Совершенствование процессуальной формы административного судопроизводства. Кодекс административного судопроизводства и его значение для административной юстиции в РФ

Административное судопроизводство - это деятельность судов по рассмотрению споров граждан и организаций с органами власти. Она регулируется КАС и другими законами.

Понятие административного судопроизводства

Административное судопроизводство - это система рассмотрения споров, возникших на общих основаниях. На деле еще жива дискуссия о сущности и границах административного судопроизводства. Некоторые юристы считают, что его частью являются дела, подлежащие рассмотрению согласно КоАП.

На сегодняшний момент законодатель придерживается иной концепции, которая и реализована путем принятия КоАП и КАС.

Соотношение с гражданским процессом

К сожалению, по формальным признакам сферы действия гражданского и административного судопроизводства сейчас не разграничить. Как определить, к какой сфере относится дело с участием чиновников, если о нем не говорится в процессуальных кодексах?

В 2015 году было издано письмо ВС РФ с подписью председателя коллегии по гражданским делам. В документе достаточно четко описано, к какой категории относить, например, пенсионные споры и дела о бездействии чиновников в вопросе постановке на жилищный учет. Письмо вызвало резонанс в среде практикующих юристов, однако не учитывать его нельзя. К тому же оно заполнило серьезный законодательный пробел.

Административное дело

Административными делами считаются споры, возникающие между органами власти и гражданами либо организациями. В ст. 1 КАС дан полный перечень дел, которые относятся к административному процессу.

Что в него входит? Вопросы:

• о нарушении избирательных прав;
• об оспаривании законности действия или бездействия органа власти или военного управления, отдельного чиновника;
• об оспаривании законности нормативного акта;
• об оспаривании законности ненормативного акта (индивидуального действия, например, приказа о наложении взыскания на военнослужащего);
• об оспаривании действий и бездействия квалификационных коллегий судей;
• о получении компенсации за нарушение разумного срока судопроизводства;
• об обязанности уплаты налогов и налоговых санкций;
• о законности существования СМИ, политических партий и религиозных организаций;
• о депортации иностранцев или лиц без гражданства;
• о госпитализации в психиатрическую или противотуберкулезную больницу.

Суды, рассматривающие административные споры

Административное судопроизводство - это деятельность судов всех уровней: мировых, районных, областных, краевых, республиканских и Верховного суда страны.

Основная масса дел рассматривается мировыми и районными судами в первой инстанции.

Истец обязан выбрать суд, исходя из места нахождения ответчика за исключениями, указанными в законе.

Первой инстанцией для некоторых дел служат суды второго уровня (суды области края, республики, В некоторых случаях истцу дается право выбрать, в какой суд обращаться.

В административного судопроизводства включены лишь общие суды. Например, если коммерческая организация желает оспорить действия чиновника или органа власти или законность нормативно-правового акта, она обращается в арбитражный суд. Налоговые споры с участием коммерческих организаций решаются также в системе арбитража. Т.е. если экономическая деятельность предпринимателя или юридического лица затрагивается действиями чиновников, заявление рассматривают исключительно в арбитражном суде.

Принципы рассмотрения споров

Принципы административного судопроизводства - это базовые идеи, заложенные в систему производства. Это идеал, к которому надлежит стремиться. Они непосредственно изложены в кодексе. В перечень включены:

• независимость суда;
• равенство участников процесса перед законом;
• разрешать споры, руководствуясь законностью и справедливостью;
• рассмотрение споров в разумный срок и исполнение судебных актов, так же в разумный срок;
• непосредственность разбирательства;
• состязательность сторон;
• гласность и открытость разбирательства;
• активная роль суда.

Независимость суда и равенство сторон

Независимость означает исключение давления на суд со стороны участников процесса либо кем-то посторонним с целью повлиять на принятие решения.

Равенство означает равное положение, равный объем прав и обязанностей участников процесса.

Законность и справедливость разбирательства в разумные сроки

Законность - рассмотрение споров согласно положениям нормативно-правовой базы. Законность часто конфликтует со справедливостью, и их совмещение на практике постоянно вызывает проблемы.

Разумный срок - спор должен решаться в отведенные законом рамки. Так же должно исполняться и решение суда.

Непосредственность разбирательства, и открытости

Непосредственность разбирательства - суд принимает решение исключительно на доказательствах, исследованных при участии сторон в судебном процессе. Запрещено использовать в деле доказательства, которые не рассмотрены в процессе.

Состязательность процесса - каждая сторона обязана обосновывать свои доводы и предоставлять доказательства.

Гласность и открытость дает право любому желающему посетить заседание суда, информация о процессе должна быть общедоступной, решение суда также должно находиться в открытом доступе.

Активная роль суда

Административное судопроизводство - это, прежде всего, особое положение суда в процессе.

Судья вправе выйти за рамки требований иска, истребовать доказательства и вызывать свидетелей на свое усмотрение без ходатайства сторон. Активная роль суда обосновывается фактическим неравенством гражданина и организации перед органами власти.

