Основы государственной службы и кадровой политики. Глава I Государственная служба в «Золотой век» Российской Империи Государственная служба в период становления российской империи

Введение.3-14 стр.

ГЛАВА 1. Государственная служба как основание пенсионного обеспечения в России XIX века.

1. Государственные гражданские служащие Российской империи: понятие, классификация.15-29 стр.

2. Правовое регулирование государственной службы в Российской империи. Правовой статус чиновничества.30-40 стр.

3. Становление пенсионного обеспечения в России.41-67 стр.

ГЛАВА 2. Условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих в России в XIX веке.

1 .Виды пенсионного обеспечения государственного служащего, закрепленные в законодательстве России XIX века.68-90 стр.

2. Распоряжение денежными средствами эмеритальной кассы в России XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров).91-97 стр.

3. Делопроизводство и отчетность в эмеритальных кассах XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров).98-109тр.

4. Особые условия назначения пенсий и единовременных пособий священнослужителям и псаломщикам епархиального ведомства.110-122стр.

ГЛАВА 3. Иные виды социальных выплат, связанные с пенсионным обеспечением.

1. Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия.123-134 стр.

2. Сравнительный анализ выплат правопреемникам (родственникам) умершего лица сумм пенсионных накоплений в Российской империи XIX века и Российской Федерации.135-150 стр.

3. Сравнительный анализ основных положений актов о пенсионном обеспечении государственных служащих, действовавших к концу XIX века в ведущих иностранных государствах.151-156 стр.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Становление и развитие пенсионного законодательства о государственных служащих Российской империи XIX - начала XX вв.»

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.1

История последних и является объектом настоящего исследования, поскольку успех современной пенсионной реформы во многом зависит от творческого осмысления и использования отечественного опыта законодательного регулирования системы пенсионного обеспечения.

Переход к новым общественно-экономическим отношениям заставил пересмотреть ряд вопросов, связанных с социальным обеспечением, в том числе, начались кардинальные изменения в пенсионном законодательстве. Первую попытку начать пенсионную реформу в России можно датировать 7 августа 1995г., когда вышло постановление Правительства РФ «О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». Концепция реформы в общих чертах подразумевала трехуровневую систему. Часть намеченных мероприятий реформы была реализована. В частности была начата программа ввода персонифицированного учета. Но накопительные механизмы так и не были введены. Причина крылась в крайней инертности процесса согласований между заинтересованными государственными структурами на этапе выбора конкретных механизмов.

См.: п. 1,2 ст.7. Конституция Российской Федерации. 12.12.1993г. М.2004.

2См.: Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790 "О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации" (с изменениями от 30.05.1997)

В первом полугодии 1997 года была подготовлена новая «Концепция пенсионной реформы», которая вызвала бурное обсуждение, но л официально не была утверждена.

Дебаты вокруг пенсионной реформы на правительственном уровне привели к появлению в мае 1998г. новой правительственной концепции, менее радикальной по сравнению с предыдущими, с более осторожным и длительным внедрением новых принципов. Эта Концепция также не имела конкретно прописанных механизмов, пришлась на период смен правительств (Кириенко - Примакова - Степашина - Путина) и забуксовала.4

Третья попытка была начата в ходе разработки новой правительственной программы в 2000г. Так называемая «программа Грефа» имела специальный раздел, посвященный пенсионной реформе и механизмам введения накопительных принципов (куратор - Михаил Дмитриев).5

В октябре 2000г. на заседании Правительства РФ эти принципы были одобрены и стали приобретать первые конкретные очертания (сроки переходного периода, величины отчислений и т.п.).6

7 февраля 2001г. в Кремле под председательством Президента России прошло совещание, посвященное реформированию пенсионной системы РФ, ставшее по существу фактической отправной точкой для подготовительной фазы реформы.

Реформа пенсионной системы продолжается по настоящий момент. Далеко не все проходит столь гладко, как бы хотелось. На разных этапах реформы современная Россия сталкивается с многочисленными

3 См.: Мачульская Е.Е. Пенсионная реформа: начало реализации, "Законодательство", N 1, 1997.

4 См.: Назаров A.C. Пенсионная реформа: правовые аспекты. "Гражданин и право", N 10, 11, октябрь, ноябрь 2001 г.

5 См.: Колсанова Е.Б., К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации "Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.

7 См.: Пенсионная реформа: взгляд сверху (интервью с В.И. Вьюницким, советником председателя Правления Пенсионного фонда РФ) ("Кадровое дело", N 4, апрель 2004 г.) непредвиденными трудностями, преодоление которых невозможно без учета исторического опыта пенсионного обеспечения. Если обратиться к прошлому нашей великой державы, то мы можем почерпнуть много интересных фактов, которые при условии комплексного и целенаправленного изучения могут существенно облегчить стоящие перед современной пенсионной системой сложнейшие задачи.

Вышеуказанные обстоятельства и обуславливают актуальность темы настоящего исследования, обращенного в первую очередь к историческому наследию российской правовой мысли, правоустановительной и правоприменительной практики в сфере социальной защиты и пенсионного обеспечения отдельных категорий населения. Эффективность функционирования правовых норм, регулирующих отношения по поводу пенсионного обеспечения, зависит от учета ряда социально-экономических и политических факторов, проанализировать которые и призвана в известной мере историко-правовая наука в целом и данное диссертационное исследование, в частности.

Так же актуальным с точки зрения научного исследования является историко-генетический подход к рассмотрению поставленных в диссертационной работе задач. По своей сути, в данном аспекте, он является инновацией, так как при помощи вышеуказанного метода до настоящего момента не был проведен анализ законодательства Российской империи по вопросам пенсионного обеспечения.

Степень разработанности проблемы.

В силу разного рода обстоятельств и в первую очередь значительных по своим результатам государственно-правовых реформ, период XIX в. в России стал предметом пристального изучения историками; научная, научно-популярная, учебная и публицистическая литература, посвященная ему, огромна и, сама по себе, достойна стать предметом отдельного историографического исследования. Однако тема пенсионного законодательства XIX - начала XX вв. до сих пор оставалась без должного внимания и анализа в отечественной историко-юридической науке.

Историография российской истории XIX в. характеризуется и ещё одним свойством. Изучение и осмысление проблем указанного периода до недавних пор предопределялось не только научными обстоятельствами (анализом документального наследия, архивных и нормативных источников и т.п.), но и высокой степенью идейно-политической ангажированности научных исследований. Поэтому состояние и сами принципы научных подходов к исследованию проблем чаще предопределялись их идеологическим видением. Задачи современной юридической науки обуславливают необходимость их обновления.

Следует отметить, что непосредственно вопросом статуса государственного служащего, или, как принято называть, «чиновника», занимались в разные эпохи такие ученые, как: Д.Н. Бантыш-Каменский, Q

А.Ф. Ноздрачев, A.B. Оболонский, Ю.Н. Старилов, М.М.Сперанский и многие другие. На тему о государственной службе защищено несколько диссертационных работ, как историками, так и юристами.9

Хотелось бы обратить внимание, на отсутствие должного интереса к вопросам истории государственной службы в годы существования СССР, что подтверждается отсутствием научных работ по истории развития государственной службы в России как до революции 1917 г., так и после нее. В зарубежной западной литературе, напротив, можно обнаружить весьма обстоятельный анализ вопросов истории развития государственной службы в России.10

8См.: Бантыш-Каменский Д.Н. Историческое собрание списков кавалеров четырех Российских императорских орденов. - СПб. 1814; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999; Оболонский A.B. Государственная служба. М., 1999; Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального курса. Воронеж, 1995; Сперанский M.M. Обозрение исторических сведений о Своде Законов. СПб., 1832, и др.

9 См.: Кожевникова Г.В. Реорганизация управления русской армии накануне Первой мировой войны. Дисс. канд. ист. наук. М.,2000; Столярова Е.В. Законодательство Российской империи второй половины XIX -начала XX вв. о гражданской государственной службе. Дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1998 и др.

10 См.: Bilinsky A. Der sowietische öffentliche Dienst vor dem Hintergrund des deutschen Beamtenrechts // ROW. 1981. S. 41. ff; Kaysers H. H. Der öffentliche Dienst in der DDR. Historische Entwicklung und geltendes Recht, RiA. 1971. S. 144: Jaskiewicz W. Allgemeines Gutachten zu besonderen Fragen des öffentlichen Dienstes in den

Однако, несмотря на то, что вопрос о статусе государственного служащего, как в дореволюционный период, так и в настоящее время является в известной мере освещенным, такой юридически значимый его аспект, как законодательство о пенсионном обеспечении чиновничества, остается до сих пор практически неисследованным.

Данный «пробел» связан, скорее всего, с тем, что в XIX в. в системе российского права отдельно не выделялось пенсионное, социальное или трудовое право в качестве самостоятельной отрасли, и нормы права пенсионного обеспечения были отнесены к институтам государственного права. В своих работах И.Е. Андреевский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, К.Д. Дюгамель, С. Хапылев11 и др. не проводили специального исследования пенсионного законодательства, а акцентировали внимание на проблемах практического применения Свода законов Российской империи в целом. Комментарии этих выдающихся правоведов были нацелены, прежде всего, на совершенствование правоприменительной деятельности.

Конкретные сведения о пенсионном обеспечении государственных служащих XIX в. можно обнаружить в основном в трудах ученых - не юристов того времени. Такой труд, как «Теория и практика пенсионных

1 2 касс» магистра математики Малешевского Б.Ф. , бесспорно, содержит полезную информацию о деятельности пенсионных касс, но sozialistischen Staaten // Studienkommission fur die Reform des öffentlichen Dienstrechts. Bd. 3, Recht und System des öffentlichen Dienstes (Osterreich, sozialistische Staaten, Jugoslawien, Polen, Ungarn) / Hrsg. J. H. Kaiser, F. Mayer, С. H. Ule. 1973. S. 65 (67 ff); Luchterhandt O. Zur Klassifizierung und Rechtsstellung der sowjetischen Staatsangestellten 33 // Einparteiensystem und bürokratische Herrschaft in der Sowjetunion / Hrsg. Meissner, Brunner, Lowenthal. 1978. S. 137. (139 ff.); Torke H.J. Das russische Beamtentum in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts // Forschungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd. 13, 1967; Melville R., Steffens T. Die Bevölkerung// Handbuch der Geschichte Rublands. Bd. 3: 1856-1945: Von den autokratischen Reformen zum Sowjetstaat. II. Halbband, 1992. S. 1009 (1174-1179); Plaggenborg S. Die Organisation des Sowjetstaates // ibid. S. 1413 (1487-1492); Nienhaus U. D. Revolution und Bürokratie: Staatsverwaltung und Staatskontrolle in Sowietrubland 1917-1924, 1980; Handbuch des öffentlichen Rechts. Bd. IV: Das Staatsrecht des Russischen Reiches / Hrsg. I. Engelmann von. Freiburg, 1889.

11 См.: Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб. 1864, Русское государственное право. - СПб. 1866; Градовский А.Д. Начало русского государственного права. M., 1886; Коркунов Н.М. Русское государственное право СПб. - 1909; Дюгамель К. Д. Опыт государственного права Российской империи. - СПб. 1833; Хапылев С. Систематическое собрание Российских законов с присовокуплением правил и примеров из лучших законоучителей. - СПб. 1819.

12 См.: Малешевский Б.Ф. Теория и практика пенсионных касс. В 5 томах. - СПб. 1889-1890 гг. преимущественно статистического характера, которая не отражает развития соответствующего законодательства.

В современных трудах, например Е.Е. Столяровой, A.B. Михайлова, 11

В.И. Мудракова, можно найти всего лишь ссылки или упоминания о существовании пенсионного обеспечения в XIX в. Кроме того, данного рода работы больше освещают финансовую сторону выплат, анализируя те или иные ошибки в расчетах сумм пенсий и долговых обязательств, нежели правовую.

Таким образом, законодательство, регулировавшее пенсионное обеспечение государственных служащих в XIX в., оставалось до сих пор недостаточно исследованным, что на наш взгляд, усиливает аргументацию новизны и актуальности задач, поставленных в диссертации.

Предметом настоящего исследования являются - общественные отношения в сфере социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, урегулированные нормами законодательства Российской Империи.

Объектом является система нормативно-правовых актов, регулирующая пенсионное обеспечение государственного служащего и членов его семьи, сложившаяся в Российской империи в период XIX -начала XX вв.

В интересах глубины и полноты исследования, в содержании работы, заявленные хронологические рамки в отдельных аспектах расширены. В диссертации проводится анализ актов, регулировавших пенсионное обеспечение чиновников гражданского, военного, духовного и придворного ведомств, то есть основных видов государственной службы. Однако в ней не рассматриваются специально акты, регламентировавшие

13См.: Столярова Е.Е. Некоторые вопросы совершенствования правового обеспечения российской государственной службы. // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995; Негосударственное пенсионное обеспечение населения Российской Федерации. Под. ред. Мудракова В.И. М., 2002; Михайлов A.B., Мудраков В.И. Все, что вы хотите знать о негосударственных пенсионных фондах. М., 2001. пенсионное обеспечение чиновников земств и городского самоуправления, в известной мере приравненных к государственным служащим, так как, по мнению автора, данная тема заслуживает самостоятельного исследования.14

Особенная трудность в проведении данного анализа была связана с тем, что, несмотря на систематизацию нормативных актов, завершенную в Своде законов Российской империи, пенсионное законодательство того времени не было не только кодифицировано, но и даже не собрано в одном томе Свода законов Российской империи. Его нормы, расположенные в томах Свода законов в хронологическом порядке, зачастую, противоречили, дублировали или дополняли друг друга, порождая коллизии в законодательстве, хотя и были детализированы.

Цель диссертационного исследования: выявление закономерностей и особенностей процесса становления и развития пенсионного законодательства об обеспечении государственных служащих и членов их семей в XIX - начале XX вв.

Цель, объект и предмет исследования обусловили постановку следующих задач, решение которых составило содержание данной диссертации:

1. Дать комплексный анализ пенсионного законодательства XIX - начала XX вв., с учетом исторических предпосылок его зарождения, оформления и развития.

2. Определить условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей по законодательству Российской империи.

14 Общественная служба отличалась от государственной по способу назначения, правам и преимуществам. Основными признаками общественной службы являлись: безвозмездность, выборное начало и «отсутствие служебных выгод» (чинопроизводство). Исключение составляли исполнительные органы выборных общественных учреждений в виде членов управ и комиссий, получавших за свои труды особое вознаграждение. В особом положении находились и лица, служившие по вольному найму при выборных общественных учреждениях, городских думах, земствах и т.д.

3. Установить сходства и различия систем государственного и негосударственного пенсионного обеспечения в XIX - начале XX вв.

4. Провести историко-правовой сравнительный анализ права наследования средств пенсионных накоплений в дореволюционной и современной России.

Источниковая база исследования.

В основу исследования положены пенсионные уставы: Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях, Особенные Уставы о пенсиях и единовременных пособиях по различным ведомствам, Уставы эмеритальных касс различных ведомств, Устав о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских чиновников; Орденские Статуты, Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдельных местностях, вошедшие в Свод законов Российской империи (в ред. 1832г., 1842г., 1857г., с последующими изменениями вплоть до 1906г.), а также некоторые нормативные акты, содержащиеся в Полном Собрании Законов Российской империи (Собр. I - III).

В диссертации были использованы материалы из фондов библиотек Института государства и права Российской Академии Наук, Российской Государственной Библиотеки им. В.И. Ленина, юридической научной библиотеки «Спарк», Государственной публичной исторической библиотеки России, архивные документы РГАДА (Ф. 11, Ф. 370, Ф. 1278); РГБ Отдел рукописей (Ф. 20, Ф. 133, Ф. 243, Ф. 1270) и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучные, специальные и частные (юридические) методы. Достаточный инструментарий для активизации познавательного процесса дают исследовательские методики, основанные на синтезе подходов исторической школы права и современной отечественной юриспруденции, используемые в историко-правовых исследованиях. Применение автором совокупности этих методов, в частности хронологического, сравнительно-правового и формально-юридического, позволило осуществить решение задач, поставленных в диссертации.

Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Диссертация представляет собой первый в отечественной историко-юридической литературе опыт обобщающего комплексного исследования истории зарождения, оформления и развития пенсионного законодательства в России.

Автором проанализирована юридическая природа пенсий и предложена классификация условий их назначения, форм и видов пенсионного обеспечения государственных служащих. Исследована система государственного и негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих. Проведен сравнительный анализ права наследования средств пенсионных накоплений в Российской империи и современной России.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Прообразом пенсионного обеспечения в натуральной форме в России следует считать кормления, поскольку они назначались не только за выполнение определенных обязанностей в период несения службы, но с учетом прошлых заслуг и после ее окончания. Характерно, что даже после введения в Российской империи пенсионного обеспечения, выраженного в денежном эквиваленте, достаточно долго применялась смешанная система денежного и натурального пожизненного содержания.

2. Пенсионное обеспечение изначально устанавливалось как привилегия исключительно государственных служащих, в чем проявлялась забота государства о них. Первыми право на пенсионное обеспечение получили военнослужащие в силу особой значимости этого вида государственной службы.

3. Правовое регулирование пенсионного обеспечения в России XIX в. было достаточно детализированным в сравнении с пенсионным законодательством зарубежных европейских государств того времени. Так, например, нормативно-правовыми актами были урегулированы даже такие отношения как наследование средств пенсионных накоплений, учет этих средств на индивидуальных счетах и др. Несмотря на отсутствие единого кодифицированного акта о пенсионном обеспечении государственных служащих в России в XIX в., действующая система нормативно-правовых актов достаточно четко закрепляла общие принципы, условия назначения пенсий и виды пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей.

4. Право на пенсионное обеспечение давала «служба Государю». Законодательством Российской империи определялись следующие виды пенсии:

Пенсия за выслугу лет;

Пенсия по инвалидности (получение увечья);

Пенсия по случаю потери кормильца;

Персональная пенсия.

В основу данной классификации видов пенсионного обеспечения положены условия назначения пенсии, а в основу иных классификаций статус субъекта, представленного к назначению пенсии или единовременного пособия, и источник права, содержащий норму и источник финансирования.

5. В рассматриваемый период сложилась как государственная, так и негосударственная система пенсионного обеспечения государственных служащих. Несмотря на объективные трудности финансового характера, обозначившиеся в системе негосударственного пенсионного обеспечения к началу XX в., высокий уровень государственных гарантий и ответственности в области негосударственного пенсионного обеспечения обусловил широкое распространение деятельности эмеритальных касс.

6. В пенсионном законодательстве XIX в. детальнее, чем в современном, урегулированы отношения правопреемства средств пенсионных накоплений.

Это способствовало своевременной и полной выплате третных15 пенсионных отчислений, с одной стороны, и поощряло стремление к карьерному росту, с другой.

7. Современные «новеллы» в пенсионном законодательстве РФ, такие как персональный учет, накопительная часть пенсии и др., довольно успешно использовались уже в XIX в., что создает возможность для реального учета и использования накопленного опыта.

Теоретическая значимость исследования. Основные правоустановительные усилия постсоветского периода в области развития и систематизации пенсионного законодательства были обращены на разработку новых положений, регламентацию сложившейся системы социального обеспечения. Однако при разработке не учитывался богатый дореволюционный опыт пенсионного обеспечения. Исследуемая проблема, несомненно, представляет научный интерес, поскольку восполняет известный пробел в историко-правовой и отраслевой юридической литературе.

Значимость исследования повышается проведенным сравнительным анализом сходств и различий в правовом регулировании современным законодательством тех наиболее важных сторон пенсионных отношений, которые регламентировались законодательством дореволюционной России.

Практическая значимость исследования заключается в том, что собранный, обобщенный и проанализированный в диссертации материал может быть использован для дальнейшего исследования истории пенсионного законодательства, в процессе преподавания истории отечественного государства и права, а также соответствующих спецкурсов. Так, материалы работы могут использоваться преподавателями в лекциях и на семинарских занятиях по юридическим и историческим дисциплинам в целях углубления знаний студентов.

15 Год делился на три отчетных периода, в связи с этим отчетный период назывался третным.

Кроме того, можно найти практическое применение материалам данной диссертации при разработке изменений и дополнений к действующему пенсионному законодательству и для дальнейшего развития правовых основ государственного и негосударственного пенсионного обеспечения.

Структура работы обусловлена поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Квасов, Дмитрий Александрович

Подводя итоги проведенного исследования необходимо отметить, что исходя из поставленных целей данной работы на основе представленного материала, автором были сделаны следующие выводы.Законодательство Российской империи относило к категории государственных служащих всех, кто работал в государственных учреждениях и получал от государства жалованье.Современное российское законодательство вернулось к существовавшей еще до революции 1917 г. классификации служащих на основе рангов, количество которых даже превзошло то, что было в Российской империи. Однако, вводя систему квалификационных разрядов, законодатель оставил многие связанные с ними вопросы открытыми. Например, несоответствие количества квалификационных разрядов и категорий государственных должностей, которое может создать проблемы при замещении служащими должностей. В дореволюционной России этот вопрос был урегулирован посредством разделения должностей на четырнадцать классов, соответствующих четырнадцати чинам Табели о рангах. Приведенные данные позволяют утверждать, что современное законодательство классификации государственных служащих по признаку их квалификации нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.Законодательное оформление, этапы становления и развития государственной службы, были неразрывно связанны с формированием и укреплением централизованного государства. В Российской истории в силу геополитических и других причин государство всегда доминировало над обществом, и те, кто профессионально ему служил, неизменно выделялись государством из общей массы населения. Государственная служба, прежде всего, ассоциировалась со служением непосредственно императору, так как понятия «Государь» и «Государство» по сути совпадали. Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов и требований к отбору государственных служащих.В условиях развития абсолютизма, как известно характеризирующегося развитым бюрократическим аппаратом, законодательное оформление пенсиона служило усилению зависимости чиновничества от центральной власти.На основе анализа развития пенсионного законодательства автором выделены четыре периода: Период с конца XV - до начала XVIII вв. характеризуется натуральной формой пожизненного содержания в качестве материального вознаграждения за службу «на благо государства», как правило, без формально-юридического оформления (кормления).Более четкие хронологические рамки второго периода 1720-1827гг.определены первым официальным упоминанием о пенсиях в денежном эквиваленте в Морском уставе и Общим Уставом о пенсиях и единовременных пособиях государственным служащим. Он характеризуется принятием ряда законодательных актов, регулирующих пенсионное обеспечение государственных служащих по видам государственной, преимущественно военной, службы, а также отсутствием единообразия в подходе к условиям назначения пенсии по различным ведомствам и смешанной системой денежного и натурального содержания.Третий период начинается с принятия первого пенсионного Устава 1827г. и завершается внесением в него изменений в 1853 г. Он характеризуется фундаментальной для того времени и четко разграниченной (на основе Табели о рангах) нормативной базой, единым подходом к пенсионному обеспечению не только военных, но и гражданских служащих.Унификация условий назначения пенсий привела к существенному расширению круга лиц ее получавших. Невозможность казны отвечать в полном объеме по всем обязательствам во многом стала причиной внесения последующих изменений в законодательство о пенсиях. Сохранялась и натуральная форма пенсионного обеспечения. Параллельно с государственным пенсионным обеспечением получает развитие вид негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих.Четвертый период (1853-1912 гг.) характеризуется дальнейшим развитием пенсионного законодательства, далее остававшимся статичным до конца империи, и оканчивается годом внесения последних изменений в пенсионный Устав, связанных со ставшей невероятно запутанной нормативной системой чинов и несоответствием ее практике занятия должностей. Вместе с тем, Устав 1912г. в целом увеличил размеры пенсий, причем в денежной форме. Натуральная форма поощрения сохранялась лишь в некоторых орденских пенсиях. В негосударственной системе пенсионного обеспечения России сложились следующие три пенсионные модели: эмеритальная («эмерит» - выслуга, заслуга); действующая в соответствии с принципами страхования; сберегательно-вспомогательная.Существенные различия между этими моделями заключались в соотношении распределительных и накопительных моментов, в порядке обеспечения пенсионных прав. Крайне важной являлась проблема финансовой устойчивости их деятельности.Законодательством Российской империи определялись следующие виды пенсии исходя из условия их назначения: за выслугу лет, по получению увечья (инвалидности), по потери кормильца и персональная пенсия, назначаемая по особенному распоряжению императора. В основу иной классификации видов пенсионного обеспечения положен статус субъекта, представленного к назначению пенсии и единовременного пособия, и источник права, содержащий норму и источник финансирования. Пенсии выплачивались как за счет казны, так и за счет отчислений самих служащих через эмеритальные кассы. При получении увечья во время исполнения служебных обязанностей, либо получении государственных наград, источниками пенсионного обеспечения мог стать инвалидный капитал Александровского Комитета или пожизненное владение вотчиной на основании Орденских Статутов.Одним из основных условий назначения государственной пенсии по Общему уставу о пенсиях и единовременных пособиях была выслуга лет и беспорочная служба. Сроки выслуги в течение исследуемого периода изменялись от 20 до 35 лет, но положение о «непорочности» службы действовало непреложно. Чиновник утрачивал право на пенсию от государства при своем противоправном поведении. И поскольку пенсия была привилегией именно государственных служащих, а для многих чиновников и единственным средством к существованию в старости, то был определенный стимул служить честно.В основу всех особенных (ведомственных) пенсионных Уставов были положены принципы Общего Устава о пенсиях и единовременных пособиях. Однако можно утверждать, что имелись некоторые существенные отличия, которые, отражали определенную специфику службы. Вводимое Уставом о пенсиях и единовременных пособиях священнослужителям и псаломщикам епархиального ведомства новое основание для получения пенсии, «совершенная бедность», яркое подтверждение тому, что государство даже среди общей массы государственных служащих выделяло определенные менее защищенные категории, и старалось таким образом поддержать достойное существование их и их семей.Так же следует отметить определенную гибкость государственной системы пенсионного обеспечения и ее законодательного регулирования, которая позволяла работать на некоторых должностях, с одновременным получением ранее назначенной пенсии. Возможность в определенных законом случаях сохранить право на дополнительную пенсию от государства Параллельно с государственной системой пенсионного обеспечения развивалась негосударственная. У эмеритальных касс, как и у современных негосударственных пенсионных фондов в сфере отчетности и делопроизводства несомненно гораздо больше сходства, нежели различий.Распоряжение денежными средствами эмеритальных касс было достаточно жестко регламентировано как Уставом, так и внутренними правовыми актами. Распоряжаться денежными средствами эмеритальных касс мог только Совет - коллегиальный орган. Его деятельность была подконтрольна правительству.Сравнив деятельность эмеритальных касс и негосударственных пенсионных фондов, хотелось бы отметить, что, по мнению автора, необходимо усилить контроль государства за инвестиционной деятельностью последних, что явилось бы дополнительной и весьма существенной гарантией успешной деятельности негосударственных пенсионных фондов. Не стоит ограничиваться указанием в законе процента о допустимых нормах инвестирования средств в ценные бумаги, необходимо работать с каждым фондом индивидуально. Усиление контроля государства за деятельностью негосударственных пенсионных фондов требуется в связи с нестабильностью современной экономической ситуации. Такие меры будут способствовать не только упрочнению финансового положения негосударственных пенсионных фондов, но и повысят уровень материальной обеспеченности участников негосударственных пенсионных фондов.Одним из элементов системы пенсионного обеспечения в XIX в.являлись права членов семьи российского чиновника на государственные и эмеритальные пенсии и пособия. Права семьи российского чиновника были достаточно четко регламентированы и защищены. Даже не получив государственную пенсию по потере кормильца семья служащего могла рассчитывать на материальную помощь из эмеритальной кассы.По законодательству Российской империи размер получаемого семьей содержания напрямую зависел от доли пенсионных отчислений и стажа государственной службы. Все вопросы правопреемства по выплатам пенсионных накоплений, были четко определены, что создавало дополнительный стимул и придавало уверенность в том, что денежные средства не пропадут, и семья их получит в любом случае. Тогда как в российском законодательстве не урегулирован момент перехода права собственности на средства пенсионных накоплений, не определен круг наследников и процедура включения этих средств в наследственную массу.Вместе с тем, ответственность за распоряжение средствами пенсионных накоплений, являющихся по Федеральному закону № 111 -ФЗ собственностью Российской Федерации, переьсладывается на граждан.Кроме того, государство устранилось от гарантий за сохранность средств пенсионных накоплений в отношении накопительной части трудовой пенсии.К положительным моментам современной пенсионной системы можно отнести проведенную индивидуализацию средств пенсионных накоплений, то есть введение отдельных счетов на каждого налогоплательщика. Однако в Уставах эмеритальных касс требование к такому учету было предъявлено изначально, а индивидуализация в современном пенсионном законодательстве появилась лишь 1996г.На основе анализа зарубежного пенсионного законодательства в целом можно сделать вывод о том, что общим основанием назначения пенсии являлась государственная служба. Условием назначения пенсии была выслуга в основном от тридцати до сорока лет, кроме того, указывался предельный возраст для занятия должностей на государственной службе 60 - 65 лет.Порядок назначения пенсии и основания для отказа был урегулирован в законодательстве европейских стран по разному, в зависимости от социально экономических и политических условий. Анализируя виды, формы, размер пенсионного содержания служащих и гарантии членам их семьи, можно сделать вывод о том, что Российское пенсионное законодательство было наиболее полным. Законодатель стремился к постоянному совершенствованию пенсионных законоположений, учитывая ошибки и опыт других стран. Уровень гарантий, закрепленный в нормативных актах о пенсионном обеспечении российского чиновничества, был значительно выше, так как законодательно были урегулированы не только положения о назначении государственных, но и эмеритальных пенсий.В советский период система пенсионного обеспечения была построена на принципиально иных основаниях, преемственность в развитии законодательства о пенсионном обеспечении была нарушена.Основные правоустановительные усилия постсоветского периода в области развития и систематизации пенсионного законодательства были обращены на регламентацию сложившейся системы социального обеспечения и на разработку новых положений без учета дореволюционного опыта пенсионного обеспечения.К сожалению, в настоящее время социальное обеспечение не только государственных служащих, но и всего остального населения недостаточно по объему и предоставляемым гарантиям. Проблема достойного и гарантированного пенсионного обеспечения стоит очень остро в современной России. В рамках диссертационной работы, посвященной истории пенсионного обеспечения, невозможно рассмотреть и проанализировать все существующие на данный момент проблемы пенсионной системы. Вместе с тем, к сожалению, нетрудно заметить, что вопросы пенсионного обеспечения государственных служащих в дореволюционной России были урегулированы значительно качественнее, чем в настоящее время. Безусловно, это конечно же не касается всех аспектов современного пенсионного законодательства, автор же попытался выделить пробелы, которые отсутствовали в XIX в. и те, в которых современное законодательство уступает прошлому.АРХР1ВНЫЕ МАТЕРИАЛЫ И ФОНДЫ. Российский государственный архив древних актов (г.Москва):

1. Переписка разных лиц. Ф. 11.2. Дела, касающиеся до образования различных государственных учреждений.3. Записка Чарторыйского Ф.1278. оп 1. ед. хран. 13.Российская государственная библиотека - Отдел рукописей г.Москва):

4. Бумаги по законодательству. Ф. 1342.СПИСОК НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ ИСТОЧШЖОВ

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Квасов, Дмитрий Александрович, 2005 год

1.Акаев A.A., Плоских В.М. Горная царица Курманджан и ее время. «Бишкек». АРХИ. 2003.

2. Андреевский И.Е. Русское государственное право. СПб., 1866.

3. Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. Спб. 1864.

4. Антокольская М.В. Лекции по семейному праву. М.: Юрист, 1995.

5. Астрахан Е.И. Развитие законодательства о пенсиях рабочих и служащих (исторический очерк). М. 1958.

6. Бантыш-Каменский Д.Н. Историческое собрание списков кавалерам четырех Российских императорских орденов. СПб. 1814 г.

7. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург: Изд-во Гос. юрид. академии, 1995.

8. Бардах Д.Н. Актуальные проблемы государственной и муниципальной власти в России // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург. 1995.

9. Бельский К.С. О ранговом отборе государственных служащих // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995.

10. Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4.

11. Бельский К.С., Гришковец A.A. О библиографическом перечне книг по вопросам государственной службы, изданных на русском языке в XIX XXвеках // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995.

12. Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб. 1913.

13. Брокгауз Ф.А., Эфрон И.А. Малый энциклопедический словарь. По изд. 1896г. М. 1994.

14. Валуев П.А. Дневник П.А, Валуева министра внутренних дел: в 2-х т. /Под ред. Зайоничковского П.А. М.: Наука, 1961.

15. Вернадский Г.В. Очерки истории права Русского государства XVIII XIX вв. (период империи). М. 1998.

16. Вилинбахов Г.В. К истории учреждения ордена Андрея Первозванного и эволюции его знака//Культура и искусство Петровского времени. Л., 1977.

17. Витте С.Ю. Воспоминания. Т 1. (1869-1894 гг.). М., 1960.

18. Воробьев В.А. Принципы государственной и общественной службы

19. Волков Н. Краткий очерк Императорского Человеколюбивого Общества. Владикавказ. 1899.

20. Волков Н. Очерк деятельности совета Императорского Человеколюбивого Общества 1861-1916. СПб. 1916.Воронин Ю. Страховые пенсионные кассы в дореволюционной России.//Пенсионные фонды. 1996. № 2. С. 30-31.91.

21. Всеподданейшие отчеты министра юстиции за 1886-1904 годы. Спб., 1887 1905.

22. Герцен А.И. Былое и думы // Собр. сом. Т. 4. М., 1975.

23. Глазунова Н.И. Из истории профессиональной подготовки к государственной службе // Вестник государственной службы. 1994. № 1-2.

24. Государственная служба: Общие проблемы: Зарубежный опыт. М,1995.Вып. 1.

25. Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. 98.Градовский А.Д. Начала русского государственного права. В 3-х т. СПб.1887.

26. Градовский А.Д. Начала русского государственного права, часть П. Органы управления. Собр.соч.: в 8-ми т., Спб. тип. М.М.Стасюлевича, 1904, т.8.

27. Давидович A.M. Самодержавие в эпоху империализма. М. Наука. 1975.

28. Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России и ее роль в формировании абсолютизма. М. 1987.

29. Долгополова И. Главная хроника церемонии награждения отличия доблести достойных "Гудок" N 105 от 11.06.2004 Россия г. Москва.

30. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. Учебник. М., 1983.

31. Ерошкин Н.П. Чиновничество//Советская историческая энциклопедия.М., 1976. Т. 16. С. 44-52.

32. Ефремова H.H. Министерство юстиции Российской империи. 18021917гг. Историко-правовое исследование. М. 1993.

33. Ефремова H.H. Судоустройство России в XVIII первой половине XIX в. Историко-правовое исследование. М. 1993.

34. Ефремова Т.Ф. Толково-словообразовательный словарь. «Русский язык». М. 2000.

35. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Наука, 1978.

36. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX в. М.: Наука, 1970.

37. Зимин A.A. Исторические записки. М. 1958.

38. Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс. Русская мысль. 1903. № 8.

39. Исаев И.А. История государства и права России. М.: Юрист, 1993.

40. История отечественного государства и права. Под. Ред. Чистякова О.И. М. 2003.

41. Казанцев С.М., Сидорчук М.В. О юридической силе Свода законов Российской империи. СПб., 1897.

42. Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России. СПб. 1914.

43. Карнович Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897.

44. Клеандрова В.М.,Яковлев JI.C. История государства и права России 1720 веков (до октября 1917 года). Курс лекций.

45. Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства в 18001850-е гг. ч.1,2. Екатеринбург 2004.

46. Колодкин М. Государственная служба: взгляд в прошлое и перспективы // Вестник государственной службы. 1994. № 3.

47. Колсанова Е.Б., К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации "Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.

48. Кони А.Ф. Сергей Юльевич Витте // Избр. соч. Т. 5. М., 1968.

49. Корево H.H. Об изданиях законов Российской империи 1830-1899 СПб., 1900.

50. Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России. 1861-1904гг. М. Наука. 1979.

51. Корелин А.П. Российское дворянство и его сословная организация. История СССР. 1971. № 5.

52. Коркунов H.M. Русское государственное право: в 2-х т. Спб.: тип. М.М.Стасюлевича, 1897, т.2 Особенная часть. 130. Лазарев Б.М. Государственная служба. М. Ин-т. гос-ва и права РАН. 1993.

53. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М. 1993.

54. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в Российской империи (вторая половина XIX в.) М. 1998.

55. Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи. СПб., 1909.

56. Магазинер Я., Рубакин И. Государственная служба: действующее законодательство и статистика // Энциклопедический словарь Гранат. М., 1910- 1948. Т. 16.

57. Малешевский Б.Ф. Теория и практика пенсионных касс. В 5 томах. С.-Пб. 1889-1890 г.г.

58. Мачульская Е.Е. Пенсионная реформа: начало реализации, "Законодательство"^ 1, 1997.

59. Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Нижний Новгород. 1995.

60. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861-1917 гг.). Серия "Библиотека муниципального служащего", Вып. 4. М.: Московский общественный научный фонд, 1988.

61. Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. СПб. 1900.

62. Милютин Д.А. Дневник. (1873-1882 гг.). Т. 1-4. М., 1947-1951.

63. Министерство финансов. 1802-1902. Ч. 1-2. СПб. 1989.

64. Министерство юстиции за сто лет. 1802-1902. Исторический очерк. Спб., 1902.

65. Мироненко C.B. Самодержавие и реформы. М. 1989.

66. Михайлов А., Мудраков В. Все, что вы хотите знать о негосударственных пенсионных фондах. М. «Гралия».2001.

67. Мудраков В.И. Негосударственное пенсионное обеспечение населения Российской Федерации. М. «Просвещение» 2002., 146. Назаров A.C. Пенсионная реформа: правовые аспекты. "Гражданин иправо", N 10, 11, октябрь, ноябрь 2001г.

68. Никитенко A.B. Дневник. (1828-1877 гг.). М., 1955-1956.

69. Никифоров A.A. Система стимулирования труда государственных служащих // Труд за рубежем. 1998. № 1.

70. Ноздрачев А.Ф. «Государственная служба», М., Статут. 1999г.

71. Носов Н.Е. Очерки по истории местного управления русского государства первой половины XVI. М. 1957.

72. Оболонский A.B. «Государственная служба», М., «Дело», 1999г.

73. Оболонский A.B. Бюрократия и бюрократизм: (К теории вопроса). Государство и право. 1993. № 12.

74. Общий обзор состояния и деятельности всех частей Военного министерства за 1906г. СПб. 1907;

75. Орлов A.C., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России с древнейших времен до наших дней. М. 1997.

76. Отчет Военного министерства за 1910 г. СПб., 1912.

77. Пенсионная реформа: взгляд сверху (интервью с В.И. Вьюницким, советником председателя Правления Пенсионного фонда РФ) ("Кадровое дело", N 4, апрель 2004г.)

78. Перетц Е.А. Дневник Е.А. Перетца /1880-1883/ М.-Л., Госиздат. 1927.

79. Петухова Н. Финансовая газета. Региональный выпуск. № 10,11. 2004.

80. Писарькова Л.Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии. Отечественная история. 1996. № 4.

81. Половцов A.A. Дневник государственного секретаря А.А.Половцова: в 2-х т. /Под ред. .Зайоничковского П.А. М.: Наука.1 966.

82. Понеделов A.B., Саяпина И.Г. Женщина и государственная служба. Ростов на-Дону: Изд-во Северо-Кавказской Академии государственной службы, 1997.

83. Редигер А.Ф. История моей жизни. М., 1999. Т.1.163. Разведчик. 1911. №1071. 164. Развитие государственной службы в Российской Федерации: Тезисыконцепции // Вестник государственной службы. М., 1992. Август.

84. Развитие русского права в XV- первой половине XVII в. М.1986.

85. Развитие русского права второй половины XVII XVIII в. М.1992.

86. Развитие русского права в первой половине XIX в. М. 1994.

87. Развитие русского права второй половине XIX начале XX в. М.1997.

88. Рейц А. Опыт истории Российских государственных и гражданских законов. Пер. с нем. М. Мирошкина. СПб. 1836.

89. Реформирование государственной службы: Тезисы концепции // Российская газета. 1993. 23 декабря.

90. Российское законодательство X XX вв. Т. I - IX. М. 1984-1994.

91. Рубакин H.A. Много ли в России чиновников. (Из «Этюдов о чистой публике»)//Вестник Европы. 1910. Кн. 1.

92. Самоквасов Д.Я. История русского права. М. 1909.

93. Сахаров А.И. Дипломатия Святослава. М. 1982.

94. Свод штатов военно-сухопутного ведомства. Т.1. СПб., 1912.

95. Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века: Учеб. пособие, М.: Юрист, 1998.

96. Служба в государственных и общественных организациях. Свердловск, 1988.

97. Советский энциклопедический словарь «Советская энциклопедия». М.1979.

98. Сперанский С.И. Учение М.М. Сперанского о праве и государстве. М. 2004.

99. Сперанский М.М. Обозрение исторических сведений о Своде Законов. СПб. 1832.

100. Список генералов по старшинству за 1904-1907. Спб., 1904-1907.

101. Список гражданских чинов военного ведомства первых шести классов за 1904-1907 гг, СПб., 1904-1907. 183. Старилов Ю.Б. «Служебное право», М., «Бек», 1996г.

102. Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.

103. Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации: Направления реформирования и концепция программы специального курса. Воронеж, 1995.

104. Столярова Е.Е. Некоторые вопросы совершенствования правового обеспечения российской государственной службы // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995.

105. Столярова Е.Е. Российский чиновник в отставке. (Пенсионное обеспечение государственных служащих в российском законодательстве XIX в. // Судьба России: прошлое, настоящее, будущее. / тезисы Всероссийской конференции/. Екатеринбург, 1995.

106. Столярова Е.Е. Вопросы правового регулирования государственной гражданской службы в Российской империи // Российский юридический журнал. 1996. №4(12).

107. Титов Ю.П. История государства и права СССР. Учебник для высших учебных заведений.- Москва, Юридическая литература, 1988.

108. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. Формирование бюрократии. М. 1974.

109. Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантия. М. 1972.

110. Хапылев С. Систематическое собрание Российских законов с присовокуплением правил и примеров из лучших законоучителей. СПб. Сенатская типография. 1819.

111. Цатурова М.К. Русское семейное право XVI-XVIII вв. М.: Юрист, 1991.

112. Чистяков Н.О. История отечественного государства и права. М.: Юрист, 1996.

113. Шайхатдинов В.Ш. Проблемы становления российского законодательства о государственной службе//Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995.

114. Шаманева И.И. Вопросы соотношения российского законодательства о социальной защите государственных служащих с международными актами о правах человека. Екатеринбург. УрАГС. 1998.

115. П1ебанов А.Ф. Из опыта создания Полного собрания законов и Свода законов в дореволюционной России // Правоведение. 1967. № 2.

116. Шебанов А.Ф. О роли систематических собраний законодательства. (На примере Свода законов 1832 г.) // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 16. М., 1969.

117. Шепелев JI.E. Отмененные историей (Чины, звания и титулы Российской империи). Л.: Наука, 1977.

118. Шепелев JI.E. Титулы, мундиры, ордена Российской империи. JL: Наука, 1991.

119. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. 1-4. М. Башмакова. 19101912.

120. Шунилов М.М. Губернская администрация и органы центрального управления во второй половине XIX в. JI. 1988.

121. Черных П.Я. Энциклопедический словарь «Помощник кроссвордиста». М. 2001.

122. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1: Общее государственное право. М. 1894.

123. Юшков C.B. Общественно-политический строй и право Киевского государства. М. 1949.

124. Bilinsky A. Der sowietische öffentliche Dienst vor dem Hintergrund des deutschen Beamtenrechts // ROW. 1981. S. 41.

125. Hrsg. J. H. Kaiser, F. Mayer, С. H. Ule. 1973. S. 65 (67 ff); Luchterhandt O. Zur Klassifizierung und Rechtsstellung der sowjetischen Staatsangestellten 33 // Einparteiensystem und bürokratische Herrschaft in der Sowjetunion.

126. Hrsg. Meissner, Brunner, Lowenthal. 1978. S. 137. (139 ff.).

127. Hrsg. I. Engelmann von. Freiburg, 1889.

128. Kaysers H. H. Der öffentliche Dienst in der DDR. Historische Entwicklung und geltendes Recht, RiA. 1971. S. 144.

129. Melville R., Steffens T. Die Bevölkerung// Handbuch der Geschichte Rublands. Bd. 3: 1856-1945: Von den autokratischen Reformen zum Sowjetstaat. II. Halbband, 1992. S. 1009 (1174-1179).

130. Nienhaus U. D. Revolution und Bürokratie: Staatsverwaltung und Staatskontrolle in Sowietrubland 1917-1924, 1980; Handbuch des öffentlichen Rechts. Bd. IV: Das Staatsrecht des Russischen Reiches.

131. Plaggenborg S. Die Organisation des Sowjetstaates // ibid. S. 1413 (1487- 1492).

132. Torke H.J. Das russische Beamtentum in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts // Forschungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd. 13, 1967.ДИССЕРТАЦИИ И АВТОРЕФЕРАТЫ

133. Дубенцов Б.Б. Самодержавие и чиновничество в 1881-1904 гг. (Политика царского правительства в области организации Государственной службы). Автореф. дисс. канд. ист.наук. JI. 1977.

134. Ефремова H.H. Министерство юстиции Российской империи. 18011917гг. (историко-правовое исследование). Дисс. канд.юрид.наук. М. 1983.

135. Кожевникова Г.В. Реорганизация управления русской армии накануне Первой мировой войны. Дисс. канд. ист. наук. М.,2000. 219. Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служащего.Автореф. дисс. канд.юрид.наук. Екатеринбург. 2001.

136. Савостьянова В.Б. Новация принципов пенсионного права в условиях современной пенсионной реформы в России. Дисс. канд.юрид.наук. Пермь. 1999. Екатеринбург. 1998.

137. Сазонов B.C. Развитие советского законодательства о пенсионном обеспечении. Дисс. канд.юрид.наук. М. 1967.

138. Соколова Е.С. Сословное законодательство Российской империи: основные тенденции развития на примере привилегированного и полупривилегированных сословий (середина XVIII середина XIX веков). Автореф. дисс. канд.юрид.наук. Екатеринбург. 1995.

139. Столярова Е.Е. Законодательство Российской империи второй половины XIX- начала XX вв. о гражданской государственной службе. Дисс. канд.юрид.наук.

140. Шаманева И.И. Вопросы соотношения российского законодательства о социальной защите государственных служащих с международными актами о правах человека. Дисс. канд.юрид.наук. Екатеринбург. 1999.

