Конституция РФ Глава 8;

ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 06.10.2003 (в редакции ФЗ от 29.12.2004)

Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на КРФ, Европейской хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ.

Местное самоуправление (один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти) - право и способность органов местного самоуправления (ОМСУ) регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно и через ОМСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения. ОМСУ не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (вопросов непосредственного жизнеобеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования), владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (структура ОМСУ определяется населением самостоятельно).

Система МСУ : городские, районные представительные органы; городские, районные исполнительные органы (администрация); волостные, сельские и поселковые выборные органы; органы территориального общественного самоуправления (комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты).

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем: референдума, конференции, собрания (схода), выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные ОМСУ. Выборные и иные ОМСУ являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования (лица, осуществляющие службу - муниципальные служащие).

К ОМСУ относятся : выборные органы, образуемые в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. ОМС наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Представительный ОМСУ состоит из депутатов (численный состав определяется уставом). Компетенция: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Уставом могут быть предусмотрены должности главы муниципального образования (выборное должностное лицо), а также иные выборные должности лиц местного самоуправления. Глава и другие выборные должностные лица подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления. В уставе могут быть предусмотрены иные органы и должностные лица местного самоуправления. Глава и другие должностные лица могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Депутату, члену выборного ОМСУ, выборному должностному лицу гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести, достоинства. Срок полномочий - не менее 2 лет.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

3 Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. Т. 1. СПб., 1909.

4 Уильямсон О. Рыночные институты капитализма. СПб., 1996.

5 СтарченкоА.А. Правометрия в США // Советское государство и право. М.: Наука, 1967, № 9.

6 Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское Государство и право. 1987. № 6; Малько А.В., Михайлов А.Е. Правовая жизнь общества. Саратов, 2007; Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб., 2002.

7 Шундиков К.В. Инструментальная теория права - перспективное направление научного исследования // Правоведение. 2002. № 2 (241). С. 16-23.

8 Постановление Конституционного Суда РФ № 13-П «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 29 Закона Российской Федерации «О милиции» и статьи 1084 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросами Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода и Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода» от 15 июля 2009 г.

9 См. структуру обзоров практики Конституционного суда РФ.

10 См. об этом Селифонов А.А., Федоров П.А. К вопросу о превентивной функции гражданско-правовой политики // Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2012. № 2.

11 Вероятно, последней работой, исследующей психологическое содержание права, был труд М.А. Рейснера «Государство». М., 1918.

12 См. Селифонов А.А. К вопросу о соотношение экономики и права в гражданско-правовой науке // Цивилистическое обеспе-

чение инновационного развития в современной России. Сборник статей межвузовского научно-практического семинара. СПб, 2013.

13 Старченко А.А. Правометрия в США // Советское государство и право. М., 1967, № 9.

14 Лазарев В.В. Социально-психологические аспекты применения права. Казань, 1982; Сапун В.А. Социалистическое правосознание и реализация советского права. Владивосток. 1984; Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6;ХалфинаР.О. Право как средство социального управления. М., 1988.

15 Пугинский Б.И. Основные проблемы теории гражданско-правовых средств: Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. М., 1985. С. 5.

16 Селифонов А.А. Понятие «поведения» в юридической науке // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД РФ. Декабрь 2014 г.

17 Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2000. С. 399.

18 Керимов Д.А. Указ. соч. С. 414.

19 Шевцов А.А. Введение в прикладную культурно-историческую психологию. СПб., 2000. С. 19.

20 Подобное деление формальной и содержательной стороны правовой нормы не раз обсуждалось в юридической науке. Например, при исследовании таких предметов, как право положительное и естественное, объективное и субъективное.

21 Жубрин Р.В. Борьба с легализацией преступных доходов: теоретические и практические аспекты. М., 2011; Кузнецов С.А. Судебные обеспечительные средства в российском гражданском праве. М., 2008.

УДК 352.075 ББК 67.300

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЛЕВАН ТЕЙМУРАЗОВИЧ ЧИХЛАДЗЕ,

заведующий кафедрой муниципального права юридического института Российского Университета дружбы народов, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного областного университета, доктор юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

E-mail: [email protected]

Аннотация. Рассматриваются основы конституционного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Конституция рассматривается как база для последующего регулирования местного самоуправления. Анализируются наиболее спорные статьи Конституции, регулирующие вопросы местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные органы власти, переданные полномочия, органы государственной власти, вопросы местного значения, огосударствление местного самоуправления.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Annotation. Considered fundamentals of the constitutional regulating of local self-government in the Russian Federation. The Constitution is seen as a base for subsequent regulation of the local government. Analysed the most controversial articles of the Constitution relating to local self-government.

Keywords: local government, municipal authorities, delegated powers, public authorities, local issues, nationalization of local government.

В Конституции Российской Федерации, принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (далее Конституция РФ 1993 г.), нашли закрепление результаты идейной и политической борьбы, развернувшиеся в конце 80-х годов ХХ столетия, по поводу организации новой системы местного самоуправления. Глава о местном самоуправлении проекта конституции оказалась одной из самых дискуссионных1. Поэтому не удивительно, что в юридической литературе того времени обсуждалась проблема допустимости детальной регламентации в конституции федеративного государства местного самоуправления. По мнению В.И. Васильева, в «России просто необходимы достаточные конституционные гарантии осуществления местного самоуправления, поскольку институты местного самоуправления на местах утверждаются в российских условиях не снизу, а сверху»2.

С точкой зрения В.И. Васильева нельзя не согласиться, поскольку в действительности отсутствие в советскую эпоху законодательного закрепления основ местного самоуправления свидетельствует о реальной и многоуровневой централизации государственного управления. Последнее обусловливается включением местного самоуправления в систему органов государственной власти3. Похожую и вполне обоснованную анализом указанной эпохи научную позицию мы находим у известных российских государствоведов А.А. Клишаса и В.В. Еремяна: «В течение 70-летнего периода советская республика, de jure и de facto не воспринимавшая не только буржуазной концепции разделения властей, но и буржуазной модели муниципального самоуправления, преемственность, тем или иным образом восстановленная в XVIII - середине XIX столетия, была отправлена на свалку истории. Централизм пронизывал все - и государственную, и партийную, и административно-территориальную организацию. Тем не менее, целый ряд публичных механизмов и общественных институтов, аккумулировавших отдельные элементы самоуправления, например местные выборы, собрания членов жилищных, гаражных и садоводческих кооперативов, сельские сходы, продолжали функционировать, поддерживая традиции самоорганизации населения»4.

Современная конституционная модель местного самоуправления в Российской Федерации, в отличие от советской модели, основывается на принципе децентрализации публичной власти. В данном случае речь, прежде всего, идет о функциональной децентрализации, которая выражается в передаче государством прав и средств на принятие управленческих решении относительно автономными органами публичной (муниципальной) власти; именно автономия предполагает децентрализацию функции управляющей системы.

Децентрализованная модель местного самоуправления в России, прежде всего, базируется на ст.ст. 3, 12, п. «н» ч. 1 ст. 72 и гл. 8 Конституции РФ 1993 г. Глубокий смысл, заложенный в указанных статьях, заключается в том, что местное самоуправление-это форма осуществления народом своей власти, и, как следствие этого, одна из важнейших основ конституционного строя. Кроме этого, муниципальная власть - это разновидность публичной власти, решающая вопросы местного значения.

