов / М. В. Баглай. - 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007. - 784 с.
- Некрасов С.И. Конституционное право Российской Федерации. Конспект лекций. - М.: Юрайт-Издат, 2009. - 167 с.
- Окуньков Л. А.Президент Российской Феде-рации. Конституция и политическая практика. М., 2009. - 234с.
- Постников А.Е. Конституционное право России: учебник. - М.: Проспект, 2009. - 504 с.
- СахаровН. А. Институт президентства в со-временном мире. М., 2011. - 213с.
- Смоленский М.Б. Конституционное право РФ: учебник. - Ростов Н/Д.: Феникс, 2009.- 446 с.
- Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции РФ. (постатейный). 5-е изд., испр. и доп. - М.: Юрайт, 2009. - 217 с.
- Эбзеев Б. С.Конституция. Правовое государ-ство. Конституционный Суд. М., 2007.
- Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Проспект, 2010. - 256 с.
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. // Российская газета. - 1993. - № 237. - 25 декабря 1993 г.
Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. № 1-П «По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ» // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207
Постановление КС РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1995. - № 16. - Ст. 1451.
Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 томах. Том 1. - М.: Юристъ, 2010. - С.287.
Окуньков Л. А. Президент Российской Феде-рации. Конституция и политическая практика. М., 2009. - С. 74.
Сахаров Н. А. Институт президентства в со-временном мире. М., 2011. - С. 113.
Смоленский М.Б. Конституционное право РФ: учебник. - Ростов Н/Д.: Феникс, 2009.- С.312.
Вестник Конституционного Суда РФ. - 1996. - № 3. - С. 13
Вестник Конституционного Суда РФ. - 1996. - № 3. - С. 11.
Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции РФ. (постатейный). 5-е изд., испр. и доп. - М.: Юрайт, 2009. - С.87.
Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государ-ство. Конституционный Суд. М., 2007. С. 127.
