3. История местного самоуправления в России. Основная литература:

Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. - М., 2002.

Дмитриев Ю. А. Муниципальное право. М., 1999.

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» //Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов І РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.

Лаптева Л.E., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М., 1999.

Дополнительная литература:

Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. - Иркутск, 1963.

Новицкая Т. Е. Реформы Александра II // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. № 6. С. 38.

1. Этапы развития мс в зарубежных странах; основные теории местного самоуправления.

Обращение к истории местного самоуправления в зарубежных странах и освоение исторического опыта являются необходи­мым составным элементом изучения муниципального права России. Для нашей страны это особенно актуально, т.к. в раз­витии муниципальной теории и практики, как и в ряде других областей жизнедеятельности, нам предстоит преодолеть из­вестное отставание от других стран. В данном случае это озна­чает решение вопросов, на многие из которых зарубежные страны нашли оптимальные ответы, накопив известный опыт побед и поражений.

Первоначальной формой корпоративного (группового) самоуправления стали земледельческие (сельские) об­щины. Общее собрание старейшин двора, являясь институ­том самоуправления, определяло основные нормы взаимоот­ношений членов общины. По мере развития в них формиро­вались иерархические отношения, появились первые должно­стные лица - ненаследственные вожди и органы - советы старейшин. Однако зарождение местного (территориального) самоуправления было связано с процессом развития городов как самостоятельных корпораций - вольных городов. Го­родское право как собственно муниципальное право Нового времени формируется одновременно с возникновением с кон­ца XIв. т.н. «новых городов». Их отличительным признаком явилось формирование, во-первых, среднего класса как субъ­екта местного самоуправления и, во-вторых, муниципальной организации.

Среди основных причин зарождения муниципализ­ма следует выделить: (1) экономические факторы - рост сель­ского хозяйства и благосостояния населения, в том числе ре­месленников и других производителей промышленной продук­ции; города таким образом породили новые способы производ­ства и распределения; (2) социальные факторы - дифферен­циация общества, миграция сельского населения в города, уси­ление в целом социальной мобильности населения; (3) политические факторы - предоставление горожанам прав носить оружие, чеканить монету и др. как показатель усиления экономической и военной мощи королевской власти.

Местное самоуправление в большинстве европейских стран возникало в результате юридического акта, который, как правило, означал пожалование «хартии вольностей». Хартии подтверждались религиозными клятвами, а эти клятвы, возоб­новляемые при смене должностных лиц, включали, прежде все­го, обязательство соблюдать городские законы. Одна из первых хартий - Хартия Лондона, пожалованная Генрихом Iв 1129 г., навечно установила за горожанами право избирать их должно­стных лиц. В это время Лондон именовался коммуной и управ­лялся мэром. Одновременно все жители и их собственность ос­вобождались от дорожных сборов, пошлин за проезд и от всех прочих сборов в пользу государства во всей Англии и в морских портах. Граждане получили право назначать из своей среды по своему усмотрению судей. Они не должны были отвечать ни по какому иску вне стен города.

Однако, не всегда право на самоуправление достигалось мирным путем, даровалось щедрой рукой королей, епископов, сеньоров. В Германии только после второго восстания против архиепископа купцы и ремесленники Кельна добились уста­новления независимого городского правления и системы город­ских прав, хотя архиепископ остался важной фигурой в городе. Кельн был преобразован в самоуправляющиеся светские при­ходские общины, членом которых можно было стать, приобретя в приходе наследуемую собственность, зарегистрировав ее и уплатив взнос.

В Италии создание независимых самоуправляющихся со­обществ явилось в значительной степени результатом народ­ных движений против императорской власти, возглавляемых воинствующими сторонниками папской реформы. Впрочем, и императоры поощряли создание городских коммун, если они были направлены против папы или его приверженцев. Выс­шим органом управления коммун являлось собрание его граж­дан где избирались консулы, объявляли мир и войну, ратифи­цировали договоры. Для выполнения долговременных функ­ций создавались парламенты, которые часто сменялись «боль­шими советами» или в силу их многочисленности «тайными советами». Только советы были уполномочены создавать новые законы. Часто создавались и специальные комиссии для осуще­ствления полномочий в военных, финансовых и других сферах.

В Италии впервые началась систематизация норм муни­ципального права. Она приняла форму собрания норм, кото­рым присягали избранные консулы при вступлении в долж­ность и народ в ответ на присягу консулов. Позднее произошла

консолидация присяг в единую совокупность норм, а следую­щим этапом систематизации городского права явилась кодифи­кация постановлений парламентов и советов и создание на их основе статутов.

Местное самоуправление формировалось и на базе корпо­ративных сообществ - купеческих гильдий и ремесленных це­ховых организаций, в значительной мере воспринимая особен­ности их организации и деятельности. Члены гильдий и цехов давали клятву «заговора ради мира», т.е. брали на себя обяза­тельство защищать друг друга и служить друг другу. Руково­дители гильдий и цеховых организаций становились магистра­тами городских коммун.

Таким образом, на этапе зарождения местного самоуправ­ления его основными источниками могли быть движение за мир, революционная коммуна, церковный приход, купеческая гильдия, цеховая ремесленная организация или территориаль­ное сообщество. Хартии выдавались для успокоения бунтую­щих городов, а также предоставлялись купеческой гильдии с целью создания или расширения городского поселения и его развития. Хартии были первыми источниками писаного муни­ципального (городского) права. Но если писаная хартия отсут­ствовала, местное самоуправление осуществлялось на базе оп­ределившихся норм обычного права, которые достаточно полно регламентировали общие принципы управления городом, пра­ва и свободы его граждан.

Члены городских коммун приобретали гражданские права и свободы, в том числе и право на участие в городском управ­лении, одновременно с этим освобождаясь от большинства феодальных повинностей и налогов. Становление местного са­моуправления означало ограничение прерогатив государствен­ной власти и сеньориальных прав.

Муниципальное право в этот период регулировало созда­ние и функционирование корпоративного сообщества, обеспе­чивало коллективность отношений через механизмы взаимо­помощи, круговой поруки, совместной хозяйственной деятель­ности; ограничивало участие населения в местном самоуправ­лении признаками сословности и имущественным цензом. Нормативное регулирование местного самоуправления осуще­ствлялось разнообразными по происхождению, форме и содер­жанию источниками.

Важнейшей вехой в становлении муниципального права явилась Великая французская буржуазная революция XVIIIв., которая провозгласила принцип разделения власти, выделив в качестве четвертой власти - власть коммуналь­ную. Идея коммунальной власти как особой власти, сформулированная в 1790 г. в Национальном собрании у Франции в ходе обсуждения реформы местного самоуправления, трактовалась, прежде всего, исходя из природы и характера ее компетенции, полномочий. Сторонники создания самостоятельных органов местного самоуправления, формулируя основные положения теории свободной общины, (1) исходили из понимания об­щины как свободной в праве решения местных дел по собст­венному усмотрению, без вмешательства государства; (2) доказывали, что право общины на самоуправление является правом естественным и неотчуждаемым.

Во Франции были созданы представительные органы ме­стного самоуправления - муниципальные собрания и испол­нительно-распорядительные - муниципальные администра­ции. Последние были также включены в состав исполнитель­ных органов государственной власти, став ее низшим звеном, и ответственными за осуществление своей деятельности как пе­ред местным населением в лице его представительного органа, так и перед правительством страны.

Не без влияния Великой французской буржуазной рево­люции в других странах усилилась тенденция централизации государственной власти, ограничения местного самоуправле­ния. В Германии действие этой тенденции усиливалось попыт­ками преодолеть раздробленность государства, обеспечить проведение единых принципов управления в городе и деревне. Так, Всеобщее Прусское земельное уложение 1794 г. преду­сматривало включение общин в единую государственно-правовую систему, которая должна была объединить принципы государственного регулирования и общественные сословные традиции. Общины, в конечном итоге, оказались лишены всякой самостоятельности, подпав под жесткую администра­тивную опеку государства, феодалов. Последним было предос­тавлено право назначать главных должностных лиц сельской общины, утверждать все сделки по продаже и покупке общин­ной недвижимости, а также арендные договора и долговые обя­зательства.

Основные успехи в становлении местного самоуправления были достигнуты в XIXв. Одна из первых реформ местного самоуправления была проведена в Пруссии, экономический упадок которой был обусловлен в значительной степени неэф­фективной системой управления городским хозяйством. Ее идеологами выступили Р. Гнейст, Л. Штейн и другие пред­ставители германской юридической школы. 19 ноября 1808 г. в Пруссии был издан новый городской устав, содержание кото­рого можно свести к следующим положениям:

1. Устав предусматривает децентрализацию власти и фор­мирование органов местного самоуправления.

2. Право на местное самоуправление предоставляется только владельцам недвижимости не ниже установленных размеров.

3. Система городского самоуправления включает в себя: (а) городской совет - корпорацию городских депутатов, кото­рые представляли интересы населения города, утверждали бюджет, решали вопрос о сверхсметных расходах, определяли перечень местных налогов, избирали из числа депутатов пред­седателя совета сроком на один год, а из числа граждан горо­да- исполнительный орган местного самоуправления, кон­тролировали его деятельность (ежегодно одна треть депутатов переизбиралась); (б) магистрат - коллегиальный исполни­тельный орган, избираемый городским советом в составе ка­значея, членов магистрата и главного должностного лица горо­да - бургомистра; (в) бургомистра как председателя предста­вительного и исполнительного органов.

4. В ведение местного самоуправления передается осуще­ствление местных дел, а также отдельных поручений государ­ства.

5. Полномочия государства в сфере местного самоуправле­ния определяются правом на надзор за деятельностью город­ских органов по управлению собственным имуществом, правом контроля за соответствием деятельности органов местного са­моуправления государственным интересам и законодательству страны, правом утверждения результатов выборов в городской совет.

В результате реформы местного самоуправления в Герма­нии его основным субъектом стала община, а «гражданской единицей» самоуправления - не гражданин, а «имуществен­ное лицо». Полномочия местного самоуправления, права и обя­занности его органов и должностных лиц определялись в наи­более общем виде, полномочия носили в основном делегиро­ванный характер. На основе опыта Германии сформировались государственные теории местного самоуправления.

В этот же период на основе теории свободной общины, вы­двинутой представителями французской школы и развитой бельгийскими правоведами, были сформулированы основные положения общественной теории самоуправления. При­знавая свободу общины в управлении своими делами, общест­венная теория самоуправления особое внимание уделяла обос­нованию негосударственного характера местного самоуправле­ния, в деятельности которого, по мнению представителей на­учной школы, основное место должно занять осуществление хозяйственных функций. На основе данной теории была под­вергнута критике практика управления общинным имущест­вом и общинным хозяйством государственными чиновниками, научно обосновывалась необходимость ограничения вмеша­тельства центральных органов власти в повседневную жизнь общины и передача основных полномочий по управлению об­щины местным органам.

Дальнейшее развитие местного самоуправления в Герма­нии в значительной степени было обусловлено противоборст­вом двух муниципальных концепций - государственной и общественной теорий местного самоуправления. Образование Германской империи в 1871 г. позволило начать унификацию муниципальных систем, т.к. на ее территории к этому време­ни действовало 66 различных типов городских и сельских по­селений.

В Англии завершила становление местного самоуправле­ния реформа 1888 г., которой были определены территори­альные основы местного самоуправления, его организацион­ная самостоятельность и самостоятельность в осуществлении полномочий, степень представительства населения в муни­ципальном совете. Советы, в составе 48-140 членов в зависи­мости от численности населения той или иной территории, его комитеты и должностные лица наделялись правами при­нятия и исполнения решений. Муниципальная система со­хранила ограничения в избирательном праве населения.