141. Чикирева И.П. Пенсии за выслугу лет в связи с работой в гражданской авиации. Автореф. дисс. канд.юрид.наук. Екатеринбург. 1996.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Размер: px

Начинать показ со страницы:

Транскрипт

1 Министерство сельского хозяйства Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина» На правах рукописи Архиреева Анастасия Сергеевна ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ (СТАТУС) ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (начало XIX века 1917 год) Специальность: теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации Л.П. Рассказов Краснодар 2017

2 2 Оглавление Стр. Введение...3 Глава 1. Правовая природа института государственной службы Теоретико-правовые основы института государственной служб Основные этапы становления и развития института государственной службы в Российском государстве Глава 2. Юридическое содержание правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства по законодательству Российской империи в XIX веке начале 1917 года Права и обязанности государственных служащих гражданского ведомства Система гарантий, поощрений, ограничений и запретов как элементов правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства Институт юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства как концептуальная основа борьбы со взяточничеством и лихоимством на государственной службе..110 Заключение Библиографический список используемой литературы

3 3 Введение Актуальность темы исследования. В настоящее время институт государственной гражданской службы Российской Федерации, являясь ключевым элементом системы государственного управления, находится на очередном этапе реформирования, который осложнён внешне-политическими и социально-экономическими обстоятельствами. Для того, чтобы достичь качественно нового уровня реформирования института государственной гражданской службы Российской Федерации, необходимо взвешенное совершенствование законодательства, определение возможных путей такого совершенствования, в том числе посредством оптимизации кадрового состава, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, обращая особое внимание на нормативное обеспечение правового положения (статуса) государственных гражданских служащих. Достижение этих целей будет возможным при условии исследования исторического опыта законодательного регулирования правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в Российской империи, включающего в себя совокупность прав, обязанностей, гарантий, ограничений, запретов, юридической ответственности. Изучение практики нормативного обеспечения правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в Российской империи имеет сегодня как теоретическую, так и практическую значимость в контексте сложной финансово-экономической ситуации, в связи с которой Президентом Российской Федерации В.В. Путиным поставлена задача по оптимизации работы кадрового состава субъектов государственного управления, в том числе по обеспечению их отлаженной внутренней работы, совершенствованию управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации и повышению качества его формирования 1. 1 См.: Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на годы: Указ Президента РФ от 11 августа 2016 года 403 // Собрание законодательства РФ Ст

4 4 В связи с этим представляется своевременным, актуальным, научно и общественно значимым исследование особенностей правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи в XIX начале XX века, поскольку именно данный этап развития института отечественной государственной службы во многом был взят за основу при разработке подходов и отправных начал института государственной службы как в советской, так и современной России. Кроме того, исследуемый временной период был этапом глобальных реформ, сопровождающимся активным совершенствованием правовой системы. Хронологические рамки исследования ограничены периодом с 1802 по 1917 год. Определение начальной даты исследования вызвано реформами Александра I в сфере государственного управления, активным упорядочением законодательства о государственной службе, изданием указов, определяющих статус государственных служащих 1, формированием в дальнейшем законодательства на основе инкорпорации (Полное собрание законов Российской империи), консолидации отдельных его частей (Свод законов Российской империи), планового кодифицирования отдельных правовых отраслей, в результате чего был подготовлен первый в истории Российского государства и Европы «Свод уставов о службе гражданской». Конечная дата исследования соотносится с прекращением существования монархии в России и отменой ранее действовавшей системы нормативных правовых актов. Объектом исследования являются общественные отношения, связанные со сферой государственного управления в Российской империи в начале ХIX начале XX века. Предмет исследования составляет институт государственной службы в Российской империи в начале ХIX начале XX века, его юридическая природа, правовой механизм регламентации статуса государственных гражданских служащих. 1 См., например: О неповышении Сенату никого чином прежде выслуги узаконенных лет: Указ Александра I от 2 июня 1808 г. // ПСЗ. - Т; О воспрещении приносить подарки Начальникам Губерний и другим чиновникам: Указе Сената от 10 марта 1812 года // ПСЗ. - Т

5 5 Методологической основой исследования являются методы изучения государственно-правовых явлений и процессов. Используется принцип историзма, целью которого является всесторонний, последовательный анализ конкретных исторических событий. В исследовании применяются методы: диалектический, логический, сравнительного правоведения, системный, структурнофункциональный, статистический, прогностический, формально-юридический. Источниковую базу исследования составляют источники, которые представляется возможным подразделить на пять подгрупп, отличающихся между собой по содержанию, источникам происхождения, а также правовой природой. В состав первой группы входит массив законодательных актов, памятники отечественного права, создавшие фундамент для становления и развития института государственной гражданской службы, например, Свод уставов о службе гражданской, «Устав о Службе Гражданской по определению от Правительства», Указ «О расписании должностей гражданской службы по классам, от XIV до V включительно», Указ «О непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями», Указ «Об устройстве училищ», Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, Устав уголовного судопроизводства. Большую научную и историческую ценность представляют документы, объединенные в Полное собрание законов Российской империи. Вторая группа источниковой базы исследования состоит их материалов судебной практики уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената, которые были посвящены спорным вопросам, касающимся служебной деятельности чиновников гражданского ведомства, в том числе единообразного применения мер юридической ответственности должностными лицами гражданского ведомства и судами. Третью группу источниковой базы исследования составляют тексты законопроектов, подготовленных в рамках поэтапного реформирования института отечественной государственной службы. Их подробный анализ позволяет определить основные этапы становления и развития подходов, концепций совершенствования института государственной службы и, в частности, института государственной гражданской службы. В Российской империи в XIX начале XX века разработки М.М. Сперанского, П.О. Бобровского были посвящены именно вопросам со-

6 6 вершенствования института государственной службы как с позиции отечественного опыта правового регулирования, так и с учётом опыта нормативного закрепления ведущих государств Европы. Четвёртую группу составляют отчёты Министерства юстиции, содержащие сводные данные о привлечении к ответственности государственных служащих гражданских ведомств. Указанная информация предоставляет возможность дать оценку эффективности работы государственного аппарата в профилактике должностных правонарушений и борьбе с ними. В особую группу можно объединить материалы периодической печати, комментарии, энциклопедические словари. Достаточную ценность представляют мемуары, записки современников 1, непосредственная деятельность которых была связана со службой в гражданских ведомствах. Основу неопубликованной источниковой базы составили архивные материалы фондов Российского государственного исторического архива (Ф. «Комитета министров Приложение к журналу Комитета министров за май 1847 г.» ч. III, д. 1869; Ф. «Комитета министров Приложение к журналу Комитета министров за май 1847 г.» ч. III, д. 1861; Ф. «Комитета министров», д. 1776), Государственного архива Российской Федерации (Ф. III «О деле губернатора Псковской губернии Г.М. Бартоломея», отд., 1 экспл., 1845 г., д. 95), Отдела рукописей Государственной Публичной библиотеки (Ф. М.П. Веселовского, Ф-ГУ, д. 861). Исследование проведено с привлечением значительного количества как современных нормативных правовых актов, так и нормативно-исторического материала Российской империи, что позволяет сформировать достаточно полное представление о становлении и развитии правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в XIX начале XX века, определить проблемы правового регулирования, требующие дополнительного анализа, а также достоинства, которые можно 1 Зарудный, А.С. Письмо опытного чиновника сороковых годов младшему собрату, поступающему на службу // Русская Старина Т. 100; Лунин, М.С. Сочинения в письмах. Пг., 1923; Вигель, Ф.Ф. Записки: - Ч. 3. М.: Русский архив, университет. тип., ; Винский, Г.В. Моё время. СПб., 1914.

7 7 использовать при реформировании института государственной гражданской службы в настоящее время. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе изучения нормативных правовых актов, эмпирического материала, документов, теоретико-правовых и историко-правовых научных исследований проанализировать эволюционирование правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в XIX начале XX века. Для достижения указанной цели в исследовании определены следующие задачи: - проанализировать теоретико-правовые вопросы развития института государственной гражданской службы в Российской империи; - определить в соответствующем историко-правовом контексте содержательное наполнение категорий права: «правовое положение (статус) государственных служащих гражданского ведомства», «обязанности государственных служащих гражданского ведомства», «институт юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства»; - исследовать содержательный аспект становления и развития института государственной службы в Российском государстве; - исследовать состояние правового регулирования статуса государственных служащих в Российской империи; - определить концептуальные направления выработки механизмов правовой регламентации элементов правового статуса государственных служащих гражданского ведомства, регулирования их публичных прав и обязанностей, ограничений, запретов, ответственности; - исследовать эффективность применения мер института юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи. Степень научной разработанности проблемы. Необходимо отметить, что вопросам исследования правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства уделено недостаточно внимания, несмотря на их важность.

8 8 Внимание дореволюционных авторов было сконцентрировано на истории и работе центральных учреждений России: Сената 1, Верховного Тайного совета и Кабинета 2, Государственного совета 3, института местного управления 4. Авторами анализировалась организация работы указанных учреждений (их кадровый состав, порядок служебной деятельности чиновников, их контрольные полномочия). В работах Н.М. Коркуно 5, Н.К. Нелидов 6, В.О. Ключевского 7, А.Д. Градовского 8, Н.И. Лазаревского 9, В.В. Ивановского 10 и других исследованы отдельные аспекты правового обеспечения статуса чиновников гражданского ведомства. При этом превалирующая часть научных трудов была посвящена либо вопросам ответственности чиновников, либо вопросам их правомочий. Отсутствовали работы, исследующие статус чиновников с позиции его комплексного характера. Особенного внимания заслуживает работа «Русское государственное право», автором которой является В.В. Ивановский 11. В указанном исследовании впервые в истории отечественной правовой науки институт государствен- 1 Филиппов, А.Н. История Сената в правление Верховного Тайного Совета и Кабинета. Юрьев. 1895; Голицын, П. Первый век Сената. СПб., 1910; «История Правительствующего Сената за двести лет гг.», Т СПб., 1911; Веретенников, В.И. Очерки истории генералпрокуратуры в России доекатерининского времени. Харьков, Вяземский, Б.Л. Верховный Тайный Совет. СПб., Даневский, П.Н. История образования Государственного совета в России. СПб., 1859; Щеглов, В.Г. Государственный совет в царствование Александра I. Ярославль, Андреевский, И. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864; Мрочек-Дроздовский, П.Н. Областное управление России в XVIII в. М., 1876; Блинов, Б. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., Коркунов, Н.М. Русское государственное право: в 2 Т. 6-е изд. СПб., 1908; Коркунов, Н.М. Русское государственное право. Т. II. Ч. Особенная, издание шестое, СПб, Нелидов, Н.К. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, Ключевский, В.О. Боярская дума Древней Руси. М., Градовский, А.Д. Высшая администрация России XVIII века и Генерал-прокуроры. СПб, 1866; Градовский, А.Д. Начала русского государственного права: в 2 т. / М.: Издательство «Зерцало», 2006; Градовский, А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. СПб., Лазаревский, Н.И. Лекции по русскому дореволюционному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб.: тип. акц. общ. Слово, 1910; Лазаревский, Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905; Лазаревский, Н.И. Предание должностных лиц суду / Н.И. Лазаревский // Право Ивановский, В.В. Русское государственной право. Т. 1. Верховная власть и ее виды. Казань, Там же.

9 9 ной службы выделен как обособленная, самостоятельная часть публичного права. В послереволюционный период (в 20-х годах ХХ века) проблемы реформирования института отечественной государственной службы и такого его компонента, как государственные служащие, в литературе достаточно длительный период не анализировались. В некоторых работах М. Ольминског 1, М.В. Довнар-Запольского 2 были предприняты попытки исследовать правовую природу института государственной службы. Советский период отечественной историографии не характеризовался изобилием научных работ, посвящённых реформированию института отечественной государственной службы. Лишь в х годах ХХ века в отдельных работах Н.П. Ерошкина 3, Н.Ф. Демидовой 4, С.М. Троицкого 5, А.В. Оболонского 6, И.Н. Пахомова 7, В.А. Воробьева 8 были исследованы основные направления развития советской системы государственной службы и правового статуса чиновников. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года было положено начало зарождению нового научного направления, посвящённого исследованию института отечественной государственной службы. В многочисленных научных статьях, монографиях, диссертационных исследованиях предпринимались попытки сформировать различные видения реформирования института государственной службы 9. При этом лишь в некоторых работах представителей 1 Ольминский, М. Государство, бюрократия и абсолютизм в истории России. М., Довнар-Запольский, М.В. Администрация и суд при Николае I. Баку, Ерошкин, Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., Демидова, Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVIII века и ее роль в формировании абсолютизма. М., Троицкий, С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. М., Оболонский, А.В. Человек и государственное управление. М., Пахомов, И.Н. Советская государственная служба (понятие и основные принципы). Киев, Воробьев, B.A. Советская государственная служба (административно-правовые аспекты). Ростов-на-Дону, Манохин, В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. M., 1997; Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. M., 2003; Гришковец, А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) / А.А. Гришковец // Государство и право С; Козбаненко, В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации / В.А. Козбаненко // Государство и право С. 37 -

10 10 научной доктрины исследовался исторический опыт правового регулирования статуса государственных служащих. Среди подобных работ особенно выделяется диссертационное исследование «Бюрократия в Российском государстве: историко-теоретический аспект» А.А. Воротникова 1, в котором проведён анализ правового обеспечения работы государственно-служебного аппарата в дореволюционной России вплоть до февраля 1917 года. В современной отечественной юридической литературе вопросы законодательного регулирования статуса чиновников в дореволюционный период изучены в недостаточной мере. В целом ряде диссертационных исследований анализируются лишь некоторые аспекты нормативного обеспечения правового положения (статуса) чиновников гражданского ведомства в Российской империи, при этом одни работы строго ограничены временными рамками, в других же рассматриваются отдельные элементы правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства 2. При этом заслуживают особого внимания такие работы, как диссертационное исследование Д.Б. Миннигуловой: «Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации» 3 ; Т.И. Метушевской: «Правовой статус госу- 46; Буравлев, Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России / Ю.М. Буравлев // Государство и право С; Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: Круглый стол журнала «Государства и право» (подготовлено Л.А. Морозовой) // Государство и право С; 4. - С; Реформирование системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации / Под ред. В.Б. Слатинова. Курск, Воротников, А.А. Бюрократия в российском государстве: Историкотеоретический аспект: автореф. дисс.... док. юрид. наук / Воротников Андрей Алексеевич. - Саратов, Юркин, Н.Г. Приказные управленцы XVI XVII вв.: уровень образования и моральнонравственные черты: дисс. канд. ист. наук / Юркин Николай Георгиевич. - Иваново, 2002; Левин, Л.З. Чинопроизводство в России XV начале XX века (историко-правовые аспекты): дисс. канд. юрид. наук / Левин Лев Залманович. - СПб, 2004; Очаковский, В.А. Становление и развитие института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России (начало XVIII конец XIX века): дисс. канд. юрид. наук / Очаковский Виктор Александрович. - Краснодар, Миннигулова, Д.Б. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации: дисс. докт. юрид. наук: / Миннигулова Динара Борисовна. - М., 2013.