Цели административного правосудия

Задачи административного судопроизводства включают в себя несколько пунктов:

• доступ к правосудию;
• защита нарушенных прав и интересов граждан и организаций;
• правильное рассмотрение споров в указанные сроки;
• укрепление законности.

Доступ к правосудию означает отсутствие препятствий для обращения в суд, обжалования его решений и т. д.

Защита нарушенных прав - это то, что обычно служит поводом подачи иска. Интересы - некие гарантии, предоставленные государством, возможность реализации тех или иных прав.

Правильное и своевременное разрешение спора - выполнение судом всех норм закона в рамках сроков, предписанных законом, в ходе рассмотрения дела.

Укрепление законности - пресечение незаконных действий органов власти, чиновников, которые являлись предметом обращения в суд или были выявлены в ходе процесса.

Виды административного судопроизводства

КАС предусматривает две формы судебного разбирательства:

• исковое производство;
• выдача судебного приказа.

В первом варианте подается иск и разбирательство производится в судебном заседании. Выслушав доводы сторон и изучив представленные доказательства, судья принимает решение.

Судебный приказ выносится на основе заявления и приложенного к нему пакета документов. Решение выносится без вызова и участия сторон. Если судья согласился вынести приказ, его копия с приложенными материалами отправляется должнику. Предоставляется 10 суток на написание заявления о несогласии с приказом.

Стадии административного производства - это последовательно сменяющие друг друга операции, которые логично связаны между собой и направлены на обеспечение осуществления административного производства.

Стадии административных производств

В структуре каждого из административных производств есть возможность отделить относительно самостоятельные элементы: стадии, этапы и процессуальные действия.

Стадиям административного процесса присущи такие признаки:

а) они осуществляются последовательно, то есть одна операция сменяет другую, образовывая своеобразную цепь действий;

б) расположение операций в этой цепи имеет неслучайный характер. Их последовательность логично определена. Так, ввынесение постановления по делу не может предшествовать такой операции, как составление протокола об административном правонарушении;

в) разным видам административных производств присущи разные по характеру и назначению операции. Отличаются они и по степени урегулированности административно процессуальными нормами;

г) осуществление той или иной операции в том или ином производстве определяется административно процессуальными нормами и выступает как момент реализации материальных норм административного права.

Выделяют пять стадий административного производства .

1. Возбуждение производства в административном деле. В его процессе осуществляется сбор фактических данных, по которым оценивается перспектива последующего движения дела. Результатом завершения стадии анализа ситуации является подготовка одного или нескольких вариантов решения (правовой регуляции) ситуации. Примером стадии заведения производства по делу по жалобе гражданина является факт предоставления самой жалобы, после чего соответствующий орган публичной администрации, руководство предприятия, учреждения, организации должно провести определенные действия в рамках возбуждения соответствующего производства.

2. Рассмотрение административного дела - фактически центральная стадия административногопроизводства, во время которой осуществляются мероприятия, направленные на изучение всех обстоятельств дела. Если за пример взять нормотворческое производство (рассмотрение проекта Постановления Кабинета Министров Украины), то в рамках заседания правительства происходит обсуждение проекта с возможностью высказаться всем заинтересованным сторонам.

3. Принятие решения по делу. В процессе этой стадии оформляется решение уполномоченного органа (должностного лица) относительно административного дела. Скажем, одним из вариантов принятия решения по делу, в случае рассмотрения дела в административном суде, является постановление - судебное решение, которым суд решает спор по сути.

4. Выполнение решения. Во время этой стадии завершается административное производство, которое свидетельствует об особенной важности стадии. По сути, все предыдущие стадии любого производства существуют ради обеспечения выполнения решения. Для примера можно привести практику привлечения лица к административной ответственности. Стадия выполнения решения указанного вида производства, в случае наличия постановления о наложении административного взыскания, сводится к обязательности ее выполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

5. Обжалование или опротестувание решения по делу. Указанная стадия, в отличие от других, имеет факультативный характер. Скажем, постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, относительно которого оно вынесено, а также потерпевшим. В то же время опротестовать постановление может прокурор (статье 287, 290 КУоАП).

Также, существует еще такое понятие, как процессуальные этапы.

Процессуальные этапы - совокупность действий, необходимых для достижения внутристадийной промежуточной цели. Например, на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении имеют место такие процессуальные этапы, как подготовка дела к рассмотрению, анализ фактических материалов, оценивание доказательств и тому подобное.

Примерами процессуальных действий могут быть:

а) в сфере административного судопроизводства (судебное разбирательство дела) - разъяснение лицам, которые принимают участие в административном деле, их прав и обязанностей;

б) в сфере нормотворческого производства (законопроектна деятельность Кабинета Министров Украины) - визирование Премьер-министром Украины проекта закона Украины, который предварительно был одобрен Кабинетом Министров Украины.

Поэтому, структуру административного процесса составляют отдельные производства, которые, в свою очередь, состоят из стадий административных производств, процессуальных этапов и процессуальных действий.