К началу XXв. становление местного самоуправления в основном завершилось в большинстве стран Европы, а также в отдельных государствах Америки и Азии. В условиях урбани­зации, индустриализации, роста социальной мобильности на­селения, местные функции стали приобретать общенацио­нальный характер и произошла переоценка традиционных ценностей. Лозунги местной автономии и муниципальных сво­бод уступили место понятиям рациональности, эффективности и экономии. Местное самоуправление стало рассматриваться уже не как цель, а как средство достижения перечисленных це­лей 1 .

В течение последующих десятилетий основные изменения в муниципальном праве были связаны с демократизацией из­бирательных прав населения, расширением автономии органов местного самоуправления, большей социальной направленно­стью их деятельности. Особое внимание уделялось обеспече­нию развития народного образования, социальной поддержке беднейших слоев населения, содержанию, больниц, учрежде­нию библиотек, музеев, театров и т.д. Наиболее крупные изменения в этом плане произошли после окончания второй мировой войны, когда децентрализация власти стала основным направлением государственной политики во многих зарубежных! странах.

Процесс развития местного самоуправления, как и совершенствование государственности в целом, бесконечен. Развитие местного самоуправления и муниципального права в дальнейшем будет все больше определяться постоянно изменяющимися интересами и потребностями человека, местного сообщества, общества в целом и государства.

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются ее различные формы и разновидности .

Англа-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Она действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными- органами, которые непосредственно избираются населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем -- через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуются разнообразием и регулируются большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе -- советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии -- советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии -- советы округов и приходов. В приходах с численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Проведенная во Франции в начале 80-х годов реформа несколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар Республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр -- одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются «четыре типа общин; южногерманский; магистратный, бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации -- бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Этот тип называют конституцией совета.

Магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган -- магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т. е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель «совет -- управляющий». Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины, -- главу администрации. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган -- уездный съезд или уездный совет -- и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с «континентальной (французской) моделями.

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления и государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы.

Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).

Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах -- также законы штатов, земель, других субъектов федерации.

Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная роль в реализации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет, собой совещательный орган, состоящий «а двух палат -- Палаты местных властей и Палаты регионов. С 1996 г. Россия -- член Совета Европы, ее делегации участвуют в работе Конгресса. 28 февраля 1996 г. Европейская Хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской Федерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

План

• Введение 3
• 5
• 8
• 8
• 9
• 16
• 16
• 16
• 20
• 25
• 27
• Вывод 31
• 33
• Введение

Концепция местного самоуправления зарубежных стран исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами (Заключена в мае 1990 г. в Страсбурге в рамках Совета Европы и подписана представителями 23 государств - в том числе Финляндской Республики, Королевства Норвегия, Королевства Швеция ). Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения». Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления (European charter of local government ) , принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная часть в организации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет собой совещательный орган, состоящий из двух палат - Палаты местных властей и Палаты регионов. Европейская хартия о местном самоуправлении включает в себя статьи, касающиеся конституционных и законодательных основ местного самоуправления, сфер его компетенции, необходимости административного контроля за деятельностью местных органов самоуправления, источников их финансирования, а также предполагает право местных органов самоуправления на объединение и правовую защиту См.: ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466. .

Исходя из принципов правового государства, Европейская хартия о местном самоуправлении предусматривает право местных органов самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Она же предусматривает общие для рассмотренных ниже государств принципы местного самоуправления.

Общие основы системы местного самоуправления в Европе

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д См.: Баглай Н.В. "Конституционное право зарубежных стран", Норма - Инфра М, Москва, 2000. . Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

Структура органов местного самоуправления за рубежом - включает в себя два вида органов:

* во-первых, представительный (совет, собрание, ассамблея и т.п.), избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам;

* во-вторых, исполнительный (единоличный - мэр, бургомистр и др., либо коллегиальный - комитет, магистрат и т.д.), призванный выполнять решения заседающих в совете (собрании, ассамблее) депутатов.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений.

Основные модели местного самоуправления

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

Ш высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

Ш отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее черты:

Ш сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости;

Ш определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

Ш ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Скандинавская модель (Дания, Финляндия) См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты // М.: Спарк, 2002. и некоторые другие.

Местное самоуправление в Финляндии

Об истории местного самоуправления в Финляндии

Если посмотрим более конкретно на основные моменты истории, то местное самоуправление в Финляндии возникло в период с 1865 г. до 1873 г. в нескольких городах, еще в составе России. Местное самоуправление в Финляндии было сформировано в условиях кризиса экономики и государства, вызванного поражением в Крымской войне. В начале XX в. местному самоуправлению в Финляндии были предоставлены достаточно широкие полномочия во многом благодаря кризису в стране, вызванному только что завершившейся гражданской войной. Начиная с того периода эти задачи развивались, начали разрабатываться соответствующие положения для создания так называемых муниципальных советов и создания местных органов самоуправления, которым было дано право заниматься налогообложением.

В 1917 г., когда Финляндия стала независимой страной, было принято и новое законодательство о местном самоуправлении. Местные советы тогда избирались на основе прямого тайного голосования с пропорциональным участием, то есть пропорционально населению того или иного административного объединения. Это право было зафиксировано в Конституции Финляндии. После второй мировой войны местное законодательство получило развитие. Был принят закон об основах местного самоуправления. Положения, касающиеся муниципалитетов и коммун, были объединены в один закон. Был создан один закон о муниципалитетах и коммунах Финляндии. Местные органы самоуправления действуют в соответствии с положениями этого документа.

Затем в 1977 г. был принят новый закон о местном самоуправлении с учетом различий муниципалитетов и коммун по размеру, по количеству населения. Были внесены определенные дополнения в объем задач, которые решают более крупные муниципалитеты и коммуны.

С 1989 по 1995 гг. был очень важный период развития законодательства о местном самоуправлении, вообще по вопросам отношений между органами местного самоуправления и федеральными властями См.: Ланко Д.А. Децентрализация в политическом процессе (на примере Финляндии) АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических паук Санкт-Петербург, 2001. . Был проведен очень важный эксперимент в том направлении, чтобы местные власти получили большие полномочия в решении тех дел, которые относятся к их ведению.

Теория и практика местного самоуправления в Финляндии

Сегодня в Финляндии существует более сложившаяся, более предсказуемая, более управляемая экономическая и социальная среда, в которой действуют органы местного самоуправления, чем в России. Но еще в начале, и даже в середине ХХ в., после второй мировой войны, и в Финляндии, и в Швеции, и в других северных странах среда была не такой благоприятной. Прогресс, достигнутый органами местного самоуправления впечатляет и заслуживает профессионального анализа.

В Финляндии на протяжении второй половины XX века формировался тот же тип государства, что складывается сейчас и в России: демократическое социально ориентированное государство. Несмотря на то, что в Финляндии за основу была взята модель государства всеобщего благоденствия, в то время как в России идет формирование собственного пути развития, параллели здесь более чем очевидны.

Последняя крупная работа о местном самоуправлении в Финляндии была переведена на русский язык в 1985г См.: Оуласвирта Л. Коммунальное управление в Финляндии // Москва-Хельсинки, 1995. . 61 Среди более новых работ следует выделить статью В.А. Ачкасова. В Финляндии основным теоретиком местного самоуправления, начиная с 1950-х и заканчивая 1990-ми годами, является К. Стольберг, а также представители его научной школы, например, Р. Харисало См.: Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии // СПб., 1997. С. 155 - 161. .

В Финляндии местное управление основывается на принципе самоуправления граждан, проживающих на территории муниципалитета . Это самоуправление гарантируется конституцией Финляндии и коммунальным законом 1995 г. Население выбирает органы местной власти - муниципальные советы. Фундаментом для эффективной деятельности местного самоуправления является право муниципалитетов устанавливать собственные налоги. По существу, муниципалитеты предоставляют все основные виды общественных услуг населению.

Основным правовым актом, определяющим порядок формирования местных бюджетов в Финляндии, является коммунальный закон 1995 г. Кроме того, ряд норм содержится в специальном законодательстве - финансовом, налоговом и т.д. Коммунальный закон детально регулирует деятельность органов местного самоуправления. Он содержит нормы, касающиеся регламента деятельности местных органов, бухгалтерского учета и отчетности, и иные положения, которые в России, как правило, регулируются уставами органов местного самоуправления конкретных городов и иных населенных пунктов.

Для выполнения указанных задач в бюджет закладываются ассигнования, предназначенные для решения задач социально - экономического развития территорий, и приходная смета. В соответствии с параграфом 65 коммунального закона ассигнования и приходную смету можно учитывать в валовом или чистом объеме. В бюджете должен в обязательном порядке содержаться раздел затрат на инвестирование.

В отличие от Российской Федерации, где в соответствии с Конституцией органы местного самоуправления отделены от государства, в Финляндии они включены в систему общегосударственного управления. Параграф 50 конституции Финляндии определяет, что "для общего управления Финляндия разделена на губернии, уезды и коммуны".

На региональном уровне существуют так называемые региональные совместные муниципальные советы, создаваемые по направлениям деятельности. Совместные муниципальные советы являются образованиями, не зависимыми от своих членов - муниципалитетов, с собственными финансами и органами управления. Эти муниципальные советы финансируются членами - муниципалитетами, которые получают для этого государственные субсидии. Такие советы создаются для решения конкретных задач на постоянной основе.

На местном уровне страна поделена на 455 муниципалитетов, 102 из которых - городские и 353 - сельские, но с юридической точки зрения они не имеют каких-либо функциональных различий, выполняют одинаковые обязанности по предоставлению услуг местному населению и обладают одинаковыми правами.

Местное самоуправление основывается на управлении представителями муниципалитетов. Этот вопрос гарантируется в Финской Конституции. Каждые 4 года жители избирают представителя местного самоуправления. Проблема выработки решения имеет публичный характер, и все жители района имеют право получать всю информацию, относящуюся к выборам.

В настоящее время созданы достаточные основы для привлечения государственного финансирования для обеспечения работы местных властей. Советы представителей, которые избираются на муниципальном уровне, в свою очередь избирают правление. В Финляндии советы представителей избираются ежегодно каждые 4 года общим голосованием. Порядка 55% избирателей участвуют в голосовании.

В Финляндии существуют 262 совместных муниципальных совета, которые сотрудничают по вопросам электро- и водоснабжения, профессионального образования, защите детей. Советы по оказанию помощи инвалидам охватили всю страну. Советы по другим вопросам могут объединять лишь несколько близлежащих муниципалитетов. В юридическом смысле межмуниципальные советы являются самостоятельными финансовыми и административными органами. Они не обладают правом устанавливать собственные налоги и формируют свой бюджет из государственных грантов и муниципальных взносов, размер которых определяется муниципалитетами-участниками См.: Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. 1996. .

Самым важным моментом, относящимся к службе социального обеспечения, которую выполняют местные власти, являются вопросы образования, социальной защиты, здравоохранения, содержания инфраструктурных объектов в том или ином регионе. Местные власти занимаются содержанием школ, гимназий, общеобразовательных и других учебных заведений. Они также занимаются вопросами содержания библиотек и объектов культуры. Другими задачами являются уход за инвалидами, за больными, за престарелыми людьми, выполнение других социальных задач.