11 11 дарственного служащего в России в XVIII первой половине XIX вв.» 1 ; М.Е. Волочковой: «Институт государственной гражданской службы Российской империи» 2. В научных исследованиях Ю.Н. Старилова 3, В.Д. Граждан 4, М.Б. Добробабы 5, А.Ф. Ноздрачёва 6, Г.В. Атаманчука 7, И.Н. Барцица 8, Ю.И. Верхотурова 9 анализируются современное правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих, эффективность его реализации, перспективы развития. Вопросам юридической ответственности как элемента правового положения (статуса) государственных служащих посвящены работы Ю.Н. Старилова 10 и Е.В. Охотского 1. Учёные-административисты в своих работах справедли- 1 Метушевская, Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII первой половине XIX вв.: дисс. канд. юрид. наук / Метушевская Татьяна Иосифовна. - М., Волочкова, М.Е. Институт государственной гражданской службы Российской Империи: дисс. канд. юрид. наук / Волочкова Марина Евгеньевна. М., Старилов, Ю.Н. Служебное право: Учебник / Ю.Н. Старилов. М., Граждан, В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. М.: Изд-во «ЮРКНИГА», 2007; Граждан, В.Д. Предмет и функции государственной службы // Государственная служба Добробаба, М.Б. Административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации: дисс. канд. юрид. наук / Добробаба Марина Борисовна. - Ростовна-Дону, Ноздрачёв, А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика / А.Ф. Ноздрачёв // Законодательство и экономика; Ноздрачёв, А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы / А.Ф. Ноздрачёв // Законодательство и экономика; Ноздрачёв, А.Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы / А.Ф. Ноздрачёв // Законодательство и экономика Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, практика: Монография. М., 2003; Атаманчук, Г.В. В поисках истины / Г.В. Атаманчук // Государственная служба Служебное право (Государственная гражданская служба): Учебное пособие / Общ. Ред. Барциц И.Н., рук. авт. колл. Игнатов В.Г. Москва: ИКЦ «МарТ», Ростов н/д: Издательский центр «МарТ», Верхотуров, Ю.И. О возникновении и развитии института чинопроизводства в дореволюционной России / Ю.И. Верхотуров // Труды Кубанского государственного аграрного университета С; Верхотуров, Ю.И. Из истории возникновения и развития органов управления государственной гражданской службой в дореволюционной России / Ю.И. Верхотуров // Труды Кубанского государственного аграрного университета С Старилов, Ю.Н. Служебное право: учебник. М.: БЕК, 1996.

12 12 ливо отмечали, что ответственность государственных служащих является центральным элементом их правового статуса. Вместе с тем исследование правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи в большинстве случаев происходит ограничено, используется нормативный материал и отдельные материалы практики. В редких случаях авторами фрагментарно анализируются акты высших судебных инстанций, отчётов профильных органов государственной службы о состоянии законности в сфере государственного управления, ещё реже анализируются архивные сведения, касающиеся правового обеспечения статуса государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи. Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что с учётом новых подходов предпринята попытка комплексного исследования нормативного положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи в начале ХIX начале XX века, которая ранее в разрезе подобного историко-правового периода не предпринималась. В ходе исследования автором: - с новых позиций проведён анализ правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в Российской империи; - по-новому определены закономерности нормативного регулирования статуса государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи. В работе впервые: - дана характеристика основным направлениям правотворческой политики в сфере государственной службы в Российской империи в начале ХIX начале XX века, определена специфика содержания нормативных правовых актов, регламентирующих нормативную основу правового положения (статуса) государственных служащих; 1 Охотский, Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации / Е.В. Охотский // Государство и право

13 13 - дана характеристика кадровому обеспечению института государственной службы в Российской империи; - определён механизм реализации антикоррупционной политики на государственной службе; - подробно раскрыто содержание основных элементов правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи в ХIX начале XX века: публичных прав, обязанностей, законных интересов, гарантий, поощрений, ограничений, запретов, юридической ответственности; - раскрыты отдельные аспекты должностных правонарушений соответствующего периода, определены причины и условия их возникновения. В результате исследования разработаны основные положения, которые выносятся автором на защиту: 1. Государственная служба в Российской империи XIX начала ХХ века это особый, комплексный, публично-правовой институт, осуществляющий нормативную регламентацию правового статуса лиц, обеспечивающих реализацию полномочий государственных органов, основываясь на профессионализме, компетентности и открытости деятельности. 2. Правовой положение (статус) государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи XIX начала ХХ века представляет собой упорядоченную совокупность публичных прав, обязанностей, гарантий, поощрений, ограничений, запретов, юридической ответственности. 3. В Российской империи отсутствовало легальное определение термина «государственная должность». Данное обстоятельство указывает на низкий уровень нормотворческой техники. Кроме того, отсутствие надлежащего дефинитивного обеспечения рассматриваемой категории права создавало ситуацию двоякого толкования и, как следствие, неоднозначного применения на практике. Примером может служить институт совместительства на государственной службе, порочную практику реализации которого неоднократно пытались прекратить. Очевидно, что совместительство, будучи запрещённым на нормативном уровне, оказывало негативное влияние на состояние законности в сфере государственного управления в XIX начале ХХ века.

14 14 4. Исследовав генезис института отечественной государственной службы предлагается выделить следующие этапы его становления и развития: 1) формирование и развитие института государственной службы в Древнерусском государстве и Московской Руси; 2) развитие института государственной службы в Российской империи; 3) советский этап развития государственно-служебных отношений (годы); 4) развитие института государственной службы в постсоветский период развития Российского государства (1993 год по настоящее время). 5. Важнейшим основанием института государственной службы Российского дореволюционного государства выступало правовое положение (статус) служащего. Законодательство содержало отдельные пробелы в правовом регулировании статуса государственных служащих гражданского ведомства. В первую очередь, это проявлялось в недостаточно высоком уровне законодательной техники правовых актов, устанавливающих правовое положение (статус) служащих. Отсутствовало легальное определение многих центральных понятий, применяемых в правовом регулировании статуса чиновников. Часть элементов правового положения (статуса) не была в достаточной мере доработана как на нормативном уровне, так и на уровне практического применения. Многие нормы носили декларативный характер, отсутствовал контроль за их реализацией. 6. Нормативный институт прав и обязанностей государственных служащих гражданского ведомства в рассматриваемый период претерпел значительные изменения, в частности, был разработан унифицированный перечень прав и обязанностей гражданских чиновников, установлена система дополнительных гарантий обеспечения их статуса. Была сформирована качественно новая нормативная основа правового положения (статуса) государственных служащих. В Уставе «о службе Гражданской» определены основные права и обязанности гражданских служащих. При этом специальные права и обязанности служащих устанавливались в ведомственных, локальных и иных подзаконных актах.

15 15 7. Разработанная система наград за добросовестную службу являлась одним из достижений законодательства о государственной гражданской службе Российской империи в XIX начале XX века. Самой распространенной формой поощрения являлось право на получение награды. Награды были следующих видов: Высочайшее благоволение; чины; ордена; пожалование земель; подарки от Высочайшего имени; единовременные денежные выдачи; звания личного или потомственного почетного гражданина; медали; кафтаны; зачет в действительную государственную службу времени, проведенного в частных занятиях в правительственных и общественных установлениях; представление прав государственного служащего лицам этими правами не пользующимися; случаи, когда судимость не считалась препятствием к наградам и другим преимуществам по службе; арендные деньги; прибавочное жалование; признательность начальства, объявленная с Высочайшего дозволения; звания Камергеров и Камерюнкеров Двора Его Императорского Величества. Исторический опыт прошлого может быть использован при введении наград в систему государственной службы России и в наше время. Кроме того, основываясь на опыте дореволюционных законодателей представляется целесообразным в правовом положении (статусе) государственного гражданского служащего Российской Федерации закрепить его право на поощрение. 8. Сформированная система ограничений и запретов государственных служащих гражданского ведомства не позволяла чиновникам получать иные должности в коммерческих организациях, совмещая их со своими. Очевидно, что подобная правовая позиция законодателей заслуживает положительной оценки. В настоящее время данный запрет нашёл свою интерпретацию в нормах Федерального закона от 27 июля 2004 года 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» В начале XIX века в законодательстве должностные преступления отождествлялись с иными видами противоправных деяний. Подобная правовая позиция во второй половине XIX века была ликвидирована в связи с проведе- 1 Российская газета июля.

16 16 нием Судебной реформы 1864 года и изданием Устава уголовного судопроизводства, в результате чего были законодательно определены следующие виды юридической ответственности, применяемые к государственным служащим гражданского ведомства за совершение противоправных деяний при исполнении служебных обязанностей: уголовная, дисциплинарная, гражданскоправовая. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы, положения, вынесенные на защиту, материалы судебной практики в достаточной мере обеспечивают развитие историко-правовой науки исследуемого периода. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при преподавании следующих курсов: «История государства и права», «История отечественной государственной службы», «Административное право», «Служебное право», а также при дальнейшем исследовании проблем нормативного регулирования статуса государственных служащих. Практическая значимость исследования состоит в том, что проанализированные материалы могут представлять интерес как непосредственно для федеральных государственных гражданских служащих Российской Федерации, так и для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, осуществляющих свою служебную деятельность в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в контексте реализации своих полномочий. Кроме того, материалы исследования могут быть использованы федеральными органами законодательной и исполнительной власти в целях совершенствования нормативно-правовой базы, обеспечивающей их служебную деятельность. Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечиваются: - использованием научных методов познания, позволившим достичь качественного совпадения авторских результатов с отдельными данными и выводами, опубликованных в научных и иных работах, выполненных в науке теории и истории государства и права, а также других науках государственно-правового цикла по вопросам правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в Российской империи (в начале XIX века 1917 год);

17 17 - соответствием авторской позиции, рекомендаций и предложений по совершенствованию служебного законодательства; - эмпирической базой исследования, выразившейся в изучении материалов судебной практики дореволюционного периода, архивных данных. Апробация научных результатов. Основные положения диссертационного исследования апробированы на заседаниях кафедр теории и истории государства и права юридического факультета ФГБОУ ВО «Кубанский государственный агарный университет имени И.Т. Трубилина» и ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет»; внедрены и используются в процессе нормотворческой деятельности Законодательного Собрания Краснодарского края (акт о внедрении от 6 февраля 2017 года); получили освещение в публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях, а также в ходе проведения семинарских и практических занятий в рамках преподавания дисциплины «Теория государства и права», «История отечественного государства и права». Структура диссертации определена исходя из характера и специфики исследуемой темы, степени научной разработанности рассматриваемых в ней аспектов. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложения.

18 18 Глава 1. Правовая природа института государственной службы 1.1. Теоретико-правовые основы института государственной службы Институт государственной службы занимает особое место среди государственно-правовых институтов. По своей юридической природе государственная служба как институт права является комплексным, сложнокомпонентным правовым явлением и имеет тесную взаимосвязь с рядом отраслей российского права (конституционное право, административное право, трудовое право). С учётом этого в научной литературе неоднократно предпринимались попытки дать определение дефиниции «государственная служба». Учёныеюристы на разных этапах развития государственно-служебных отношений поразному подходили к пониманию вышеуказанного понятия. Прежде всего, на наш взгляд, объясняется это постоянным изменением содержания института государственной службы в различные временные периоды. В толковом словаре учёного-лингвиста В.И. Даля под термином «служба» понимается «служить кому, чему, к чему, либо на что, годиться, пригождаться, быть пригодным, полезным; быть орудием, средством для цели, идти в дело, на дело, быть нужным, надобным, по воле своей оказывать услуги, подавать помощь, услуживать, прислуживаться» 1. Ожегов С.И. - российский языковед, лексиколог, лексикограф, исследователь норм русского литературного языка объясняет лексическое значение термина «служба» через слово служить - «делать что-нибудь, для кого-чегонибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на пользу чего-нибудь» 2. Разделяя мнение А.Н. Филиппова 3, отметим, что правовая дефиниция «государственная служба» испытывает на себе постоянное влияние различных 1 Даль, В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. СПб., Ожегов, С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М.: Азбуковник, Филиппов, А.Н. Учебник русского права. Юрьев, С. 412.

19 19 факторов, в первую очередь политических, поскольку в тот или иной временной период менялись политические условия, а также содержание самой государственной службы как государственно-правового института. В дореволюционный период развития Российского государства представители правовой доктрины по-разному толковали термины «служба» и «государственная служба». К примеру, Н.М. Коркунов определял государственную службу как «право распоряжения в определенном отношении властью» 1. С точки зрения А.Д. Градовского 2 государственная служба это юридическое отношение лица, которое возникает после того, как оно поступает на соответствующую должность государственной службы. Толкование правовой категории «государственная служба» с точки зрения В.Ф. Дерюжинского следует осуществлять через термин «управление», т.е. как совокупность дифференцированных направлений деятельности государственных органов, направленных на решение задач и целей, являющихся неотъемлемыми для них и характеризующих государство как правомерный и культурный союз 3. Вызывает особый интерес работа В.В. Ивановского 4, в которой справедливо отмечено, что зарождение института государственной службы произошло тогда, когда власть потеряла возможность реально и эффективно осуществлять власть лично, самостоятельно, не прибегая к помощи других лиц. В подобных случаях верховная власть прибегала к необходимости поиска лиц, способных воплощать её волю и интересы. Основываясь на содержании института государственной службы в период с конца XVIII и до конца XIX века, В.В. Ивановский определял государственную службу как «свободный договор, порождающий одностороннее публично-обязательственное отношение частного лица к носителю верховной вла- 1 Коркунов, Н.М. Русское государственное право: в 2 Т. 6-е изд. СПб., Т. 1. С Градовский, А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. СПб., Т С Дерюжинский, В.Ф. Полицейское право. Петроград С Ивановский, В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и её виды. Казань, С. 561

20 20 сти, в целях осуществления, в качестве уполномоченного, первым воли последнего» 1. Обратим внимание на то, что вышеуказанный подход был новым для отечественного законодательства и был установлен в «Жалованной грамоте дворянству» Екатерины II в 1785 году. В связи с этим была упразднена обязанность служить. С этого момента служба стала носить добровольный характер. При этом представляет интерес подход законодателя, в соответствии с которым обязательства в договоре являются односторонними и присущими только частному лицу, осуществляющему государственно-властные полномочия. Согласно данному подходу государство на себя не берёт никаких обязательств, что в определённой степени идёт в разрез с законодательным обеспечением института государственных служащих. Поскольку государственным служащим предоставлялись определённые права, гарантии, что свидетельствует о корреспондирующейся двусторонней связи между служащим и государством 2. В 70-х годах XIX века Н. Нелидов понимал под государственной службой упорядоченную совокупность правовых отношений, возникающих между государственным органом и лицами, выступающими в роли агентов 3. Использование автором термина «агенты» продиктовано договорной, добровольной основой служебных отношений. Полагаем, что подобный подход несколько неудачен, поскольку по своей правовой природе служебные отношения должны быть основаны на методе подчинения, чёткой регламентации поведения участников служебных отношений. В связи с этим предлагаем заменить слово «агенты» словами «лица, замещающие должность государственной службы». Отметим, что в XIX веке правовая регламентация государственно- служебных отношений была несколько изменена по сравнению с предыдущими периодами становления и развития государственно- служебных отношений, что, как следствие, привело к трансформации концепций о правовой природе 1 Ивановский, В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и её виды. Казань, С См. подробнее: Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, практика: Монография / М., 2003; Т.Г. Архипова, М.Ф. Румянцева, А.С. Сенин / История государственной службы в России XVII XX веков. / М., Нелидов, Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, С. 12.

21 21 института государственной службы. Подобные изменения были вызваны введением на законодательном уровне образовательного ценза. В указанный временной период руководством Российской империи была сделана ставка на повышение качества государственного управления посредством обязательного наличия высшего образования у должностных лиц. Более того, преследовалась цель обеспечить постоянную сменяемость кадрового состава государственных служащих, а также отбор лиц, претендующих на занятие той или иной должности государственной службы. Своё эволюционное развитие правовая дефиниция «государственная служба» продолжила и в ХХ веке. Известный дореволюционный государствовед Н.И. Лазаревский справедливо отмечал, что термин «государственная служба» является комплексной категорией и поэтому включает в себя два важнейших аспекта. Первый сводится к тому, что первоосновой выступает правовая категория «должность». Таким образом, должность чиновника должна была быть в перечне должностей государственной службы. Второй аспект был связан с наличием правоодееспособности лица при поступлении на государственную службу, т.е. лицо должно было быть правомочно занимать ту или иную должность 1. В советский период развития отечественной правовой системы (после революции 1917 года) исследованию правовой природы института государственной службы уделялось меньше внимания 2. Т.И. Метушевская полагает, что это объясняется «отсутствием собственного законодательства» о государственной службе 3. В развитие указанного вопроса Б.М. Лазарев отмечал, что представители научной доктрины в советский период предпочитали размышлять о том, «как хороша государственная служба в СССР, чем она отличается от службы в буржуазных государствах» 4. В юридической литературе 90-х годов ХХ века в достаточной степени 1 Лазаревский, Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., С Метушевская, Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII первой половине XIX вв.: дисс. канд. юрид. наук / Метушевская Татьяна Иосифовна. - М., С Там же. 4 См. подробнее: Лазарев Б.М. Государственная служба. М., С. 4.

22 22 уделено внимание исследованию правовой природы института государственной службы, в том числе исследованию ключевого, центрального понятия «государственная служба». Например, в работах Д.Н. Бахраха 1, Ю.Н. Старилова 2 и других уделено специальное внимание определению понятия «государственная служба». Ю.Н. Старилов определяет государственную службу как особый вид трудовой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе служащими государственных органов с целью исполнения задач и функций государства 3. Поддерживая данный концептуальный подход, отметим, что достоинством данного определения является, в первую очередь, подчёркивание особенности государственной службы как вида деятельности, направленного на служение интересам государства. Кроме того, в исследовании Ю.Н. Старилова «Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое регулирование» отмечается её особая юридическая природа и место в системе государственного права как обособленной совокупности правовых предписаний, объединённых в институт права. Другого мнения придерживается Д.Н. Бахрах, предлагающий исследовать понятие «государственная служба» как вид общественно- полезной деятельности, который базируется на принципе возмездности (платности) и осуществляет государственное управление во всех сферах общества 4. Представители современной научной правовой доктрины 5 по-разному исследуют правовую природу понятия «государственная служба». Условно мнения учёных можно подразделить на две правовые концепции: политиче- 1 Бахрах, Д.Н. Государственная служба: основные понятия, её составляющие // Государство и право С Старилов, Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое регулирование. М., Там же. 4 Бахрах, Д.Н. Государственная служба: основные понятия, её составляющие // Государство и право С Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005; Граждан, В.Д. Предмет и функции государственной службы // Государственная служба; Граждан, В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. М.: Изд-во «ЮРКНИГА», 2007; Атаманчук, Г.В. В поисках истины // Государственная служба; Сурманидзе, И.Н. Должности и должностные лица государственной службы // Административное право и процесс

23 23 скую и правовую. Государственная служба как профессиональная деятельность по обеспечению реализации полномочий государственных органов 1 - позиция, используемая при характеристике политической концепции. Граждан В.Д. отмечает, что институт государственной службы выполняет функцию административной поддержки политическому руководству страны. Таким образом, государственная служба обеспечивает реализацию политических задач при помощи кадровых, экономических, организационных механизмов 2. Согласно данному подходу именно профессионализм является отличительным признаком служебной деятельности. В связи с этим государственные служащие наделяются особым административно-правовым статусом, необходимым для достижения государственных задач. Представляет интерес и вторая правовая концепция государственной службы. Её сторонником является профессор Г.В. Атаманчук 3. Он полагает, что в настоящее время использование политической концепции невозможно в силу того, что действующее служебное законодательство чётко регламентирует деятельность государственной администрации и обеспечивает взвешенную реализацию интересов как государственного органа, так и государственных служащих, наделяя последних особым административно-правовым статусом. Следуя указанному подходу в статье «В поисках истины» 4 Г.В. Атаманчук определяет следующие признаки института государственной службы: - является специальным правовым институтом, определяющим порядок осуществления целей и функций государства; - является публичным; - его деятельность регламентирует особая совокупность норм права; - центральным компонентом института государственной службы явля- 1 Граждан, В.Д. Предмет и функции государственной службы // Государственная служба С Там же. 3 Атаманчук, Г.В. В поисках истины // Государственная служба Государственная служба С. 39.

24 24 ются государственные служащие, т.е. граждане Российской Федерации, обладающие специальными знаниями и др 1. Обратим внимание на то, что в научной литературе правовая концепция нашла сторонников в лице Ю.Н. Старилова 2, Д.М. Овсянко 3, А.В. Оболонского 4 и других. Поддерживая рациональное мнение сторонников правовой концепции государственной службы, отметим, что необходимо продолжать поэтапное реформирование служебной деятельности основываясь на принципах плановости, экономической оптимизации затрат на содержание государственного аппарата, детальной регламентации статуса субъектов государственного управления, формирования системы управления государственной службой. Современное служебное законодательство даёт определение государственной службы. Разработан и принят Федеральный закон от 27 мая 2003 года 58 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», устанавливающий, что государственная служба Российской Федерации «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: - Российской Федерации; - федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; - субъектов Российской Федерации; - органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; - лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; - лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уста- 1 Метушевская, Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII первой половине XIX вв. : дисс. канд. юрид. наук / Т.И. Метушевская, М., С Старилов, Ю.Н. Служебное право. М., Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, С Государственная служба (комплексный подход) // Отв. ред. А.В. Оболонский - М., 2000.

25 25 вами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации» 1. На основании выше изложенного определим следующие отличительные свойства правовой дефиниции «государственная служба»: 1) носит комплексный характер нормативного обеспечения служебной деятельности, проявляющийся в том, что служебные отношения регулируются нормами различных отраслей российского права (конституционного права, административного права, трудового права, уголовного права, гражданского права); 2) является публично-правовым институтом, выражающим право народа как единственного источника государственной власти на профессиональное ведение его государственных дел в интересах всего населения; 3) опосредует общественные отношения в особой сфере сфере государственного управления, связанной с непрерывным исполнительнораспорядительным характером деятельности органов исполнительной власти по организации и практическому исполнению общих предписаний, федеральных законодательных актов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; 4) осуществляет правовое установление статуса лиц, обеспечивающих реализацию полномочий государственных органов. Указанная особенность сводится к тому, что правовое положение (статус) государственных служащих регулируется исключительно нормами административного права, за исключением тех случаев, когда отношения урегулированы нормами иных отраслей права (например, при привлечении государственного гражданского служащего к дисциплинарной или уголовной ответственности). Статус государственных служащих регулируется как рамочными федеральными законами о конкретных видах государственной службы, так и законодательными актами, устанавливающими статус отдельных органов исполнительной власти (например, Феде- 1 СЗ РФ Ст

На правах рукописи Архиреева Анастасия Сергеевна ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ (СТАТУС) ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (начало XIX века 1917 год) Специальность: 12.00.01 теория и история

Отзыв научного руководителя на рукопись диссертации Тупикова Н.В. на тему: «Собственность в системе конституционного строя современной России», представленной на соискание ученой степени кандидата юридических

ПРОГРАММА ВСТУПИТЕЛЬНОГО ЭКЗАМЕНА ПО КУРСУ «АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС» (для поступающих в аспирантуру) 1 I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО Тема 1. Предмет, метод и система административного

В диссертационный совет Д 212.123.05 при Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА) 125993, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, д. 9 ОТЗЫВ ОФИЦИАЛЬНОГО ОППОНЕНТА на диссертацию

В Диссертационный совет Д 170.001.02 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 123022у г. Москва у ул. 2-я Звенигородская, 15. ОТЗЫВ НАУЧНОГО КОНСУЛЬТАНТА о диссертации Волосовой Нонны

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Арутюнян Р.Э. Пятигорск, 2014 1 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 3 Тема 1. Понятие, сущность, цели и принципы контроля.....5 Тема

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАСРТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

В диссертационный совет Д 203.002.08, созданный на базе Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия управления Министерства внутренних дел Российской

Программа специального курса "Служебное право России". Задачей спецкурса является изучение действующего федерального и регионального законодательства о государственной службе в Российской Федерации, тенденций

Вестник ВГУ. Серия Право Г. Д. Денисова кандидат юридических наук, доцент Воронежский государственный университет О СУБЪЕКТАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2008, 1 128 В любой стране

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)» ПРОГРАММА кандидатского

35 В. П. Уманская * Полномочия федеральных органов исполнительной власти по изданию правовых актов В процессе повседневной реализации компетенции федеральных органов исполнительной власти возникает потребность

ИНСТИТУТ ЗАКОНОВЕДЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ВПА КАФЕДРА КРИМИНАЛИСТИКИ И УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА МЕТОДИЧЕСКИЕ И ИНЫЕ МАТЕРИАЛЫ ПО ДИСЦИПЛИНЕ «ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР» Направление подготовки: Юриспруденция (квалификация

О. Н. Копылова ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ФСИН РОССИИ КАК ЭЛЕМЕНТ СТРУКТУРЫ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ Уголовно-исполнительная система является частью правоохранительной системы государства и представляет

АВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ЦЕНТРОСОЮЗА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ КООПЕРАЦИИ» ПРОГРАММА ВСТУПИТЕЛЬНЫХ ИСПЫТАНИЙ для поступления в магистратуру

Отзыв на диссертацию Павла Михайловича Олейника на тему: «Полномочия руководителя следственного органа по обеспечению прав и законных интересов обвиняемого», представленную на соискание учёной степени

Отзыв научного руководителя на диссертацию Яшиной Ирины Анатольевны «Принцип законности в судебном процессе: конституционная интерпретация», представленную на соискание ученой степени кандидата юридических

* МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Дальневосточный федеральный университет»

«УТВЕРЖДАЮ» Начальник Федерального казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия права и управления Федеральной службы исполнеш4я**#* азаний» д о к то ^ Ц ^ ^ М ^ ^)^ 1 наук, доцент,

УТВЕРЖДАЮ Ректор ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридическии университет», доктор юридических наук, профессор 2017 т. В. А. Бублик ОТЗЫВ ведущей организации - Федерального государственного бюджетного

УДК 321.012 ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН Мамашарипов Т.С. (СКГУ им. М.Козыбаева) В самом широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Алтайская государственная академия культуры и искусств» Кафедра истории и философии ПРАВОВЕДЕНИЕ Методические

Рыбина Анжелика Сергеевна, студент магистратуры Южно-Уральский государственный университет (г. Челябинск) УДК ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ВОВЛЕЧЕНИЕ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В СОВЕРШЕНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ И АНТИОБЩЕСТВЕННЫХ

В диссертационный совет Д 170.001.01 при ФГКОУ ВО «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации» 123022, г. Москва, ул. 2-Звенигородская, д. 15 ОТЗЫВ официального оппонента на диссертацию Бухарева

1 Министерство образования и науки Российской Федерации ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «САРАТОВСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

Аннотация Курс «Основы государственной и муниципальной службы» как специальная дисциплина включает вопросы публичной (государственной и муниципальной) службы, как публичноправового конституционного института.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО СОВЕТА Д 212.123.05 НА БАЗЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ

В диссертационный совет Д 212.123.05 при Университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА) ОТЗЫВ ОФИЦИАЛЬНОГО ОППОНЕНТА на диссертацию Цареградской Юлии Константиновны на тему: «Правовое регулирование государственного

Мусаев К.Б., аспирант Московской государственной юридической академии ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ Статус главы местной администрации в значительной степени определяется принятой в муниципальном

Министерство образования и науки Российской Федерации ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «САРАТОВСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

В. С. Бялт ПРЕДМЕТ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ПРАКТИКИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ Работа представлена кафедрой организации кадровой и воспитательной работы в органах внутренних дел Санкт-Петербургского университета

Отзыв официального оппонента Тюнина Владимира Ильича, профессора, доктора юридических наук, профессора кафедры уголовного права Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, СПб., ул. Л. Пилютова,

Развитие системы государственной гражданской службы Российской империи во второй половине XVIII в. Управление карьерой классных чиновников

В.А. Воропанов

Вступление на престол Екатерины II ознаменовалось началом комплексной «административной реформы» в России. Цель статьи заключается в изучении результатов развития государственной гражданской службы и системы управления ею, что являлось приоритетным направлением реформаторской деятельности верховной власти1.

Высшее управление кадрами государственной гражданской службы осуществлял Правительствующий Сенат. Отбор лиц на высшие в губернии должности проводился из списков, подготовленных специализированным органом Сената - Герольдмейстерской конторой1 2, с учетом их служебного старшинства, качества карьеры, наконец, желания отправиться в провинцию. Монарх разделил с Правительствующим Сенатом ответственность за утверждение кандидатов на престижные должности3. Родственники в состав одной коллегии не назначались на основании именного указа от 5 ноября 1723 г.4

Верховная власть совершенствовала систему управления кадрами государственной гражданской службы, способствуя продвижению по карьере наиболее достойных лиц. 17 февраля 1763 г. Екатерина II распорядилась об обязательном ведении во всех государственных органах «послужных списков», фиксировавших персональные данные и сведения о карьере офицеров и чиновников в связи с тем, что «за недостатком надлежащих известий о верной и безпорочной службе, могут входить в произвождение по старшинству и при отставках такие, которых худыя свойства и худое поведение, если б оныя в вышних местах све-домы были, должны б служить справедливым к тому препятствием, для сохра-

1 См.: Воропанов В.А. Развитие системы государственной гражданской службы Российской империи во второй половине XVIII в. Часть первая. Управление канцелярскими кадрами // Социум и власть. 2014. № 5 (49). С. 106-111.

2 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV. № 11043, 11121, 11215, 11444. Ст. 7; т. XVI. № 11989. П. 1; т. XIX. № 13596, 13690; т. XX. № 14805.

3 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14392. Ст. 59-62.

4 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. VII. № 4342.

Выпуск 5 2015

В.А. Воропанов

нения в каждом любочестия и ревности к службе Ея Императорскаго величества», а также о выдаче «аттестатов» («о верной и безпорочной службе») тем, кто был представлен к награждению очередным чином или к отставке5. Указом от 26 декабря 1767 г. Сенат распорядился вести в Герольдии книгу для учета чиновников, привлеченных к уголовной ответственности («кто когда по какому указу и за что под следствие отдан, а по окончании отмечать, что с кем из находящихся под следствием учинено») в целях препятствования их назначению в должности и производству в чины6. Именным указом от 6 февраля 1781 г. Екатерина II предписала учитывать при продвижении по карьере профессиональные и деловые качества лиц («чтоб при определении всяких чинов на случающияся вакансии, разсматривать наперед не только списки, означающие их службу; но в то же время примечать поступки их в бытность при прежних должностях, и с каким рачением исправляли возложенныя на них дела, дабы тем основательнее можно было заключать о способности их к занятию новых мест, что самое наблюдать и при представлениях о награждении чинами»)7.

Законодатель усилил правовое регулирование награждения чинами. Именной указ от 19 апреля 1764 г. установил 7-летний срок выслуги для производства в очередной штаб-офицерский ранг8. Получение чина коллежского асессора, связанного с приобретением прав потомственного дворянства9, лицами недворянского происхождения сдерживалось: «высочайше утвержденный доклад Сената» от 5 сентября 1765 г. предусматривал производство в ранг VIII класса, открывавший доступ в состав коллегий государственных органов («в судейские чины») только для тех канцелярских работников («которые из приказных чинов»), кто «не менее 12 лет с особливою безпорочностию и способностию к судейскому достоинству выслужили»10. Действующие нормы подтвердил именной указ «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г., допускавший досрочное производство лиц недворянского происхождения в чин VIII класса с согласия монарха. Решения о присвоении чинов принимались в Общем собрании Сената в Санкт-Петербурге11 («в первых четырех департаментах Сената, в генеральном оных Собрании»12).

Важным источником рекрутирования кадров для государственной гражданской службы являлись отставные офицеры13, чьи переходы верховная власть поощряла. Манифест Петра III от 18 февраля 1762 г. предусматривал награж- * 11

5 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV № 11772; т. XVI. 11769, 12030, 12104, 12287, 12289. Инструкция пехотного полка полковнику. Гл. I. П. 3, гл. VIII. П. 2., Лит. В; т. XVII. № 12476; т. XIX. № 13690, 13991; т. XX. № 14292, 14353, 14574, 14588; т. XX. № 15529; т. XXII. № 16641; т. XXIII. № 16941, 16946. П. 3, № 17041, 17216, 17390; т. XXIV. № 17898; т. XXV. № 18440; т. XXVI. № 19488.

6 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVIII. № 13041; т. XIX. № 14007.