15 сентября 2015 г. за исключением отдельных положений вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ2 (далее - КАС РФ), изначально он планировался как единый кодекс для арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но по факту стал обязательным только для судов общей юрисдикции. Он регулирует рассмотрение ВС РФ и судами общей юрисдикции административных дел, возникающих из публичных правоотношений. К ним относятся, например, дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти, а также о прекращении деятельности СМИ.

С 15 сентября 2015 г. такие дела, не рассмотренные и находящиеся в производстве ВС РФ и судов общей юрисдикции, рассматриваются по правилам КАС РФ. Сходное положение предусмотрено для апелляционных, кассационных, надзорных и частных жалоб (представлений). Ранее большинство дел, на которые распространятся правила КАС РФ, рассматривались в соответствии с гражданско-процессуальным кодексом Р и арбитражно-процессуальным РФ.

КАС РФ не применяется при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к компетенции иных судов (КС РФ, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ), даже если эти дела возникли из публичных правоотношений. Также действие нового Кодекса не распространяется на дела, подлежащие рассмотрению в ВС РФ, судах общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке.

Положения КАС РФ не регулируют производство по делам об административных правонарушениях и делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. КАС РФ изначально планировался как единый кодекс для арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но по факту оказался обязательным только для судов общей юрисдикции. Принятие КАС РФ -- это важнейший этап формирования административной юстиции, но процессуальная форма кодекса пока оставляет желать лучшего.

Несмотря на то что при формировании системы административной юстиции одновременно должны решаться две задачи: судоустройственная и процессуальная, законодатель пока ограничивается многозначительной констатацией, что судебная власть осуществляется, в том числе и путем административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).

Наличие вышеперечисленных пробелов в законе совсем не означает, что административного судопроизводства в России нет. Напротив, таковое давно стало объективной реальностью, сложились и его основные институты. Правда, дела, вытекающие из административных правоотношений, все еще пребывают в статусе "эмбриона". Более того, существование двух параллельных систем их рассмотрения (суды общей юрисдикции и арбитражные суды) явно не способствует защите интересов, как граждан, так и юридических лиц, вышедших один на один со всемогущими администраторами.

Решение анализируемой проблемы законодатель начал с объединения судебных подсистем и учреждения долгожданного Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС) - процессуального инструмента для судов общей юрисдикции, в рамках которой уже созданы и функционируют коллегии по административным делам. Формирование самостоятельной структуры административной юстиции (подсистемы автономных административных судов) отложено до лучших времен. Очевидна и причина: Россия, в отличие, например, от компактных ФРГ и Франции, населена крайне неравномерно. Существуют территории, где с делами, вытекающими из административных правоотношений, суды не сталкиваются годами. Естественно, что там нет и жгучей необходимости в специальных судебных присутствиях по административным делам.

15 сентября 2015 г. за исключением отдельных положений вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ (далее -- КАС РФ). Принятие КАС -- это заметный шаг вперед на пути формирования ветви административной юстиции.

Что же предлагают его авторы? В разделе "Общие положения" (ст. 1) они в первую очередь попытались определить предмет регулирования. К таковому отнесен порядок осуществления судопроизводства по делам о защите нарушенных (оспариваемых) прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а равно порядок разрешения других (каких?) споров, возникающих из административных (иных публичных - каких?) правоотношений. Если коротко, то речь идет о судебном контроле за законностью и обоснованность решений и действий государственных и прочих публичных учреждений, включая самые высокие инстанции: Президент РФ, Правительство и т.д.

Четко установлено, что не подлежат рассмотрению в порядке, установленном КАС, дела, отнесенные к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, Дисциплинарного судебного присутствия, а равно подлежащие рассмотрению в ином процессуальном порядке в судах общей юрисдикции.

Положения КАС не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, которое сродни уголовному и чем, кстати, сейчас преимущественно и занимаются коллегии по административным делам.

Практика показывает, что провести четкую границу между, например, гражданскими делами и делами, вытекающими из административных правоотношений, непросто, споры о подсудности неизбежны. В то же время концентрация всех дел в системе судов общей юрисдикции минимизирует остроту будущих конфликтов.

В законе об административном судопроизводстве достаточно ссылок на уже действующие законы. Множественность формулировок неизбежно будет порождать разночтения, крючкотворство.

Состав суда для рассмотрения административного дела формируется председателями соответствующих судов из наличного состава судей с учетом их специализации. Новелла - законодатель впервые для судов общей юрисдикции предлагает использовать автоматизированную информационную систему (ст. 30). Правда, с учетом того, что на административных делах обычно специализируются всего пара-тройка судей, один из которых в отпуске, второй болеет, эффективность данной нормы под вопросом.

Глава 4 КАС определяет перечень лиц, участвующих в деле. Он краток: стороны (истец и ответчик), заинтересованные лица, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц (ст. 39).

Прокурор также вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативных актов, решений и действий (бездействия) органов власти и управления, должностных лиц, если они нарушают права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц (ст.42).