Аргументируя выше сказанное, следуя логике ст. 3 Конституции РФ 1993 г. можно сделать вывод о том, что публичная власть - это политическая власть, осуществляемая народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Публичность муниципальной власти подчеркивается также в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ст. 80, 90, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в республике Коми» (далее - Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П). Рассматривая вопрос о местных представительных органах власти в Республике Коми, Конституционный Суд РФ указал, что само по себе то, что местные представительные органы, согласно Закону республики Коми являются органами власти, не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, согласно позиции Конституционного Суда РФ, органы местного самоуправления осуществляют не государственную, а муниципальную власть, т.е. их природа не является государственной.

Указанная позиция Конституционного Суда РФ основана на глубоком анализе тенденции развития местного самоуправления. Думается, что в ту эпоху конкретное обоснование властной природы органов местного самоуправления являюсь революционным шагом в понимании сути и значения местного самоуправления. Кроме того, важно и то, что Конституционный Суд указывает на муниципальную власть как на публичную и при этом признает публичной и государственную власть, что принципиально отличается от советской концепции местного управления.

Согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 г. «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местно-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

го самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Расширительное толкование указанной нормы позволяет утверждать, что, с одной стороны, основной закон страны создает базу для обособления местного самоуправления от государственного механизма (децентрализация), сохраняя при этом подзаконную деятельность местной власти. Термин «подзаконная» деятельность применяется для иллюстрации того, что органы местного самоуправления могут действовать только в рамках установленных законом полномочии. В этой связи можно предположить, что в данном случае речь идет о принципе Шег vires (в пределах полномочии).

Исходя из всего вышесказанного, сложно говорить о полной самостоятельности местного самоуправления от государства. Однако, с другой стороны, с учетом того, что органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями государственных органов власти - их организационная обособленность очевидна. «Децентрализованные субъекты власти, в том числе органы местного самоуправления, осуществляют управление, оставаясь интегрированной частью государства»5. Вышесказанное позволяет утверждать, что скрытым смыслом ст. 12 Конституции РФ 1993 г. является все-таки сочетание централизации и децентрализации. В свою очередь, централизация, точнее говоря элемент централизации, выражается в наличии принципа inter vires, т.е. функционирование местного самоуправления в пределах своих полномочии. А децентрализация выражается в структурной самостоятельности органов местного самоуправления от органов государственной власти.

Продолжая мысль об интегрированности местного самоуправления и опираясь, прежде всего, на положения ст. 12 Конституции РФ 1993 г. следует отметить, что хотя и органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, однако их статус нельзя приравнивать к статусу общественных организации. Это связано с тем, что субъекты местного самоуправления являются субъектами публичного права, обладающими публично-властными полномочиями по отношению к населению муниципального образования и к организациям. В рамках обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования органы местного самоуправления должны реализовывать вопросы местного значения. В данном случае действует императивный метод правового регулирования, поскольку предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, прежде всего, устанавливаются в федеральном законодательстве. Тем самым их не исполнение влечет за собой ответственность как перед населением муниципального образования, так и перед государством.

В целом органы местного самоуправления не могут выполнять свои функции, если их решения опираются только на силу общественного мнения и не поддерживаются мерами государственного характера. В данном случае большое значение имеет и то, что муниципальные образования непосредственно или

через органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, подлежащие выполнению на всей территории муниципального образования. Все это, безусловно, подтверждает властный характер местного самоуправления и подтверждает факт того, что оно не является общественной организацией. Таким образом, муниципальное образование создается в обязательном порядке, и не может быть отменено. Такая правовая позиция была выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».

Важнейшую роль в обеспечении стабильного взаимодействия между федеральными и региональными органами власти играет п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ 1993 г. Указанное положение устанавливает местное самоуправление как сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В специальной литературе по местному самоуправлению данной конституционной норме всегда удалялось большое внимание. Так, авторы комментария к Конституции Российской Федерации отмечают: «Установление «общих принципов организации местного самоуправления» предполагает, прежде всего, законодательную конкретизацию: во-первых, конституционных предписаний общего характера, определяющих принципы конституционного строя, основы правового регулирования публичной власти, публичной собственности, правового положения личности и коллективов в той их части, в какой они являются значимыми, предопределяют отношения публично-территориальной самоорганизации населения (в частности, ст. 1-5, 7, 8, 13-15 Конституции); во-вторых, конституционных основ местного самоуправления как самостоятельного конституционного института (ст. 12, 130-133 Конституции). Законодатель, таким образом, обладает широкими регулятивными возможностями в муниципальной сфере и в праве определять, в частности, правовые, территориальные, организационные, экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации»6.

Известный российский ученый И.И. Овчинников обращает внимание на то, что «наиболее спорные вопросы организации самоуправления отнесены к уточняющему законодательству субъектов Федерации, а сам Федеральный закон оказался, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, «общими принципами»»7.

Любопытная научная позиция содержится в рассуждениях К.Ф. Шеремета по указанной проблеме. По мнению ученого, «задача состоит не в том, чтобы определить точное их число. Перечень принципов, акценты в формулировках могут несколько варьироваться в зависимости от цели исследования, критериев приоритета и т.п. Главное - в степени обобщенности выраженных в принципах идей и, соответственно, в возможных вариантах правовых механизмов, устанавливаемых для

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

их реализации законодателем на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. Поэтому весьма показателен тот факт, что Конституция РФ 1993 г., помимо целой серии статей и специальной главы, посвященных местному самоуправлению, содержит норму, предусматривающую установление «общих принципов организации местного самоуправления». Эта норма есть признание необходимости иметь дополнительно к конституционному регулированию Федеральный закон, содержащий комплекс правовых механизмов, гарантирующих реализацию конституционного статуса местного самоуправления в условиях становления России как демократического федеративного правового государства. Поэтому «общие принципы» суть не только «коренные начала и идеи», лежащие в основе организации и деятельности населения и формулируемых им органов»8.

Подытоживая свою мысль К.Ф. Шеремет дает следующее определение «общим принципам»: «Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации - это закрепленные в нормах Конституции РФ и Федерального закона и определяющие демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти принципы, соблюдение которых является обязательным для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, населения и образуемых ими органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан РФ на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территории муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, а также с уставами муниципальных образовании»9.

Фундаментальную основу функционирования местного самоуправления в Российской Федерации также составляют положения гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ 1993 г. В научной литературе совершенно верно отмечается, что «закрепление местного самоуправления в одной из последних глав Конституции вряд ли может быть обосновано с точки зрения конституционно-правового значения этого института. Ведь местное самоуправление является одной из основ конституционного строя и, характеризуя достигнутый уровень самоорганизации граждан, относится, в том числе к институтам гражданского общества, а не следует из государственных форм властвования.

С учетом внутренней логики конституционного регулирования местное самоуправление вполне могло бы претендовать на положения, по крайне мере предшествующие институтам организации государственной власти (гл. 4-7 Конституции)»10.

Представляется, что такое расположение глав может быть связанно с тем, что положения гл. 8 Конституции РФ 1993 г. базируются на множество предшествующих ей статей, а именно 2, 3, 8, 10, 12, 32, 40, 41, 43, 72 (п. «н» ч. 1) и др. Безусловно данную главу невозможно рассмотреть без логической взаимосвязи с указанными

статьями. Особенно концептуальными для обоснования современной теории местного самоуправления являются анализируемые выше положения ст.ст. 3 и 12.

Статья 130 Конституции РФ 1993 г. устанавливает правовые рамки функционирования местного самоуправления. Так, ч. 1 ст. 130 Конституции определяется субъект местного самоуправления - население. Именно оно самостоятельно решает вопросы местного значения. Под ними понимаются все вопросы, непосредственно обеспечивающие жизнедеятельность местного сообщества.