Местные власти также обеспечивают содержание поликлиник, профилактику, лечение заболеваний, стоматологическое обслуживание. Местные органы самоуправления отвечают за управление землепользованием и строительством своей территории, а также за состояние улиц. Помимо этого они занимаются вопросами обеспечения надлежащего функционирования коммунального хозяйства, водоснабжения и защиты окружающей среды. Аналогичная ситуация имеется и в других северных странах: в Швеции, Норвегии, в Дании. В некоторых странах Европы задачи органов местного самоуправления не такие большие. Но самое главное, на что надо обратить внимание, местные органы самоуправления на самом низком уровне решают меньший объем задач, чем на более высоком уровне, где больше население. У нас 448 муниципалитетов и коммун. Они решают самые различные задачи. Все определяет количество жителей. Самые малые муниципалитеты - порядка 100-150 человек, а самые крупные - где-то до 500 тыс. чел., например, когда речь идет о таких крупных муниципальных городах, как Хельсинки См.: Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии // СПб., 1997. С. 155 - 161. .

Огромный блок вопросов относится к так называемому налогообложению. Местные органы самоуправления имеют право облагать налогом местное население в размере от 17,5% до 20% в зависимости от региона (в реальности существует очень много различных видов местных налогов: подоходный налог, налог на недвижимость, по кредитам и т.д.).

Местный бюджет складывается из четырех источников - налогов, платы за услуги, государственных дотаций и кредитов. Более половины его (52 процента) покрывают налоговые поступления. В Финляндии есть волостной налог, он колеблется между 15 и 19,5 процента.

Значительная часть дотаций (14 %) предусмотрена на управленческие расходы. Если местная власть инициирует какой-либо крупный хозяйственный проект, стройку объектов культурного или спортивного назначения, часть расходов на них может взять на себя государство.

Важнейшая задача местного самоуправления - обслуживать население территории. Этим заняты более 400 тысяч человек. Получается, что местное самоуправление - самый крупный работодатель в Финляндии. Люди работают в сферах здравоохранения, социальной помощи и школах. На оплату их труда уходит две трети общих административных расходов самоуправлений, 40 % бюджета местной власти. На первом месте стоит социальное обеспечение и здравоохранение (44 %). Школа и культура съедают около четверти. Остальные расходы на деятельность составляют 14 %, инвестиции - 10 %, возвраты по кредитам - 3 %, прочая - 6 % См.: Некоторые вопросы правового регулирования местных финансов в Финляндии // "Финансовая газета. Региональный выпуск", 2002, N 18. .

В последнее время были приняты еще несколько законодательных положений, которые позволяют муниципалитетам создавать свои внутренние органы управления для решения задач, связанных с оказанием услуг населению. Вопросы, связанные с жизнеобеспечением, с управлением различными инфраструктурными объектами решаются в каждом муниципалитете с учетом их специфики. И эти задачи решает правление, которое избираются соответствующими уполномоченными представителями, которые в свою очередь избираются населением на всеобщих выборах того или иного муниципального района См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты // М.: Спарк, 2002. .

В Финляндии с 1988 года проводится эксперимент по повышению свободы муниципалитетов (сейчас в нем участвуют более половины муниципалитетов). Он основан на заявительном принципе участия: муниципалитет сообщает в Министерство внутренних дел о решении присоединиться к эксперименту, после чего начинает в соответствии со специальным временным законом свободно заниматься собственным управлением, исходя из своих потребностей. Для участников эксперимента свободнее происходит межмуниципальное сотрудничество.

Крупнейшей партией на муниципальном уровне является Центристская партия, которая имеет в своих рядах в Финляндии 4 тыс. 765 советников на местном уровне. Демократическая партия также имеет своих представителей, 2672 советника работают на местном уровне. Правая партия имеет 2285 представителей. Шведская национальная партия имеет на уровне муниципалитетов 562 представителя. Левая партия имеет немногим более 200 представителей. Местные власти не занимаются, естественно, партийной деятельностью на местном уровне, но на центральном уровне партии отчисляют определенные средства для решения тех или иных задач на местах.

Представители этих национальных партий входят в состав правления на местном уровне. Таким образом, получается так, что на уровне местного самоуправления имеется возможность объединить усилия представителей всех политических сил для решения тех или иных задач с тем, чтобы сгладить какие-либо разногласия, которые возникают между этими политическими партиями на национальном уровне.

Вопрос подготовки специалистов для органов самоуправления имеет огромное значение, и он решается на уровне вузов, колледжей, курсов переподготовки.

Система местного самоуправления в Швеции

История местного самоуправления в Швеции

В Швеции существует богатый опыт местного самоуправления, накопленный ещё с 8-9-го веков. С 1319 г. местное самоуправление в Швеции прошло в своем развитии несколько этапов, правовые координаты каждого из которых устанавливались статутными законами об этом важнейшем институте народовластия. Уже в средние века в городах и сёлах этого государства сформировалась целостная самоуправляющаяся система. Тогда первая Конституция Швеции гарантировала личную и хозяйственную свободу крестьян, а также их право влиять на разрешение вопросов общегосударственного значения.

Вскоре постепенно местное самоуправление проникло не только в светскую, но и в церковно-религиозную сферу шведского общества.

Существенное влияние на развитие местного самоуправления Швеции оказали коммунальные реформы 1862 года. В результате них было разграничено церковное и светское самоуправление, а также были образованы ландстинги См.: Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Швеции / В. В. Гришин // Сравнительное конституционное обозрение. - 2006. .

В настоящее время Швеция относительно децентрализованное государство, т.е. в нём на местах параллельно с органами местного самоуправления функционируют местные органы исполнительной власти.

Общие принципы устройства системы местного самоуправления в Швеции

Комплексное изучение местного самоуправления Швеции позволяет увидеть его характерные черты, основные тенденции развития, особенности применения права в этой сфере, постичь живое развитие правового регулирования, дает возможность исследовать правовую конкретику, отражающую данное сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей страны.

Очевидно, что опыт функционирования шведской модели местного самоуправления вызывает большой теоретический и практический интерес, так как эта модель местного самоуправления социально ориентирована и эффективна с точки зрения осуществления народовластия на местном уровне. Изучение элементов правового регулирования местного самоуправления в Швеции позволяет задуматься о путях развития и совершенствования местного самоуправления в России, особенно сегодня, когда осуществляется реформа местного самоуправления в нашей стране.

В отечественной юридической науке изучением отдельных вопросов, касающихся местного самоуправления в Швеции, занимались такие исследователи, как Д.В Агапова, М.А. Исаев, А.С. Комаров, Царкасевич, Н.Э. Шишкина и др.

В то же время конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Швеции явилось предметом исследования в многочисленных работах шведских правоведов, изданных на шведском и английском языках. Среди большого количества этих авторов следует упомянуть таких видных шведских исследователей, как Г. Густавссон, Б. Ерикссон, У. Ессен, К. Колам, С. Хэггрут.

По форме правления Швеция конституционная монархия. Реальная исполнительная власть в государстве принадлежит Кабинету Министров, формируемому парламентом (риксдагом). По форме государственного устройства Швеция унитарное государство. Административно-территорильное деление трёхзвеное: лен-ландстинг-коммуна. В своей структуре Швеция делится на 24 лена, представляющих 23 ластинга, включающих в себя 288 коммун См.: Сотрудничество муниципальных властей в Швеции / В. В. Гришин // Вестник Российской правовой академии. - 2007. .

На общегосударственном уровне проблемами местного самоуправления занимаются риксдаг, Кабинет Министров Швеции, министерства и специализированные государственные агентства.

На региональном уровне (лен) параллельно функционируют губернатор, возглавляющий административный совет (представитель государства в лене) с одной стороны, и регион совет, формирующий свой исполнительный орган, с другой стороны, а также административные службы государства.

На первичном уровне параллельно коммунальному совету функционируют местные органы исполнительной власти.

Основной объём проблем местного значения возложен на коммуны. Так, к их ведению относятся: планирование и благоустройство соответствующих территорий, организация спасательных служб, гражданской обороны, общественный транспорт, водоснабжение, энергоснабжение, культурное развитие и организация досуга граждан, социальное обеспечение, рациональное использование земли, а также частичное разрешение таких вопросов общегосударственного значения как образование и охрана окружающей природной среды. Последние вопросы также распределены между ландстингами и ленами, ну и относятся ещё к компетенции центральных органов государственной власти.

Местное самоуправление Швеции основывается на таких принципах:

Ш обеспечение свободного выражения воли граждан и всеобщего избирательного права;

Ш право на принятие всех решений в коммуне принадлежит собранию избранных её представителей (совету);

Ш все вопросы принципиального и общего значения разрешаются муниципальным собранием;

Ш каждый представительный орган самоуправления должен иметь свой же формируемый им исполнительный орган;

Ш органам местного самоуправления разрешено самостоятельно взимать с плательщиков собственные налоги.

Кроме того, в Швеции каждый член коммуны, при условии несогласия с каким-либо решением муниципального совета, вправе обжаловать это решение в судебном порядке. В дополнение к этому, каждый налогоплательщик имеет право ознакомиться о законности расходования муниципальным советом средств местного бюджета.

Материально-финансовую основу местного самоуправления Швеции составляют:

Ш объекты права коммунальной собственности;

Ш собственные местные налоги;

Ш госсубсидии, дотации (либо на финансовое выравнивание, либо для реализации конкретных целей);

Ш средства граждан, предоставляемые за конкретные муниципальные услуги;

Ш доходы с продаж;

Ш местные займы.

Общую структуру налогообложения в местном самоуправлении определяет государство. Коммуны и лены регулируют объём налоговых поступлений, устанавливая соответствующие ставки.

Основой местных налогов в Швеции являются личные налоги граждан членов соответствующих коммун.

С 1995 года в Швеции установлена система финансового выравнивания доходов коммун на основе таких критериев, как климатические условия, плотность населения социальная структура коммуны. В основе этой системы средне налогооблагаемый доход в целом по государству.

Данная система финансового выравнивания является одной из форм государственной поддержки местного самоуправления.

Специфика Шведской модели местного самоуправления

Шведская конституционно-правовая модель местного самоуправления является социально ориентированной, основные принципы которой развивались с учетом исторических, культурных и правовых традиций этой страны. Многие важные социальные задачи, решение которых во многих европейских странах возложено на государство, в Швеции реализуются исключительно органами местного самоуправления.

Специфика модели местного самоуправления в Швеции заключается в том, что, с одной стороны, шведское законодательство детально регламентирует многие процедурные вопросы деятельности органов местного самоуправления (в частности, порядок внесения вопросов на рассмотрение представительного органа, принятие решений и процедура голосования по ним), а с другой стороны, муниципальным образованиям предоставлено полномочие самостоятельно определять собственную систему органов власти и должностных лиц (в связи с чем она существенно различается в муниципальных образованиях).

Одной из отличительных черт конституционно-правовой модели местного самоуправления в Швеции является то, что решения представительного органа муниципального образования не подлежат прямому контролю со стороны государства даже по вопросам принципиального характера , имеющим наиболее важное значение для развития муниципального образования (определение целей и направлений деятельности, бюджет, налоги, назначение референдума и др.), за исключением их судебного обжалования жителями муниципального образования, а также контроля государства за реализацией муниципальными образованиями полномочий, возложенных на них Парламентом Швеции или Правительством Швеции. Подобная система предоставляет муниципалитетам и муниципальным округам большую свободу деятельности См.: Гришин В.В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления в Швеции: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Науч. рук. В.А. Виноградов // М., 2008. .

Особенностью финансового обеспечения местного самоуправления в Швеции является то, что основная часть расходной части бюджетов муниципальных образований покрывается за счет доходов от муниципальных налогов. Таким образом, зависимость муниципальных бюджетов от внешних источников финансирования значительно сокращается, поскольку финансовая обеспеченность муниципальных образований осуществляется за счет привязки муниципальных бюджетов к системе муниципальных налогов и повышения экономической значимости последних.