Поскольку дела, вытекающие из административных правоотношений, как правило, крайне сложны - обычно это спор специалистов, экспертов, приглашенных сторонами, особое внимание законодатель уделяет регламенту участия в процессе лиц, обладающих специальными знаниями (ст. ст. 51 - 52, 79 - 85).

Приемы производства по делам, вытекающим из административных правоотношений, давно отработаны. Хорошо известно, что такое "свидетель", "правопреемство", "представительство", думается, с учетом многообещающей ссылки на правила процессуальной аналогии повторять в КАС регламент, например, такой категории, как "ответ", нужды нет, ибо описание общего и хорошо известного загромождает важное и специальное. Главный вопрос любого процесса - это вопрос о доказывании. Законодатель напоминает, что суд - есть суд, доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда (ст. 61). Признаются авторами КАС и свойства доказательств - относимость (ст. 62) и их допустимость (ст. 63).

Поскольку административный процесс декларируется как состязательный, особую значимость приобретает распределение бремени доказывания. По общему правилу лица, участвующие в административном деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются, если иной порядок распределения обязанностей доказывания не предусмотрен настоящим законом (ст. 64). Новелла - ссылаться можно только на те доказательства, с которыми другие участники процесса ознакомлены заблаговременно (ст. 64).

Противоречия и конфликты в процессе становления и развития судебной системы являются неизбежными. Для их преодоления необходимо более глубоко и основательно познавать специфику выполняемых задач и сферы взаимодействия институтов гражданского общества и судебной власти, определения социального назначения и роли институтов гражданского общества в механизме правового регулирования в целом.

Кодекс об административном судопроизводстве РФ представляется чрезвычайно важным документом для специалистов различных сфер правового знания, поскольку им регулируется порядок разрешения споров, входящих в предмет регулирования конституционного, административного, налогового, предпринимательского и отчасти уголовно-исполнительного права. Кодексом затрагиваются конфликтные ситуации на гражданской службе, в ходе проведения выборов и публичных мероприятий, конституционная свобода личности.

Некоторые категории дел, рассматриваемые и разрешаемые в порядке административного судопроизводства, в настоящее время разбираются арбитражными судами, причем не по правилам, закрепленным в Кодексе административного судопроизводства, а по правилам Арбитражного процессуального кодекса, Кодекса об административных правонарушениях.

Примерами процессуальных действий могут быть:

а) в сфере осуществления производства по делам об административном правонарушении - разъяснение лицам, которые принимают участие в административном деле, их прав и обязанностей;

б) в сфере нормотворческого производства (законопроектная деятельность Правительства РФ) - визирование Премьер-министром РФ проекта закона, который предварительно был одобрен Правительством.

Поэтому, структуру административного процесса составляют отдельные производства, которые, в свою очередь, состоят из стадий административных производств, процессуальных этапов и процессуальных действий.

4. Процедурные производства, их виды.

Рассмотрим подробнее наиболее важные виды процедурного производства:

1) лицензионно-разрешительное;

2) регистрационное;

3) правотворческое (порядок подготовки правовых актов управ­ления).

1. Лицензионно-разрешительное производство. В Российской Феде­рации отдельные виды деятельности осуществляются предприятия­ми, организациями и учреждениями независимо от организационно- правовой формы, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на основании лицензии - специального разрешения органов, уполномоченных на ведение лицензирования. Основы лицензиро­вания установлены Федеральным законом «О лицензировании от­дельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г.

Лицензия является официальным документом, который разре­шает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.

Для получения лицензии заявитель должен представить в орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности, ряд доку­ментов. В их

числе: заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе (для юридических лиц - наименование и организационно-правовая форма, номер расчетного счета и соответствующего банка), вид деятельности, срок действия лицензии; копии учредитель­ных документов и свидетельства о государственной регистрации (для юридических лиц); документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления; справка налогового органа о постановке на учет или свиде­тельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа.

Основанием для отказа в выдаче лицензии является: наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или иска­женной информации; отрицательное экспертное заключение, устано­вившее несоответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, и условиям безопасности.

В лицензии указывается: наименование органа, выдавшего ли­цензию; юридический адрес предприятия-заявителя и паспортные данные физического лица; вид лицензируемой деятельности; срок действия лицензии; условия осуществления деятельности.

Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от спец­ифики вида деятельности, но не менее пяти лет. Могут выдаваться бессрочные лицензии. Продление срока действия лицензии произ­водится в порядке, установленном для ее получения.

Разрешительная система широко используется органами Ми­нистерства внутренних дел РФ. Объясняется это тем, что в данном случае регламентируется деятельность, непосредственно связанная с обеспечением охраны общественного порядка и безопасности.

Регулирование в этой области осуществляется на основе зако­нов «О полиции» и «Об оружии». Министерство внутренних дел РФ в числе своих основных функций имеет следующую: организация деятельности органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельно­сти, производствами, работами (оказание услуг), подлежащих лицен­зированию в системе МВД, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг).

2. Регистрационное производство. Регистрация - акт официаль­ного признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило, органами федеральных служб, подведомственных Министерству юстиции РФ и МВД России. В част­ности, органы юстиции осуществляют государственную регистрацию нормативных актов органов исполнительной власти, регистрацию уставов общественных и религиозных объединений. Что касается нормативных актов, то имеются в виду те из них, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и носят межведомствен­ный характер.

Для государственной регистрации общественных объединений в Министерство юстиции РФ подаются: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда; сведения об учредителях и т. п. Документы подаются в

течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции). Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В таком случае оно не приобретает прав юридического лица.

Министерство юстиции РФ, рассматривающее заявление обще­ственного объединения о регистрации, принимает решение: за­регистрировать объединение и выдать учредителям свидетельство о регистрации либо отказать в регистрации и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке. Основанием для отказа в регистрации является противоречие устава Конституции РФ, конституциям (уставам) субъ­ектов РФ, а также законодательству об общественных объединениях, непредставление всех необходимых документов или представление недостоверной информации и т. п.

В настоящее время действует регистрационный учет граждан. Правительство РФ утвердило 17 июля 1995 г. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

3. Производство по принятию правовых актов управления . Это - пример административных процедур, используемых преимуще­ственно в интересах наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и адми­нистративно-правовых методов реализации исполнительной власти.

В настоящее время на федеральном уровне регламентация таких процедур проводится достаточно эффективно. Причем акцент сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании, правовой экспертизе, процедуре принятия и т. п. Об этом можно судить на при­мере подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также частично - ведомственных нормативных актов.

Правовой базой для рассматриваемых процедур служат поста­новления Правительства РФ - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов»; Правила подготовки ведомствен­ных нормативных актов; Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства. Кроме того, ряд процедур закреплен не­посредственно в Федеральном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.

В законе «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрен ряд вопросов, для решения которых установлен особый порядок: они решаются исключительно на его заседаниях, т. е. коллегиально. Проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Правительство направляет органам государственной вла­сти субъектов РФ; предложения последних подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.

В соответствии с Регламентом Правительства РФ проекты реше­ний по вопросам, включенным в план заседаний, вносятся руково­дителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Проекты решений могут направляться на согласование руководителям федеральных органов исполнительной власти. Предложения граждан и организаций о при­нятии правительственных решений направляются для предвари­тельного рассмотрения соответствующим органам исполнительной власти. Проекты решений вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые основания и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Они обязательно согласовываются с заинтересованными государствен­ными органами, общественными и иными организациями. После согласования они визируются руководителями указанных органов и организаций. При разногласиях по проекту решения руководи­тель, готовящий его для внесения в Правительство, должен провести консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска вза­имоприемлемого решения. Если таковое не будет найдено, к письму в Правительство прилагается перечень разногласий. Предусматри­вается экспертиза проектов решений Правительства нормативного характера, проводимая Министерством юстиции.

Аппарат Правительства РФ проводит анализ проектов и обосно­ваний к ним, редакторскую доработку текста, согласование с заинте­ресованными департаментами аппарата и Государственно-правовым управлением Президента РФ, а также визирование проекта у руково­дителей этих подразделений. К проекту решения прилагается справка, в которой кратко излагается существо проекта с аналитическими, справочными и другими необходимыми материалами. Срок на под­готовку проекта решения устанавливается, как правило, в пределах до 10 дней.

Администрация Президента РФ представляет Президенту те проекты указов, которые сопровождаются пакетом постановлений и распоряжений Правительства. Правительство обязано обеспечить принятие предусмотренных указами Президента постановлений и распоряжений.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государ­ственной регистрации проект акта подлежит предварительному со­гласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, что оформляется соответствующими визами. Возможно издание совместных правовых актов. Подготовка проекта возлагается на одно или несколько структурных подразделений. Должен быть определен круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, а также установлены сроки подготовки проекта. В этой работе обязательно участие юридической службы органа. Возможно создание рабочих групп для подготовки проектов.

Государственная регистрация, проводимая Минюстом России, предполагает юридическую экспертизу правового акта, решение о не­обходимости его регистрации, присвоение регистрационного номера, внесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов. Государственной регистрации подлежат акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а также имеющие межведом­ственный характер.

Для исполнения акты направляются только после государствен­ной регистрации и официального опубликования. Без этого акт не может применяться.

5. Юрисдикционные производства.

Действующим административным правом закреплен порядок раз­решения индивидуальных дел, в основе которых лежит конкретный спор о праве.

Наиболее ярко выраженными вариантами такого вида административно-юрисдикционных производств являются: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам.

Виды юрисдикционных производств:

Дисциплинарное производство. Здесь суть заключена в применении к лицам, совершившим правонарушение в виде дисциплинарного проступка, предусмотренных нормами права дисциплинарных взы­сканий. В отношении государственных служащих речь идет о совер­шении ими служебных проступков (неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по должности).