Конституция РФ 1993 г. содержит ряд норм (ст.ст. 40, 41, 43, 131, 132), опираясь на которые как Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г.), так и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.) устанавливает перечень предметов ведения местного самоуправления. Поэтому не удивительно, что в Конституции РФ 1993 г. не дается исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Вместе с тем, в ней предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых ресурсов.

Характерной чертой местного самоуправления в России, как и во многих других современных государствах, является возможность возложения на него законом отдельных государственных полномочий. Такая возможность закреплена в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ 1993 г. Согласно указанной статье «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». Данное положение корреспондирует с положениями ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.

В теории муниципального права некоторые авторы высказывают мнение, что целесообразность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий диктуется более высоким уровнем эффективности исполнения, чем реализация этих функций, осуществляемая государственными органами. Примером таких отношений может служить государственная регистрация актов гражданского состояния, воинский учет, совершение нотариальных действий и т.п., что затруднительно осуществлять органам федеральной и региональной власти.

При определении сферы реализации местного самоуправления Конституция РФ 1993 г. в ч. 1 ст. 130 указывает, что «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, вла-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

дение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». С одной стороны, может показаться, что в рассматриваемой статье владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью выводится как исключительно вопрос местного значения. С другой стороны, как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «данное положение нельзя рассматривать лишь как указание на один из вопросов местного значения... Оно закрепляется наряду с понятием «вопросы местного значения», что предполагает необходимость выявления их нормативных системных взаимосвязей»11. «Речь идет, в частности о том, что данной конституционной формулой, отражающей единство «вопросов местного значения» с «владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью», придается экономическое содержание, которое основано на отношениях муниципальной собственности, всей совокупности вопросов местного значения, подчеркивается единство властно-управленческих и хо-зайственно-экономических начал самостоятельности населения в решении соответствующих вопросов»12.

Следует отметить, что первичным субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования. А по смыслу ч. 1. ст. 132 Конституции РФ получается, что в пределах своей компетенции правом оперативного управления обладают органы местного самоуправления. Законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предоставляют населению возможность реализовать право распоряжаться собственностью непосредственно, но, как правило, это право собственника на муниципальное имущество осуществляют уполномоченные на то органы местного самоуправления.

Часть 2 ст. 130 определяет три формы осуществления местного самоуправления: 1) путем прямого волеизъявления; 2) через выборные органы; 3) через другие (невыборные) органы. В целом данная статья, закрепляя формы осуществления местного самоуправления, исходит из универсального принципа единства непосредственных и представительных институтов демократии составляющих систему местного самоуправления. Статья 130 Конституции РФ 1993 г. четко декларирует, что местное самоуправление осуществляется гражданами путём различных форм прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления. Думается что положения указанной статьи Конституции РФ 1993 г. позволяют утверждать о том, что представительная и непосредственная демократия составляют основу системы местного самоуправления. Иными словами, представительные органы местного самоуправления и прямые формы осуществления населением муниципального образования местного самоуправления являются системными элементами. В свою очередь, следует согласиться с научной позицией Н.Л. Пешина, состоящей в том, что «система местного самоуправления - это, с точки зрения муниципального права, совокупность организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление, т.е. обеспечивается решение

вопросов местного значения на территории муниципального образования»13.

Анализ ст.ст. 3, 130 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что формам непосредственной демократии придается большее юридическое значение, чем формам представительства населения. Так, в ст. 3 Конституции РФ 1993 г. прямо указывается, что высшим выражением воли народа является референдум, а, кроме того, прямое волеизъявление упоминается в конституционном тексте перед органами публичной власти.

Одну из важнейших основ местного самоуправления составляет правовой режим территории муниципального образования. Согласно ст. 131 Конституции РФ 1993 г. «1) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций...». Данная формулировка по своей сути означает, что местное самоуправление должно осуществляться в поселениях максимально приближенных к населению. Кроме того, допускается осуществление местного самоуправления и на иных территориях. Следовательно, рассматриваемая конституционная норма допускает осуществление местного самоуправления на поселенческом и территориальном уровне. Иными словами: по смыслу положений ст. 131 Конституции РФ 1993 г. возможен вариант двухуровневого территориального устройства муниципального образования. Однако, в любом случае именно поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления является предпочтительным, а территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей. Иными словами, территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением субъекта федерации.

Такой подход был закреплен в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда. Так, в п. 4 указанного акта записано: «... Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связанно с административно-территориальным делением, перечень территории муниципальных образований является открытым и это территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиции».

Судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь весьма справедливо отмечает: «... Использованное в статье 131 Конституции в контексте рассмотрения вопросов местного самоуправления понятие «территория» не совпадает с понятием «поселения». Первое является более широким по содержанию: «другие территории» могут означать не названные Конституцией,

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

иными законодательными актами разновидности поселений и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько поселений (район и т.д.).

В частности, как указывал в ряде решений КС РФ, район, непосредственно входящий в состав республики, может включать ряд городских и сельских поселений, каждое из которых... имеет право быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (см. абз. 4 п. 5 мотивировочной части постановления от 24 января 1997 г. № 1-П; абз. 3 п. 3 мотивировочной части постановления от 11 ноября 2003 г. № 16-П). Этим должны определяться и параметры взаимоотношений между поселениями и районами»14.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении базируется на двухуровневой модели территориального устройства местного самоуправления. Получается, что муниципальным образованием становится и район, и входящие в него сельские и городские поселения. Кроме этого, по смыслу указанных выше положении ст. 131 Конституции РФ 1993 г. и позиции Конституционного Суда РФ вполне оправданным является ведение согласно муниципальной реформе 2014 г. нового вида муниципального образования - городского округа с внутригородским делением на районы.

Одним из самых дискуссионных в науке муниципального права является второе предложение п. 1 ст. 131 Конституции РФ 1993 г. о том, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «важным является уяснение содержания понятия «структуры органов местного самоуправления», а также определение степени самостоятельности населения»15. Различные толкования вызвал термин «самостоятельно». В частности отмечается, что следует проводить разницу между термином «самостоятельного» и «непосредственного» определения структуры16. По мнению Н.С. Бондаря, «в данной норме указанное понятие употребляется в широком смысле: оно включает как внутреннее устройство соответствующих органов, их наименование, так и определение видов, конкретного перечня выборных и других органов местного самоуправления, а также характер взаимоотношении между ними, в особенности между представительными и исполнительно-распорядительными органами, распределение компетенции между ними. Таким образом, условно можно выделить внешнюю структуру органов местного самоуправления и внутреннюю структуру - внутреннее устройство соответствующих органов, с которыми порой неоправданно отождествляется понятие структуры органов местного самоуправления»17.

Думается, что положение второго предложения ч. 1 ст. 131Конституции РФ 1993 г. следует понимать в системной взаимосвязи с п. «н» ч. 1 ст. 72, согласно которой установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к сфере полномочий государственной власти. Тем самым положения указанной статьи, прежде всего в части самостоятельности населения, при определении структуры органов местного самоуправления скорее всего надо понимать в рамках установленных федеральным законом и законами субъектов федерации общих принципов организации местного самоуправления. Таким образом, получается, что самостоятельность при определении структуры органов местного самоуправления населениям возможна, но только в рамках тех организационных моделей которые установлены законами. В данном случае общим принципом будет организационная модель местного самоуправления, а население муниципального образования, как и в целом субъект федерации, могут самостоятельно определить конкретную модель, применимую в муниципальном образовании.