Роль государства в Швеции в системе финансового развития местного самоуправления заключается в выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет так называемого отрицательного трансферта, выражающегося в перераспределении средств муниципальных образований, а также за счет предоставления им государственных дотаций. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов и муниципальных округов обусловлено необходимостью предоставления населению, проживающему на их территории, одинакового объема услуг независимо от доходов муниципального образования, а также других существенных факторов, значительно варьирующихся по стране.

Еще одной из отличительных особенностей модели местного самоуправления в Швеции служит наличие на местном уровне большого количества муниципальных партий , чья деятельность, с одной стороны, в шведском законодательстве специально не регламентирована, с другой стороны, их роль в формировании органов местного самоуправления является ключевой, так как выборы на местном уровне проходят только по пропорциональной избирательной системе, а состав всех органов местного самоуправления, избираемых представительным органом местного самоуправления, формируется на партийно-пропорциональной основе. Также отличительной чертой конституционно-правовой модели взаимоотношений политических партий и муниципальных образований в Швеции служит то, что муниципальные образования (наравне с государством) наделены правом финансировать деятельность политических партий, тем самым напрямую оказывая влияние не только на их деятельность, но и на политическую ситуацию в стране.

Взаимодействие муниципальных образований с государственной властью в основном происходит через национальные ассоциации муниципальных образований, которые заключают с Правительством Швеции соглашения по различным вопросам и имеют своих представителей в большинстве центральных органов государственной власти.

Ассоциации муниципальных образований, действующие на правах общественных объединений, напрямую не влияют на решение отдельными муниципальными образованиями вопросов местного значения, так как акты этих ассоциаций имеют рекомендательный характер. Однако поскольку рекомендации национальных ассоциаций разрабатываются при участии Правительства Швеции, то на практике все муниципальные образования всегда придерживаются рекомендаций таких объединений.

Первый уровень местного самоуправления в Швеции представлен 290 муниципалитетами (коммунами) и осуществляется на местном уровне публичной власти, а второй уровень местного самоуправления представлен 20 муниципальными округами (ландстингами) и осуществляется на региональном уровне публичной власти.

В связи с тем, что государственное управление в Швеции в большой степени децентрализовано, основная часть ответственности в области социального обеспечения, здравоохранения, образования, экологии и других сферах ложится на муниципальные образования. В данных сферах государство осуществляет общее законодательное регулирование и частичное финансирования в рамках системы государственных трансфертов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Многие важные социальные задачи, решение которых во многих европейских странах возложено на государство, в Швеции реализуются исключительно органами местного самоуправления.

Отличительной чертой контрольно-ревизионной деятельности в муниципальных образованиях Швеции является то, что она осуществляется не профессиональными аудиторами, а членами собрания уполномоченных, избранными в качестве аудиторов. Таким образом, в определенной степени эта деятельность является инструментом внутреннего демократического контроля.

В пределах политической системы на национальном, региональном и местном уровнях в Швеции политические партии являются важнейшим объединяющим фактором для реализации национальной и местной политики. Как правило, на региональном и местном уровне общенациональные политические партии имеют свои отделения, представляющие партийные интересы в муниципальных образованиях. Политические программы общенациональных партий включают в себя специальные разделы, посвященные местному самоуправлению, в которых четко излагаются основные направления политики на местах и особые стратегии развития местного самоуправления.

Деятельность муниципальных партий, с одной стороны, в шведском законодательстве специально не регламентирована, а с другой стороны, их роль в формировании органов местного самоуправления Швеции является ключевой, так как выборы на местном уровне проходят только по пропорциональной избирательной системе, а состав всех органов местного самоуправления, избираемых представительным органом местного

Соотношение местного самоуправления и государственной власти в Норвегии

Законодательная власть осуществляется стортингом (165 депутатов), избираемым всеобщим равным и тайным голосованием по пропорциональной системе сроком на 4 года. На первой сессии стортинга депутаты избирают из своего состава 1/4 депутатов, образующих лагтинг, в качестве высшего совещательного органа, остальные составляют одельстинг. Исполнительная власть формально принадлежит королю, который назначает Государственный совет (правительство), формируемый, как правило, из партий парламентского большинства. Вся полнота исполнительной власти на практике принадлежит правительству, возглавляемому премьер-министром.

Управление в фюльке (провинциях) осуществляет назначаемый королём фюлькесман (губернатор), при нём имеется фюлькестинг (областной совет), состоящий из председателей советов сельских и городских коммун. В каждой коммуне имеется выборный орган местного самоуправления - собрание представителей.

Норвегия разделена на 19 округов и 434 муниципалитета. Окружные власти и муниципальные советы самоуправления делегируются государством, их права и обязанности представлены законодательством, а не Конституцией. Государственная власть на местном уровне напрямую представлена окружными губернаторами. Муниципалитеты являются самым важным звеном местной государственной администрации. Они несут ответственность за систему начального и среднего образования, социальные услуги, муниципальные дороги, водообеспечение и канализационную систему, а также районирование территорий. Старшие классы средней школы и некоторые технические службы подчиняются окружной администрации. Каждый из этих уровней власти финансируется посредством местного налогообложения, пошлин и местных предпринимателей, а также частично за счет отчислений центральных органов власти и других государственных институтов.

Округи представляют собой традиционное административное деление, сохранившееся со времен Средневековья и викингов, когда местные окружные советы (“fylkesting”) обладали значительной властью. Система местного самоуправления, сложившаяся в Средневековье, начала постепенно разрушаться после того, как Норвегия стала единым государством. При вступлении в унию с Данией власть, возглавляемая королем, стала централизованной. В 1837 году было вновь введено местное самоуправление в муниципалитетах См.: Ковешников Е.М. Муниципальное право // Норма - Инфра М, Москва, 2000. .

Во главе округов и муниципалитетов находятся выборные советы . Выборы проходят раз в четыре года. Избирательные мандаты распределяются в соответствии с системой пропорционального представительства, и их число варьируется от 13 (в муниципальных советах) и 25 (в окружных советах) до 85.

Советы возглавляются исполнительными комитетами, включающими в себя представителей всех партий соответствующего совета и мэра. Исключениями являются города Берген и Осло, форма правления является парламентской, а следовательно, они представляют собой пример партийного местного управления.

18 окружных администраций Норвегии (Осло традиционно не является округом) были основаны в 1975 году с целью обеспечения административного уровня власти между государством и муниципалитетами.

После реформы по слиянию, проведенной в 1967 году, количество муниципалитетов составляет примерно 420-440.

Основные особенности местного самоуправления в рассматриваемых странах в сравнении друг с другом и с некоторыми другими государствами

Местное самоуправление в скандинавских странах имеет давние традиции. В Норвегии оно было введено в 1837 году после нескольких лет конфликта между норвежским парламентом и королем Швеции. В Дании законы, касающиеся местного самоуправления в городских муниципалитетах, действуют с 1837 года. В Швеции первые законы о местном самоуправлении появились в 1862 году, в Финляндии - в период с 1865 по 1873 год. В каждой из упомянутых стран, кроме Норвегии, положения о местном самоуправлении внесены в конституции. Во всех этих странах структуры местного самоуправления могли опереться на традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин. Некоторых сторонников введения местного самоуправления вдохновляли либеральные ценности См.: Черкасов А. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира // М., 2000. .

В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.

В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий - предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически См.: Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996. .

В отличие от Дании и Норвегии в Финляндии нет органов регионального самоуправления, избираемых населением. Основным аргументом против их создания является тот, что их создание потребует введения дополнительных налогов. А налоговое бремя финских налогоплательщиков считается одним из наиболее тяжелых в европейских странах.

Представительный орган местного самоуправления обычно избирается населением соответствующей административно-территориалъной единицы путем прямых выборов. От числа жителей зависит и количественный состав местного совета.

В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии - от 13 до 85, в Дании - от 5 до 35.

Срок полномочий органов местного самоуправления может составлять один год (некоторые канадские провинции), два (Мексика, Боливия), три (Швеция, Эстония), четыре (Норвегия, Венгрия, Япония) года, пять (Турция, Кипр) или же шесть (Франция, Бельгия, Люксембург) лет.

По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских мандатов: от решения совмещать сразу несколько мандатов (в Дании - на местном, региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция).

Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) - 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре - 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии - 5-6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге - 6 лет См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. С. 106-115. .

Небольшой срок полномочий обычно позволяет электорату осуществлять достаточно строгий контроль за деятельностью своих избранников с помощью права голоса. В то же время за короткий срок местные советники зачастую не успевают войти в курс дела, должным образом познакомиться с особенностями муниципальной работы, ее процедурами. Частые выборы обходятся недешево и являются ощутимой нагрузкой на местные бюджеты и налогоплательщиков. Более длительный срок деятельности советов экономичнее с финансовой точки зрения и позволяет его членам не думать постоянно о своем переизбрании, хотя в то же время утрачивает определенные достоинства демократического характера и снижает общий динамизм политического процесса.

В Финляндии коммунальный представительный орган - собрание уполномоченных - избирает коммунального руководителя (мэра), являющегося высшим должностным лицом коммуны и отвечающего преимущественно за ведение ее хозяйственных дел. Исполнительным органом коммуны считается, однако, не мэр, а коллегиальный орган - коммунальное правление, также избираемое собранием уполномоченных. До 1977 г. председателем правления был коммунальный руководитель, однако затем посты председателя правления и мэра были разделены в целях децентрализации властных полномочий и демократизации коммунальной администрации. Коллегиальные исполнительные органы местных советов функционируют также в Бельгии, Голландии, Швеции, Финляндии, крупных городах Дании.

В странах с континентальной моделью местного управления важную роль в осуществлении надзора за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. Общий административный контроль над местными органами осуществляется центральным правительством или правительством соответствующего субъекта федерации (в лице, как правило, одного или нескольких министров). В Норвегии этими органами ведает министерство по муниципальным делам, во Франции, Италии, Новой Зеландии и ряде других государств - министерство внутренних дел. В местном самоуправлении могут использоваться и комбинированные способы формирования исполнительных органов. В США, например, широкое распространение получила система «совет - управляющий». Система «совет-управляющий» получила распространение и в отдельных (в основном небольших и средних) городах Канады. Институт муниципальных управляющих функционирует также в ряде европейских стран (Германия, Норвегия, Финляндия, Швеция) См.: Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994, С. 16. .

Вывод

Итак, в результате преобразований сложилась свойственная для Швеции, Норвегии и Финляндии система местного самоуправления, для которой характерно сочетание большой самостоятельности муниципальных органов в решении оперативных вопросов и крайне незначительные правовые гарантии, что в некоторой степени роднит их с Великобританией. Но в отличие от английской модели, местная власть в Скандинавских странах значительно больше интегрирована в государственный механизм.

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований - ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы См.: Авраменко Л.Н.Зарубежный опыт организации местного самоуправления // СПб., 2003. .

Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с административно - территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).

Основные источники и литература

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466.

2. Авраменко Л.Н.Зарубежный опыт организации местного самоуправления // СПб., 2006.

3. Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии // СПб., 2006. С. 155 - 161.

4. Баглай Н.В. "Конституционное право зарубежных стран", Норма - Инфра М, Москва, 2008.

5. Гришин В.В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления в Швеции: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Науч. рук. В.А. Виноградов // М., 2008.

6. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты // М.: Спарк, 2002.

7. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография // Москва-Тула: ТИГИМУС, 1997.

8. Ковешников Е.М. Муниципальное право // Норма - Инфра М, Москва, 2006.

9. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Швеции / В. В. Гришин // Сравнительное конституционное обозрение. - 2006.

10. Кокорев Д.А. Сопоставление правовых особенностей городского самоуправления России с основными моделями местного самоуправления // М., 2002.

11. Ланко Д.А. Децентрализация в политическом процессе (на примере Финляндии) АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических паук Санкт-Петербург, 2001.

12. Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. 1996.