Производство по наложению дисциплинарных взысканий на слу­жащих в настоящее время регламентировано многими нормативными правовыми актами, что предопределено наличием различных форм государственно-служебных отношений (собственно государственная служба, военная служба и правоохранительная служба). Кроме того, на государственных служащих распространяются в соответствующих случаях нормы трудового законодательства и правила внутреннего трудового распорядка.

Общее, что характерно для дисциплинарного производства, неза­висимо от специфического характера службы заключается в том, что дисциплинарное взыскание налагается лицом (руководителем) или органом, назначившим (имеющим право назначать) совершившего служебный проступок на должность. Объясняется это тем, что дис­циплинарное взыскание может быть наложено, как правило, в порядке служебного подчинения, т. е. руководителем, обладающим в отноше­нии подчиненных работников дисциплинарной властью. Налицо, следовательно, специальный субъект применения этой власти.

Порядок дисциплинарного производства в обобщенном виде сле­дующий. Взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Днем обнаружения проступка является день, когда должностному лицу, налагающему взыскание, стало об этом известно.

До применения дисциплинарного взыскания с работника должно быть получено письменное объяснение, а также обеспечена возмож­ность личного приема привлекаемого к ответственности руководи­телем.

Государственный служащий, совершивший проступок, может быть временно (но не более чем на месяц) отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности.

При необходимости проводится служебная проверка (расследо­вание) указанных в объяснениях сведений с вынесением заключения по результатам проверки. Возможно также проведение ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности.

Взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а при расследовании (проверке) - не позднее одного года со дня его совершения. За каждый проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

При наложении взыскания учитываются: характер проступка; обстоятельства, при которых он совершен; прежнее поведение служа­щего; соответствие степени вины и тяжести совершенного проступка. Не может быть наложено дисциплинарное взыскание за деяния, со­вершение которых наказуемо в ином порядке.

Дисциплинарное взыскание налагается прямым начальником в устной (замечание, выговор) или письменной форме. Приказ (рас­поряжение) или постановление о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется (со­общается) служащему, подвергнутому взысканию, под расписку. В военизированных службах взыскание может быть объявлено перед строем или на совещании.

Дисциплинарное взыскание считается снятым, если в течение года со дня его наложения служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию. Руководитель, применивший взы­скание, может снять его досрочно по собственной инициативе, по ходатайству трудового коллектива при условии добросовестного по­ведения работника. Меры поощрения во время действия взыскания не применяются.

Устное взыскание считается снятым по истечении одного месяца.

Приказ (решение) о наложении дисциплинарного взыскания может быть обжалован по команде (административный порядок) или в суд. Для обжалования установлен трехмесячный срок.

Производство по жалобам. Жалобы всегда связаны с мнением лица о том, что его права или законные интересы нарушены действиями или правовыми актами должностных лиц исполнительных органов. Для установления правомерности либо необоснованности такого рода акций граждан, а также в интересах защиты их субъективных прав и предусматривается специальное производство. Его предметом является прямо выраженный спор о праве административном.

Нормативный правовой материал по этому виду производства чрезвычайно разобщенный. Конституция РФ предусматривает лишь судебное обжалование решений и действий (или бездействия) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46). Но суще­ствует и административный порядок обжалования этих же действий и решений.

Общие правила административного производства по жалобам сле­дующие. Жалобы подаются в исполнительный орган (должностному лицу), к непосредственному ведению которого относится разрешение поставленного гражданином вопроса об оспаривании правомерности действий или решений подчиненного ему (нижестоящего) должност­ного лица или органа. Запрещается направлять жалобы для разре­шения тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы. В некоторых случаях предусматривается обжалование по команде, т. е. через то должностное лицо, чьи действия обжалуются; последний обязан передать ее в вышестоящую инстанцию со своими объяснениями (например, это установлено для военнослужащих). Если жалоба поступила в орган, не компетентный разрешить ее, он обязан в пятидневный срок направить ее компетентному органу с уведомлением об этом гражданина.

Для рассмотрения жалобы установлен месячный срок со дня ее поступления. Если жалоба не требует дополнительной проверки, она должна быть разрешена безотлагательно, но не позднее 15 дней. Для некоторых категорий граждан установлены более короткие сроки раз­решения их жалоб (например, жалобы военнослужащих разрешаются в семидневный срок).

Жалоба подлежит проверке, т. е. требуется расследование, изучение содержащихся в ней сведений. При необходимости в дополнительной проверке ее рассмотрение может быть в порядке исключения прод­лено до двух месяцев. В подобных случаях для проверки изложенных в жалобе фактов может назначаться ответственный работник, который истребует все необходимые для вынесения объективного решения материалы. Решение по жалобе должно быть мотивированным и сво­евременно сообщаться гражданину.

Если гражданин не согласен с решением по жалобе, т. е. она не удовлетворена, он вправе обжаловать это решение в вышестоящий исполнительный орган или в суд.

Нарушение порядка рассмотрения жалоб граждан влечет за собой дисциплинарную ответственность должностных лиц.

Решение по жалобе в пользу заявителя, по общему правилу, влечет за собой отмену или изменение обжалованного действия (решения), а также ответственность должностного лица, чьи дей­ствия были признаны в административном или судебном порядке неправомерным.

Производство по делам об административных правонарушениях - это регламентированный законом порядок деятельности органов (должностных лиц) по привлечению правонарушителей к административной ответственности.

Тема 6. (4 часа)

Административный процесс представляет собой форму государственного управления, состоящего, как известно, в разнообразной организующей деятельности, имеющей юридически - властный характер. Юридическое выражение она находит в правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной формах и осуществляется разветвленной системой уполномоченных субъектов свойственными им методами в соответствии со спецификой их правового статуса. Вследствие этого административный процесс в целом не может быть во всём аналогом гражданского и уголовного процесса. В специальной литературе обсуждение сущности административного процесса ведётся вокруг двух наиболее распространенных его концепций: трактовки понятия административного процесса в широком управленческом и узком юрисдикционном смысле.

Административный процесс включает систему действий по разрешению конкретных управленческих дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами. Помимо юрисдикционной деятельности управленческая концепция относит к административному процессу деятельность по разрешению любых иных индивидуальных юридических дел органами публичного управления и правотворческую деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления. В этом смысле административный процесс обеспечивает функционирование органов исполнительной власти – это юридическая форма управленческой деятельности. Но управленческая концепция не исключает, что к административному процессу может быть отнесена любая деятельность, в ходе реализации которой возникают правоотношения, регулируемые административно-процессуальными нормами, в том числе и деятельность судей по разрешению административных споров и дел об административных правонарушениях. Управленческий подход предполагает постепенное расширение содержания административного процесса за счет тех вопросов государственной деятельности, которые получают законодательное обеспечение и приобретают форму административно-процессуальной деятельности, в частности, отдельных видов контрольно-надзорных процедур, процедур прохождения государственной службы и других.

На основании изложенного можно выделить следующие специфические признаки административного процесса.

1. Административный процесс – это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая по своему содержанию, целям и результату. В связи с этим, необходимо отграничивать административный процесс, прежде всего от управленческого процесса, с одной стороны, и от иных видов юридической деятельности, с другой.

Управленческий процесс – система официально признанных действий по реализации функций управления. Это общепризнанный установившийся процесс управленческой деятельности и сама управленческая деятельность, порядок реализации которой устанавливается нормами права, а по отдельным направлениям без правового регулирования (так называемые «неправовые формы управления»). К ним частично относится организационная работа аппаратов управления, делопроизводство, информационно-обеспечивающие и материально-технические действия. Они могут содержать элементы властеотношений за пределами конкретного правового регулирования. В то же время, административный процесс по содержанию, формам и методам отличается, например, от уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной, гражданско-процессуальной и иных видов юридической деятельности, реализуемых в пределах соответствующих правоотношений.

2. Административно-процессуальная деятельность осуществляется уполномоченными на то субъектами публичной власти. Методологически неверно жестко увязывать административный процесс с деятельностью органов исполнительной власти или с административной юстицией. Это искажает реальную картину состояния юрисдикционного процесса в современных условиях.

Следует согласиться с тем, что каждый вид юридического процесса имеет свой властный источник – соответствующую ветвь государственной власти. И в этом смысле административный процесс в первую очередь и преимущественно реализует функции исполнительной власти.

3. Административный процесс имеет свое юридическое содержание, цель и результат. Юридическое содержание административного процесса состоит в том, что он является деятельностью по разрешению административных юридических дел. Юридическое дело – вопрос, проблема, ситуация возможность разрешения которой связана с использованием юридических средств, прежде всего норм права. Административное дело следует понимать как возникающий в сфере публичного управления вопрос, связанный с применением, административно-правовых норм в предусмотренной нормативными актами процессуальной форме. Назначение административных дел состоит в обеспечении применения норм не только материального и процессуального административного права, но и других материальных отраслей. Результатами разрешения административных дел могут быть как индивидуальные правовые акты, с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным лицам, так и подзаконные нормативные акты к органам исполнительной власти. Нет противоречия в том, что процесс правоприменения норм административного материального и процессуального права совмещаются в одном административном деле с принятием подзаконного нормативного акта, то есть административным правотворчеством. Процедуры принятия нормативных актов органов управления урегулирован нормами административно-процессуального права, которые и применяются для организации разрешения данного административного дела. Очень часто нормотворческие административные дела заканчиваются помимо принятия нормативного акта, принятием так называемого «смешанного» акта, содержащего и индивидуальные предписания и нормы административного либо административно-процессуального права, например, наставление (устав, инструкция) и приказ и о его утверждение, о порядке введения в действие, исполнения и контроля. В этом выражается сложная исполнительно распорядительная природа публичного управления и исполнительной власти. Безусловно, не следует забывать и о «фактической» цели административных дел – достижение какого либо блага для участников правоотношений: разрешение спора, наказание правонарушителя, возможность воспользоваться субъективным правом и т.п.

4. Административный процесс – это властная деятельность в сфере публичного формирования, осуществляемая в процессуальной форме. Под процессуальной формой обычно понимается способ упорядочения властной деятельности, совокупность процедурных требований, предъявляемых к участникам процесса и направленных на достижения правового результата. Процедурные требования устанавливаются административно-процессуальными нормами и является специальными юридическими правилами процедуры, порядка деятельности. Поэтому административная юридическая процедура – более совершенный по сравнению с неправовыми формами организации государственного управления (управленческого процесса) порядок действий участников административного процесса. В совокупности они собственно и составляют административный процесс. Фактический управленческий процесс превращается в административный процесс при достаточно высокой степени реализации, закрепления процессуальных требований в законодательстве, т.е. при его процессуализации. Процессуализация способствует усилению законности и повышению эффективности публичного управления так как развивает и унифицирует правовые процедуры, повышает их гласность, вводит в практику оптимальные технологии деятельности ограничивает произвол властвующих субъектов, закрепляет гарантии реализации прав и законных интересов граждан и иных субъектов, не наделенных властными полномочиями.

Основное отличие административного процесса от иных видов юридических процессов состоит в содержании процедурных (процессуальных) правил и требований. Для административного процесса характерны совершения различных групп действий и видов деятельности, содержания и степени законодательной детализации процессуальной формы. Виды административно-процессуальной деятельности с точки зрения их процедуры, как правило, более просты в сравнении с классическими видами юридического процесса – уголовным и гражданским. Традиционными требованиями процессуальной формы соответствует производство по делам об административных правонарушениях и производство по делам об оспаривании действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, ведущаяся по правилам гражданского судопроизводства. Для эффективного разрешения большинства административных дел с соблюдением основных правовых принципов оказывается оптимальными и достаточными менее сложные процедуры, что вовсе не свидетельствует о их «второсортности» или, что они не подлежат дальнейшему совершенствованию. Административные процедуры более конфиденциальные, менее гласные. В них ограничен принцип состязательности, распространено заочное рассмотрение дела и принятое решения без участия заинтересованных лиц. Возможно устное и письменное ведение дела, существенные различия по срокам разрешения дел, а в отдельных случаях, например, в правотворческих процедур, сроки могут нормативно жестко не устанавливаться, другие особенности. Различия в особенностях процедур не препятствует объединению действий в единый административный процесс на основе сходства их юридической природы и связи с публичным управлением. Особенности административно-процессуальных форм правотворческой, правонаделительной и юрисдикционной деятельности выражаются в особенностях трех групп производств административного процесса.

Следует отметить, что суды в России рассматривают административные дела, используя несколько процессуальных форм. Административно-правовая форма (административное судопроизводство) используется при рассмотрении дел административного принуждения (например, дела и принудительном лечении, об административном правонарушении, о помещении несовершеннолетних в связи с правонарушением в социальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа). Гражданско-процессуальная, арбитражно-процессуальная и конституционно-правовая формы используются при проверке законности актов публичной администрации и рассмотрении исков субъектов публичной власти и различным субъектам права.

5. Административный процесс – деятельность, урегулированная административно-процессуальными нормами. К ним относятся закрепленные в нормативно-правовых актах специальные юридические правила, предназначенные для того, чтобы регулировать процедуры разрешения административных дел. Основным методом правового регулирования, который используется в административно-процессуальных нормах является предписание. Наряду с дозволением и запретом, предписание определяет необходимость совершения или воздержания от конкретных действий участников административного процесса. Порядок процессуальных действий закреплен как законными, так и подзаконными нормативными актами. Отдельные административные процедуры имеют фрагментарное, недостаточное с позиций обеспечения основных правовых принципов и эффективности правоприменительной, а равно правотворческой деятельности. Поэтому правовая основа административного процесса постоянно совершенствуется, что привело к образованию административно-процессуального права, как системы норм, регулирующих административный процесс.

Таким образом, административный процесс обладает всеми признаками юридического процесса и имеет характерные особенности, что позволяет с учётом обширного массива административно-процессуального законодательства поставить его в один ряд с имеющими высокую степень организации уголовными и гражданскими процессами. В отличие, от которых административный процесс имеет более сложную структуру.

Производство по делам об административных правонарушениях - совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по применению мер административного наказания.

Задачи производства по делам об административных правонарушениях:

1. всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение каждого дела;

2. разрешение дела об административном правонарушении в соответствии с законом;

3. обеспечение исполнения вынесенного по делу об административном правонарушении постановления;

4. выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Производство по делам об административных правонарушениях не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

· отсутствие события административного правонарушения;

· отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

· действие лица в состоянии крайней необходимости;

· издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

· отмена закона, устанавливающего административную ответственность;

· истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

· наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

· смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Стадии производства по делам об административных правонарушениях – относительно самостоятельная часть производства, которой присущи конкретные задачи, состав участников, процессуальное оформление результатов.

Стадии производства по делам об административных правонарушениях.

· возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование;

· рассмотрение дела об административном правонарушении;

· пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;

· исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.