Сказанное выше следует подтвердить Постановлением Конституционного Суд РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области. Так, Конституционный Суд РФ установил, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправ-ления18. Поскольку содержание «общих принципов» в Конституции не определяется, законы об этих принципах «могут включать в себя сколь угодные ограничения самостоятельности населения»19.

Именно такой подход к решению данного вопроса был избран в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. Например, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом в структуре органов местного самоуправления обязательно должны быть не только представительный орган, но и глава муниципального образования, и местная администрация. Таким образом, государственная власть оказалась доминирующей в определении важнейших составляющих структуры органов местного самоуправления. Получается, что в целом структуру органов местного самоуправления устанавливает не население, а федеральные органы государственной власти, следовательно, самостоятельность, указанная в п. 1 ст. 131 Конституции РФ 1993 г. не может быть абсолютной.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Однако, все-таки в Федеральном законе о местном самоуправлении от 2003 г. устанавливается порядок самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления. Тем не менее, это касается вновь созданного муниципального образования, где самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления происходит путем проведения местного референдума, а в случае отсутствия инициативы граждан о его проведении - представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Референдум может проводиться также в случае преобразования существующего муниципального образования. Следуя логике п. 2 ч. 8 ст. 85 получается, что структура органов местного самоуправления в тех муниципальных образованиях, которые были созданы до принятия Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., могут изменяться без участия населения в соответствии с указанным законом путем внесения надлежащих изменений в уставы муниципальных образований органами местного самоуправления. В этой связи мы разделяем критическую точку зрения В.И. Васильева, который отмечает: «Согласно поправкам, которые внесены в Федеральный закон № 131-ФЗ Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 декабря 2004 г., соответствующие изменения в структуру органов местного самоуправления вносятся представительным органом местного самоуправления и в том случае, если устав муниципального образования был принят на местном референдуме либо если решением референдума был определен численный состав представительного органа, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. Это ставит в неравные условия при определении структуры органов местного самоуправления население вновь образованных и сохраняющихся муниципальных об-разовании»20. Анализ указанных положений позволяет утверждать, что самостоятельность населения при определении структуры местного самоуправления является относительной категорией.

Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах. Данная статья гарантирует систему местного самоуправления, что делает местное самоуправление объектом правовой охраны. Следовательно, все положения, предусмотренные уставами муниципальных образований и соответствующие законодательству, пользуются защитой со стороны государства. В связи с этим возникает вопрос: возможно ли ограничение местного самоуправления, если оно гарантировано государством?

Аргументируя последнее, отметим, что в действительности в ст. 133 Конституции РФ 1993 г. устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления. Однако, данный запрет нужно рассмотреть относительно положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ,

согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральными законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства». Следовательно, если положения ст. 133 Конституции РФ 1993 г. рассматривать вне контекста положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ 1993 г., то «права местного самоуправления окажутся выше всех остальных, в том числе выше основных прав и свобод человека и гражданина, что не соответствует концептуальному подходу Основного Закона к этим правам»21. На наш взгляд, при условиях, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ 1993 г., ограничение прав местного самоуправления в рамках федерального законодательства вполне возможно, поскольку местное самоуправление является правом, а не обязанностью граждан Российской Федерации.

Безусловно, одной из важнейших проблем становления местного самоуправления в современной России является обеспечение эффективного функционирования местного самоуправлении финансовыми и материальными средствами. Согласно ч. 1 ст. 132 органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка. Данное положение коррелирует со ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. В первом случае следует отметить, что местные и другие налоги, собираемые в Российской Федерации, определяются в Налоговом кодексе РФ, т.е. на федеральном уровне. Муниципальные органы в строго установленных законом случаях могут вводить, а не устанавливать налоги, т.е. выбрать из перечня те налоги, которые заранее были определены. Однако, рамки налога определяются на уровне субъекта. Отметим, что размеры налогов не могут превышать тех, что установлены на федеральном уровне.

Корреспондируя с мнением И.И. Овчиникова, отметим, что в действительности конституционные нормы, закреплявшие основы местного самоуправления, хотя и были нормами прямого действия, все-таки требовали законодательной конкретизации. Отчасти именно по причинам, указанным известным российским юристом-государствоведом, возникла необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнения его места и роли в структуре органов публичной власти. Как следствие этого, не удивительно, что движение по пути, предложенному Конституцией РФ, оказалось чрезвычайно медленным и противоречивым, подверженным влиянию давно сложившихся и «реанимированных накануне принятия Конституции традиций»22. Это значит, что даже после принятия Конституции РФ в 1993 г. местное самоуправление находилось на стадии начального периода его формирования 1990-1991 гг.23 Тем самым, нужен был федеральный закон о местном самоуправлении, который послужил бы гаранти-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ей против попыток как со стороны ряда федеральных органов, так и со стороны государственных органов субъектов Российской Федерации затормозить становление важнейшего демократического института.

1 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005.

2Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 116.

3 Чихладзе Л.Т. Административная децентрализация в контексте особенностей организации местного самоуправления зарубежных стран // Вестник Московского университета МВД России. № 1. 2013. С. 45-50.

4 Клишас А.А., Еремян В.В. Конституция и практика самоорганизации местного населения // Вестник Совета Федерации. №1. 2014 (120). С. 47.

5 Васильев В.И. Конституционные начала местного самоуправления // Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: «Юриспруденция», 2014 г. С. 400.

6 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зоркина. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 654.

7 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 73-74.

8 Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулиро-

вания. М., 1998. С. 47.

9 Шеремет К.Ф. Указ. соч. С. 47-48.

10 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: НОРМА, 2013. С. 982.

11 Там же. С. 984.

12 Там же. С. 984.

13 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007 // СПС «КонсультантПлюс».

14 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. НОРМА, 2013. С. 992.

15 Там же. С. 995.

16 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005. С. 223.

17 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. НОРМА, 2013. С. 995.

18 СЗ РФ. 1996 № 7. Ст. 700.

19 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005. С. 223.

20 Там же. С. 225.

21 Васильев В.И. Конституционные начала местного самоуправления // Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности. М.: «Формула права», 2005. С. 406-407.

22 Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М.: ЗАО Юстинформ, 2008. С. 137.

23 Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М. НОРМА, 2011. С. 15.

УДК 342 ББК 67.400

ГЕНЕЗИС ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РЕСПУБЛИКИ КЫРГЫЗСТАН КАК ГОСУДАРСТВА - УЧАСТНИКА СНГ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

АРАМ СЕРГЕЕВИЧ АБАЗОВ,

E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Рассматривается генезис избирательной системы Республики Кыргызстан как государства - участника СНГ в постсоветский период.

Ключевые слова: стандарты демократических выборов, избирательные права и свободы, государства - участники СНГ, избирательная система Республики Кыргызстан.

Annotation. In the article the author examines the Genesis of the electoral system of the Kyrgyz Republic as a state party to the CIS in the post-Soviet period.

Keywords: the standards of democratic elections, electoral rights and freedoms, states - participants of the CIS, the electoral system of the Kyrgyz Republic.

Введение

§ 1. Понятие, функции и принципы местного самоуправления

1.1 Понятие местного самоуправления

1.2 Функции местного самоуправления

1.3 Принципы местного самоуправления

§ 2. Система местного самоуправления

2.1 Полномочия органов местного самоуправления

§ 3. Конституционные основы организации местного самоуправления

3.1 Правовая основа местного самоуправления

3.2 Территориальная и организационная основа местного самоуправления

3.3 Экономическая основа местного самоуправления

Заключение

Глоссарий

Список использованных источниковПриложенияПриложение АПриложение БПриложение ВПриложение Г

Приложение Д

Введение

Местное самоуправление является обязательным признаком демократического характера организации публичной власти в обществе.