13. Материалы конференции «Международная практика местного самоуправления».

14. Некоторые вопросы правового регулирования местных финансов в Финляндии // "Финансовая газета. Региональный выпуск", 2008, N 18.

15. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 2007, С. 16.

16. Оуласвирта Л. Коммунальное управление в Финляндии // Москва-Хельсинки, 1999.

17. Сотрудничество муниципальных властей в Швеции / В. В. Гришин // Вестник Российской правовой академии. - 2007.

18. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. С. 106-115.

19. Черкасов А. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира // М., 2006.

20. Чудаков А. Местное самоуправление и управление за рубежом (некоторые вопросы теории) // М., 2006.

Подобные документы

История возникновения и общие принципы устройства системы местного самоуправления в Финляндии, Швеции, Норвегии. Территориально-административное деление изучаемых европейских стран. Обязанности муниципальных органов, порядок формирования местных бюджетов.

курсовая работа , добавлен 27.08.2011


Краткая характеристика основных теорий местного самоуправления. Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в России. Структура и полномочия органов муниципальных органов. Развитие модели местного самоуправления в России.

реферат , добавлен 06.02.2011


Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления. Системы местного самоуправления. Порядок формирования органов местного самоуправления. Компетенция органов местного самоуправления.

реферат , добавлен 31.03.2007


Органы местного самоуправления, порядок их формирования. Понятие "Структура органов местного самоуправления". Выбор организационной схемы муниципального управления. Модель организации муниципальной власти. Формирование представительного органа.

реферат , добавлен 16.01.2011


Формы организации местного самоуправления в зарубежных странах и их особенности. Взаимодействие на местном уровне институтов прямой и представительной демократии. Система гарантий местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления.

методичка , добавлен 11.02.2009


Характеристика скандинавской системы местного самоуправления на примере Норвегии и Дании. Особенности составляющих единиц, их права, обязанности, возможности, законодательная база деятельности. Сравнительный анализ этих систем местного самоуправления.

реферат , добавлен 05.06.2011


Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления и органов местного самоуправления в сфере охраны прав человека. Правовое регулирование муниципальных выборов. Особенности деятельности должностных лиц местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 26.02.2010


Развитие местного самоуправления в России. Правовая и экономическая основы местного самоуправления, состав доходов местного бюджета. Виды и уровни муниципальных образований Российской Федерации, варианты структуры органов местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 12.12.2011


Понятие и юридическая природа правовых актов местного самоуправления. Уставы муниципальных образований как основа их деятельности. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления России в сфере социально-культурного обслуживания населения.

реферат , добавлен 16.05.2016


История возникновения местного самоуправления в России. Организация власти на местах в зарубежных странах. Определения границ и статуса муниципальных образований. Оценка хода реализации реформы местного самоуправления на территории Иркутской области.

УДК 342.25:342.553

Отечественный и зарубежный опыт организации местного самоуправления

Domestic and foreign experience of local self-government organization

Велибекова Л. А., L.A. Velibekova

кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник ФГБНУ Дагестанский научно-исследовательский институт сельского хозяйства имени Ф.Г. Кисриева Борисова Л.А., L.A. Borisova

кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник НИИ УЭПС ГАОУ ВПО «Дагестанский государственный университет народного хозяйства»

Аннотация. В статье раскрывается понятие местного самоуправления, приведены различия между органами местного самоуправления и местной власти. Рассмотрены классические модели местного самоуправления, а также зарубежный опыт его организации. Описываются особенности российской модели самоуправления, а также модели местного самоуправления, сложившиеся в различных регионах Российской Федерации.

Ключевые слова, местное самоуправление, модель самоуправления, органы местного самоуправления, система государственной власти, местная власть.

Annotation. The notion of local self-government is given in the paper as well as the difference between local authorities and local self-government bodies.

The classical models and the foreign experience of its realization have been considered. The peculiarities of the Russian self-government model are described

as well as the local self-government models established in different regions of the Russian Federation.

Key words: local self-government, self-government model, self-government bodies, state authority system, local authority

Основной тенденцией современного экономического развития является повышение ответственности территорий за решение социально-экономических вопросов и обеспечение устойчивого развития. В этой связи актуализируется вопрос о выборе наиболее эффективных форм местного самоуправления на местах.

Местное управление в своем современном виде в развитых демократических государствах сформировалось в результате борьбы за власть, влияния в обществе, борьбы идеологий, а также проведенных муниципальных реформ в XIX веке. Обладая правами юридического лица, сложившиеся города имели право приобретать и распоряжаться общинным имуществом, в результате возраставшая их самостоятельность привела к определенной независимости в управлении хозяйственными делами, в последующем такое управление на местах стало называться местным самоуправлением.

В настоящее время местное самоуправление играет ключевую роль в обеспечении благосостояния населения и оказании общественных услуг, создания институтов, способствующих повышению темпов и устойчивости экономического роста, а также конкурентоспособности территорий и, следовательно, страны в целом.

В системе местного самоуправления одним из важных аспектов является вопрос взаимоотношений с системой государственной власти. Как известно, местное самоуправление, по сути, не находится вне системы государственно-властных отношений. Местное самоуправление встроено в систему государственной организации общества.

Опыт большинства европейских государств показывает, что рациональное распределение полномочий между органами государственной власти

и органами самоуправления, а также ответственности на местах между органами муниципального управления и общественного самоуправления дает возможность обеспечить наиболее эффективное взаимодействие этих структур, базирующееся на свободном волеизъявлении граждан и защите ими своих социальных и экономических интересов в рамках закона.

Основные направления деятельности местного самоуправления и государственных органов власти приведены в таблице 1.

Таблица 1

Различия между органами местного самоуправления и местной властью

Местное самоуправление Местная власть

Не входит в систему органов государственной власти Входит в систему органов государственной власти

Не контролируется государственной властью Подчиняется и подконтрольна вышестоящим органам государственной власти

Существует на общественных началах Существует на деньги налогоплательщиков

Органы выборные В большей части назначаются

Имеются сроки полномочий Сроки полномочий не устанавливается

Относится к институтам гражданского общества Относится к государственным институтам

В зарубежной научной литературе, а также в законодательстве термин «местное управление» обычно применяется в качестве синонима понятию «самоуправление».

В ряде случаев оно также используется как обобщающее понятие и обозначает различные типы управления на местах, в т. ч. формируемую в централизованном порядке государственную администрацию.

Так, в Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободно-

В странах с развитой системой самоуправления государственная администрация на местах (на уровне области, провинции, департамента) выполняет преимущественно функции надзора и контроля за местными органами власти.

Местные исполнительные органы за рубежом не выделяются в обособленную систему. Они формируются представительными органами (мэр, бургомистр, президент города), могут избираться населением и действуют в пределах полномочий, предоставленных Советом (закрепленных в местных уставах), если речь идет о собственных задачах самоуправления. Отдельные задачи государственного управления им могут поручаться напрямую.

В современной мировой практике с учетом исторических, местных, религиозных традиций, форм территориального устройства государства, его политического режима сложилось множество разнообразных моделей местного самоуправления. Большая часть ученых, исследующих проблемы самоуправления, выделяют две из них - англосаксонскую и континентальная. . Каждая из которых максимально отвечает условиям конкретной страны, сложившимся в ней обычному праву, степени зрелости ее социальных институтов, менталитету населения и пр.

Англосаксонская модель самоуправления получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и прочих государствах мира, бывших английских колониях, в которых действует англосаксонское право, и обладает рядом черт:

Местные органы самоуправления функционируют автономно в пределах предоставленных им полномочий;

Отсутствие прямого подчинения центральной власти;

Отсутствие представителей центрального правительства;

Контроль за деятельностью местных органов осуществляют центральные министерства или суд.

Среди положительных характеристик данной модели можно отметить то, что управление местными делами осуществляют избранные населением представительные органы (советы, приходские собрания), а исполнительные органы представлены избираемыми гражданами или формируемыми представительными органами (советами) мэры и постоянные комиссии, в состав которых наряду с членами совета (депутатами) входят и профессионалы (муниципальные служащие).

К отрицательным чертам данной системы можно отнести тот факт, что наилучшим образом она функционирует в условиях двухпартийной системы.

Континентальная (романо-германская) модель самоуправления получила распространение в Европе, Латинской Америке, на Ближнем Востоке, в странах франкоязычной Африки и базируется на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.

На местном уровне функционируют специальные уполномоченные правительства, осуществляющие контроль за органами местного самоуправления.

К положительным чертам данной модели можно отнести возможность обеспечения единства действий центральной государственной власти и управления на местах, а также возможность населению и его представительному органу самостоятельно решать местные дела под контролем со стороны представителей центра на местах.

В мировой практике в настоящее время сформировалось несколько промежуточных между данными классическими моделями самоуправления.

Историческое развитие, географическое положение, национальные традиции, культурные ценности, экономические возможности, политические интересы и другие факторы предопределяют специфику организации моделей местного самоуправления в той или иной стране.

Например, в Австрии, Германии, Японии сложились смешанные формы организации муниципального управления, объединяющие в себе черты англосаксонской и континентальной моделей.

В скандинавских государствах - Дании, Швеции - имеется три уровня управления: местный (муниципалитеты) и региональный, относящиеся к местному самоуправлению. В их приоритете входят вопросы дошкольного и школьного образования, здравоохранения, вопросы интеграции беженцев и эмигрантов, вывоза мусора и водоснабжения, местных дорог и т.д.

Третий уровень государственный (законодательный) - принимает законы и занимается вопросами государственного значения.

Отметим, что между сложившимися уровнями управления нет совмещения компетенции и поэтому нет законодательных оснований для вмешательства одних в дела других.

В странах, выбравших социалистический вектор развития (Китай, КНДР, Куба) сохранилась советская модель местного самоуправления.

Высшими органами власти на местах являются советы, наделенные широким объемом полномочий. Исполнительная власть принадлежит исполнительным комитетам - структурам, формируемым из состава советов. Данные структуры, как правило, имеют двойное подчинение - вышестоящему органу управления и местному Совету.

Данная модель не предусматривает реального разделения властей и характеризуется наличием жесткой иерархии в системе управления.

Так, планы социально-экономического развития, конкретные показатели производства строятся исполнительными комитетами на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления.

Для иберийской модели (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа и др.) характерно существенное проникновение государства в традиционную сферу компетенции органов местного самоуправления. Населением административно-территориальной единицы избирается местный законодательный орган - совет (хунта и т. п.) и главное должностное лицо - исполнительный орган (алькальд, мэр, префект).

Главное должностное лицо выполняет функции исполнительного органа совета и утверждается центральной властью в качестве её представителя на местах, который вправе приостанавливать на определённый срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о его роспуске в случаях систематического нарушения последним законов и др.

В Германии существуют административные единицы (правительственные округа), ведущую роль в управлении которыми играют правительственные президенты, назначаемые правительствами земель.

Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, основанную на принципах административного подчинения. Низовое звено данной структуры - главы администраций районов (ландраты)- одновременно являются государственными чиновниками и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.

В Японии глава местной администрации избирается местным населением и при этом выполняет целый ряд общегосударственных функций.

Впервые термин «местное самоуправление» в Росси был введен в оборот в 1785 г. и получив дальнейшее развитие на протяжении сотен лет, постепенно становилось всё более сложным и совершенным, приобретая современные формы.

В своем историческом развитии местное самоуправление в нашей стране принимало различные формы - от инструмента централизованной командно - административной системы, в советский период, до института власти в период рыночных преобразований.

В настоящее время местное самоуправление является фундаментальной основой российского конституционного строя. Является публичной властью, наиболее приближенной к населению, обеспечивает гражданам защиту интересов.