7 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. 15117; ГАОрлО. Ф. 826. Оп. 1. Д. 55. Л. 1.

8 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVIII. 12973.

9 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. VI. № 3890. П. 11.

10 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12465.

11 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 11625; т. XIX. № 14040; т. XXIII. № 16930. П. 4, 5, 8, 13, № 16960, 17105; т. XXV. № 19159.

12 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 12026.

13 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV. № 11561; т. XVI. № 11690; т. XVII. № 12552.

Из истории государственного управления

дение офицеров, перешедших на гражданскую службу, очередным «статским» чином («если три года в одном ранге состоял»)14.

Специальное внимание монарх уделил областям, наименее обеспеченным кадрами: именной указ от 31 октября 1765 г. предписал представлять к производству лиц, служивших в областях Сибири на классных должностях, в следующий чин особым порядком («в разсуждении отдаленности от великороссийских губерний, провинций и городов... к произвождению в чины по достоинствам и заслугам считать особо»), а также поощрять чином командированных за Урал и вновь повышать их по истечении 6 лет добросовестной службы, отметив потребности края в квалифицированных работниках («что может им служить поощрением, тем более; что увидя особливое по тем губерниям в чины произвождение, могут и они охотно в те места ехать, и там у дел быть»)15. После учреждения Иркутского наместничества монарх подтвердил действие правил в отношении служащих, добровольно выехавших на работу в Восточную Сибирь («чтоб определяемые в сию губернию, в разсуждении предлежащаго им дальняго пути и не малых трудов, воспользовалися особливыми выгодами в произвождении»)16.

В свою очередь, в резолюции на доклад генерал-прокурора от 20 декабря 1783 г. Екатерина II была вынуждена предупредить об ответственности лиц, воспользовавшихся привилегией в чинопроизводстве и не явившихся к должности в установленный срок, предписав открыть уголовное дело против титулярного советника П. Можарова, назначенного в 1779 г. прокурором в Колыван-скую область («за уклонение от службы и неявку к месту, ему определенному по собственному его желанию»)17.

В законодательстве получило развитие правовое регулирование «старшинства» государственных служащих, претендовавших на награждения, их отставки и, наконец, назначения и выплаты пенсий. Первая отставка дворянина, выслужившего год в очередном ранге, или иного лица, прослужившего в чинах коллежского секретаря или титулярного советника 12 лет, сопровождалась присвоением следующего чина18. Содержание после отставки в размере половины оклада жалованья получали лица после 35 лет действительной государственной службы или уволенные вследствие тяжелой болезни, не подвергавшиеся уголовным наказаниям («Кто не был из оных во время службы, будучи уже в офицерских чинах, по приговорам за большия и безчестныя преступления штрафован»). Государственный служащий мог отказаться от пенсии в пользу чина. Акт «О пенсионах статских чиновников» от 7 июня 1764 г. ограничил объем средств специального фонда 25 тыс. руб.19 Отдельные выплаты производились персональным пенсионерам, вдовам или несовершеннолетним детям отставных чиновников.

14 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. IX. № 6836; т. XV. № 11444. П. 2; т. XVII. № 12552, 12465. П. 7; т. XXIII. № 16930. П. 7.

15 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12524.

16 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15680. П. 7; т. XXV. № 18450.

17 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15856.

18 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV. № 11444. П. 2, 3; XIX. № 13452, 13952, 14200; т. XXIII. № 16930. П. 8, № 16946. П. 2.

19 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 12175; т. XVII. № 12398; т. XX. № 14811.

Выпуск 5 2015

В.А. Воропанов

Именной указ от 22 марта 1779 г. установил общую сумму капитала в их пользу в размере 30 650 руб.20 Дополнительные акты регламентировали порядок выплат пенсий21. В случае привлечения пенсионеров к службе им устанавливался оклад жалованья в размере пенсии22.

Часть классных должностей в государственном аппарате замещались по результатам сословных выборов и прежде всего дворянских. Основой регламентации выборов послужили правила выдвижения депутатов в Уложенную комиссию, изложенные в манифесте от 14 декабря 1766 г.23 Правила реализации «Учреждений о губерниях» законодатель разъяснил в акте от 25 ноября 1778 г. («Высочайшиярезолюции на докладные пункты генерал-губернаторов. О порядке выборов в губерниях должностных людей из дворян и купечества). В ноябре 1782 г. Сенат распорядился о тиражировании («напечатании») и рассылке «пунктов» от 25 ноября 1778 г. во все губернские правления24. Наконец, систему избирательного права развили Жалованные грамоты от 21 апреля 1785 г. Законодатель предписал дворянскому сословию возлагать служебные обязанности на лиц нравственных, старше 25 лет, имевших недвижимую собственность («доход с деревень ниже 100 рублей») и способных в течение трех лет нести публичную службу, отвлекаясь от коммерческих и хозяйственных интересов, наконец, наделенных табельным чином25. Кандидат мог быть выдвинут заочно, но отказ от почетной роли зависел от согласия избирателей26. Монарх поддерживал активную роль сословий. Сословное собрание было вправе лишить права голоса дворянина, наказанного судом или ославленного поведением27. Делая выбор между кандидатами, избиратели не стеснялись иерархией чинов28. Признавая достоинство дворян, не выслуживших чинов, но уже избиравшихся до опубликования Жалованной грамоты, монарх подтвердил их право на полноценное участие в съездах29. Голосование избирателей предваряла обязательная прися-га30. Начальнику и правителю наместничества вмешиваться в дворянские выборы запрещалось31.

Таким образом, с 1775 г. дворянское сословие принимало непосредственное участие в подборе кадров на часть должностей государственной гражданской службы. На основе законодательных актов губернское руководство составляло специальные инструкции, тиражировавшиеся и рассылавшиеся на места. Так, «Обряд к выборам для обновления Ярославского наместничества» 1780 г. состоял из 47 пунктов, детально воспроизводивших порядок проведения дво-

20 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12353; т. XX. № 14857.

21 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15192, 15221, 15255. П. 5, № 15747; т. XXIII. № 16035, 16570; т. XXIII. № 16772.

22 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 11898, 12175.

23 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12801.

24 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14816; т. XXI. № 15588.

25 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15590; т. XXII. № 15961, 16187. Ст. 62-65.

26 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14816. П. 22.

27 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16187. Ст. 65.

28 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14816. П. 21.

29 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16297.

30 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12801. В. Ст. 21.

31 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16731. П. 2.

ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

Из истории государственного управления

рянских съездов32. В 1783 г. администрация Ярославского наместничества ограничилась составлением уже «Краткого описания порядка выборов»33. Монарх реагировал на рапорты о специфических ситуациях, совершенствуя правовое регулирование выборов. В 1781 г. был разрешен вопрос о случаях превышения числа наличных избирателей количеством объявленных баллотировочных «шаров»34. Избирательные права унифицировались для всех групп дворянства: казацкой старшины, польской и полонизированной шляхты, немецкого рыцарства, чьи привилегии и корпоративная замкнутость были нарушены зако-нодательством35.

Медленный прирост привилегированного сословия обусловил отсутствие дворянских собраний в ряде периферийных провинций, включая наместничества в Северном Приуралье и Сибири36. Тем не менее по инициативе генерал-губернаторов в 1780-1783 гг. в Вятке, Перми37 и Тобольске38 состоялись выборы должностных лиц дворянами и чиновниками, отчасти оставленных в новом качестве по истечении 3-летнего срока39.

Так, наместник А.А. Ступишин прибыл в Вятку в сопровождении группы из 22 офицеров и чиновников, набранных им для службы в губернии. Для участия в выборах кандидатов на должности в губернский центр явились 6 дворян. На должности, незамещенные посредством выборов, начальник назначил лиц «от короны»40. В 1782 г. только в губернских органах Вятского наместничества числились 56 вакантных классных должностей41. Указом от 11 декабря 1795 г. Екатерина II подтвердила право вятского наместника «заимствовать людей способных и достойных из Казанской и других соседственных губерний» с целью замещения должностей, предоставленных для дворян, о чем наместническое правление уведомило их руководство42. Между тем вятский губернатор А.С. Латышев, назвавший «недостаток в способных и достойных чиновниках» в качестве главной причины нарушений в работе государственных органов, выявленных в ходе ревизий, отметил положительную роль дворянских собраний в отборе кадров на классные должности. По его мнению, сословие обладало возможностями не только оценивать деловые и личные качества кандидатов, 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

32 ГАЯО. Ф. 77. Оп. 1. Д. 262. Л. 1-14.

33 ГАЯО. Ф. 77. Оп. 1. Д. 262. Д. 458. Л. 1-8.

34 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15220.

35 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15265. П. 1, № 15776. П. 1-3; т. XXII. № 15961; т. XXIII. № 17079, 17327. П. 4, 8, № 17459. П. 1.

36 ГАКО. Ф. 1321. Оп. 1. Д. 490. Л. 3; ГАПО. Ф. 316. Оп. 1. Д. 76. Л. 26; д. 112. Л. 151 об.

37 См. подр.: Григорьев В.А. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях 7 ноября 1775 г.). СПб, 1910. С. 323.

38 РГАДА. Ф. 24. Оп. 1. Д. 60. Л. 37.

39 См. подр.: Сибирские и Тобольские губернаторы: исторические портреты, документы / под ред. В.В. Коновалова. Тюмень, 2000. С. 118.

40 См. подр.: Бехтерев Н. Открытие Вятского наместничества // Столетие Вятской губернии. 17801880. Сб. матер. К истории Вятского края. Т. I. Вятка, 1880. С. 16, 21.

41 См. подр.: Бехтерев Н., Андриевский А., Спасский Н. Краткая летопись событий и законоположений, касающихся Вятской губернии за первое столетие с открытия наместничества. 1780-1880 // Столетие Вятской губернии. С. 228-229.

42 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIII. № 17416. П. 2; ГАВО. Ф. 177. Оп. 6. Д. 1831. Л. 108-108 об.

Выпуск 5 2015

В.А. Воропанов

но и публично осуждать противоправные действия своих представителей («Все сии пружины, толь благородныя и толь почтенныя, для Вятской губернии не существуют»). Органы же губернского управления испытывали объективные трудности в комплектовании должностей компетентными работниками. «...Открывается какая-нибудь вакансия, к губернатору или в правление является проситель, нередко совсем неизвестный - достоинство его заключается в чине, какой он имеет, а способности в желании занять такое то место, иной представляет при том и аттестаты свои; но кому неизвестно, что их получает и тот, коего за негодностию только с своих рук сжить желают», - напомнил А.С. Латышев43.

Все государственные служащие, исполнявшие обязанности судей, подлежали «аттестации» губернского начальства. Добросовестное прохождение службы по выбору не нарушало темпов карьеры чиновников. Отставные обер-офицеры были наделены при соблюдении определенных условий преимуществом производства в чин титулярного советника («ежели они не менее трех лет при должностях были и добропорядочным исправлением оных приобрели удостоение начальства»)44.

Император Павел I дезавуировал либеральные принципы, внедренные в сферу государственного управления. Монарх поручил губернским правлениям замену выборных лиц, досрочно оставивших должности, и подтвердил их обязанность замещать «достойными чиновниками» выборные должности в случаях нехватки кандидатов, представленных дворянским собранием45. С 1799 г. прекратились губернские съезды дворян46. С 1800 г. все классные вакансии на государственной гражданской службе замещал Сенат47.

Павел I ужесточил требования к отбору кадров на гражданскую службу. Именной указ от 15 ноября 1797 г. не только запретил рассматривать прошения дворян в виде наказания уволенных с военной службы о приеме на гражданскую службу, но и лишил их избирательных прав48. Именные указы от 12 апреля, 1 мая и 9 августа 1800 г. предусматривали прием на «статскую» службу лиц, отставленных с военной службы после 6 ноября 1796 г., с разрешения монарха49. Указом от 17 октября 1799 г. Сенат подтвердил необходимость подробно описывать в представлениях к повышению в рангах чиновников VI-VIII классов («кои имея отличнейшия пред другими способности, при всегдашнем своем к службе усердии и безпорочности окажут по местам их служения и отличнейшия пред прочими каковыя-либо деяния, особеннаго уважения достойныя»), их новые заслуги («какою именно отличностию в производстве дел или особенными по службе деяниями награждение они заслуживают; и таковыя о сих последних представления делать с совершенною ясностию случая и прописав оной в самом существе по 43 44 45 46 47 48 49

43 См. подр.: Бехтерев Н. и др. Указ. соч. С. 317-320.

44 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIII. № 16930. П. 3.

45 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 18057; т. XXV.№ 18657.

46 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 19154. П. 1; т. XXVI. № 19619.

47 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXVI. № 19418, 19271.

48 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 18245; т. XXV. № 18321.

49 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXVI. № 19376, 19408, 19508, 19615.

ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

Из истории государственного управления

производству дела или подвига»)50. При этом для дворян император установил новые сроки выслуги штаб-офицерских чинов: 4 года для производства в коллежские асессоры, 5 лет - в надворные советники, 6 лет - в коллежские советники и 4 года - в статские советники51, а также отличил преимуществами офицеров гвардии52. Наконец, указом от 20 апреля 1797 г. Сенат напомнил требование блюсти при представлениях для замещения должностей «старшинство мест и чинов»53. Павел I существенно увеличил сумму пенсионного капитала в пользу отставных служащих - до 120 тысяч рублей, однако именным указом от 10 ноября 1800 г. лишил пенсий лиц, возвратившихся на государственную гражданскую службу54. Лишение чина в виде наказания, назначенного судом, требовало санкции императора55.

К государственному аппарату монарх применил меры дисциплинирующего воздействия. Чиновники, не явившиеся к должностям в установленные сроки, подлежали увольнению56. Указом от 23 августа 1798 г. Сенат распорядился уведомлять служащих о произведенных им назначениях через столичные газеты57. Судебная ответственность грозила лицам, не явившимся к должности по окончании официально разрешенного отпуска58.

Итак, в законодательстве второй половины XVIII в. систематически совершенствовалось правовое регулирование управления государственной гражданской службой и ее кадрами, создавая условия для обеспечения карьерного роста наиболее квалифицированным и добросовестным служащим. Государственные органы вели строгий учет кадров («послужные списки», «аттестаты»), особо - лиц, подвергшихся уголовному преследованию. Темп карьеры в штаб-офицерских чинах являлся низким: высококлассные должности замещали квалифицированные работники. Сословный строй обусловил неравенство сроков выслуги исключительно чина VIII класса, связанного с приобретением прав потомственного дворянства. Приоритет военной службы над гражданской позволял верховной власти рассматривать офицерский корпус как кадровый резерв для замещения ее вакантных классных должностей. Законодатель уделил специальное внимание проблеме комплектования должностей в областях Сибири, поощрив службу в Азиатской части России особыми материальными компенсациями и преимуществами в чинопроизводстве. Выделению лучших служащих способствовало закрепление принципа их «старшинства». Законодатель усиливал мотивацию чиновников, регулируя порядок их отставки и, наконец, назначения и выплаты пенсий «ветеранам» государственной гражданской службы.

Правительство Екатерины II разработало законодательные основы правового регулирования сословных выборов. Верховная власть установила поло-

50 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV. № 19159.

51 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 19219.

52 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 17663, 17745.

53 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 17926.

54 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 18276; т. XXV. № 18502. П. 1-4; т. XXVI. № 19643.

55 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 18894.

56 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV № 18196; т. XXV № 18936; т. XXVI. № 19625, 19626.

57 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 18637.

58 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXVI. № 19356.

Выпуск 5 2015

В.А. Воропанов

вой, возрастной и имущественный цензы, обозначила морально-нравственные критерии отбора кандидатов на государственную гражданскую службу. Дворянское сословие обязалось выдвигать лиц, наделенных табельными чинами, однако губернское собрание пользовалось правом игнорировать формальные принципы иерархии и субординации. Крайним восточным центром проведения съездов дворян являлась Уфа. В областях с традиционным отсутствием органов дворянского самоуправления подбор кадров на должности осуществляли органы губернской администрации, вынужденные привлекать кандидатов из иных областей империи.

Качество работы государственных служащих, уволенных с должностей, официально оценивалось губернским начальством. Служба по выбору дворянского сословия не нарушала темпов карьеры чиновников.

Павел I сосредоточил управление кадровой политикой в Правительствующем Сенате и усилил требования к отбору лиц на должности государственной гражданской службы, а также к аттестации чиновников, рекомендованных к производству в очередной ранг. Монарх стимулировал труд служащих, сократив сроки выслуги штаб-офицерских чинов, а также увеличив в 4,8 раза пенсионный капитал в пользу отставных работников.

Список используемых источников

1. Андриевский А., Бехтерев Н., Спасский Н. Краткая летопись событий и законоположений, касающихся Вятской губернии за первое столетие с открытия наместничества. 1780-1880 / А. Андриевский, Н. Бехтерев, Н. Спасский // Столетие Вятской губернии. 1780-1880. Сб. матер. К истории Вятского края. Т I. Вятка: Типография губернского правления, 1880. С. 209-387.

2. Бехтерев Н. Открытие Вятского наместничества / Н. Бехтерев // Столетие Вятской губернии. 1780-1880. Сб. матер. К истории Вятского края. Т. I. Вятка: Типография губернского правления, 1880. С. 9-33.

3. Воропанов В.А. Развитие системы государственной гражданской службы Российской империи во второй половине XVIII в. Часть первая. Управление канцелярскими кадрами // Социум и власть. 2014. № 5 (49). С. 106-111.

4. Государственный архив Вологодской области. Ф. 177. Оп. 6. Д. 1831.

5. Государственный архив Кировской области. Ф. 1321. Оп. 1. Д. 490.

6. Государственный архив Орловской области. Ф. 826. Оп. 1. Д. 55.

7. Государственный архив Пермской области. Ф. 316. Оп. 1. Д. 76, 112.

8. Государственный архив Ярославской области. Ф. 77. Оп. 1. Д. 262.

9. Григорьев В.А. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях 7 ноября 1775 г.). СПб: Русская скоропечатная, 1910. 396 с.

10. Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. СПб, 1830.

11. Российский государственный архив древних актов. Ф. 24. Оп. 1. Д. 60.

12. Сибирские и Тобольские губернаторы: исторические портреты, документы / под ред. В.В. Коновалова. Тюмень: Тюменский издательский дом, 2000. 577 с.

ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

Государственная служба в России имеет глубокие исторические кор-ни, уходящие в глубину веков более чем на тысячу лет.

Закладывание основ государственного управления и государствен-ной службы в Древней Руси первоначально было неразрывно связано с военной организацией и строилось на принципах вассалитета. Вассал (фр.-

vassal) – феодал, зависимый от более крупного феодала и получивший от него земельное владение. В переносном смысле вассалитет – это отноше-ние подчиненности, зависимости. Великий князь в решении вопросов госу-дарственного управления, защиты территории и др. опирался на дружину - вооруженный конный отряд, который постоянно находился при князе. Дружинники служили князю опорой; вся территория княжества находи-лась под контролем дружинной «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя.

В XI-XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами.

Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» - собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя.

Князь заботился о содержании, «кормлении» дружины, которая обес-печивалась за счет военной добычи от завоевательных походов, отчисле-ний от дани, судебных споров и т.п. С XII в. дружинники стали обрастать собственностью, им давались волости в «кормление» и управление.

Эта система «кормления» издавна прижилась на русской земле и сегодня мы являемся порой свидетелями ее удивительной «живучести» в многоликом обличье (взяточничество, коррупция в сфере госслужбы, неле-гитимная приватизация государственной собственности, лоббирование и т.п.).

Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от прак-тической управленческой и военной деятельности вызвали потребность в формировании профессионального слоя вольных наемных слуг (служа-щих). Таким образом, в XII – XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В со-ста княжеской и вотчинной администрации («княжий двор») входили воен-ные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные, и другие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре (т.е. земе-льная аристократия, крупнейшие феодалы; в XI – XIV вв. – ближайшие со-ветники князя, позже - в XV - XVII вв. боярство стало официальным зва-нием вплоть до его отмены в XVIII в. Петром Первым). Остальные долж-ности занимали дворяне (люди княжеского двора).

В период татаро-монгольского нашествия и ига (1237-1480 гг.) Севе-ро-Восточная Русь попала в зависимость от Золотой Орды. Управление в тот период сохранилось в руках русских князей, но они вынуждены были получать от хана Золотой Орды разрешение княжить – ярлык (специаль-ную грамоту на княжение).

Как отмечает В.Д. Граждан, формирование относительно самостоя-тельной административной (аппаратной) власти в России восходит к XVI веку, ко времени правления Ивана IV по прозвищу Грозный (1547-1584гг.). В это время механизм центральных органов государственного управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавшего делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший всю территорию страны. В центральных органах появились первые общероссийские административ-ные управленческие учреждения – приказы , которые стали курировать отдельные отрасли управления или порученные им территории.

Окончательный переход к приказной системе государственного уп-равления был связан с административной реформой Ивана IV во второй половине XVI в. Ее результатом стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок несения воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянами) была определена Уложением о службе, принятым в 1555-1556 гг. На протяжении XVI - XVII вв. существовало около 100 приказов. Постоянно функционировали лишь 40-50 приказов, а остальные создавались и прекращали свою деятельность по мере надобности. Главной причиной формирования приказов была необходимость усиления той или иной функции государственного управ-ления.

Стержнем системы государственного управления России на протя-жении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный. Главной задачей Посольского приказа было осу-ществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) по вопро-сам внешней политики. Разрядный приказ имел военное значение. «Разря-дами» назывались воинские соединения ратных людей с обозначением за-нимаемых ими должностей. Поместный приказ был тесно связан с Разряд-ным. Он наделял служилое дворянство и приказных служащих тем количе-ством земли, которое определял каждому лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны, приказ выдавал акты на право владения землей от имени Боярской Думы.

Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов – Стрелецкий, для пушкарей – Пуш-карский, а также иные приказы. Значительную часть приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства.

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих. Высшим звеном приказной бюрократии были «думные дьяки», которые являлись членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, имели право высказывать свое мнение. Под началом дьяков находились подъячие. Помимо дьяков и подъячих в приказах име-лись также приставы и сторожа. В Посольском приказе служили еще тол-мачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской царские грамоты. В конце XVII в. в городах (местах) Российского государ-ства действовало 302 приказные избы, в которых служило 1918 человек. В общей сложности численность «служилых людей» центрального и местно-го государственного аппарата составляла около 5-7 тысяч человек. Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность.

К середине XVII в. обязанности приказных служащих разделились на «государеву службу », которая проходила в полках и посольствах», и «приказную работу », т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Именно вокруг приказной работы и складывалась гражданская служба как отрасль государственной службы.

В.Д. Граждан считает, что приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел. В неопределенности числа приказов состояла суть приказного строя – текучего, изменяющего-ся, приспосабливающегося к различным историческим условиям и в то же время неизменного.

К концу XVII в. система государственного управления сословной мо-нархии в России вступает в сложный этап модернизации всей политиче-ской системы страны, ее институтов и управленческого аппарата с заимст-вованием элементов европейского опыта, рационализма, но в целом на своей собственной цивилизационной основе. В период с середины XVII в. до начала XVIII в. на смену сословно-представительной монархии прихо-дит абсолютная. Сенат в 1721 г. провозгласил Петра I императором, «Великим», «отцом Отечества».

В результате реформаторской деятельности царя Петра I (годы прав-ления 1682-1721гг.) в России была проведена серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы. Первым шагом стало реформирование местного самоуправления. 18 декабря 1708 г. был издан царский указ об образовании губерний, который много раз кор-ректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Территория стра-ны была разделена на 10 губерний. 22 февраля 1711 г. был издан Указ Петра I «Об учреждении правительствующего сената». В 1717-1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями: Иностранных дел, Военная, Адми-ралтейская и др. На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. В подчинении главного магистрата находи-лись городские магистраты, а в ведении Синода – непосредственно церков-ные дела.

Совершенствование государственного управления было напрямую связано также с созданием новой системы государственной службы, что было связано с притоком в органы государственного и местного управле-ния, в армию и флот массы дворян, претендовавших на различные должно-сти. 24 января 1722 г. был установлен порядок прохождения службы, име-ющий силу законодательного акта – Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных. Этот документ располагал всех чиновников управ-ления по 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг. Табель о рангах на первое место поставила не знатность, а личные способности, образование и заслуги (знатность по годности считать) и от-крыла доступ для представителей мелкого и среднего дворянства к высшим должностям в государстве. Табель о рангах использовалась в ка-честве руководства вплоть до Октября 1917г.

Каждый служащий был обязан пройти все 14 рангов снизу доверху, что обеспечивало, с одной стороны, замещение всех вакантных должностей, а с другой – приобретение необходимых навыков военной или статской (гражданской) службы. Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената, а его оформление осуществляла Герольдмейстерская контора. С 1722 г. админи-стративной структурой, посредством которой Сенат осуществлял управле-ние государственной службой, стала Герольдмейстерская контора. Посред-ством этой административной структуры в течение всего XVIII в. оказыва-лось регулирующее воздействие на корпус государственных служащих, на-правляя его на решение целей и функций государства.

Как отмечает В.Д. Граждан, Петр I оставил после себя хорошо орга-низованную государственную службу, составной частью которой была статская (гражданская) служба. Последняя продолжила ту деятельность, которая в XVI - XVII вв. рассматривалась как «приказная работа», давшая начало гражданской службе как таковой. Если приказная работа в опреде-ленной степени рассматривалась как непрестижная и даже подневольная, то статская служба как в петровские времена, так и позже высоко цени-лась.

Одной из специфических особенностей формирования слоя государственных служащих, российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер, значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате госу-дарственной службы, получая вместе с должностями определенного клас-са, согласно табели о рангах, личное, а затем и потомственное дворянство.

Состояние государственного управления и службы определялось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрократии. В начале XIX века сказывались пагубные последствия освобождения дворян от обяза-тельной государственной службы, жалованных им привилегий, отказа от петровского принципа повышения в чине при занятии соответствующей должности. Обязательная служба для дворян была отменена Манифестом Петра III (1761-1762 гг.) «О даровании вольности и свободы всему россий-скому дворянству» от 18 февраля 1762 г. Изданная 21 апреля 1785 г. импе-ратрицей Екатериной II (1762-1796 гг.) «Жалованная грамота» подтверж-дала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Возможность производства в чин пу-тем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответст-вующую должность была закреплена Указом Екатерины II от 16 декабря 1690 г. «О правилах производства в статские чины» и Указом Павла I (1796-1801) от 20 апреля 1797 г. «О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства мест и чинов». При этом, однако, получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.

При Александре I (1801-1825 гг.) в результате ряда глубоких реформ российская система государственного управления становится более четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления – министерства заменяют коллегии (1802 г.). 1 января 1810 г. в России был учрежден новый Россий-ский совещательный орган – Государственный совет.

Важное значение для развития государственной службы в России имел Указ Александра I «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (1809 г.). Целевая направленность этого Указа – поднять образовательный уровень чиновничества, который был весьма низким, повысить профессионализм.

В 1832 г. при Николае I (1825-1855 г.) многочисленные нормативные правовые акты о службе гражданских чиновников, законодательство о государственной службе были кодифицированы и объединены в «Устав о службе гражданской», который определял порядок поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников и т.д.

Ряд серьезных реформ в сфере государственного управления были осуществлены российскими императорами Александром II (1855-1881 гг.), который, освободив крестьян от крепостной зависимости (1861 г.) и Алек-сандром III (1881-1894 гг.). При Александре II, в частности, были осуще-ствлены земская (1864 г.), городская (1870 г.), судебная (1864 г.) и ряд дру-гих реформ. В результате были учреждены всесословные органы местного самоуправления – земства и городские органы управления. При этом зем-ские и городские органы делились на распорядительные – собрания глас-ных, городские думы и исполнительные – земские и городские управы. Должностные лица земских и городских управ (председатель и члены уп-равы) не пользовались правами государственных служащих, содержание им выплачивалось по усмотрению собраний или дум соответственно из земских или городских средств. Эти нововведения, однако, расширяли круг должностных лиц, принимавших непосредственное участие в управ-лении российским обществом на том или ином уровне. Важное значение в этом отношении имело и создание органов управления крестьянами, отпу-щенными на волю.

Судьба реформ 60-70-х годов XIX в. в сфере государственного и об-щественного управления оказалась трагичной при Александре III, пред-принявшим ревизию отцовских реформ, которая охватила административ-ную, судебную, образовательную и другие сферы и тогда же была оценена современниками как «контрреформа». В итоге была сужена социальная ба-за управленцев, подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и, осо-беннно общественного управления. Законы 80-90-х годов по вопросам управления, государственной и общественной службы свернули реформа-торскую «оттепель» 60-70-х годов, подавили наметившуюся реформатор-скую тенденцию, подкрепили законодательно феодальные устои государ-ственного управления, сократили применение выборного начала. Закон от 12 июня 1890 г., в частности, лишил надежды даже на относительное земс-кое самоуправление, ввел земство в круг государственных установлений, превратил их в звено системы государственного управления, нацеленное на разрешение частных социальных задач местного характера, определил роль земств соответственно природе дворянского государства. Царская власть допустила относительную самостоятельность земств в отношении к государству на основе законов короны, возложила на них осуществление части государственных функций, но не установила самоуправления. Земст-ва являлись инструментом местной царской администрации, ее безвласт-ным исполнительно-хозяйственным придатком, они воплотили курс Алек-сандра III на ограничение общественного управления с последующим его управзднением.

При Николае II (1894-1917 гг.) в 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу (сохранялось лишь требование к соответствующем уровню образо-вания). Однако и он не оправдал надежд на поворот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как и его отец - Александр III, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, стремился укре-пить самодержавно-полицейскую систему государственной службы и госу-дарственного управления, почти никак существенного не изменив их, нес-мотря на революцию 1905 г.

В конце XIX – начале XX вв. государственное и общественное уп-равление Российской империи, сложившаяся в ней система государствен-ной и общественной службы представляла собой огромную государствен-ную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с импе-ратором на вершине. В России в это время сложились самый многочисленный в мире административный аппарат (свыше 450 тыс. чи-новников), жесткая и централизованная вертикаль исполнительных орга-нов, подконтрольные и ограниченные элементы многосословного земского и городского общественного управления.

Государственное управление и государственная служба в император-ской России в начале XX в. так и не стали, в отличие от многих цивили-зованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительны-ми. Они имели сословную дворянскую основу, функционально осуществ-ляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной системы. Неспособность монархов к качественным, ради-кальным реформам управления и других сфер общества, нежелание поде-литься властью с обществом, ухудшающееся положение широких слоев трудящихся масс во многом способствовали вызреванию в общественном сознании идеи революционного способа преодоления нарастающего кри-зиса управления, власти, общества, слома существующей государственной и политической системы.

Рекомендованный список диссертаций по специальности «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», 12.00.01 шифр ВАК

Особенности развития пенсионного обеспечения в России в XVII - XIX вв. 2010 год, кандидат юридических наук Баранова, Елена Анатольевна

История пенсионного обеспечения россиян за 1827-1917 гг. 2011 год, кандидат исторических наук Кульчитцкий, Алексей Владимирович

Пенсионное обеспечение государственных гражданских служащих в России: правовые вопросы 2007 год, кандидат юридических наук Фомина, Светлана Вячеславовна

Тенденции развития российской пенсионной системы 2013 год, доктор экономических наук Ермаков, Дмитрий Николаевич

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Квасов, Дмитрий Александрович

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Квасов, Дмитрий Александрович, 2005 год

Транскрипт