В России устойчивой традиции местного самоуправления нет: земская и городская реформы (1864 и 1870 гг.) дали некоторый опыт самоуправления населения, однако после революции 1917 г. в нашей стране была избрана концепция государственного управления на местах, советы народных депутатов всех уровней были включены в систему органов государственной власти. Переход к организации власти на местах на принципах местного самоуправления начался только в начале 1990-х гг. (6 июля 1991 г. был принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», были внесены изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., в соответствии с которыми местные советы были выведены из системы представительных органов государственной власти и включены в систему местного самоуправления, затем последовал ряд указов Президента РФ: от 26 октября 1993 №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 22 декабря 1993 №2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» и др.).

Статья 12 Конституции РФ закрепляет, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление…». Основополагающим актом, регулирующим отношения в сфере местного самоуправления в России, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления. Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальных норм. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права – Муниципальное право Российской Федерации, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: решение населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления, вопросов местного значения, а также вопросы реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Тема данной курсовой работы – «Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации» – актуальна в силу того, что, во-первых, организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством; во-вторых, нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений; в-третьих, развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности, снижению вероятности возникновения социальных и национальных напряжений, формированию адаптированной к местным особенностям экономики.

Целью данной работы является раскрыть и описать сущность конституционно-правовых основ местного самоуправления. Для достижения этой цели в работе решаются следующие промежуточные задачи:

1. Показываются понятие, функции и принципы местного самоуправления;

2. Раскрывается система и полномочия органов местного самоуправления;

3. Описываются конституционные основы местного самоуправления.

§ 1. Понятие, функции и принципы местного самоуправления

местное самоуправление конституционный

Местное самоуправление – одна из двух форм организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Второй формой при этом является местное управление.

Местное самоуправление неотъемлемо связано с демократией и федерализмом. Конституция Российской Федерации определяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, которое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-бытовым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправление есть первичное звено федеративных отношений. Конституция РФ предусматривает возможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству , что и реализуется в новом варианте закона о местном самоуправлении. Местное самоуправление является важнейшей сферой общественных отношений, от эффективности реформ которой зависит поддержка населением осуществляемых преобразований, а значит, и социальная результативность реформ в целом.

1.1 Понятие местного самоуправления

Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Такое определение дается в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившем в силу в основной своей части с 1 января 2006 года и являющимся базовым федеральным законом, регулирующим вопросы местного самоуправления в РФ.

Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

В соответствии с ч. 1 Конституции РФ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Под основами конституционного строя Российской Федерации обычно понимаются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Федерации характер конституционного государства . Таким образом, организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством. В соответствии с п. 1 ст. 16 Конституции РФ основы конституционного строя Российской Федерации не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией.

При уяснении сущности местного самоуправления необходимо обратить внимание на следующее. Во-первых, местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня публичной власти, следовательно, местное самоуправление обладает всеми основными признаками и свойствами власти и может осуществляться в двух основных формах народовластия: непосредственно и опосредованно, т.е. через органы местного самоуправления. Во-вторых, самостоятельность местного самоуправления не безгранична: оно может осуществляться в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, издаваемыми в соответствии с федеральными законами. В-третьих, автономность и самостоятельность местного самоуправления не означают полной его изолированности, многие вопросы местного значения население не в состоянии решать самостоятельно, в то же время некоторые государственные функции эффективно могут выполняться органами публичной власти на местах. Поэтому Конституция РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132). Данное конституционное положение корреспондирует и Европейская хартия местного самоуправления, п. 3 ст. 4 которой закрепляет, что осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

1.2 Функции местного самоуправления

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление осуществляет ряд функций, охватывающих основные направления деятельности местного самоуправления, характеризующие его природу и социальное назначение. Так, местное самоуправление:

а) обеспечивает участие населения в самостоятельном решении местных вопросов;

б) обеспечивает социально-экономическое развитие соответствующей территории;

в) управляет муниципальной собственностью;

г) обеспечивает потребности населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других полезно важных услугах;

д) осуществляет защиту интересов и прав местного самоуправления;

е) обеспечивает охрану общественного порядка, реализацию законов, поддержание правопорядка на территории муниципального образования.

Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции: первый – власть (функция власти, политическая функция); второй – бизнес (хозяйственная функция); третий – гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции (Приложение А).

Как одна из форм власти, местная власть, реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.

Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.

Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества. Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан – не его дело. Общественные и другие некоммерческие организации выполняют функцию самоорганизации граждан, и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства «не доходят руки», привлекает для их решения местные ресурсы.

1.3 Принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющих управление делами.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно:

а) построение и функционирование муниципальной власти;

б) уяснение сущности местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;

в) выступление в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления;

г) способствование сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на положениях Европейской хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой организационных форм и методов муниципальной работы. Принципы местного самоуправления делятся на общие (воздействуют на все сферы местного самоуправления) и специальные (относятся к отдельным сферам местного самоуправления).

К общим принципам местного самоуправления относятся:

а) верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов;

б) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

в) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

з) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

и) гласность деятельности местного самоуправления;

к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

л) государственная гарантия и поддержка местного самоуправления.

К специальным принципам местного самоуправления относятся:

а) принцип компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений органов государственной власти;

б) принцип получения органами местного самоуправления платы за пользование на их территории природными ресурсами и др.

§ 2. Система местного самоуправления

Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этом смысле также можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Вместе с тем органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральным законодательством, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.

Деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории муниципального образования, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления (Приложение Б).

К органам местного самоуправления относятся выборные органы и другие органы (невыборные), образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются (Приложение В):

– местный референдум;

– муниципальные выборы;

– сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа;

– правотворческая инициатива граждан (связана с реализацией права внесения на рассмотрение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению);

– территориальное общественное самоуправление;

– публичные слушания (проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов);

– собрания граждан (проводятся для обсуждения вопросов местного значения; итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию); обращения подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами);

– конференция граждан – осуществляют в определенных случаях полномочия собраний граждан;

– опрос граждан (проводится на территории муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления);

– индивидуальные и коллективные обращения граждан;

– иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральному или региональному законодательству.

Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления (организационная основа местного самоуправления) определяется населением самостоятельно, однако по общему правилу она включает:

– представительный орган местного самоуправления;

– главу муниципального образования;

– местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Может образовываться и контрольный орган муниципального образования в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением порядка подготовки и рассмотрением местного бюджета, отчета о его исполнении (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п.) и иные органы местного самоуправления. Для подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума может формироваться избирательная комиссия муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления (дума, собрание представителей, совет депутатов, муниципальное собрание и т.п.) может формироваться путем проведения муниципальных выборов (в поселениях) либо состоять из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений, входящих в состав муниципального района.

В соответствии со ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральным законом предусмотрены различные варианты избрания главы муниципального образования, исходя из которых, определяются особенности правового статуса главы муниципального образования, его права и обязанности.

Реализация правового статуса главы муниципального образования, как и любого другого субъекта муниципального права, происходит через его участие в муниципально-правовых отношениях, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления .

Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Составной частью системы местного самоуправления являются органы территориального общественного самоуправления населения, которые создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления и характеризуются территориальным признаком организации и деятельности, представительным характером, общественной формой и самоуправленческой природой.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в муниципальных образованиях – городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах либо внутригородских территориях городов федерального значения.

2.1 Полномочия местного самоуправления

Компетенцию органов местного самоуправления образуют предметы ведения и полномочия, обусловленные вопросами местного значения и закрепленные уставами муниципальных образований. Выделяются несколько групп полномочий органов местного самоуправления:

1. В области бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды для кредитования целевых программ, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды и др.

2. В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, организациями, расположенными на территории местного самоуправления, органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, определяют в соответствии с законодательством условия приобретения, преобразования объектов муниципальной собственности и др.

3. В области земельных отношений и охраны природной среды органы местного самоуправления определяют порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжение земельными участками на подведомственной им территории; определяют правила пользования природными ресурсами, выносят решения о приостановлении строительства и эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм и др.

4. В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи органы местного самоуправления утверждают правила застройки населенных пунктов на подведомственной им территории, устанавливают порядок продажи и передачи жилья в собственность, выдают разрешение на строительство объектов производственного назначения; руководят транспортными организациями и предприятиями, находящимися в муниципальной собственности, и др.;

5. В области социально-культурного обслуживания населения органы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями и др.;

6. В области социальной защиты населения органы местного самоуправления обеспечивают проведение в жизнь законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация назначает и выплачивает также из собственных или привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; принимает меры, направленные на улучшение материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильцев, престарелых граждан и др.;

7. В области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов, актов вышестоящих органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением их решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. В пределах своей компетенции налагают административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения; принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, демонстраций, и др.

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

§ 3. Конституционные основы организации местного самоуправления

Осуществление местного самоуправления в РФ обеспечивается рядом конституционных гарантий, представляющих собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. Они являются важнейшим условием полного и эффективного осуществления местным самоуправлением своих задач и функций.

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные положения Конституции РФ по вопросам местного самоуправления представлены в Приложении Г.

Местное самоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости для оперативного решения всех вопросов местного значения, подлежит особой правовой охране со стороны государства. В соответствии со ст. 133 Конституции РФ запрещается ограничение кем бы то ни было прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дополняет указанный перечень обязательностью решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц на территории соответствующего муниципального образования, а также обязательностью рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления государственными органами и их должностными лицами.

Конституция России устанавливает право населения самостоятельно решать вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также право самостоятельно осуществлять управление местными делами путем прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130). Эта норма, по существу, развивает положение о местном самоуправлении как одной из форм народовластия и основ конституционного строя.

Гражданам РФ предоставляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в местном референдуме.

В Конституции РФ сформулировано поле деятельности местного самоуправления – «вопросы местного значения». В их перечень Конституция РФ включила строительство и распределение жилья, в сфере муниципального здравоохранения к вопросам местного значения отнесено оказание бесплатной медицинской помощи за счет средств местного бюджета, страховых взносов и иных поступлений. Конституцией также гарантируется общедоступное, основное общее и среднее профессиональное образование в муниципальных образовательных учреждениях.

Правовое регулирование сферы местного самоуправления отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, поэтому перечень вопросов, отнесенных к ее полномочиям местного самоуправления, может осуществляться законодательством субъектов РФ и конкретизироваться в нормативных правовых актов местного самоуправления .

Функционирование местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на правовой, территориальной, экономической основах (иногда выделяют и иные основы: демографическую, организационную, финансовую и др.).

3.1 Правовая основа местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.

Правовая база местного самоуправления – это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует (Приложение Д).

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:

– население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

– экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;

– система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);

– местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий

– допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;

– органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

– местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;

– местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

– устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Правовую (нормативную) основу местного самоуправления в России образуют:

· общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:

· обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

· основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом;

· органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив;

· осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;

· предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом и т.д.

– федеральные Конституционные законы и федеральные законы (Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 декабря 2003 г.); Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) и др.).

– федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера: Указы и Распоряжения Президента РФ; Постановления и Распоряжения Правительства РФ, ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

– Конституции (Уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в настоящее время специальные законы приняты во всех российских регионах, поскольку в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»);

– муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и др. Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального образования непосредственно органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; уставы муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

Особые права законодательство закрепило за сходами граждан, проживающих в сельских населенных пунктах и поселках. Если прежде сходы граждан действовали наряду с местными органами власти, то сегодня в небольших городских и сельских поселениях собрания, сходы граждан все чаще выступают в качестве органов населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы не образуются.

3.2 Территориальная и организационная основа местного самоуправления

Федеральный закон 2003 года №131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отделять понятие «поселение» как самоуправляемая территория от понятия «населенный пункт». Поселение может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие – «межселенная территория». Система муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена в Приложении Е.

Территориальную основу местного самоуправления составляют территории муниципальных образований. В России насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями, однако в результате реформы местного самоуправления органы местного самоуправления максимально приближены к населению в целях качественного и своевременного оказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тыс. муниципальных образований, существовавших в 2003 г., в 2006 г. уже было более 24 тыс. муниципальных образований, в том числе более 19 тыс. сельских поселений . Именно территория муниципального образования определяет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.

Закон предусматривает следующие виды муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований, а также основания для их объединения, разделения, изменения статуса устанавливаются законами субъектов РФ на основе ряда принципов. В статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указаны требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. Это следующие требования:

1) территория субъекта РФ разграничивается между поселениями;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры;

6) в состав территории сельского поселения могут входить один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый;

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

3.3 Экономическая основа местного самоуправления

По настоящему эффективное местное самоуправление должно обладать соответствующей экономической основой. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной и иными формами собственности (частной и государственной). Имущество, которое может находиться в собственности отдельных видов муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и округов – несколько различается, что обусловлено предметами ведения соответствующих муниципальных образований. В части 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, формируемый за счет различных источников: средств самообложения граждан; доходов от региональных налогов и сборов; доходов от федеральных налогов и сборов; дотаций, субвенций, субсидий, иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней; доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, части прибыли муниципальных предприятий; штрафов; добровольных пожертвований и иных поступлений. Финансовые полномочия осуществляются органами местного самоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства.

Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 года №131-ФЗ, в состав муниципального имущества входит:

– имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;

– имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

– имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Заключение

В 2008г. исполнилось десять лет со дня ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления. Большинство исследователей сходятся во мнении, что положения Европейской хартии и Конституции РФ о местном самоуправлении имеют сходное и весьма близкое нормативное содержание. Также распространено мнение об изначальной ошибочности модели местного самоуправления, закрепленной в некоторых положениях Конституции РФ 1993г. Основная проблема заключается в том, что в Конституции РФ отражены принципы общественной теории местного самоуправления. Для континентальной системы права, к которой относится правовая система нашей страны, характерна организация местной власти на основе государственной теории местного самоуправления. В качестве положений, отражающих общественную теорию местного самоуправления, обычно указываются положения ст.12 Конституции РФ об организационной обособленности органов местного самоуправления относительно системы органов государственной власти. Отмечается также невозможность на практике выделения вопросов местного значения, поскольку все вопросы, решаемые властью, имеют государственное значение.