Однако необходимо подчеркнуть, что местное самоуправление в его истинном значении в стране пока только формируется, путем поиска оптимальных вариантов, определения его концепции.

Россия всегда тяготела к заимствованию зарубежного опыта. Не является исключением и местное самоуправление.

К примеру, в законе, принятом в 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», за основу принята немецкая модель местного самоуправления, которая характеризуется многообразием форм реализации местной власти в сочетании с активным государственным регламентированием. Созданная двухуровневая модель местного самоуправления определила компетенцию каждого уровня.

Можно выделить следующие особенности российской модели местного самоуправления:

Высокая степень сложности управления в силу большого количества субъектов Федерации;

Особый способ демократического управления, предоставляющий широкие возможности для развития местного самоуправления;

Доминирование централизованного государства;

Низкий уровень гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне;

Органы местного самоуправления не входят в органы государственной власти, что определено конституционными положениями.

Можно привести следующие модели самоуправления, сложившиеся в различных регионах России:

На уровне только административных районов;

На уровне административных районов и городов;

На уровне административных районов, городов и сельских округов (волостей, сельских советов);

На уровне городских районов и сельских округов;

На уровне городов и сельских округов (волостей, сельских советов);

Муниципальные образования созданы только на отдельных территориях.

Таким образом, выбор модели местного самоуправления - непростая задача. На наш взгляд, нет необходимости разработки единой правильной модели. В каждом регионе с учетом особенностей национальных интересов, политической и экономической жизни должна сложиться своя уникальная система, обеспечивающая эффективное решение вопросов, связанных с развитием территории, а также обеспечить эффективное взаимодействие государства и народовластия.

Литература

1. Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. - М.: Прометей, 2001. - 168 с.

2. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. Е.С. Шугриной. 2-е изд. перераб. и доп., М: Изд-во «Проспект», 2015. - 240 с.

3. Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20361/

4. Милосердов А.С. Учет исторических и иных местных традиций, как принцип в системе организации местного самоуправления. дисс... на соискание ученой степени юрид. наук. - М., 2016.

5. Полтавская Т.Н. Модернизация института местного самоуправления в современной России: проблемы и перспективы// Вестник ВГУ. Серия: история, политология, социология.2015. № 1.- С.116-120

1. Akmalova A.A. Models of local government. - Moscow: Prometheus, 2001. - 168 p.

2. Report on the state of local government in the Russian Federation / Ed. E. S. Shugrina. 2 nd ed. Pererab. And additional., M: Publishing house "Prospekt", 2015. - 240 p.

3. European Charter of Local Self-Government (committed in Strasbourg on 10/15/1985) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20361/

4. Miloserdov A.S. Accounting for historical and other local traditions, as a principle in the system of organization of local government. Diss ... for a scientific degree of a lawyer. Sciences: M., 2016.

5. Poltavskaya TN Modernization of the Institute of Local Self-Government in Modern Russia: Problems and Prospects // Vestnik VSU. Series: history, political science, sociology. No. 1.- P.116-120

Местное самоуправление за рубежом имеет довольно разнообразные формы в зависимости от того, насколько оно интегрировано в систему государственного управления и какова степень его автономности.

Интересен факт, что не во всех странах существует термин «местное самоуправление». В англосаксонских странах используется понятие местного или муниципального управления (в США и Великобритании муниципальным именуется только городское самоуправление), в Японии аналогом этого понятия является «местная автономия», во Франции - территориальная децентрализация, в Испании, Турции - местное управление.

Значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских государствах сыграла бельгийская Конституция 1831 года. В ней содержалась специальная статья, посвященная общинному управлению. Наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась власть четвертая - муниципальная. В настоящее время в мировой практике различают две модели местного самоуправления - англосаксонскую и континентальную (французскую). Если первая получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, то вторая популярна в континентальной Европе, франко - язычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке.

Первый тип муниципальной организации формируется снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения. Л.А. Велихов так характеризовал его: «В государствах, сложившихся из более мелких единиц и не разорвавших со свои прошлым (Швейцария, Норвегия), местное самоуправление строилось снизу вверх, причем государства признавали то, что было создано самой жизнью. В таких государствах местное самоуправление Крепко врастало в быт».

Согласно англосаксонской модели местные представительные органы выступают, как действующие формально независимо в пределах предоставляемых им полномочий при отсутствии прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим. На местах нет представителей уполномоченных центрального правительства, а контроль, за органами местного самоуправления осуществляется косвенным путем, в частности через суд. Государство следит за тем, чтобы местные установления не нарушали общенациональное законодательство.

Главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органам местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям; именно эти структуры решают, к примеру, открывать ли в населенном пункте детский сад и принимать ли на постоянное место жительство иммигрантов.

Население избирает не только депутатов, но и других должностных лиц местного самоуправления. Так в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров. Таким образом, англосаксонский тип выделяется более глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного подчинения вышестоящему уровню власти. У органов местного самоуправления своя компетенция, и они не подчиняются органам государственной власти.

Континентальный (романский) тип характеризуется развитой системой контроля со стороны центральной администрации. Разделение государственной власти и органов местного самоуправления не предполагается, последние являются как бы продолжением государственной ветви власти. Органам местного самоуправления передается часть государственных функций, исполнение которых контролируют государственные структуры на местах.

В рамках континентальной модели существует непосредственная подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. В частности, во Франции комиссар республики и его заместители функционируют, как представители центра на местах, а мэр дополнительно имеет статус представителя центрального правительства, ответственного за исполнение порученных ему государственных дел. Романская модель характеризуется не просто высокой, но директивной ролью государства.

Функционирование англосаксонской модели можно рассмотреть на примере Великобритании, которая имеет солидный исторический опыт в развитии самоуправления. Уже в XIX. А. Васильчиков называл английские учреждения утвердительным примером местного самоуправления. Другой русский экономист XIX века В.П. Безобразов тоже одобрительно отзывался об английском самоуправлении, называя его «основанием всего государственного порядка в Великобритании, составляющим предмет зависти всех народов». По его мнению, на началах местного самоуправления в Великобритании покоится вся административная власть, обеспечивая свою незыблемость и законность, а с ней и свободу каждого подданного этой страны.

Национальной особенностью английской государственности издавна считалось соблюдение обычаев и традиций. Поэтому источником гражданских прав в этой стране являются не столько правовые нормы, дарованные королем или парламентом, сколько исторически сложившееся правосознание граждан.

Английские города издавна вели успешную борьбу с государственной властью, постоянно им уступавшей, выдавая городам многочисленные грамоты, подтверждавшие их привилегии и свободы. В ходе европейской колониальной экспансии английская правовая культура пустила корни в Северной Америке, Австралии и других государствах бывшей Британской империи.

Старинная английская самоуправляющаяся община имела вначале аристократическое, а затем буржуазное происхождение, что проявлялось во время выборов, в которых участвовали одни «джентльмены», владеющие имуществом и уплачивающие налоги. В результате, по мнению Л.А. Велихова, принцип самоуправления, в котором большинство населения не участвовало, служил мощной поддержкой господствующего класса. Указанные свойства способствовали ограничению самоуправления не извне, а изнутри и служили организации господства одного класса над другим. Однако со временем «принцип самоуправления и общинности настолько въелся в плоть и кровь англичан, что они не находят нужным ни определять его, ни говорить о нем, ни даже устанавливать его нормы в законодательстве». Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии называют «страной советов». Здесь городские советы графств, районные советы метрополий, приходские советы, и именно им принадлежит реальная власть. Они определяют приоритеты и формируют исполнительные структуры. «Английские города буквально пронизаны комитетами, форумами, ассоциациями, с участием которых каждый при желании может решить свои проблемы. Однажды созданная система вовлечения рядовых граждан в управление своей территорией, действует безотказно». Система контроля за властью основана на постоянно действующем принципе ротации, чтобы депутаты не могли «распоясаться, дорвавшись до власти». Основа структуры местной власти Англии - политическая культура рядовых граждан и патологическое неумение перекладывать ответственность за свою жизнь на других. В Великобритании формально монархическая государственность имеет глубоко развитую демократическую сущность, обеспечивающую успешное функционирование общественных институтов, составляющих основу гражданского общества.

Если говорить о статусе местных органов власти в государствах относящихся к англосаксонской системе, то формально они имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими институтами. Любое действие местной власти должно быть оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента. Так, для получения каких - либо дополнительных полномочий местные власти в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой об издании соответствующего закона. Особенно успешно английские традиции прижились на американском континенте. Французский мыслитель А. Токвиль полагал, что сама история Соединенных Штатов обеспечила их развитие по демократическому пути, который насчитывает уже более двух столетий.

Являясь владением английской короны, некоторые колонии на побережье Северной Америки к концу XVI в. получили права учреждать гражданское политическое общество под покровительством метрополии, а также право самоуправления во всем, что не противоречило английским законам. Подчас колонии образовывались безо всякого содействия и практически без ведома Англии, и лишь 30-40 лет спустя королевская хартия узаконивала их существование. Эмигранты сами назначали должностных лиц, заключали мир и объявляли войну, регламентировали деятельность полиции, принимали законы. К 1650 г. в Новой Англии община полностью и окончательно утвердилась. Колонии пока еще продолжали признавать верховную власть метрополии, штаты по-прежнему управлялись по законам монархии, однако республика уже полнокровно развивалась в рамках общины.

Принятая в 1776 г. в Соединенных Штатах Декларация независимости, автором которой явился сторонник естественных прав человека Томас Джефферсон, закрепила право граждан на самоуправление. Двумя годами позже была принята Конституция нового государства, которая является самой «старой» из писаных конституций, действующих в настоящее время. И хотя Основной закон страны выглядит как умеренно демократический документ, по многим параметрам демократии уступающий конституциям стран западной Европы и других регионов современного мира, это не мешает США иметь довольно устойчиво функционирующие гражданские институты и демократическую систему государственности.

Алексис де Токвиль так характеризовал развитие процесса самоуправления в Америке в XIX веке: «Над всеми существующими институтами и современными общественными политическими структурами США есть верховная власть - это власть народа, которая разрушает или изменяет их по своему усмотрению. В Америке народ сам выбирает тех, кто создает законы, и тех, кто их исполняет, он же избирает суд присяжных, который наказывает нарушителей закона. Народ прямым голосованием избирает своих представителей в органы власти и делает это, как правило, ежегодно, чтобы его избранники находились в более полной зависимости от народа. Все это подтверждает, что именно народ управляет страной. И хотя государственное правление имеет представительную форму, нет сомнения, что в повседневном управлении обществом беспрепятственно проявляются мнения, предрассудки, интересы и даже страсти народа». Система государственной власти в США базируется на принципе разделения властей - системе сдержек и противовесов. Современная правовая доктрина в Соединенных Штатах считает органы муниципального управления креатурами штата. Муниципалитеты обладают только теми правами, которые предоставлены им законодательным органом штата. Роль «муниципальной конституции» (устава) исполняют муниципальные хартии, которые основываются на законодательстве штатов. Муниципалитеты имеют право на «гомруль», т.е. право разрабатывать, применять, и изменять хартии. Плюрализм форм местной демократии проявляется в том, что муниципалитеты имеют возможность сами выбрать структуру своего управления. Эти хартии принимаются муниципальными советами или путем референдума и в дальнейшем утверждаются парламентом штата. Однако укрепление муниципальной автономии и усиление местнических тенденций идет параллельно с другим процессом- ослабеванием влияния субъектов федерации на решение вопросов, имеющих значение в рамках штата. Не способствует гомруль и развитию межмуниципального сотрудничества. Американский опыт в данной области, в целом свидетельствует о том, что «избыток местной автономии может создать не менее серьезные проблемы, чем ее недостаток». Сегодня в США территория всех штатов, кроме трех подразделяется на графства. Роль органов самоуправления в графствах исполняют советы, избираемые населением или формируемые из выбранных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня.

На территории государства, особенно в небольших городах, остается популярной такая форма осуществления местного самоуправления как городские собрания. Здесь обсуждаются вопросы не общегосударственного, а местного значения: условия содержания учебных заведений, состояние питьевой воды, дорог и другие. Другой пример функционирования англосаксонской модели мы можем наблюдать в Канаде. В Конституции Канады нет ни слова о местном самоуправлении, все свои полномочия муниципальные органы получают из рук правительства провинции. В каждой провинции Канады принят свой муниципальный акт (закон), регулирующий сферу местного самоуправления.

В канадском контексте «муниципалитет» - это политическая и правовая единица, управляющая некой территорией. Городские регионы могут включать несколько муниципалитетов. Например, в Ванкувере 21 муниципалитет, в Монреале их более 100.

Канадские провинции на практике могут делать со своими муниципалитетами все, что угодно - изменять границы, возлагать на них дополнительные обязанности, сокращать финансирование. Однако это все же англосаксонская модель, поскольку в пределах своих полномочий канадские муниципалитеты свободны и независимы, а община остается первичной ячейкой социальной организации.

Муниципалитеты в Канаде действуют по принципу открытого правительства: сессии совета неизменно открыты для публики, причем представители общественности всегда могут высказаться в дебатах. Большое распространение в Канаде имеют местные плебисциты, в ходе которых граждане приглашаются для голосования к урнам для решения локальных вопросов, таких как: закрытие или открытие местного аэропорта, часы работы магазинов в выходные дни и т.д. Результаты такого волеизъявления граждан ни к чему не обязывают местный совет, но служат мощным средством давления на депутатов. Проведение плебисцитов сопровождается публичными форумами и открытыми дискуссиями, во время которых людям предоставляется возможность уточнить собственную точку зрения и познакомиться с иными позициями.

В местной политике особую роль играют различные группы давления: ассоциации соседей, группы протеста, объявления, созданные для решения какого-то конкретного вопроса. Как правило, при каждом муниципалитете создается торгово-промышленная палата, в которой формируется позиция деловых кругов по проблемам муниципального развития. Разумеется, их мнение весьма значимо, поскольку именно предприниматели формируют налоговую базу местной власти. К данной модели организации местного самоуправления может быть отнесена и организация местной власти в Испании. В новой национальной Конституции 1978 г. местная власть в Испании признавалась в качестве одного из основных элементов управления государством. Был провозглашен принцип автономии как непременный для управления на местах в соответствии с собственными интересами населения. В главном законодательном акте страны автономия определяется как способность субъекта (в данном случае местной власти) к саморегулированию и самоопределению. В качестве исходного принципа положений выдвигалась ориентация на нужды регионов, их четкое осмысление и удовлетворение.

Основными составляющими местного управления являются муниципалитеты и провинции, обладающие правами на саморегламентацию и самоорганизацию. Достаточно высокий статус местных органов власти подтверждается тем, что национальная комиссия по вопросам местной администрации получила возможность обращаться и оспаривать в Конституционном суде решения, наносящие по ее мнению вред местной автономии. Во всех случаях значение местных интересов, а значит, и удовлетворение «общественных благ» провозглашается в качестве приоритетного.

Можно выделить три вида участия граждан в работе испанских муниципалитетов:

Органический, дающий право в соответствующих муниципальных органах изложить свое мнение по отдельным вопросам;
- функциональный, когда граждане выступают в качестве помощников служащих муниципальных органов;
- кооперативный, предусматривающий стимулирование и регулирование местной администрацией.

Делается акцент на привлечение простых людей к деятельности муниципалитетов и периодическое информирование граждан об их работе. Таким образом, каждое государство, развивающееся по англосаксонскому пути, имеет свои характерные особенности, но в целом они выделяются активным привлечением населения к работе муниципалитетов, муниципальной деятельностью с более глубоким автономным характером и отсутствием выраженного подчинения местных органов власти вышестоящему уровню.

Континентальная модель может быть рассмотрена на примере Франции. К сфере местного самоуправления в этом государстве относятся такие этажи власти, как: регионы, департаменты, коммуны.

Поскольку Франция всегда славилась традициями централизма, то данное обстоятельство не могло не отразиться на особенностях муниципальной жизни. Нижестоящие организации здесь, хотя и в меньшей степени, чем прежде, зависят от вышестоящих.

На процессы демократизации во Франции серьезное влияние оказало учение Ж. Ж. Руссо, который отстаивал принципы прямой демократии. Руссо считал, что законодательная власть должна осуществляться только народом. По его мнению, чем лучше устроено государство, тем больше граждане должны быть озабочены не столько личными проблемами, сколько общественными.

Все те ценности, которые отстаивал Руссо - суверенитет народа, личное участие граждан в решении общественных проблем, равенство перед законом и доступ к любой публичной должности исключительно в зависимости от имеющихся способностей и добродетелей - способствовали формированию нового социального мышления его современников и нашли отражение в положениях Конституции IV Французской Республики.

Современное местное самоуправление на Западе, как правило, связывают с идеей субсидиарности. Суть ее состоит в том, что функции принятия решения по возможности должны делегироваться на уровень наиболее приближенный к тому, который этими решениями затрагивается, т.е. если местные сообщества в состоянии компетентно решать свои проблемы, вышестоящие органы не вправе брать эти решения на себя. Чем короче административная дистанция между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения, тем лучше, хотя этому противостоит бюрократия, не желающая отдавать свои полномочия на местах. Принцип субсидиарности соблюдается и во французской конституционно-правовой доктрине, которая возложила на государство вопросы общенационального значения, обязав территориальные коллективы решать проблемы, связанные с их местными делами, непосредственно затрагивающими повседневные интересы жителей конкретной местности. Стремление граждан взять в свои руки бразды местного правления привело к принятию Закона о правах и свободах децентрализованных территориальных коллективов 1982 г. Самоуправление во Франции сегодня осуществляется на уровне департаментов, которых на территории страны 95, и на уровне городских и сельских коммун, которые являются низовой административной единицей. Департаменты и коммуны имеют статус самоуправляющихся территориальных коллективов со своими выборными органами - генеральными советами коммун. В отношении этих коллективов Конституция придерживается принципа «свободного управления», при котором управление местными делами доверяется местным органам.

В то же время в каждый департамент назначается представитель центральной власти - префект. Он контролирует соблюдение национальных интересов, обеспечивает осуществление в департаменте полномочий центральных государственных органов, информирует правительство о политической ситуации на вверенной ему территории, несет ответственность за имущество, принадлежащее государству, следит за исполнением нормативных актов центральной власти. В 80-е годы прошлого столетия наметилось, однако, сокращение влияния префектов и ослабление контроля вышестоящих организаций над нижестоящими. Теперь их опека строго регламентируется. Рассмотрение государственного устройства Германии и развитие такого гражданского института как местное самоуправление представляет для нас особый интерес, вследствие того, что, по мнению специалистов, у России некоторые позиции схожи с Германией, а именно:

Провозглашение федерализма в качестве основного принципа государственного устройства, причем немецкая модель во многом стала прообразом конституционной концепции современного российского федерализма;
- континентальная система права, к которой принадлежит Германия, наиболее близка российской правовой системе;
- немецкие и российские муниципальные системы имеют ряд общих исторических корней: введение и последующее развитие земского и городского самоуправления в России в середине XIX века осуществлялась по образу прусских реформ барона фон Штейна.

Здесь самоуправление развивается в русле континентальной модели и существует на уровне общин и их объединений, называясь коммунальным самоуправлением. Характерной чертой для немецкой концепции самоуправления является идея «партиципации», т.е. привлечение максимально широкого круга граждан к решению публичных административных задач. Эта идея была заложена в начале XIX века бароном фон Штейном и нашла практическое воплощение в провозглашенных им реформах.

В современной немецкой литературе утвердились две основных концепции коммунального самоуправления: демократически - парламентская и административная (государственная).

В рамках демократически-парламентской концепции коммунальное самоуправление определяется как гражданское самоуправление, относительно независимая общественная власть, существующая параллельно с государственной. Административное (государственное) управление рассматривает коммунальное самоуправление, как опосредованное государственное управление, т.е. осуществление государственной властью своих задач через органы коммунального самоуправления. Однако демократически - парламентарное направление получает все большее распространение в немецкой юридической и политической литературе. Дифференциация между непосредственным и опосредованным государственным управлением, куда относятся и органы местного самоуправления, является важным структурным принципом системы управления ФРГ. Право местного самоуправления закреплено в Федеральной Конституции 1949 г. и конституциях отдельных земель. «В структуре местного самоуправления преобладает концепция сильной исполнительной власти». В отличие от других государств, переживших авторитарные и тоталитарные режимы (Испания, Португалия, Россия, Румыния и т.д.) в Основной закон этого государства не были включены институты непосредственной демократии, но право на местное самоуправление нашло свое закрепление в Конституции

В целях осуществления надзора, за исполнением федеральных законов уполномоченные правительства направляются не только в верховные земли, но и в нижестоящие органы власти. Цель введения этой нормы - надзор за соблюдением права и не нарушение его. Введенный механизм ответственности за исполнение законодательства, содействует полноценному функционированию гражданских институтов, в частности местного самоуправления.

Если сравнить японское и российское местное самоуправление, то устойчивое предпочтение континентальной модели проявляется в насаждении «сильных» губернаторов и мэров. Самостоятельное финансирование источников муниципалитетов обеспечивает только 30% их расходов, а остальная часть покрывается различными видами трансфертов. В финансовом отношении опыт Японии интересен тем, что депрессивные (слабые) районы эффективно поддерживаются не политикой дотирования, а кредитованием под целевые программы. Причем кредит предоставляется не в виде денег, а доходных источников, что не поощряет иждивенчества, а пробуждает интерес и инициативу. Местное самоуправление в Скандинавских странах имеет давние традиции. В связи с тем, что в этих государствах сильны традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин, то и для создания территориальных единиц местного самоуправления было использовано церковное административное деление стран на приходы.

Так, в Финляндии местное самоуправление стало приобретать наиболее современные формы в XIX веке, когда решение вопросов, связанных с образованием и здравоохранением, стало компетенцией общин. Местное самоуправление в Скандинавских странах основано на муниципалитетах универсального типа, которые выполняют широкий круг функций и являются органами социального обеспечения населения. Для местных органов власти характерна особая политизированность. Практически все муниципальные советники являются членами политических партий, и каждой партии предоставляется место во всех выборных муниципальных органах. «Хотя политики могут плохо разбираться в профессиональных и технических вопросах, у них есть и сильная сторона: они способны выступать в качестве экспертов по координации всех конфликтных интересов в местной общине, включая конфликты между экспертами». В сравнении с местными службами центральных органов местное самоуправление ценится потому, что оно:

Увеличивает количество прав и свобод в обществе;
- усиливает возможность граждан участвовать в местных делах;
- способствует эффективности управления.

Уникален факт существования одной общины в Дании. В самом центре Копенгагена расположен вольный город Христиания. Совет общины решает здесь все важные вопросы. В городе нет полиции и разрешены легкие наркотики, с продажи которых официально платится налог. Народная партия Дании предпринимает попытки закрыть Христианию на основании того, что преступники в этом городе чувствуют себя свободно. Однако местное сообщество уже не раз отстаивало право на существование общины, предпринимая даже такие меры, как устройство баррикад.