Федеральный закон о реформе местного самоуправления и Федеральный закон о реформе федеративных отношений, принятые в 2003 г., заложили основу для разграничения прав, обязанностей и ответственности между уровнями публичной власти. Однако с принятием многих отраслевых федеральных законов происходит вторжение в компетенцию местного самоуправления либо наделение органов местной власти государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов. Введение формального запрета в базовый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на возможность дополнения или изменения перечня и содержания вопросов местного значения другими федеральными законами в силу особенностей конституционной законодательной процедуры в РФ не имеет механизма реализации. Поэтому на практике реальное действие запрета сведено на нет, поскольку не обеспечено особой процедурой принятия таких базовых федеральных законов. Во-первых, вряд ли на практике можно установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения в одном законе. Во-вторых, даже если это удастся сделать в виде обобщающей формулировки, то неизбежно возникает необходимость ее детализации в отраслевом федеральном законе.

Существуют вопросы, решение которых требует участия и региональных, и муниципальных властей. Поэтому в течение почти шести лет после принятия Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ в перечень вопросов местного значения вносились многократные изменения и дополнения. Причем в перечнях вопросов местного значения разных типов муниципальных образований содержались вопросы, близкие по содержанию. Более того, в федеральные законы были внесены изменения и дополнения, согласно которым теперь и органы местного самоуправления любого из типов муниципальных образований, и органы государственной власти субъектов РФ могут принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные к государственным полномочиям в социальной сфере, которая изначально рассматривалась федеральным законодателем как сфера исключительных государственных обязательств.

Осуществление публичной власти органами местного самоуправления связано с таким принципом правового государства, как свободное и автономное функционирование гражданского общества. Местное самоуправление – это институт гражданского общества наряду с общественными объединениями граждан, коммерческими организациями и т.д. Тем не менее, органы местного самоуправления наиболее близко из остальных институтов гражданского общества стоят к государству и его органам, являясь связующим звеном между гражданским обществом и государством. С другой стороны, органы местного самоуправления наиболее близко среди других органов публичной власти стоят к населению, к гражданскому обществу. Признание местного самоуправления государством есть необходимый признак правового государства и демократического политического режима. Отсутствие местного самоуправления свидетельствует об антидемократическом политическом режиме.

Глоссарий

№ п/п	Новое понятие	Содержание
1	2	3
1	Внутригородская территория города федерального значения	часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления
2	Глава местного самоуправления (муниципального образования)	это выборное должностное лицо, организующее деятельность органа местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования
3	Городское поселение	город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления
4	Городской округ	городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации
5	Межселенная территория	территория, находящаяся вне границ поселений
6	Местный референдум	всенародное голосование по наиболее важным вопросам местного самоуправления; решения, принятые референдумом, являются окончательными
7	Местное самоуправление	форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций
8	Муниципальный район	несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации
9	Муниципальное образование	городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения
10	Представительный орган местного самоуправления	это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования
11	Референдум	форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного масштаба
12	Сельское поселение	один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления

Список использованных источников

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М.: Норма, 2003.

2. Гессен В.М. Основы конституционного права (издание 2-е) – С-Пб, «Право», 1998.

3. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В., Муниципальное право – учебное пособие, М.: Юрайт, 2007

4. Кораблев Д.П., О некоторых практических аспектах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. – Журнал Конституционное и муниципальное право. 2009 г. №1.

5. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.)

6. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999.

7. Копысова С.Г., Глава муниципального образования как индикатор муниципально-правовых отношений. – Журнал Конституционное и муниципальное право. 2009 г. №4.

8. Костюкова А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск: ОмГУ, 2001.

9. Сборник Законов Российской Федерации. 2003. №40. ст.3822 (с изм. и доп.).

11. Система муниципального управления, под ред. В.Б. Зотова, С-Пб.: Питер, 1998.

12. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Приложение А

Приложение Б

Структура системы местного самоуправления

Приложение Г

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

Костюкова А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск: ОмГУ, 2001

Кораблев Д.П. О некоторых практических аспектах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Журнал Конституционное и муниципальное право №1 2009 г.

Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин Муниципальное право – учебное пособие

Предмет регулирования		Статьи		Содержание конституционных норм
1		2		3
Глава 1. Основы конституционного строя
Статус местного самоуправления		3 п. 2		Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления
		12		В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти
Муниципальная собственность		8 п. 2		В РФ признается и защищается муниципальная собственность
		9 п.2		В муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы
Глава 2. Права и свободы человека и гражданина
Основные права и свободы		18		Определяют деятельность органов местного самоуправления
		24 п. 2		Органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом
		32 п. 2		Право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления
		33		Право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления
Право на жилище		40 п. 2		Органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище
		40 п. 3		Обязанность предоставления жилья малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату из муниципальных жилищных фондов
Право на медицинскую помощь		41 п. 1		Бесплатная медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения за счет соответствующих бюджетов, страховых взносов, других поступлений
Право на образование		43 п. 1		Общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в муниципальных образовательных учреждениях
		43 п. 2		Бесплатное высшее образование в муниципальном образовательном учреждении на конкурсной основе
Глава 3. Федеральное устройство
1	2		3
Установление принципов организации местного самоуправления	72 п. 1 пп. «н»		Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению РФ и субъектов Федерации
Глава 8. местное самоуправление
Сфера деятельности	130 п. 1		Обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью
Форма осуществления	130 п. 2		Осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления
Территории	131 п. 1, п. 2		Осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с мнения населения
Структура органов	131 п. 1		Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно
Задачи и функции	132 п. 1		Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения
Выполнение государственных полномочий	132 п. 2		Органы местного самоуправления могут в законодательном порядке наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству
Гарантии прав	133		Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами

Конституционный строй современной России невозможно представить без местного самоуправления, которое является важным элементом характеристики Российской Федерации как демократического, правового государства, ориентированного на права и свободы человека и гражданина. Местное самоуправление поддерживается Конституцией РФ, согласно которой оно является способом организации и осуществления власти на местах, который «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130 Конституции РФ).

Так же местное самоуправление осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где определяется так:

Местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Как одна из форм власти, реализующая политику государства на местах, местное самоуправление признается самостоятельным уровнем публичной власти, следовательно, обладает всеми признаками власти и может осуществляться в непосредственной и опосредственной формах народовластия. При всём, имея самостоятельность, местное самоуправление ограничивается в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, издаваемыми в соответствии с федеральными законами.

Осуществление местного самоуправления опирается на принципы, т.е. обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющих управление делами. Принципы местного самоуправления в Российской Федерации закреплены в Конституции РФ, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Выделяют общие и специальные принципы местного самоуправления, к местным относятся :

а) верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов;

б) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

в) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

з) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

и) гласность деятельности местного самоуправления;

к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

л) государственная гарантия и поддержка местного самоуправления.

Ориентация на учет общих принципов и местных интересов предопределяет деятельность местного самоуправления в современном российском обществе, которая, в соответствии с Конституцией, выполняет следующие функции :

а) обеспечение участия населения в самостоятельном решении местных вопросов;

б) обеспечение социально-экономического развития соответствующей территории;

в) управление муниципальной собственностью;

г) обеспечение потребности населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других полезно важных услугах;

д) осуществление защиты интересов и прав местного самоуправления;

е) обеспечение охраны общественного порядка, реализация законов, поддержание правопорядка на территории муниципального образования.

Деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории муниципального образования, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обладают следующими признаками :

а) наделение полномочиями по решению вопросов местного назначения;

б) запрет на включение органов местного управления в систему органов государственной власти;

в) обязательность формирования органов местного самоуправления населением или его представителями;

г) обладание правом издания нормативных муниципальных актов;

д) финансовое обеспечение деятельности исключительно за счёт собственных доходов бюджетов муниципальных образований.