Заседания муниципальных советов в Скандинавских странах проходят открыто, что способствует развитию гражданской активности и обеспечению общественного контроля, за деятельностью местных органов власти. Со стороны государства также осуществляется контроль, за деятельностью муниципалитетов. Многие из своих решений они обязаны представлять на рассмотрение в региональные или правительственные органы власти, хотя этот вид контроля не носит «жесткий» характер. В целом местное самоуправление в Скандинавских странах становится все более интегральной частью общегосударственной организации по предоставлению услуг. Муниципалитеты утратили свою роль автономной местной единицы, занимающейся исключительно собственными делами. В то же время их значение в политической системе скандинавских стран, несомненно, возрастает. Как можно проследить, система местной организации в зарубежных государствах строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных - чаще субъектов федерации. Местное самоуправление формируется, как правило, на низовом уровне - город, район, поселок. Основой системы местного самоуправления в зарубежных странах являются местные представительные органы, формируемые населением в результате свободных выборов.

Срок полномочий представительных органов местного самоуправления может составлять один год (некоторые провинции Канады), два года (Мексика, Боливия), три года (Швеция, Эстония), четыре года (Норвегия, Венгрия, Япония), пять лет (Турция, Кипр) или шесть лет (Франция, Бельгия, Люксембург).Выборы в местный парламент Великобритании проходят раз в 3-4 года по одной из двух схем: либо депутатов избирают одновременно, либо осуществляется ежегодная ротация. Так если жителям округа нужно выбрать трех депутатов в местный совет метрополии (район города - прим. авт.), то они могут выбирать одного из трех каждый год. Получается, что ежегодно состав совета меняется на одну треть, а это дает возможность депутатам с опытом получать приток «свежих сил». Долгое время в стране существовала единая территориально-организационная система, по которой в графствах выбирались городские советы и «под ними» районные советы. Однако после реформы 1974 г в шести графствах с большим числом жителей вопреки общепринятой схеме создаются советы метрополий. С одной стороны короткий срок полномочий позволяет довольно жестко контролировать своих избранников. С другой стороны за небольшой срок депутаты не успевают войти в курс дела и освоить навыки муниципальной работы. Более длительный срок работы местных советов предпочтителен также с финансовой и организационной точки зрения.

Роль органов самоуправления в графствах, на которые подразделяется практически вся территория Великобритании, исполняют советы, избираемые населением или формируемые из выбранных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня.

Мировая практика представляет большое разнообразие организационных схем, используемых на местном уровне. Одна из распространенных форм организации местной власти «сильный совет - слабый мэр», когда права мэра существенно ограничены. Общее руководство, координация и контроль за деятельностью исполнительного аппарата осуществляется городским советом. Совет обладает большими полномочиями в сфере управления, в хозяйственных, финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

Избрание советом главы исполнительного органа местного самоуправления характерно для таких стран, как Австрия, Дания, Франция, Чехия, Испания. Во Франции муниципальный совет избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. В Великобритании тоже не население, а депутаты избирают мэров из своих рядов сроком на 1 год. Данная практика получила распространение и в Мексике, а также в некоторых государствах Африки (Египет, Тунис).

Во многих странах местные советы могут избирать из своего состава единолично осуществляющего исполнительные функции мэра, бургомистра, майора и т.д. (Англия, некоторые земли Германии, Австрия, Дания, Испания). Мэров английских городов выбирают не жители, а депутаты местного совета из своих рядов сроком на один год. Выборы в местный парламент проходят раз в 3-4 года, затем он объявляет конкурс на должность исполнительного директора, по-нашему главы администрации. Директор набирает аппарат, который координирует работу муниципальных служб.

В других странах советы избирают из своего состава коллегиальные исполнительные органы. В Италии это исполнительный комитет совета джунта. В ряде германских земель - это магистрат, который избирается местным представительным органом из своего состава, включая бургомистра.

В большинстве крупных городов США действует схема «сильный мэр - совет». Мэр избирается всем населением и достаточно независим от совета. Он имеет большие реальные полномочия, в которые входит право назначать и освобождать от должности руководителей муниципального аппарата, часто без согласия совета. Мэр имеет право также налагать трудно преодолимое вето на решение совета, он составляет проект бюджета и предпринимает необходимые действия для его исполнения. При мэре находится штат помощников - профессионалов, который повседневно контролирует работу руководителей муниципальных подразделений. Такая система существует также в некоторых провинциях Канады, в Японии. В Бельгии, Голландии, Люксембурге мэр (бургомистр) назначается главой государства - монархом - по предложению муниципального совета. Это подчеркивает значимость мэра не только как главы местной администрации, но и как представителя центрального правительства, играющего немаловажную роль в осуществлении контроля над местными органами власти.

Система «совет-управляющий» заключается в том, что совет назначает на определенный срок профессионального чиновника - менеджера. Управляющий подбирает лиц на важные посты в муниципальном аппарате, разрабатывает программу его деятельности, контролирует ее реализацию. Мэр при данной системе выполняет лишь представительские функции. Кроме США институт муниципальных управляющих существует в Канаде, Германии, Ирландии, Норвегии, Швеции, Финляндии.

Несмотря на разнообразие организационных форм у американцев остаются проблемы, как в вопросах организации местного самоуправления, так и во взаимоотношениях между различными органами управления.

Аналитики, занятые изучением этой практики делают вывод о необходимости именно небольших по своим масштабам органов муниципального управления. В этом случае на их взгляд должностные лица будут максимально близки к избирателям, и это заставит их энергично реагировать на все предложения и высказывания граждан.В сельской местности организация местного самоуправления имеет несколько иные формы. В небольших по размерам территориях с малой численностью населения представительные органы власти могут отсутствовать. Наиболее важные вопросы жизнедеятельности территориального сообщества здесь решаются путем непосредственной демократии на общих собраниях, референдумах.

В США в сельской местности функционируют тауны и тауншипы (от англ. «town»- небольшой город). Тауны управляются на основе решений, принятых собранием взрослых жителей или их представителей. На них избирается совет в составе 3-5 человек, который же является исполнительным комитетом. В некоторых сельских коммунах Франции, например, функции секретаря мэрии, занятого неполный рабочий день исполняет местный учитель.

Наиболее продуктивно с органами местного самоуправления взаимодействуют не отдельные жители, а объединения граждан. Активисты создают временные группы чисто протестного характера, которые выступают против конкретной акции или инициативы властей. В Канаде подобные объединения называют «только - не - в - моем - дворе». Такие группы не характеризуются общезначимым подходом к проблеме, но являются элементом гражданского общества, отражающим интересы и настроения определенной части его жителей. Примером развитого самоуправления на местах представляет собой Швеция. Организация жизнедеятельности в этой стране находится на таком уровне, что в Стокгольме нет даже мэра, поскольку в этом нет необходимости. Если возникает проблема, то для ее решения создается комитет. Депутаты же решают сколько требуется средств и выделяют, как правило, требуемое количество. Хорошее финансирование объясняется тем, что в стране высокие налоги, а большая часть местного бюджета формируется за счет налогообложения физических лиц. Несмотря на различные системы организации власти на местах, выше-рассмотренные страны характеризуются хорошо развитой экономикой и довольно высоким уровнем жизни общества, что является определяющей целью и главным критерием при создании любой политической системы. Следовательно, одним из главных моментов является не столько выбор модели государственного устройства, сколько то, созданы ли необходимые условия и приняты ли все меры для практической реализации этой модели. Избранная модель со временем совершенствуется, расширяя возможности института местного самоуправления.

Ни одна разновидность местного самоуправления, конечно, не возникла на пустом месте. Можно сказать, что все они были порождены социальными и политическими условиями своего времени. Избранный порядок управления основывался, как правило, на исторических традициях и укладе жизни общества, сочетая эволюционный подход с принципами преемственности и последовательности. Процесс введения инноваций опирается на гражданскую инициативу и принимается с учетом сложившихся стереотипов поведения и существующих тенденций в обществе. Жизнеспособность той или иной модели государственного устройства, включая систему местного самоуправления, обеспечивается реально функционирующим механизмом правовой доктрины государства.

В некоторых странах институциализация местного самоуправления происходила естественным путем (Великобритания, США), в других вводилась в директивном порядке свыше (Франция, Германия). Созданная система эволюционизировалась с развитием и совершенствованием демократических процессов в обществе, а также ростом правового сознания граждан.

Принцип разделения властей, который лежит в основе государственного устройства США, мы рассматриваем как один из основных. На наш взгляд, пока российское гражданское общество не сформировано и не структурировано, использование этого принципа на местном уровне является обязательным (имеется в виду представительная и исполнительная ветви власти). С другой стороны, пример США требует учитывать тот факт, что автономия местного сообщества должна составлять разумный баланс государственной власти на уровне субъекта Федерации в целях обеспечения равномерного распределения политических сил в обществе.

Стремление российских региональных лидеров оказывать давление на муниципалитеты, не признавая их самостоятельность, способствует сохранению традиций централизованного управления и препятствует поступательному институциональному развитию местного самоуправления. В связи с этим идея субсидиарности (Франция и др.), которая заключается в передаче права принятия решений на уровень наиболее приближенный к тому, который этими решениями затрагивается, нам представляется весьма актуальной для России.

Следует учитывать и тот факт, что эффективность и полноценность функционирования гражданских институтов, в том числе и местного самоуправления, возможна при одновременном построении правового государства, как это было, например, в Германии. Здесь институт уполномоченных правительства обеспечивает не создание и сохранение вертикали власти, а осуществление надзора за исполнением федерального законодательства. Соблюдение права и ненарушение его гарантирует развитие общества по избранному пути.
Обобщая сказанное, можно заключить, что рассмотрение и учет зарубежного опыта развития местного самоуправления обогащает возможности формирования теоретической базы и собственной позиции по данной проблеме, а также создает условия для сравнительного анализа и адаптации приемлемых для российской действительности норм.

В частности, наиболее важным для нас представляется изучение технологии процесса вовлечения населения в работу муниципалитетов, что решает проблему общественного контроля за властью. В этом плане особый интерес представляют страны, где установленная система организации муниципальной власти действует эффективно (Великобритания, Германия, Испания, Канада, США). Несмотря на то, что каждое государство опирается на свои базовые принципы при построении системы власти на местах, активная роль местного сообщества в этом процессе обозначена достаточно рельефно. Так, социально-политическая составляющая местного самоуправления находит свое проявление в создании сети общественных объединений в Великобритании, в том, как функционируют тауны и тауншипы в США, в активных действиях протестных групп жителей в Канаде, в реализации на практике немецкой идеи «партиципации» и т.д.

Вместе с тем, не стоит забывать, что история развития каждого государства определяет менталитет его жителей и поэтому использование зарубежного опыта должно быть глубоко продуманным и взвешенным. Русский государствовед XIX века А.Д. Градовский предупреждает против слепого заимствования или подражательства. Он обращает внимания на тот факт, что как бы любой иностранец не увлекался примерами чужих стран, эта идея перерабатывается согласно условиям и темпераменту каждой страны. А. Васильчиков предлагает взять за правило «не превозносить безусловно порядки, мгновенно восторжествовавшие над другими или подражать им потому только, что они торжествуют». На необходимость учитывать исторические опыт, традиции государства, мировоззрение его граждан указывал и Перси Ашлей: «Местные учреждения в гораздо большей степени, чем учреждения центральные отражают влияние исторических факторов, экономических и социальных условий, а также национальных традиций. Вследствие этого ни одно учреждение не может вызвать сочувствия граждан и действительно окрепнуть, если оно свидетельствует о разрыве с прошлым, если при его создании не принимаются во внимание исторические обычаи и народное сознание. Реформатор может рассчитывать на успех только тогда, когда в его действиях сочетается движение вперед с преемственностью». Следовательно, для выбора оптимальной модели развития местного самоуправления обязательным является глубокое и осмысленное изучение в первую очередь собственного исторического опыта в исследуемой области.