В юридической литературе приводится классификация органов местного самоуправления, которые делят по различным критериям:

1 – по способу образования: выборные и иные;

2 – по специфике выполняемых функций: представительные и исполнительно-распорядительные;

3 – по компетенции: органы общей (деятельность распространяется на все сферы местного самоуправления) и специальной (занимаются узким направлением муниципальной деятельности) компетенции.

4 – по способу принятия решений: коллегиальные, единоначальные, смешанные.

К органам местного самоуправления относятся выборные органы и другие органы (невыборные), образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются :

а) местный референдум – голосование граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в границах муниципального образования, по вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований;

б) муниципальные выборы – форма прямого волеизъявления, посредством которой образуются представительные органы;

г) сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа;

д) правотворческая инициатива граждан - реализацией права внесения на рассмотрение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению;

е) территориальное общественное самоуправление;

ж) публичные слушания - обсуждение проектов муниципальных правовых актов;

з) собрания граждан - обсуждение вопросов местного значения;

и) конференция граждан;

к) опрос граждан - выявление мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления;

л) индивидуальные и коллективные обращения граждан;

м) иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральному или региональному законодательству.

Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, и включает в себя :

а) представительный орган местного самоуправления;

б) главу муниципального образования;

в) местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Представительный орган местного самоуправления – это выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующее на территории муниципального образования. Именно он является ведущим в системе муниципальных органов, так как он выражает волю населения, контролирует деятельность других органов и должностных лиц местного самоуправления, ему подотчётны глава муниципального образования и другие должностные лица .

Представительный орган местного самоуправления (дума, собрание представителей, совет депутатов, муниципальное собрание и т.п.) может формироваться путем проведения муниципальных выборов либо состоять из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений, входящих в состав муниципального района.

В структуре органов муниципального управления уставом муниципальной организации может предполагаться должность главы муниципального образования, который является выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования и обладает собственными полномочиями по решению местных вопросов.

Может образовываться и контрольный орган муниципального образования в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением порядка подготовки и рассмотрением местного бюджета, отчета о его исполнении (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.д.) и иные органы местного самоуправления. Для подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума может формироваться избирательная комиссия муниципального образования.

Компетенцию органов местного самоуправления образуют предметы ведения и полномочия, обусловленные вопросами местного значения и закрепленные уставами муниципальных образований. Выделяются несколько групп полномочий органов местного самоуправления:

1. В области бюджета и финансоворганы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды для кредитования целевых программ, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды и др.

2. В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, организациями, расположенными на территории местного самоуправления,органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, определяют в соответствии с законодательством условия приобретения, преобразования объектов муниципальной собственности и др.

3. В области земельных отношений и охраны природной средыорганы местного самоуправления определяют порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжение земельными участками на подведомственной им территории; определяют правила пользования природными ресурсами, выносят решения о приостановлении строительства и эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм и др.

4. В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связиорганы местного самоуправления утверждают правила застройки населенных пунктов на подведомственной им территории, устанавливают порядок продажи и передачи жилья в собственность, выдают разрешение на строительство объектов производственного назначения; руководят транспортными организациями и предприятиями, находящимися в муниципальной собственности, и др.;

5. В области социально-культурного обслуживания населенияорганы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями и др.;

6. В области социальной защиты населения органы местного самоуправления обеспечивают проведение в жизнь законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация назначает и выплачивает также из собственных или привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; принимает меры, направленные на улучшение материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильцев, престарелых граждан и др.;

7. В области охраны общественного порядка, прав и свобод гражданорганы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов, актов вышестоящих органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением их решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. В пределах своей компетенции налагают административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения; принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, демонстраций, и др.

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Контрольное задание

Выберите несколько актов Президента Российской Федерации, свидетельствующие о том, что Президент осуществляет правовое регулирование вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации (ст. 72 Конституции Российской Федерации) и восполняющих пробелы в федеральных законах.

Указ Президента Российской Федерации от 11.03.2016 г. № 112 «О внесении изменений в Положение о Государственном антинаркотическом комитете и Положение об антинаркотической комиссии в субъекте Российской Федерации, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 18 октября 207 г. № 1374»;

Распоряжение Президента Российской Федерации от 08.03.2016 г. № 39-рп «О проведении Петербургского международного юридического форума»;

Указ Президента Российской Федерации от 02.03.2016 г. № 97 «О досрочном прекращении полномочий Губернатора Тверской области»;

Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 г. № 688 «О грантах Президента Российской Федерации в области культуры и искусства»;

Указ Президента Российской Федерации от 2.07. 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти";

Указ Президента Российской Федерации от 16.12.2015 г. № 623 «О Национальном центре развития технологий и базовых элементах робототехники»;

Указ Президента Российской Федерации от 07.12.2015 г. № 599 «Об отнесении федерального государственного бюджетного учреждения «Государственный музей героической обороны и освобождения Севастополя» к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации»;

Указ Президента Российской Федерации от 21.11.2015 г. № 563 «О назначении судей федеральных судов и о представителях Президента Российской Федерации в квалификационных коллегиях судей субъектов Российской Федерации»;

Указ Президента Российской Федерации от 05.05.1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей»

Литература

1 - Конституция (1993). Конституция Российской Федерации: официальный текст. – М., 1993.

2 - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3 - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм.) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.5005.

4 - Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс. - М.: Норма, 2013. - Т.1. 863 с. Т.2. 927 с.

5 - Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004. - 301 с.

6 - Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Норма, 2012. - 784 с.

7 – Борисов А.В. Большой юридический словарь. - М.: Книжный мир, 2010. - 848 с.

8 - Васильев А.В. Теория государства и права: курс лекций.- М. Флинта: МПСИ, 2008 - 200 с.

9 - Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник. М., 2001. – 328.

10 - Габричидзе Б.Н. Основы органов государственной власти России:учебное пособие. - М.: Юнити-Дана, 2012. - 479 с.

11 - Гранкин И.В. О принципах формирования и деятельности законодательной власти субъектов Федерации // Журнал российского права. 1998. № 4-5.

12 - Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации: учебник. - М.: «Статут», 2002. - 366 с.

13 - Козлова Е.И. Кутафин о.Е., Михалева Н.А., Скуратов Ю.И. Государственное право Российской Федерации. – М., 1996. - 389.

14 - Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.-М.: ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2012. - 672 с.

15 - Колюшин, Е. И. Конституционное право России [Текст] : Курс лекций / Е. И. Колюшин. - М., 2010. - 416 с.

16 - Кораблев Д.П., О некоторых практических аспектах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. – Журнал Конституционное и муниципальное право. 2009 г. №1. – 126 с.

17 - Костюкова А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск: ОмГУ., - 2001. – 279 с.

18 - Малый А.Ф. О статусе законодательных органов краев и областей // Журнал российского права. 1998. № 8 – 84 с.

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации

Народовластие в РФ осуществляется не только через государственные органы, но и через органы местного самоуправления. Как отмечается в ст. 3 Конституции РФ, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Конституционные основы. В главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Более подробно и широко конституционные основы местного самоуправления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130-133) специальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Дайте понятие местного самоуправления. Какими нормативными документами оно регулируется?

Местное самоуправление - система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Определение местного самоуправления дается в ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» (далее по тексту - Закон). Под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления.

В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна была закончилась к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу. Однако, по признанию Президента РФ Дмитрия Медведева реального самоуправления в России не было создано даже к 2011 году: «Муниципалитеты - это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство».