Государственная Служба России начала складываться по мере становления самой государственности, в Древнем Риме, где также придавали больше значение государственной службе и управлению. В Киевской Руси IX - XI веков отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей управляющих княжеским двором была зависима, то есть это были не вальные слуги, а холопы (рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в дружине «первым среди равных» и в данном военном образовании присутствовали отношения, отличающиеся от отношений «службы».Активно стала развиваться государственная служба в период образования Московского централизованного государства с XII по XV века. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности стала система неместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу, как военную, так и гражданскую земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков. Сформировался принцип местничества, связывающий возможность занятия государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Вплоть до XII века продолжают развиваться и укрепляться все эти отношения. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в независимости от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов, как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали. На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.
К XVII веку в России развилась приказно - воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы. Восшествие на престол в 1682 году молодого Петра - I ознаменовало развитие и укрепление новой системы государственных органов достаточно радикальные изменения государственного строя в целом. Для проводимых Петром - I преобразований он заставляет дворянство служить. Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование. Логическим продолжением Указа о единонаследии стал - Табель о рангах (1722 г.). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Табель сформулировал новую систему чинов и должностей. Устанавливались сроки службы в определенных чинах, с достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом, принцип выслуги подчинял принцип родовитости. Табель о рангах уравнял военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника. Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными законодательными актами: Генеральным регламентом (1720 г.), семь регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, Устав воинский. Кроме того, служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.
Во второй половине XVIII века, при Екатерине - II система, заложенная Петром - I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины - II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра - I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия - дворянства, она стала их привилегией.
Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ о обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят «Устав о службе гражданской», в 1834 году «Правила о порядке производства в чины гражданской службы», в 1845 году вводятся изменения в Табель о рангах. В течение XIX века утвердились ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее. Таким образом, можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую. При советской власти все это законодательство было отменено. Это было связано, прежде всего, с идеями быстрого отмирания всякого государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД России. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты «Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях», в 1967 году Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов. В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала быть особой прогрессией. И лишь в конце 80-х годов была признана необходимость принятия союзного Закона о государственной службе.
В последующие годы законодательство нашей страны не стояли на месте, а двигались только вперед, в связи с этим были изданы различные нормативно-правовые акты, которые регулировали вопросы государственной службе в России, ее своеобразия и особенности. Особенно хочется отметить начало 21 века. 21 век ознаменовал появлением в наших руках очень важных нормативно-правовых документов относящихся к данной сфере деятельности, а именно Федеральных законов от 11.11.2003 N 141-ФЗ « О системе государственной гражданской службе» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также мы являемся свидетелями первого этапа (2009-2010 годы) федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)".
Глава I Государственная служба в «Золотой век» Российской Империи
Россия вступила в XIX в. С такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени. Огромной империй, протянувшейся от Балтики до Тихого океана, невозможно было руководить из одной царской резиденции. У наиболее дальновидных чиновников в России возникли планы глубоких преобразований государственного строя. С соответствующими проектами к молодому императору Александру I обращались Н.П. Румянцев, В.А. и П.А. Зубовы, П.В. Завадовский, А.Б. Куракин и другие. Они предлагали осуществить такие реформы, которые ограничивали бы власть императора. На радикальных переменах в государственном строе настаивал сенатор Г.Р. Державин. В частности, он предлагал сделать Сенат представительным органом высшего дворянства, духовенства и купечества, сосредоточить в нем законодательные, исполнительные и судебные функции, превратить звание сенатора в пожизненное.
Александр I осознавал, что неограниченная самодержавная власть легко переходит в безграничный произвол, который расшатывает устои монархии и дестабилизирует политический режим в стране. Он считал, что интересах самого монарха необходимо устроить управление Россией так, чтобы верховная власть совершала бы как можно меньше политических ошибок, а принимаемы ею решения были бы благоразумными и целесообразными. Вместе с тем 25 августа 1801 г. на заседании Негласного комитета, в который входили «молодые друзья» императора (П.А. Строганов, А. Чарторыйский, В.П. Кочубей и Н.Н. Новосильцев), Александр I заявил, что реформа администрации должна быть предпочтительнее конституции. Это утверждение легло в основу всей политики реформ первого десятилетия его царствования.
Следует особо подчеркнуть, что инициаторы административных реформ начала XIX в. Прекрасно отдавали себе отчет в том, что успехи в государственных преобразованиях будут прямо связаны с существенным улучшением организации государственной службы, качественными изменениями в составе российского чиновничества.
В 1808 г. один из основных советников Александра I С.М Сперанский составил записку «Настоящее положение дел и средства его исправления». В частности, в связи с намечаемыми переменами в управлении страной Сперанский утверждал, что привлечение новых, соответствующим образом подготовленных государственных служащих становится неизбежностью. Анализируя состояние российского чиновничества, он пришел к выводу, что, во-первых, дворянства, составляющего основную его массу, в количественном и качественном отношении недостаточно для потребностей планируемой реорганизации управления, поскольку чиновники-дворяне в массе своей не обладают специальными познаниями в областях, необходимых для работы в государственном аппарате. Сперанский предлагал расширить возможности для вступления в службу лиц других сословий, а также сократить потребности военной службы. Одновременно автор записки обратил внимание на плохое имущественное положение государственных служащих, призванных решать проблему преобразования государственного аппарата. «Для большей части людей,- писал Сперанский,- служба есть промысел, но из всех промыслов она есть наименее прибыточный. Можно положительно сказать, что исполнители наших законов, блюстители суда, порядка и устройства суть нищие» Он предлагал существенно улучшить имущественное положение чиновников, а необходимые для этого средств обеспечить «лучшим распределением податей, а особливо экономиею». Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г. 230с.
Острая потребность в кадрах вынудила самодержавие указом от 3 декабря 1808г. допустить на канцелярские должности лиц « податных званий» (кроме крепостных); указ от 12 января 1812г.- на службу в учебные заведения.
6 августа 1809г. Александр I подписал указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские ассесроры и статские советники» (указ действовал до 1834г.) В преамбуле указа отмечалось, что главной причиной низкой образованности чиновников стала возможность «достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и исчислением лет службы».
М.М. Сперанский предостерегал императора, что с каждым годом недостаток образования у российского юношества будет все более отрицательным образом сказываться на управлении государством. Это и тало основанием введения экзаменов при достижении VIII и V классов Табели о рангах. Отныне, чтобы стать коллежским асессором, помимо выслуги лет необходимо было иметь высшее образование или сдать экзамены коммисии при университетах по установленной программе. Экзамены вводились по следующим дисциплинам: русский язык, один из иностранных языков, естественное право, всеобщая история, римское право, гражданское право, уголовное право, русская история, государственная экономика, арифметика, геометрия, физика, география, статистика России. Указ требовал для управления «исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием».
Требования указа вызвали в целом неблагоприятный отклик современников. Многие министры, директора департаментов, губернаторы пытались отстаивать преимущество опыта перед знаниями при назначении на должность и продвижения чиновника по службе. И все же предложения Сперанского дали определенные результаты. Если до 1810г. более 31% классных чиновников имели домашнее образование, то 30-м годам XIX века таких стало всего 5 % Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г. 230 с. .
Пожалуй, наиболее серьезные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I.
Император твердо верил во всесилие государства, в то, что может через превосходно налаженный аппарат и хорошо подобранных, обученных чиновников регулировать жизнь общества. Поэтому с первых лет царствования он стремился улучшить российскую бюрократию. Для этого Николай I потребовал усовершенствовать законодательную базу государственной службы и усилить контроль за выполнением законов.
В 1827г. были собраны все необходимые сведения о численности и составе канцелярских служителей и чиновников из податных сословий, а с 14 октября того же года было утверждено «Положение о канцелярских служителях». Положение однозначно связывало преимущества по службе с сословной принадлежностью. Канцелярские служители были разделены на 4 разряда: 1 потомственные дворяне,2 дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов, 3 дети канцелярских служителей, ученых, художников, не имевших классов, 4 купцы 2-й, и 3-й гильдий, иностранцы, лица податного состояния. Николай I запретил принимать на должности, которые составляли XIV классу Табели о рангах, лиц 4 -го разряда.
В конце 20-х годов XIX в. получили распространение идеи полной отмены гражданских чинов, что вызвало глухое сопротивление высших чиновников империи. Сложившуюся ситуацию описал А.С.Пушкин в записке «О народном воспитании»: «Чины сделалась страстью русского народа. Того хотел Петр Великий, того требовало тогдашнее состояние России. В других землях молодой человек кончает круг учения около 25 лет; у нас он торопиться вступить как можно раньше на службу, ибо ему необходимо 30-ти лет быть полковником или коллежским советником… Конечно, уничтожение чинов (по крайней мере, гражданских) представляет великие выгоды; но сия мера влечет за собой беспорядки бесчисленные, как вообще всякое изменение постановлений, освященных временем и привычкою» Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г.230 с. .
После нескольких колебаний Николай пошел по пути дальнейшего совершенствования государственной службы и чинопроизводства. Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда: 1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях, 2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях, 3) «не имеющие аттестатов ни тех, ни других означенных учебных заведений». Были установлены разные выслуги лет.
В России при Александре I дела об определении чиновников к должности, наградах, пожаловании разных прав и преимуществах были сосредоточены в I департаменте Правительствующего Сената.
Николай I решил с 1836 г. Сосредоточить все дела по надзору за службой гражданских чиновников в I отделении Собственного императорского величества канцелярии. Каждые 6 месяцев губернаторы подавали сведения о лицах, поступивших на государственную службу. Усмотрев в этом большие упущения Николай I повелел сосредоточить все дела по определению на службу, производству в чины, помещению, увольнению от службы в указанном учреждении. С этой целью в составе I отделения 5 сентября 1846г. был учрежден Инспекторский департамент гражданского ведомства. Аппарат департамента делился на четыре экспедиции. Таким образом, царь мог видеть и контролировать чиновников, находившихся на службе. Именно в годы царствования Николая I окончательно установились требования к такому важному документу о прохождении государственной службы, как послужной список. Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г. 230 с. . Там содержалась более чем подробная информация о чиновниках и об их имуществе.
Общей тенденцией России времен Николая I была военизация государственного аппарата. Так, полностью были военизированы ведомства: горное, лесное, путей сообщения. Да и обычное гражданское управление, постепенно превращалось в военное.
В 1846г. по поручению Николая I министр юстиции граф В.Н. Панин разработал записку о пересмотре устава о гражданской службе. Для реализации замысла был образован Особый комитет для пересмотра «Устава о гражданской службе». На основании указаний императора комитет высказался за отмену названий чинов. Производство за выслугу лет предполагалось заменить прибавкой к жалованью. Однако работа комитета была замедлена двумя серьезными записками на имя Николая I министра народного просвещения С.С Уваров. В них говорилось, что чины есть
«орудие столь могущественное, что доколе оно останется в руках властителей, едва ли что-либо может поколебать самодержавную власть в ее основаниях» Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г. 203 с.
Уваров считал, что неслучайно Табель о рангах так укоренилась в сознании россиян, это соответствует их психологии, стало частью представлении о мироустройстве. «Россия любит в Табели о рангах торжественное выражение начала, славянским народам драгоценного - равенства перед законом, дорожит знамением мысли, что каждый в свою очередь может проложить себе путь к высшим достоинства службы»,- писал Уваров. И хотя в реальной жизни было далеко не так, перспектива блестящей карьеры, возможность приобрести дворянское достоинство действительно привлекала многих. Досягнув же известных высот, они становились защитниками, за редким исключением, сложившейся системы чинопроизводства Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с. . Николай I был вынужден согласиться с С.С. Уваровым, и хотя в Особом комитете и был составлен проект нового Устава о службе гражданской, император его не подписал, а сам комитет был закрыт.
После смерти Николая I был ликвидирован Инспекторский департамент. В 1862г. с резкой критикой состояния государственной службы и системы чинов выступил М.А. Корф главноуправляющий II отделением Собственной его императорского величества канцелярии. В своей записки он указал, что «вредное влияние чинов состоит особенно в том, что они образуют из служащих какую-то отдельную, разобщенную с прочим населением касту, которая живет своею собственной жизнью, считает себя выше остального общества, и на которую общество также смотрит как на что-то чуждое и почти враждебное»
Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с.
В 1892г. был образован специальный комитет по наградам чиновников. До этого времени единого порядка награждения чиновников орденами, подарками, пособиями не существовало. Соответствующие ходатайства императору поступали через кавалерские думы, Комитет министров, от отдельных министров и главноуправляющих, управляющего Собственной его императорского величества канцелярии, членов императорской фамилии, представителей разных благотворительных обществ. Отныне все представления такого рода поступали в комитет по наградам.
Сколько же в России было чиновников в начале XX века? В своем исследовании Н.А. Рубакин указывает, что в 1910 в Европейской России было 575 тыс. чиновников и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с. В течение всего XIX века основными условиями поступления на государственную службу (абсолютное большинство чиновников служило в гражданских ведомствах) были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».
В XIX веке имели право вступать в гражданскую службу потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, диаконов и церковных причетников прасвослвного и армяно-грегорианского вероисповеданий, а также евангелистическо- лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников и купцов первой гильдии, интеллигенции и др. Преимущества были за отдельными категориями населения, дети которых служили в ведомстве Министерства императорского двора - например, мастеровых и нижних чинов русской армии. Следует отметить, что все вышеперечисленные категории лиц могли быть приняты на службу даже если бы они не удовлетворяли некоторым другим условиям - например, не имели должного образования.
Не охотно принимали на государственную службу иностранцев, детей рабочих и крестьян. Также в первой половине XIX века не принимались на службу и женщины, хотя нигде в законах категорического запрещения не существовало. Лишь в ходе реформ их стали принимать «по найму» в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Позже разрешили работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях. Ограничения касались незаконнорожденных, т.е. родившихся вне официального брака. Такие дети могли поступить на службу только при условии, что будут записаны в податное сословие, а затем, окончив учебное заведение, приобретут право на службу по образованию. Те, кто поступал в гражданскую службу по одному только праву происхождения, принимались на работу канцелярскими служителями.
Первая русская революция внесла существенные изменения. Она уравнивала всех, корме иностранцев в праве поступления на службу. Законодательство устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет. Для некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25, 35. Верхнего предела не было. Лица, не имевшие права на поступление на государственную службу по своему происхождению, приобретали его после получения свидетельства обокончании средних или высших учебных заведений. Также обязательным условиям было обладание гражданской честью, те лица, которые были замечены в неблаговидных поступках или подвергнуты наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на службу не принимались.
С 1874 года условием поступления на государственную службу стало отбывание воинской повинности
При вступлении на службу чиновник приносил устную присягу, затем он подписывал ее печатный текст. Вышедший в отставку чиновник имел право вновь вернуться на службу. Потерявший право на службу, т.е. отстраненный от нее за дурное поведение, мог приступит к прежним обязанностям не ранее чем четыре 2 года. При этом он должен был представить свидетельство своего добропорядочного поведения.
В уставе о службе в ряде статей была выражена мысль о том, что производить в чины необходимо последовательно, после выслуги определенного количества лет в каждом чине: «Никто не может быть производим через чин, или, минуя чины низшие, прямо в высшие» Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с.
В конце XVIII века срок прохождения служебной иерархии с XIX по III класс Табели о рангах составлял 49 лет. Поэтому высшего чина можно было достичь на склоне карьеры. С целью, омоложения кадров в первой половине XIX века было прекращено пожалование чинов XIII и XI классов, сокращена выслуга лет в некоторых чинах. Теперь путь по карьерной лестнице составлял 39 лет.
С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание, которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц.
При сокращении должности или ликвидации учреждения чиновники, оставшиеся за штатом, получали только жалованье в течении года или до нового назначения в пределах этого года.
Всем служащим выдавалось жалованье и столовые деньги 1 раз в месяц. Ситуация, в которой в наша дни часто оказываются российские служащие (невыплата зарплаты за несколько месяцев), в дореволюционной России была не мыслима. Значительные расходы государство несло на обеспечение чиновников, служивших в отдаленных местностях, таких как западные губернии и Царство Польское.
Закон четко запрещал «приношения начальствующим лицам от общества и сословий, как в совокупности, так и отдельно» Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с.
К числу выгод и преимуществ государственной службы с полным основанием можно отнести и особую защиту государством своих служащих, также через службу чиновник мог получит потомственное дворянство. К числу весьма немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсий. По общим правилам срок выслуги для получения пенсии определен был в 35 лет беспорочной службы. Прослуживший не менее 25 лет получал 50 % пенсионного оклада. Исходя из средних показателей поступления на службу после получения специальности в 20 лет, можно сделать вывод, что только к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что, кстати, превышало среднюю продолжительность жизни в стране. Поэтому часто, пенсию получала семья, а не сам служащий.
В XIX веке окончательно сложилась система чинопочитания, когда чувство лично достоинства уступило месту достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал только свою фамилию. Если же младший писал старшему, то обязан был собственноручно, помимо подписи, называть свои звания и чин. Наличие в таком случае только подписи считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. Вторая половина ХIХ в. знаменуется существенными изменениями в общественном и государственном строе. Реформа 1861 г. освободив крестьян, открыла дорогу развитию капитализма в городе, хотя и поставила на его пути определенные препоны. Крестьянин получил земли ровно столько, чтобы она привязывала его к деревне, сдерживала отток рабочей силы, нужной помещикам, в город. Вместе с тем надельной земли крестьянину не хватало, и он вынужден был идти в новую кабалу к прежнему барину. Общинная организация деревни несколько притормаживала классовую дифференциацию деревни и с помощью круговой поруки обеспечивала взыскание выкупных платежей. Новая классовая структура общества, где все большее значение приобретали противоречия между рабочими и капиталистами, складывалась в рамках старого сословного строя.
Развитие социально-экономических процессов не могло не оказать влияния на государственную сферу. Россия делает решительный шаг по пути превращения феодальной монархии в буржуазную. Это проявляется преимущественно в среднем и низших звеньях государственного механизма, где земская и городская реформы допустили буржуазию к управлению. Судебная реформа проводит довольно последовательно буржуазные принципы судоустройства и процесса. Военная реформа вводит всесословную всеобщую воинскую обязанность. Вместе с тем либеральные мечты о конституции остаются только мечтами, а надежды земских деятелей на увенчание системы земств всероссийскими органами встречают решительное сопротивление царизма.
Механизм государства
Успешное функционирование государственного аппарата и его органов обусловливается отлаженностью и профессионализмом деятельности лиц (чиновников), занимающих должности в аппарате и его звеньях...
Основы государственной службы. Полномочия Президента РФ
Государственная служба - публичный институт реализации конституции, законов и функции государства. Она формируется как система нормативно установленных государственных органов - служб, надзоров, агентств и т.п...
Особенности правового регулирования государственной гражданской службы
Итак, институт советской государственной службы как предмет научного осмысления начал развиваться одновременно с теорией государственного управления. В этот период один из известных административистов В.М...
Правовая природа государственной службы в Российской Федерации
С прекращением в декабре 1991 г. существования СССР перед его преемницей - Российской Федерацией - встал вопрос об организации новой системы государственной службы. Это было связано, в первую очередь...
Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере Московской области)
Государственная служба трактуется в законодательстве и доктринальных источниках в двух основных значениях: как вид деятельности и как правовой институт в системе административного или служебного права...
Реформа государственной службы в Российской Федерации: основные направления современного развития и проблемы
Специфика развития государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации
Государственная гражданская служба Российской Федерации (гражданская служба) - вид государственной службы...
Сравнительный анализ Госдумы в царской и современной России
Становление парламентаризма в России
Государственная Дума Российской империи -- законосовещательное, позже -- законодательное учреждение Российской империи. Дума являлась нижней палатой парламента, верхней палатой был Государственный совет Российской империи (о нем сказано выше)...
Структура государственного управления в Японии
Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях - это один из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества...
Франкская империя Каролингов
Общеполитический процесс укрепления новой монархии закономерно отразился на формировании качественно новой государственной организации. Путями этого формирования стали, во-первых...
Порядок несения например воинской службы всеми землевладельцами как боярами так и дворянам определялся Уложением о службе. На него ложились организация строительства крепостей пограничной службы назначение наместников и других должностных лиц а также контроль за их деятельностью. Вместе с тем для них сохранялось двойственное понимание их службы.
Поделитесь работой в социальных сетях
Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск
Эволюция государственной службы
План:
1. Государственная (приказная) служба XVI-XVII в.в.
2. Государственная (статская) служба первой половины XV III в.
3. Государственная (гражданская) служба конца XV III и начала XX в.в.
4. Советская государственная служба 20 - 80 гг.
1. Государственная (приказная) служба XVI-XVII вв.
Многие исследователи предполагают, что явление «служба» возникло в тот период, когда начала формироваться в треугольнике Владимир Киев Новгород государственность Руси. Уже в Московском великом княжестве были служилые князья, связанные с великим князем, обязанностью служить ему, нести общую военную службу. Местничество, возникшее несколько позже, тоже первоначально носило служилый характер. Со времен Ивана IV Грозного каждое сословие, исходя из своего места в структуре общества, обязано было служить самодержавной и религиозной власти. Административная реформа Ивана IV, которая приходится на вторую половину XVI в., сделала окончательный переход к приказной системе государственного управления. Ее результатом стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок несения, например, воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянам) определялся «Уложением о службе». На протяжении XVI - XVII вв. существовало около 100 таких приказов. Однако все они действовали разновременно. Постоянно функционировали обычно лишь 40 - 50 приказов, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.
Главной задачей Посольского приказа было осуществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) по вопросам внешней политики. До начала XVI в. Россия не имела постоянных дипломатических представительств за рубежом, а потому не имела и у себя соответствующих миссий других государств. В связи с этим основным содержанием работы Посольского приказа была отправка за границу русских посольств, а также прием и размещение иноземных посольств. Кроме того, в ведении Посольского приказа находились дела, связанные с проживанием в России иностранных купцов и ремесленников, выкупом пленных и др.
Разрядный приказ имел военное назначение. «Разрядами» назывались воинские соединения ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей. Разрядные книги велись дьяками, составлялись в связи с каждым заметным событием в жизни государства или царского двора. Каждый раз они охватывали несколько лет или десятилетий. Разрядный приказ учитывал распределение служилых людей по полкам, назначение воевод в качестве руководителей администраций городов России. Он обеспечивал росписи поручений для многочисленных придворных церемоний, наделял служилых людей землями и денежным жалованьем. За личные качества приказ мог повысить или понизить служащего в чине, увеличить или уменьшить оклад, полностью лишить полученной земли. Кроме того, приказ выполняли многие функции по обороне, безопасности и внутренним делам. На него ложились организация строительства крепостей, пограничной службы, назначение наместников и других должностных лиц, а также контроль за их деятельностью.
Поместный приказ был тесно связан с Разрядным приказом. Он наделял служилое дворянство и приказных служащих тем количеством земли, которое определял каждому конкретному лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны. В приказе работали специалисты межевого дела, учетчики и другие служащие, которые составляли межевые, окладные и прочие книги. Приказ выдавал акты на право владения землей от имени Боярской думы, что создавало ему соответствующий престиж. Попасть на службу в Поместный приказ считалось большой удачей.
Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов - Стрелецкий, для пушкарей - Пушкарский. Под началом Оружейного приказа находился арсенал русского государства, в том числе и Оружейная палата, ведавшая изготовлением и хранением оружия. Значительную группу приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства.
Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих («думные дьяки» « подьячие» «приставы», «сторожа », Деление управленческого персонала на политических руководителей и приказных (государственных) служащих в это время еще не существовало. Многие приказные служащие занимали должности и политических руководителей.
Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел. В неопределенности числа приказов состояла суть приказного строя - текучего, изменяющегося, приспосабливающегося к различным историческим условиям и в то же время неизменного.
Все приказы делились на три большие группы: приказы общегосударственной компетенции, дворцовые и патриаршие. Первая группа приказов сосредоточивала в себе основные функции по управлению российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные приказы. В XVI - XVII вв. отношения между приказами не регулировались каким-то определенным законом. На практике вырабатывались приемы сношений между приказами, которым традиционно следовали приказные служащие.
Все приказные люди, вне зависимости от их происхождения, были включены в структуру служилого сословия российского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Вместе с тем для них сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных органах и учреждениях.
Таким образом, обязанности приказных служащих разделились к середине XVII в. на «государеву службу», которая виделась как почетная и проходила в полках и посольствах, и «приказную работу», т. е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рассматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. И в целом приказной строй был уникальным, самобытным явлением в истории российской государственности и культуры.
2. Государственная (статская) служба первой половины XVIII в.
Следующим этапом в развитии российской государственной (гражданской) службы было время царствования Петра I. Застав в молодости приказную систему, он попытался обновить ее. По его указанию было создано еще три приказа: Военно-морской, Адмиралтейский и Артиллерийский. Во главе этих и некоторых других приказов встали новые люди. Но эти нововведения не спасли устаревшую систему.
Реформирование государственного управления было неизбежным. Для начала было избрано местное управление. 18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний, который много раз корректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Территория страны в административном отношении была разделена на 10 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую, Сибирскую, Рижскую, Нижегородскую и Астраханскую. Это были обширнейшие земли подданных русского царя, не равные по территории и населению. Они возглавлялись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Все губернаторы были наделены очень обширными, подчас колоссальными полномочиями.
В 1717-1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер- и Штатс-конторы, Ревизион-коллегия, Берг-, Манифактур-, Коммерц-, Юстиц-коллегии, Вотчинная и Духовная. Подчинялись они царю и Сенату, их функции и полномочия были четко определены, организационное устройство и делопроизводство унифицировано. Основной формой деятельности коллегий было общее собрание («заседание общего присутствия»), в которых принимали участие президент коллегии, вице-президент, четыре-пять советников, четыре асессора (помощника) и секретарь (рис. 1).
Рис. 1. Примерная структура коллегий
На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Эта их деятельность рассматривалась как пожизненная, а за «тщательное радение» они могли быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права купечества и тем самым способствовала развитию торговли и промышленности. Синод, по образцу светских коллегий, состоял из назначенных царем представителей духовенства, контроль за которыми осуществлял обер-прокурор Синода. Принятый «Духовный регламент» закреплял полное подчинение духовной власти светской 1 .
Особое место среди центральных учреждений занимал Преображенский приказ - карательное учреждение, возникшее еще в конце XVII в. Он ведал политическим сыском, его суду подлежали все противники существовавших порядков: участники восстаний, лица, произносившие «непристойные речи», под которыми подразумевались разговоры, осуждавшие реформы и поведение царя, его семейные дела и т. д.
Порядок рассмотрения дел в коллегиях определялся Генеральным регламентом, принятым в 1720 г. и на основе которого строился весь внутренний распорядок учреждений. Кроме того, каждая из коллегий имела свой особый регламент с перечислением конкретных обязанностей по той или иной отрасли управления. К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании.
Организационно коллегии имели приоритет над приказами, который сводился к коллегиальному рассмотрению и решению вопросов. В составе коллегии обязательно присутствовали прокурор и фискал. В отличие от фискалов, не вмешивающихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности, тут же должны были его устранить. Петр I назвал обер-прокурора «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных».
Петр I в процессе реформирования государственного управления предпринял попытку монополизировать источники существования чиновников с целью поставить их в большую зависимость от государства и царя. Для этого был установлен фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление от дел вне системы государственного обеспечения и контроля было объявлено преступлением, взимание с населения поборов приравнено к взятке, что сурово каралось по закону. Однако с петровского времени коррупция стала той смазкой, без которой не могли прийти в движение колеса государственной машины.
Практика показала, что совершенствование государственного управления напрямую связано с созданием новой системы государственной службы. В связи с притоком в органы государственного и местного управления, в армию и флот основной массы дворян, которые претендовали на различные должности, возникла острая необходимость установления иерархии служилых чинов. Это обстоятельство потребовало разработки и принятия 24 января 1722 г. определенного порядка прохождения службы, имевшего силу законодательного акта,
Рубежным событием, придавшим службе подлинно государственное предназначение , стал «Табель о рангах», утвержденный Петром I 24 января 1722 года. «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, в котором классе чины и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако воинские выше прочих, хотя б и старее, кто в ином классе пожалован был». (Слово «статский» немецкого происхождения и означало «гражданский»). Этот документ располагал всех работников управления по 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг (табл. 1).
Таблица 1
Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных (с изменениями конца XVIII ? начала XX вв.)
С утверждением «Табели о рангах» законодательно было оформлено чиновничество как особый управленческий кадровый корпус.
Введены виды государственной службы (военная, гражданская, придворная), классы должностей (четырнадцать классов), чины (гражданские от канцлера до комиссара, военные от генерал-фельдмаршала до фендрика). Взамен прежнего порядка замещения должностей по признаку знатности рода была установлена новая система приема на государственную службу и продвижения служащих по иерархической должностной лестнице. Сделать карьеру стало возможным только службой в государственном учреждении. Основой продвижения по службе стали знания и опыт, личные способности и заслуги перед отечеством. «Табель о рангах» способствовал повышению престижа государственной службы, укреплению нравственности служащих, усилению мотивации их труда.
Признавая необходимость предоставления руководящих должностей дворянам, не всегда удовлетворявшим законным требованиям к занимаемым должностям, Петр I установил правило: занятие должностей осуществлять в строгой последовательности, начиная с самой низшей должности, при этом назначать на должность непременно из служащих того же учреждения, где открылась вакансия.
Каждый служащий был обязан пройти все 14 рангов снизу доверху, что обеспечивало, с одной стороны, замещение всех вакантных должностей, а с другой - приобретение необходимых навыков военной или статской (гражданской) службы. Практика показала, что такое продвижение по службе было главной школой профессиональной подготовки. Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената, а его оформление осуществляла Герольдмейстерская контора.
Своей «Табелью о рангах» Петр I предоставил возможность получать дворянство выходцам и из других сословий. Так, вместе с получением 8 ранга по военной или гражданской службе они становились потомственными дворянами, приобретая тем самым все привилегии этого сословия.
«Табель о рангах» использовалась в качестве руководства вплоть до октября 1917 г. Деятельность Петра I по формированию системы управления централизованным унитарным государством, заложила основу для сочетания отраслевого и территориального управления, коллегиальности и единовластия, перераставшего в режим абсолютной монархии. Создание взаимоувязанных должностных чинов стало одним из важнейших явлений российской общественной жизни в XVIII столетии.
3. Государственная (гражданская) служба конца XVIII и начала XX вв.
За время правления Екатерина II не было создано новых форм государственного устройства, но она очень решительно наводила порядок в тех структурах, которые оставил после себя Петр I. Первым шагом была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г., по которой он был поделен на шесть департаментов со строго определенными функциями в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два - в Москве. При этом московские департаменты соответствовали петербургским: пятый - первому, а шестой - второму.
Наряду с реформой Сената Екатерины II в первые годы своего царствования провела и реформу Синода. В 1764 г. осуществила секуляризационную реформу, по которой все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учрежденной Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и количество монахов, так как содержало их на средства из государственной казны. В результате духовенство окончательно превратилось в одну из групп чиновничества.
Одним из наиболее значительных актов, изменившим организацию управления страной и системой государственного аппарата, стали принятые в 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Новое положение удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к центральному и местному управлению.
В основу деления территорий на губернии был положен демографический принцип - численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. Вместо прежних 23 были образованы 51 губерния с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды (или округа) по 20-30 тыс. податного населения, а 66 провинций как промежуточные территориальные единицы ликвидировались. Кроме того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объединялись по две-три и более губерний, во главе с генерал-губернатором. Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные, а также усиление роли представителей от дворянства.
Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление во главе с губернатором, который фактически управлял единолично. Губернское правление получило всю полноту исполнительной власти. В его компетенцию входило обнародование законов, принятых императрицей, контроль за их соблюдением и поддержание порядка. В губернии учреждались палаты уголовного и гражданского судов (в каждом председатель, по два советника и по два асессора).
Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд, состоящий из капитан-исправника и двух-трех заседателей. В отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на три года. Учреждались также уездный суд (выборные судья и два заседателя) и при нем дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя. Дворянские уездные (а позже и губернские) собрания были узаконены «Жалованной грамотой дворянству» в 1785 г. Что касается административного управления в городе, принципиальных изменений здесь не произошло, власть по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян. Сохранились магистраты в составе двух бургомистров и четырех ратманов, старосты и судьи сословного суда, посадом управляли ратуши. Во главе столичных администраций назначались обер-полицмейстеры.
Самодержавное управление в это время строилось при опоре, во-первых, на дворян, насчитывавших примерно 100 тысяч, которым была пожалована «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» (1785 г.), ставшей венцом (высшей точкой) формирования дворянского сословия и соответствующей системы управления; во-вторых, на чиновников, количество которых возросло к тому времени до 50 тысяч. Бюрократизация государственного управления все также проявлялась в том, что чувство личного достоинства уступало место достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Чин становится главной жизненной силой и стимулом. Реформированная Екатериной II система государственного управления в своей основной части сохранилась и при последующих императорах вплоть до октябрьской революции 1917 г.
Александр I заменил коллегии на министерства (манифест «Об учреждении министерств»), а министры позже вошли в Государственный совет и Комитет министров.
Николай I (1826-865 гг.) значительное внимание уделил укреплению самодержавия на окраинах империи: в Сибири, на Кавказе, в Польше, Прибалтике, Финляндии. Здесь сочетались единовластие представителя (наместника) императора, автономия, военный диктат, сословная иерархия и система привилегий.
Что касается местного управления, то оно в основном осталось на прежних основаниях. Было увеличено количество губерний до 52 (1850 г.); вновь созданы наместничества во главе с генерал-губернаторами (10 в 1850 г.); градоначальств (5 в 1850 г.), главы которых приравнивались к губернаторам; разделении в 1837 г. уездов на станы, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских, десятских и вотчинную полицию.
Самым грандиозным событием в его правление Александр II стало отмена крепостного права, в результате чего более половины крестьян освободилось из-под личной власти помещиков, получило свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т. д.). Это произошло 1 января 1864 г. по закону «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».
Помимо крепостного права этот закон возрождал земство на Руси. Земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая - собственников недвижимого имущества в городе и третья - крестьян. Преобладали в земствах дворяне.
Александр III., восстановил Инспекторский департамент под названием Комитета о службе чинов гражданского ведомства. Этот комитет утверждал представления о первом присвоении классного чина, о повышении чинов на основании удостоверений об окончании учебных заведений, об успешном прохождении испытаний при университетах и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых степеней и академических званий. В его ведении находились производство в чины за выслугу лет до 5-го класса включительно, перевод из военных чинов в гражданские, награждение чинами за отличия.
В целом, следует отметить, что во второй половине XIX века большое значение придавалось разработке и совершенствованию Устава о государственной службе. В редакциях 1852 и 1896 гг. Устав представлял разветвленную систему правовых норм, которые регулировали важнейшие стороны государственной службы. Устав о гражданской службе в редакции 1896 г. содержал семь разделов, в том числе разделы о принятии на государственную службу и определении требований к должностям, о производстве в чины, общие обязанности государственных служащих и др.
В этих и последующих правовых документах нашли отражение важнейшие принципы государственно-служебных отношений: централизм, точное определение полномочий должностных лиц, обязательность решений, контроль исполнения указов и распоряжений вышестоящих органов государственного управления и должностных лиц, ответственность за исполнение должностных обязанностей.
Одним из важных принципов деятельности государственных служащих стал принцип законности.
В процессе совершенствования государственной службы ей придавались такие основополагающие черты, как четкое определение должностных обязанностей, иерархия должностей, строгая исполнительская дисциплина, высокая требовательность к служащим, их служебная годность и др., которые сохраняют актуальность и в современных условиях.
В дореволюционной России первостепенное значение придавалось соблюдению определенных правил при приеме на государственную службу. В соответствии с установленным порядком, при приеме на государственную службу кандидат на должность заполнял типовую анкету. В этом документе он сообщал данные о своем происхождении, образовании, возрасте, отвечал на ряд вопросов (не привлекался ли к судебной ответственности, не находился ли под надзором полиции). При переходе из одного ведомства в другое чиновник предоставлял с прежнего места работы аттестат, в котором отмечались все занимаемые им прежде служебные должности, давалась оценка качества его работы, отмечались поощрения и взыскания.
Право поступления на государственную службу и служебное продвижение зависело, прежде всего, от образования кандидата на должность. Это требование становилось приоритетным в периоды проведения социально-экономических реформ в стране, когда резко возрастала потребность в их кадровом обеспечении. Так было в ходе петровских и екатерининских реформ, так было при реформировании государственного управления в первые десятилетия и во второй половине XIX века.
Нормативные документы требовали от чиновников не допускать финансовых злоупотреблений по службе, не решать дел «по дружбе», «корысти» или «мести», не устраивать волокиты в прохождении дел с целью вымогательства, не подбирать советников и помощников по особым поручениям по признакам родства или приятельства, вести трезвый образ жизни, остерегаться «дурного поведения».
Нарушение этих требований было чревато для чиновников серьезными наказаниями, а в наиболее тяжелых случаях увольнением со службы и судебным разбирательством.
Государственный служащий для освобождения от занимаемой должности имел право просить об отставке в любое время, и в увольнении не могло быть отказано, за исключением тех случаев, когда работники были обязаны прослужить установленный законом срок.
Законодательство о гражданской службе давало право начальствующим лицам увольнять служащих без их прошения об отставке на основании: несоответствия занимаемой должности; недобросовестного отношение к служебным обязанностям; нарушения нравственных норм и др., таких служащих называли «неблагонадежными». В соответствии с утвержденным Николаем I «Порядком увольнения со службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников» (1850 г.) зачисление служащих в разряд «неблагонадежных» полностью отдавалось на усмотрение начальства.
В сфере управления служебной деятельностью также действовал ряд нормативных актов, направленных на «безволокитное и правовое решение дел»; «скорейшее их решение»; «укрепление исполнительской дисциплины»; «недопущение задержки с доставкой прошений в органы государственной власти»; «сокращение переписки и делопроизводства».
Прочную законодательную и нормативную базу имело решение вопросов, связанных с социальным статусом государственных служащих.
Опыт организации функционирования государственной службы России в дореволюционный период свидетельствует о том, что государственная служба являлась стержнем государства, его опорой, одним из основных звеньев государственного управления.
4. Советская государственная служба 20 - 80 гг. XX в.
Практика советского периода государственной службы является свидетельством того, что при невнимательном отношении к проблемам ее правового регулирования снижается эффективность государственного управления, ослабляется государство.
После революции 1917 г. в результате ломки старой государственной машины была упразднена и российская государственная служба, которая складывалась в течение нескольких столетий. Целям построения новой общественной системы, обеспечения диктатуры пролетариата служило создание государства нового типа, коренным образом отличавшегося от прежнего.
Для осуществления властных полномочий партии необходим был аппарат, для организации которого был использован принцип номенклатуры (лат. nomenclatura - роспись имен). Под номенклатурой в советское время понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами - от райкома (горкома) до ЦК партии.
Порядок подбора и расстановки кадров на ответственные должности сопровождался списками номенклатурных должностей.
Были образованы новые структуры государственного аппарата, в них стали работать новые люди, в основном представители победившего пролетариата, не имевшие порой достаточных знаний и практических навыков в области государственного службы. Изменение кадрового состава государственных органов привлекло к снижению результативности их работы на начальном этапе. В связи с этим позитивное значение имело решение руководителей государства привлечь на государственную службу специалистов из числа опытных чиновников, работавших в старом государственном аппарате и лояльно относящихся к новой власти.
Наряду с новой государственной службой возникла и партийная служба, которая по отношению к государственной играла главную, ведущую роль, обеспечивая руководящее положение в обществе одной политической партии. Государственная служба была как бы «тенью» партийной службы, дублировала работу партийного аппарата. Она рассматривалась как объект, посредством которого партия реализовывала свои решения. Это и обусловило тенденцию к значительному отставанию государственной службы, как в области кадрового обеспечения, так и в сфере нормативно правового регулирования ее деятельности.
Особенностью государственной службы советского периода являлась обязательная принадлежность служащих к коммунистической партии Советского Союза.
Правовая база института государственной службы к началу 1991 года, на момент распада СССР, представляла собой некодифицированную совокупность актов, многие из которых устарели или противоречили друг другу.
Особое внимание в нормативных правовых актах различного уровня уделялось установлению ответственности государственных служащих. Отношения в государственном аппарате в этот период регулировались общими законодательными актами, касающимися деятельности Совета Министров, местных Советов. Введены были социальные нормативные акты:
Временные правила о работе в государственных учреждениях и предприятиях (Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.);
Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (утверждено ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.);
Единая номенклатура должностей служащих, (утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.);
Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих (1987 г.).
Во взглядах на государство и управление возобладал этатизм; усиливалось вмешательство государства в экономическую, социальную и духовную жизнь граждан, а значение институтов гражданского общества постепенно ограничивалось, пока они полностью не попадали под контроль государства.
В настоящее время эволюция государственной службы Российской Федерации тесно связана с использованием современного зарубежного опыта.
Таким образом, государственная служба развивалась одновременно с глубокими политическими и экономическими преобразованиями в российском обществе.
Выводы
1. При Иване Грозном произошло формирование относительно самостоятельной административной (аппаратной) власти в России. В это время механизм центральных органов государственного управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавшего делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший всю территорию страны. В центральных органах появились первые общероссийские административные управленческие учреждения - приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления или порученные им территории. Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Именно вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как отрасль государственной службы.
2. Следующим этапом в развитии российской государственной (гражданской) службы было время царствования Петра I, который принял знаменитую «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» (1722 г.). Слово «статский» немецкого происхождения и означает «гражданский». По этому документу все государственные работники делились на три чина: воинские, статские и придворные, а также на 14 классов или рангов. Если прежде основным критерием служебной годности и продвижения по службе была знатность происхождения, то теперь на первое место были поставлены личные способности, образование и заслуги. «Табель о рангах» использовалась в качестве руководства вплоть до октября 1917 г.
3. Характерной особенностью формирования российской бюрократии в царское время было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса личное, а затем и потомственное дворянство.
4. Отличительной чертой советских органов власти было соединение законодательных и исполнительных функций. Для формирования государственного аппарата был использован принцип номенклатуры (лат. роспись имен), под которой понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях. Кандидатуры на эти должности предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались комитетами КПСС (от райкома (горкома) до ЦК партии).
Контрольные вопросы:
1.Покажите отличительные характеристики дореволюционных этапов эволюции государственной службы.
2. Раскройте специфику советской государственной службы.
PAGE 14
Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм> |
|||
| 9880. | Вопросы мотивации служебного поведения в учреждениях государственной службы (на примере Управления Федеральной службы судебных приставов по Санкт-Петербургу) | 299.45 KB | |
| В этих работах утверждается что деятельность каждого человека всегда побуждается определенными ценностями и мотивами. Именно мотивация по его мнению является причиной того что то или иное конкретное поведение направляется к одной категории объектов а не к другой. Направленность мотивации проявляется в идеальном плане действий и характеризует то на что они нацелены что человек стремиться сделать. Она может быть потенциальной желание человека что-то делать например выполнить сложное задание или кем-то стать или актуальной... | |||
| 10669. | Принципы государственной службы | 24.38 KB | |
| Понятие принципы гражданской службы 2. Конституционные принципы государственной службы 3. Организационные принципы государственной службы 4. | |||
| 20682. | Основные функции государственной службы | 145.1 KB | |
| О системе государственной службы Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ определены единые правовые и организационные основы системы государственной службы в том числе управления в этой сфере а также закреплены общие правила государственной службы России которые должны применяться при правовом регулировании всех видов и уровней государственной службы и применении их на практике соответствующими государственными органами и должностными лицами. Об основах государственной службы Российской Федерации ныне утратившем силу... | |||
| 10048. | Модели организации государственной службы | 29.2 KB | |
| Необходимость повышения социальной ответственности государственной службы и эффективности профессиональной деятельности государственных служащих влекут за собой актуальность изучения позитивного опыта организации и функционирования зарубежной государственной службы. | |||
| 4312. | Понятие государственной службы и государственного служащего | 5.51 KB | |
| Понятие государственной службы и государственного служащего. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях предприятиях организациях и объединениях. С точки зрения современного законодателя государственная служба в РФ это профессиональная деятельность состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов... | |||
| 13413. | Основные понятия государственной и муниципальной службы | 76.98 KB | |
| Критерии оценки личных качеств работника Понятие и значение аттестации Отграничение аттестации работников от схожих правовых явлений Принципы правового регулирования аттестации Становление и развитие законодательства об аттестации и его сущность подготовка к проведению аттестации Проведение аттестации и принятие решений Исполнение решений по результатам аттестации... | |||
| 21486. | Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной службы | 21.74 KB | |
| Бюрократизм и его роль в государственном управлении. Проблемы бюрократизма и бюрократии для России. Теория организаций объяснение феномена бюрократии. Исторические типы бюрократии Российский тип. Проблемы формирования государственной службы демократического общества. Количественные характеристики численности государственных служащих РФ. Бюрократия и власть в новой России Заключение Список используемой литературы Введение Прежде всего сама трактовка темы реферата предполагает обращение... | |||
| 13814. | Запреты, связанные с прохождением государственной гражданской службы в Российской Федерации | 29.43 KB | |
| Общие положения о государственной гражданской службе в РФ. Понятие государственной гражданской службы в Российской Федерации и ее функции. Принципы государственной гражданской службы в Российской Федерации. Ограничения связанные с прохождением государственной гражданской службы в Российской Федерации. | |||
| 19535. | Методы органов по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации | 16.35 KB | |
| Понятие и сущность управления государственной службы. Основные методы управления государственной службой. Методы органов по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации. Введение Важнейшим условием нормального функционирования и развития государственной службы является управление ею. | |||
| 18367. | Мотивационные технологии, как главный фактор развития конкурентоспособности в системе государственной службы | 126.76 KB | |
| Исследую выкладки Герцберга можно увидеть что один и тот же мотивационный фактор может вызвать удовлетворение работой у одного человека и неудовлетворение у другого и наоборот. Бухгалтер может ожидать что в результате предпринятых им усилий он получит продвижение по службе и прилагающиеся к этому льготы. Какой опыт вынес автор из описанной ситуации В процессе практической работы было выяснено что по мотивации труда сотрудников коммерческих фирм существует достаточно много литературы и этот вопрос всесторонне рассмотрен казахстанскими и... | |||
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Российская академия народного хозяйства
И государственной службы
При Президенте Российской Федерации»
Владимирский филиал
Факультетуправления
Специальность государственное и муниципальное управление
Профиль государственная и муниципальная служба
Кафедра государственного и муниципального управления
Реферат
по дисциплине:
Основы государственной и муниципальной службы
на тему:
История Государственной и муниципальной службы в России
Владимир
Введение 3
1. Становление государственной службы 5
1.1. Этапы становления государственной службы 5
1.2. Проблема реформирования государственной службы 12
2. Развитие муниципальной службы 14
2.1. История развития муниципальной службы 14
2.2. Современный этап муниципальной службы 17
Заключение 19
Библиографический список 20
Введение
Актуальность темы состоит в том, что государственная и муниципальная служба - это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти, а сам термин «служба» - это одно из самых первых слагаемых социального устройства общества на самой ранней ступени его развития, служба оформилась и существовала задолго до возникновения государства. Потребность в построении демократического правового федеративного государства требует создания целостной системы государственной и муниципальной служб, обеспечивающих реализацию функций государства и органов муниципальной власти в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества.
Реформирование государственной службы и муниципальной службы является приоритетным направлением деятельности в сфере государственного строительства, которое должно осуществляться в рамках общей административно-правовой реформы Российской Федерации. В условиях становления и развития российской государственности и формирования гражданского общества становится актуальной потребность в создании эффективной и управления общественными процессами в стране.
Целью работы является рассмотрение основных этапов развития государственной и муниципальной службы с момента возникновения до настоящего времени. Задачей является рассмотрение реформирования государственной и муниципальной службы.
Объект данной работы является: государственная и муниципальная служба. Предметом работа является: общественные отношения в процессе развития государственной и муниципальной службы в России.
Задачами этой работы являются:
Рассмотреть понятие государственной и муниципальной службы
Рассмотреть этапы становления государственной службы
Осветить проблемы реформирования государственной службы
Раскрыть историю развития муниципальной службы.
Государственное управлении имеет важные функции, выполнение которых обеспечивает существование государства: поддержание внешней внутренней безопасности страны, организацию работы учреждений образования, здравоохранения и других институтов, развитие экономики. Эти и другие функции выполняются через государственных (муниципальных служащих) служащих, которые находятся на службе в органах публичной власти.
государственный служба муниципальный управление
Становление государственной службы
Этапы становления государственной службы
Государственная служба - профессиональная деятельность в аппарате государственного управления. В различных странах, как состав, так и функции госслужащих определяется по-разному. Обращаясь к периоду образования древнерусского государства, речь будет идти о прообразах государственных институтов, формировании той организации, которая в современном значении обозначается термином государственная служба. Мы обратимся к следующим этапам формирования и развития государственных органов власти в России:
I. Древнерусское государство X-XIII вв.
II. Русское государство XIV-XVII вв.
III. Российская империя XVIII-XX вв.
IV. Советский период XX в.
V. Перестройка и формирование новой государственности 1985-1999 гг.
VI.Современный период развития Российской Федерации.
I. Как известно, первые упоминания о государственных и общественных институтах на территории современной России приходится на IX век и связаны с приглашением Рюрика и его братьев для управления русскими землями. Применительно к этой легенде в летописях упоминается о следующих общественных образованиях, являющимися прообразами государственной службы в России:
Собрание представителей племен, пригласивших варягов (историки предполагают, что это было непосредственным предшественником позднего веча).
Князь, который владеет землями и судит.
Дружина вооруженный конный отряд, который всегда находился при князе.
Дружина была опорой князю, вся территория княжества находилась под контролем дружины «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя. В XI – XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском дворянстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами. Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» имеют собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя. Дружина находилась вне общинной структуры общества. Она была оторвана от нее социально и территориально.
В период феодальной раздробленности и усилением роли Московского княжества происходит постепенное отслоение значительной части дружины от управленческой и военной деятельности к хозяйственной, что способствовало формированию профессионального слоя вольных наемных служащих. Отсюда, в XII-XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово - вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и прочие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.).Более централизованное формирование государственной службы произошло в период возвышения Московского княжества и присоединения к нему земель в XV-XVII вв. Московский князь в своем правлении опирался на бояр - корпорации профессиональных воинов, чьи права целиком зависят от государя. Бояре получали земли от князя за свою службу.
Имущественное положение служилых людей во многом определялось земельными пожалованиями - поместьями, которые государь давал своим «холопам» на время службы. Вознаграждением за прежнюю военную службу могло стать и так называемое кормление. Общегосударственным административным органом выступала государева Казна. Фактически она представляла собой государственную канцелярию, из которой позднее выделились органы отраслевого управления - приказы. Государственного аппарата как такового пока не существовало. Со временем люди, стоящие на службе у государя и выполняющие различные государственные функции, сформировались наряду с боярами в отдельное сословие – дворянство.
II. Кардинальные изменения, положившие начало официальному закреплению государственной службы в России, произошли в период знаменитых реформ Петра I (1682-1725 гг. правления). В структуре государственных органов на смену системы приказов утверждены 11 Коллегий и Святейший Синод (на правах коллегии). В отличие от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены между коллегиями. Президент коллегии назначался царем. Петр I разделил Россию на восемь административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем. Губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых были представлены губернаторы, вице-губернаторы, воеводы.
Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Официальным началом государственной службы России стал 1722 год, когда была издана Табель о рангах, вводившая новую иерархию военных, статских и придворных чинов из 14 классов. В основу Табели был положен принцип личной выслуги, согласно которому каждый чиновник или военный в своей служебной карьере должен был последовательно проходить всю лестницу чинов снизу вверх. Введенная Петром I система государственной службы и должности государственных служащих сохранились с внесенными изменениями до советского периода истории России. III. В период Российской империи определенные изменения происходили в статусных правах и обязанностей дворянства. Так, Манифестом Петра III была отменена обязательная служба дворян. Дворяне не исполняли обязанности перед государством, но при этом сохраняли сословные привилегии. За время правления Екатерины II и Павла I установлена возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую должность.
При Александре I система государственной службы становится четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления – министерства заменяют комиссии, а также создается новый Российский совещательный орган при императоре - Государственный Совет (1810 г.). Важное значение имел Указ Александра I«О правилах производства в чины по государственной службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники».
Цель – повысить образовательный уровень чиновников, профессионализм. Дальнейшее развитие законодательство о государственной службе получило в Положении, утвержденным Николаем I, от 14.05.1834 г. «О порядке производства и чины по гражданской службе». Данным положением вводилась система поощрений за «усердие и похвальное отправление служащих» и «особые труды чиновника».
IV. В Советском Союзе постепенно утвердился административный институт государственной службы, хотя официально термина «государственная служба» не существовало. Государственный аппарат находился под жестким контролем партийно-советской номенклатуры в лице правящей политической элиты в Политбюро и ЦК ВКП (б) - КПСС и первых секретарей ЦК республик, обкомов на местах.
В условиях партийного диктата использовалась «трудовая модель» функционирования государственного аппарата, при которой отношения государственной службы сводились к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не административно - служебного, а трудового права. Все назначения на руководящие административные, хозяйственные, высшие военные и правоохранительные посты проводились через партию, что отражает номенклатурный принцип государственной кадровой политики в СССР. Номенклатура представляла собой перечень руководящих должностей, при замещении которых требовалась санкция соответствующего партийного комитета.
V. Обращаясь кратко к истории периода «перестройки» следует выделить, что ее кульминацией стали первые конкурентные выборы Съезда народных депутатов СССР 1989 года, которые привели к появлению реформаторского меньшинства в высшей государственной власти и введение поста Президента СССР в 1990 году.
Итогом «перестройки» стал распад Советского Союза в 1991 году, и появление вследствие этого на политической карте мира 15-ти новых независимых государств, охваченных в той или иной степени процессами модернизации. В России в этот период продолжали происходить коренные изменения в общем политическом устройстве страны, ориентированной на всестороннюю модернизацию государственной системы.
В период 1992-1993 годов в стране в качестве основ формирования рыночной экономики произошла либерализация цен; была осуществлена приватизация. Политические и экономические реформы инициировались указами президента, полномочия которого значительно расширились с принятием новой Конституции РФ в 1993 году. Эти события были ключевыми в процессе модернизации России в 1990-х годах и качественно обусловили ее специфику.
VI. Новый этап государственного развития связан, в первую очередь с именем Владимира Владимировича Путина. Административная реформа 2000-х годов была инициирована именно им. Реформу государственной службы в России на современном этапе можно разделить на несколько этапов:
1. Начало административной реформы - 2003-2004 гг.
2. Ликвидация недостатков реформы - 2006-2008 гг.
3. Федеральная программа по реформированию государственной службы Российской Федерации - 2009-2013 гг.
В рамках 1-го этапа Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 были определены приоритетные направления административной реформы. Правительству Российской Федерации было поручено образовать Правительственную комиссию по проведению административной реформы, что было сделано постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451, утвердившим также Положение о соответствующей комиссии.
По результатам деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы в период 2003-2004 гг. были подготовлены основополагающие нормативные акты Президента Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» введена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно - правовому регулированию возложены на министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, оказанием государственных услуг и управлением государственным имуществом занимаются федеральные агентства. В тот же период были приняты два важных федеральных закона - Федеральный закон от 23 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Для ликвидации отмеченных недостатков был разработан 2-ойэтап административной реформы в Российской Федерации на 2006-2008 гг. План мероприятий по ее проведению были одобрены распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Концепция реформы, принятая Правительством, определила в качестве приоритетов следующие направления:
Повышение качества и доступности государственных услуг;
Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
Общее повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
На данном этапе в рамках административной реформы должна была осуществляться деятельность по следующим направлениям:
а) разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы;
б) ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
в) реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
г) проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению контроля и надзора;
д) обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне;
Реализация на практике поставленных задач выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.
Так как ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства российской Федерации о формировании системы управления государственной службой. В связи с этим была утверждена Федеральная программа «По реформированию государственной службы в Российской Федерации» (2009-2013 гг.).
Данная программа ознаменовала начало 3-го этапа административных реформ.
Введение
ГЛАВА 1. Государственная служба как основание пенсионного обеспечения в России XIX века .
1. Государственные гражданские служащие Российской империи: понятие, классификация 15-29 стр.
2. Правовое регулирование государственной службы в Российской империи. Правовой статус чиновничества 30-40 стр.
3. Становление пенсионного обеспечения в России 41-67 стр.
ГЛАВА 2. Условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих в России в XIX веке .
І. Виды пенсионного обеспечения государственного служащего, закрепленные в законодательстве России XIX века 68-90 стр.
2. Распоряжение денежными средствами эмеритальной кассы в России XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров) 91 -97 стр.
3. Делопроизводство и отчетность в эмеритальных кассах XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров) 98-109тр.
4. Особые условия назначения пенсий и единовременных пособий священнослужителям и псаломщикам епархиального ведомства 110- 122стр.
ГЛАВА 3. Иные виды социальных выплат, связанные с пенсионным обеспечением .
1. Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия 123-134 стр.
2. Сравнительный анализ выплат правопреемникам (родственникам) умершего лица сумм пенсионных накоплений в Российской империи XIX века и Российской Федерации 135-150 стр.
3. Сравнительный анализ основных положений актов о пенсионном обеспечении государственных служащих, действовавших к концу XIX века в ведущих иностранных государствах 151-156 стр.
Заключение 157-163 стр.
Список использованной литературы 164-179 стр.
Приложения №1, №2 и №3.
Введение к работе
Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
История последних и является объектом настоящего исследования, поскольку успех современной пенсионной реформы во многом зависит от творческого осмысления и использования отечественного опыта законодательного регулирования системы пенсионного обеспечения.
Переход к новым общественно-экономическим отношениям заставил пересмотреть ряд вопросов, связанных с социальным обеспечением, в том числе, начались кардинальные изменения в пенсионном законодательстве. Первую попытку начать пенсионную реформу в России можно датировать 7 августа 1995г., когда вышло постановление Правительства РФ «О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». Концепция реформы в общих чертах подразумевала трехуровневую систему. Часть намеченных мероприятий реформы была реализована. В частности была начата программа ввода персонифицированного учета. Но накопительные механизмы так и не были введены. Причина крылась в крайней инертности процесса согласований между заинтересованными государственными структурами на этапе выбора конкретных механизмов.
"См.: п. 1,2 ст.7. Конституция Российской Федерации. 12.12.1993г. М.2004.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790 "О мерах по реализации концепции
реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации" (с изменениями от 30.05.1997)
В первом полугодии 1997 года была подготовлена новая «Концепция пенсионной реформы», которая вызвала бурное обсуждение, но
официально не была утверждена.
Дебаты вокруг пенсионной реформы на правительственном уровне привели к появлению в мае 1998г. новой правительственной концепции, менее радикальной по сравнению с предыдущими, с более осторожным и длительным внедрением новых принципов. Эта Концепция также не имела конкретно прописанных механизмов, пришлась на период смен правительств (Кириенко - Примакова - Степашина - Путина) и забуксовала. 4
Третья попытка была начата в ходе разработки новой правительственной программы в 2000г. Так называемая «программа Грефа» имела специальный раздел, посвященный пенсионной реформе и механизмам введения накопительных принципов (куратор - Михаил Дмитриев). 5
В октябре 2000г. на заседании Правительства РФ эти принципы были одобрены и стали приобретать первые конкретные очертания (сроки переходного периода, величины отчислений и т.п.). 6
7 февраля 2001г. в Кремле под председательством Президента России прошло совещание, посвященное реформированию пенсионной системы РФ, ставшее по существу фактической отправной точкой для подготовительной фазы реформы.
Реформа пенсионной системы продолжается по настоящий момент. Далеко не все проходит столь гладко, как бы хотелось. На разных этапах реформы современная Россия сталкивается с многочисленными
3 См.: Мачульская Е.Е. Пенсионная реформа: начало реализации, "Законодательство", N 1, 1997.
4 См.: Назаров А.С. Пенсионная реформа: правовые аспекты. "Гражданин и право", N 10, 11, октябрь, ноябрь
2001 г.
5 См.: Колсанова Е.Б., К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации
"Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.
7 См.: Пенсионная реформа: взгляд сверху (интервью с В.И. Вьюницким, советником председателя
Правления Пенсионного фонда РФ) ("Кадровое дело", N 4, апрель 2004 г.)
непредвиденными трудностями, преодоление которых невозможно без учета исторического опыта пенсионного обеспечения. Если обратиться к прошлому нашей великой державы, то мы можем почерпнуть много интересных фактов, которые при условии комплексного и целенаправленного изучения могут существенно облегчить стоящие перед современной пенсионной системой сложнейшие задачи.
Вышеуказанные обстоятельства и обуславливают актуальность темы настоящего исследования, обращенного в первую очередь к историческому наследию российской правовой мысли, правоустановительной и правоприменительной практики в сфере социальной защиты и пенсионного обеспечения отдельных категорий населения. Эффективность функционирования правовых норм, регулирующих отношения по поводу пенсионного обеспечения, зависит от учета ряда социально-экономических и политических факторов, проанализировать которые и призвана в известной мере историко-правовая наука в целом и данное диссертационное исследование, в частности.
Так же актуальным с точки зрения научного исследования является историко-генетический подход к рассмотрению поставленных в диссертационной работе задач. По своей сути, в данном аспекте, он является инновацией, так как при помощи вышеуказанного метода до настоящего момента не был проведен анализ законодательства Российской империи по вопросам пенсионного обеспечения.
Степень разработанности проблемы.
В силу разного рода обстоятельств и в первую очередь значительных по своим результатам государственно-правовых реформ, период XIX в. в России стал предметом пристального изучения историками; научная, научно-популярная, учебная и публицистическая литература, посвященная ему, огромна и, сама по себе, достойна стать предметом отдельного историографического исследования. Однако тема пенсионного законодательства XIX - начала XX вв. до сих пор оставалась без
должного внимания и анализа в отечественной историко-юридическои науке.
Историография российской истории XIX в. характеризуется и ещё одним свойством. Изучение и осмысление проблем указанного периода до недавних пор предопределялось не только научными обстоятельствами (анализом документального наследия, архивных и нормативных источников и т.п.), но и высокой степенью идейно-политической ангажированности научных исследований. Поэтому состояние и сами принципы научных подходов к исследованию проблем чаще предопределялись их идеологическим видением. Задачи современной юридической науки обуславливают необходимость их обновления.
Следует отметить, что непосредственно вопросом статуса государственного служащего, или, как принято называть, «чиновника», занимались в разные эпохи такие ученые, как: Д.Н. Бантыш-Каменский, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Ю.Н. Старилов, М.М.Сперанский и многие другие. На тему о государственной службе защищено несколько диссертационных работ, как историками, так и юристами. 9
Хотелось бы обратить внимание, на отсутствие должного интереса к вопросам истории государственной службы в годы существования СССР, что подтверждается отсутствием научных работ по истории развития государственной службы в России как до революции 1917 г., так и после нее. В зарубежной западной литературе, напротив, можно обнаружить весьма обстоятельный анализ вопросов истории развития государственной службы в России. 1
8 См.: Бантыш-Каменский Д.Н. Историческое собрание списков кавалеров четырех Российских императорских орденов. - СПб. 1814; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999; Оболонский А.В. Государственная служба. М., 1999; Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального курса. Воронеж, 1995; Сперанский M.M. Обозрение исторических сведений о Своде Законов. СПб., 1832, и др.
9 См.: Кожевникова Г.В. Реорганизация управления русской армии накануне Первой мировой войны. Дисс.
канд. ист. наук. М.,2000; Столярова Е.В. Законодательство Российской империи второй половины XIX -
начала XX вв. о гражданской государственной службе. Дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1998 и др.
10 См.: Bilinsky A. Der sowietische offentliche Dienst vor dem Hintergrund des deutschen Beamtenrechts II
ROW.
1981. S. 41. ff; Kaysers H. H. Der offentliche Dienst in der DDR. Historische Entwicklung und geltendes Recht,
RiA. 1971. S. 144: Jaskiewicz W. Allgemeines Gutachten zu
besonderen Fragen des offentlichen Dienstes in den
Однако, несмотря на то, что вопрос о статусе государственного служащего, как в дореволюционный период, так и в настоящее время является в известной мере освещенным, такой юридически значимый его аспект, как законодательство о пенсионном обеспечении чиновничества, остается до сих пор практически неисследованным.
Данный «пробел» связан, скорее всего, с тем, что в XIX в. в системе российского права отдельно не выделялось пенсионное, социальное или трудовое право в качестве самостоятельной отрасли, и нормы права пенсионного обеспечения были отнесены к институтам государственного права. В своих работах И.Е. Андреевский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, К.Д. Дюгамель, С. Хапылев 11 и др. не проводили специального исследования пенсионного законодательства, а акцентировали внимание на проблемах практического применения Свода законов Российской империи в целом. Комментарии этих выдающихся правоведов были нацелены, прежде всего, на совершенствование правоприменительной деятельности.
Конкретные сведения о пенсионном обеспечении государственных служащих XIX в. можно обнаружить в основном в трудах ученых - не юристов того времени. Такой труд, как «Теория и практика пенсионных касс» магистра математики Малешевского Б.Ф. , бесспорно, содержит полезную информацию о деятельности пенсионных касс, но
sozialistischen Staaten II Studienkommission fur die Reform des offentlichen Dienstrechts. Bd. 3, Recht und System des offentlichen Dienstes (Osterreich, sozialistische Staaten, Jugoslawien, Polen, Ungarn) I Hrsg. J. H. Kaiser, F. Mayer, C. H. Ule. 1973. S. 65 (67 ff); Luchterhandt O. Zur Klassifizierung und Rechtsstellung der sowjetischen Staatsangestellten 33 II Einparteiensystem und burokratische Herrschaft in der Sowjetunion I Hrsg. Meissner, Brunner, Lowenthal. 1978. S. 137. (139 ff.); Torke H.J. Das russische Beamtentum in der ersten Halfte des 19. Jahrhunderts II Forschungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd. 13, 1967; Melville R., Steffens T. Die Bevolkerung// Handbuch der Geschichte Rublands. Bd. 3: 1856-1945: Von den autokratischen Reformen zum Sowjetstaat. II. Halbband, 1992. S. 1009 (1174-1179); Plaggenborg S. Die Organisation des Sowjetstaates II ibid. S. 1413 (1487-1492); Nienhaus U. D. Revolution und Burokratie: Staatsverwaltung und Staatskontrolle in Sowietrubland 1917-1924, 1980; Handbuch des offentlichen Rechts. Bd. IV: Das Staatsrecht des Russischen Reiches I Hrsg. I. Engelmann von. Freiburg, 1889.
11 См.: Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб. 1864, Русское государственное
право. - СПб. 1866; Градовский А.Д. Начало русского государственного права. M., 1886; Коркунов Н.М.
Русское государственное право СПб. - 1909; Дюгамель К. Д. Опыт государственного права Российской
империи. - СПб. 1833; Хапылев С. Систематическое собрание Российских законов с присовокуплением
правил и примеров из лучших законоучителей. - СПб. 1819.
12 См.: Малешевский Б.Ф. Теория и практика пенсионных касс. В 5 томах. - СПб. 1889-1890 гг.
преимущественно статистического характера, которая не отражает развития соответствующего законодательства.
В современных трудах, например Е.Е. Столяровой, А.В. Михайлова, В.И. Мудракова, можно найти всего лишь ссылки или упоминания о существовании пенсионного обеспечения в XIX в. Кроме того, данного рода работы больше освещают финансовую сторону выплат, анализируя те или иные ошибки в расчетах сумм пенсий и долговых обязательств, нежели правовую.
Таким образом, законодательство, регулировавшее пенсионное обеспечение государственных служащих в XIX в., оставалось до сих пор недостаточно исследованным, что на наш взгляд, усиливает аргументацию новизны и актуальности задач, поставленных в диссертации.
Предметом настоящего исследования являются - общественные отношения в сфере социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, урегулированные нормами законодательства Российской Империи.
Объектом является система нормативно-правовых актов, регулирующая пенсионное обеспечение государственного служащего и членов его семьи, сложившаяся в Российской империи в период XIX -начала XX вв.
В интересах глубины и полноты исследования, в содержании работы, заявленные хронологические рамки в отдельных аспектах расширены. В диссертации проводится анализ актов, регулировавших пенсионное обеспечение чиновников гражданского, военного, духовного и придворного ведомств, то есть основных видов государственной службы. Однако в ней не рассматриваются специально акты, регламентировавшие
13 См.: Столярова Е.Е. Некоторые вопросы совершенствования правового обеспечения российской государственной службы. // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995; Негосударственное пенсионное обеспечение населения Российской Федерации. Под. ред. Мудракова В.И. М., 2002; Михайлов А.В., Мудраков В.И. Все, что вы хотите знать о негосударственных пенсионных фондах. М., 2001.
пенсионное обеспечение чиновников земств и городского
самоуправления, в известной мере приравненных к государственным служащим, так как, по мнению автора, данная тема заслуживает самостоятельного исследования. 14
Особенная трудность в проведении данного анализа была связана с тем, что, несмотря на систематизацию нормативных актов, завершенную в Своде законов Российской империи, пенсионное законодательство того времени не было не только кодифицировано, но и даже не собрано в одном томе Свода законов Российской империи. Его нормы, расположенные в томах Свода законов в хронологическом порядке, зачастую, противоречили, дублировали или дополняли друг друга, порождая коллизии в законодательстве, хотя и были детализированы.
Цель диссертационного исследования: выявление закономерностей и особенностей процесса становления и развития пенсионного законодательства об обеспечении государственных служащих и членов их семей в XIX - начале XX вв.
Цель, объект и предмет исследования обусловили постановку следующих задач, решение которых составило содержание данной диссертации:
Дать комплексный анализ пенсионного законодательства XIX - начала XX вв., с учетом исторических предпосылок его зарождения, оформления и развития.
Определить условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей по законодательству Российской империи.
Общественная служба отличалась от государственной по способу назначения, правам и преимуществам. Основными признаками общественной службы являлись: безвозмездность, выборное начало и «отсутствие служебных выгод» (чинопроизводство). Исключение составляли исполнительные органы выборных общественных учреждений в виде членов управ и комиссий, получавших за свои труды особое вознаграждение. В особом положении находились и лица, служившие по вольному найму при выборных общественных учреждениях, городских думах, земствах и т.д.
3. Установить сходства и различия систем государственного и
негосударственного пенсионного обеспечения в XIX - начале XX вв.
4. Провести историко-правовой сравнительный анализ права
наследования средств пенсионных накоплений в дореволюционной и
современной России.
Источниковая база исследования.
В основу исследования положены пенсионные уставы: Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях, Особенные Уставы о пенсиях и единовременных пособиях по различным ведомствам, Уставы эмеритальных касс различных ведомств, Устав о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских чиновников; Орденские Статуты, Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдельных местностях, вошедшие в Свод законов Российской империи (в ред. 1832г., 1842г., 1857г., с последующими изменениями вплоть до 1906г.), а также некоторые нормативные акты, содержащиеся в Полном Собрании Законов Российской империи (Собр. I - III).
В диссертации были использованы материалы из фондов библиотек Института государства и права Российской Академии Наук, Российской Государственной Библиотеки им. В.И. Ленина, юридической научной библиотеки «Спарк», Государственной публичной исторической библиотеки России, архивные документы РГАДА (Ф. 11, Ф. 370, Ф. 1278); РГБ Отдел рукописей (Ф. 20, Ф. 133, Ф. 243, Ф. 1270) и др.
Методологическую основу исследования составили общенаучные, специальные и частные (юридические) методы. Достаточный инструментарий для активизации познавательного процесса дают исследовательские методики, основанные на синтезе подходов исторической школы права и современной отечественной юриспруденции, используемые в историко-правовых исследованиях. Применение автором совокупности этих методов, в частности хронологического, сравнительно-правового и
формально-юридического, позволило осуществить решение задач, поставленных в диссертации.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Диссертация представляет собой первый в отечественной историко-юридической литературе опыт обобщающего комплексного исследования истории зарождения, оформления и развития пенсионного законодательства в России.
Автором проанализирована юридическая природа пенсий и предложена классификация условий их назначения, форм и видов пенсионного обеспечения государственных служащих. Исследована система государственного и негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих. Проведен сравнительный анализ права наследования средств пенсионных накоплений в Российской империи и современной России.
Основные положения, выносимые на защиту:
Прообразом пенсионного обеспечения в натуральной форме в России следует считать кормления, поскольку они назначались не только за выполнение определенных обязанностей в период несения службы, но с учетом прошлых заслуг и после ее окончания. Характерно, что даже после введения в Российской империи пенсионного обеспечения, выраженного в денежном эквиваленте, достаточно долго применялась смешанная система денежного и натурального пожизненного содержания.
Пенсионное обеспечение изначально устанавливалось как привилегия исключительно государственных служащих, в чем проявлялась забота государства о них. Первыми право на пенсионное обеспечение получили военнослужащие в силу особой значимости этого вида государственной службы.
Правовое регулирование пенсионного обеспечения в России XIX в. было достаточно детализированным в сравнении с пенсионным законодательством зарубежных европейских государств того времени. Так,
например, нормативно-правовыми актами были урегулированы даже такие отношения как наследование средств пенсионных накоплений, учет этих средств на индивидуальных счетах и др. Несмотря на отсутствие единого кодифицированного акта о пенсионном обеспечении государственных служащих в России в XIX в., действующая система нормативно-правовых актов достаточно четко закрепляла общие принципы, условия назначения пенсий и виды пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей.
4. Право на пенсионное обеспечение давала «служба Государю».
Законодательством Российской империи определялись следующие виды
пенсии:
пенсия за выслугу лет;
пенсия по инвалидности (получение увечья);
пенсия по случаю потери кормильца;
персональная пенсия.
В основу данной классификации видов пенсионного обеспечения положены условия назначения пенсии, а в основу иных классификаций статус субъекта, представленного к назначению пенсии или единовременного пособия, и источник права, содержащий норму и источник финансирования.
В рассматриваемый период сложилась как государственная, так и негосударственная система пенсионного обеспечения государственных служащих. Несмотря на объективные трудности финансового характера, обозначившиеся в системе негосударственного пенсионного обеспечения к началу XX в., высокий уровень государственных гарантий и ответственности в области негосударственного пенсионного обеспечения обусловил широкое распространение деятельности эмеритальных касс.
В пенсионном законодательстве XIX в. детальнее, чем в современном, урегулированы отношения правопреемства средств пенсионных накоплений.
Это способствовало своевременной и полной выплате третных 15 пенсионных отчислений, с одной стороны, и поощряло стремление к карьерному росту, с другой.
7. Современные «новеллы» в пенсионном законодательстве РФ, такие как персональный учет, накопительная часть пенсии и др., довольно успешно использовались уже в XIX в., что создает возможность для реального учета и использования накопленного опыта.
Теоретическая значимость исследования. Основные
правоустановительные усилия постсоветского периода в области развития и систематизации пенсионного законодательства были обращены на разработку новых положений, регламентацию сложившейся системы социального обеспечения. Однако при разработке не учитывался богатый дореволюционный опыт пенсионного обеспечения. Исследуемая проблема, несомненно, представляет научный интерес, поскольку восполняет известный пробел в историко-правовой и отраслевой юридической литературе.
Значимость исследования повышается проведенным сравнительным анализом сходств и различий в правовом регулировании современным законодательством тех наиболее важных сторон пенсионных отношений, которые регламентировались законодательством дореволюционной России.
Практическая значимость исследования заключается в том, что собранный, обобщенный и проанализированный в диссертации материал может быть использован для дальнейшего исследования истории пенсионного законодательства, в процессе преподавания истории отечественного государства и права, а также соответствующих спецкурсов. Так, материалы работы могут использоваться преподавателями в лекциях и на семинарских занятиях по юридическим и историческим дисциплинам в целях углубления знаний студентов.
15 Год делился на три отчетных периода, в связи с этим отчетный период назывался третным.
Кроме того, можно найти практическое применение материалам данной диссертации при разработке изменений и дополнений к действующему пенсионному законодательству и для дальнейшего развития правовых основ государственного и негосударственного пенсионного обеспечения.
Структура работы обусловлена поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Государственные гражданские служащие Российской империи: понятие, классификация
Деятельность государственных органов, сколь бы правильно и целесообразно они ни были построены, и как бы правильно не распределялись обязанности и права по должностям, всегда зависит от лиц, занимающих эти должности. Именно люди, личный состав государственного аппарата составляют наиболее важный элемент государственной службы.
Российское законодательство не содержало определения государственного служащего. Так же как не содержало определения самой службы. Правоведы относили к служащим того, кто получал свое назначение или утверждался на государственную должность главой правительства или тем лицом, «которому верховная власть делегировала это право», и кто сам «осуществляет одно из прав государственного верховенства».16 И.Е. Андреевский выделял следующие признаки, отличавшие государственных служащих от лиц, занятых деятельностью иного рода: 1) «Каждое служащее лицо есть самостоятельный, признаваемый положительным законом орган государства как отдельного политического целого». 2) «Определенная регулярная самостоятельная деятельность, а не случайное исполнение каких-либо обязанностей или поручений». 3) «Четко определенные в законодательном порядке отношения между служащими и государственной властью». 4) «Определенный законом круг служебных прав и обязанностей».
Обладая вышеперечисленными признаками, лицо считалось находящимся в «особом публично-правовом отношении служащего к государству, основанном на подчинении и имеющим своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности».х
Широкий круг государственных задач Российской империи обусловливал многочисленный и разнообразный по своим профессиям личный состав государственного аппарата. Число гражданских служащих непрерывно росло. За сорок лет (1857-1897 гг.) оно увеличилось с 90 139 до 435 818 человек, занимавших должности в государственных учреждениях, относимых законом к различным ведомствам.
К гражданским служащим закон относил, прежде всего, лиц, находящихся на службе в учреждениях административных и судебных, традиционно относя их к общегражданским ведомствам, хотя по реформе 1864г. судебные учреждения были отделены от административных, и суд выделен в самостоятельную государственную службу.
Наряду с общегражданскими служащими на службе у государства находились работники науки и просвещения, причем спектр должностей, занимаемых ими, был очень широк: от членов Академии Наук до лаборантов, от профессоров университетов до домашних наставников. К той же категории лиц Устав о службе гражданской относил: медиков, инженеров, работавших в учреждениях разных ведомств, работников средств связи и путей сообщения, иностранных послов и служащих в посольствах и миссиях, служащих жандармерии и полиции, волостных старшин, сельских старост, а также придворные чины и служащих при дворцах, актеров и служащих в императорских и казенных театрах, служащих музеев, благотворительных заведений и т.д. К государственным служащим относились: священники, некоторые сотрудники военных ведомств, пограничной стражи, таможенной службы, морского ведомства и т.д.20
Таким образом, законодательство Российской империи относило к категории государственных служащих всех, кто работал в государственных учреждениях и получал от государства жалованье. Профессиональный состав государственных гражданских служащих отличался разнообразием, разнообразной была и деятельность, осуществляемая ими на занимаемых должностях. Однако существовал признак, объединяющий их. Каждый гражданский служащий, независимо от того, занимал ли он пост министра или служил швейцаром, находился в особых, служебных отношениях с государством и был обязан подчиняться законодательству о службе, фиксировавшему эти отношения.
Служба государству, объединявшая лиц, занятых на ней, ставившая их в особое положение по отношению к обществу, позволила законодателю создать единую систему классификации государственных служащих, в основе которой, как и в основе структуры государственных должностей, лежала идея ранга.
Введенная в XVIII в. иерархическая система рангов должностей государственной службы дореволюционной России предполагала для лиц, занимающих эти должности, наличие определенных деловых качеств, навыков и квалификации, которые должны быть тем совершеннее, чем выше ранг должности, занимаемой тем или иным лицом. Это повлияло на систему классификации государственных служащих.
Установив разделение службы по родам и иерархические отношения между отдельными должностями внутри каждого рода, Табель о рангах ввела новый принцип комплектования и прохождения службы в зависимости от личной выслуги, способностей и образования, окончательно отказавшись от бытовавшей в XVII в. системы назначения на государственные должности в зависимости от «породы», т.е. от принадлежности к тому или иному аристократическому роду.21
Совокупность личных качества служащего позволяла отнести его к одной из четырнадцати категорий, получивших название чина. Каждому рангу соответствовал определенный чин. Первоначально под чином гражданским подразумевались и сами должности, которые были созданы незадолго перед тем в реформированных государственных органах страны, а также почетные звания, не связанные прямо ни с должностями, ни с определенными обязанностями. Самым высоким считался чин I класса. В военной службе ему соответствовал генерал-фельдмаршал, в гражданской -должность канцлера. К Табели прилагалось разъяснение, т.н. «пункты», «каким образом с оными рангами каждому поступать надлежит».
Чин давал служащему право на должность, а также обеспечивал ряд прав и привилегий, наиболее значительной из которых было приобретение дворянского звания по выслуге чина VIII класса.
Привилегий было тем больше, чем выше чин. Для должностей, стоящих на самых низших ступенях служебной лестницы, игравших чисто техническую роль - канцеляристов, копиистов и др., был создан специальный институт канцелярских служителей, не имевших рангов. Он был начальной ступенью гражданской государственной службы, через которую должна была проходить основная масса служащих.
Правовое регулирование государственной службы в Российской империи. Правовой статус чиновничества
Следует отметить, что госслужба дореволюционной России была одной из самых совершенных и действенных в мире: по уровню профессионализма и компетентности отечественные чиновники могли на равных соперничать со своими европейскими коллегами. Поэтому сегодня, когда госслужба в постсоветский период фактически воссоздается заново, необходимо вспомнить прошлое.
Становление и развитие государственной службы с самого начала было неразрывно связано с формированием русского централизованного государства. Законы XVI-XVII вв. не только точно определяли характер и объем отбываемой повинности государю каждым «служилым» человеком, сколько предусматривали строгую кару для тех, кто от нее уклонялся.
Государственная служба в допетровский период не имела четких правовых основ и носила, скорее, патримониальный характер (каждый служащий рассматривался как личный слуга государя). Петровские преобразования потребовали создания профессионального, хорошо организованного, структурированного государственного аппарата. Сделать это стало возможно лишь на прочной правовой основе. Одним из главных итогов реформы Петра I стало создание более четкой системы государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой отмежевание гражданской государственной службы от военной, духовной и придворной. Сама государственная служба стала объектом специальной отрасли государственного управления.51
По специальному Указу Петра I «О присяге на верность» к ней были приведены чиновники Сената и коллегий, губернаторы, воеводы и другие «управители и служители». Затем было решено разработать закон о государственной службе. Для этого специальная комиссия изучала законодательство Пруссии, Дании и Швеции. На основе анализа иностранного законодательства в 1722 году была подготовлена Табель о рангах всех чинов - воинских, статских и придворных. «Табель» закрепила деление государственной службы на три вида: воинскую службу (наиболее престижную); статскую и придворную (носившую закрытый, привилегированный характер). Этот закон определял также порядок приема и прохождения службы от низших чинов к высшим.
При разработке закона были учтены уже существовавшие в России должности. «Табель о рангах», помимо самой таблицы, имела еще восемнадцать пунктов поясняющего текста, в которых устанавливались штрафы за ее нарушение.
Закон никак не разъяснял само понятие «чин», в силу чего одни исследователи рассматривали его буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же - как ту или иную должность. На наш взгляд, в «Табели о рангах» понятие «чина» используется как в одном, так и в другом значении. Постепенно должности из «Табели» исключаются и в конце XVIII в. исчезают вовсе.53 Определяя место в иерархии государственной службы, «Табель о рангах» в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий. «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать»54 - гласила одна из целеполагающих статей закона.
Согласно закону военные чины ставились выше соответствующих им гражданских и даже придворных чинов. Такое старшинство давало преимущество военным чинам в главном - переходе в высшее дворянское сословие. Уже XIV класс «Табели» (фендрик, с 1730г. - прапорщик) давал право на потомственное дворянство (в гражданской службе потомственное дворянство приобреталось чином VIII класса - коллежский асессор, а чин коллежского регистратора - XIV класс, давал право лишь на личное дворянство). По Манифесту 11 июня 1845г. потомственное дворянство приобреталось с производством в штаб-офицерский чин (VIII класс). Дети, рожденные до получения отцом потомственного дворянства, составляли особую категорию обер-офицерских детей, причем одному из них по ходатайству отца могло быть дано потомственное дворянство. Александр II Указом от 9 декабря 1856г. ограничил право получения потомственного дворянства получением чина полковника (VI класс), а по гражданскому ведомству - получением чина IV класса (действительный статский советник). Приведенные таблицы чинов показывают, что петровская «Табель о рангах» менялась в течение почти двух веков в результате проводимых реформ.
При Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства службой. Вплоть до 1762г. государственная служба для дворян была строго обязательной и фактически являлась для них повинностью. Любой дворянин в возрасте от 15 до 30 лет «обязан был являться в Сенат и нести службу».
При поступлении на службу «Табель о рангах» ставила в равные условия представителей податных и неподатных сословий. Каждый подданный был обязан начинать службу с должности канцелярского служителя, которая вообще не входила в «Табель». В должности канцелярского служителя необходимо было пройти следующие ступени: писец, копиист, подканцелярист и канцелярист.
Идея петровской государственной службы заключалась в отделении личности государя от государства, то есть чиновник служил уже не государю лично, а государству в его лице. «К положительным чертам такой системы, -полагает А.В. Оболонский,- можно отнести расширение возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов».
Главной особенностью взаимоотношений чиновника и государства на этом этапе было то, что такие отношения не рассматривались как договорные. Считалось, что чиновник находится в зависимом от государства положении. Это были односторонние публично-обязательственные отношения, основанные на принципе служебного долга и верности. Статус чиновника определялся нормами государственного права.
Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов и требований к отбору в иерархической системе государственных служащих. Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение.
Особенностью государственной службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера. Так, с 1725г. при Екатерине I дворянам стали предоставляться продолжительные отпуска. В 1736г. Указом Анны Иоанновны ранее пожизненный срок службы дворян был ограничен -25 годами, при этом указан возраст прохождения службы дворянина - с 20 до 45 лет. Петр III своим Манифестом 1762г. «О вольности дворянству» отменил обязательную службу. Жалованая грамота дворянству 1785г. закрепляла свободу дворян от обязательной службы.
Виды пенсионного обеспечения государственного служащего, закрепленные в законодательстве России XIX века
«В награду трудов, подъемлемых на государственной и общественной службе, сверх различных почестей и окладов содержания, установлены: 1) пенсии и единовременные пособия за долговременное и беспорочное прохождение оной; 2) постоянные и единовременные пособия, назначаемые не по уважению к одним летам службы, но из внимания к особенному усердию в исполнении должностей и к происшедшим от того болезненным припадкам, не позволяющим продолжать службу временно или продолжительно»118 - такой фразой начинался Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях Российской империи XIX в. В преамбуле закона указывается на два основных условия назначения государственных пенсий и пособий: выслуга лет и беспорочная служба.
Как уже отмечалось, условия назначения пенсий и единовременных пособий были закреплены Общим Уставом о пенсиях и единовременных пособиях, на основании которого их получали государственные служащие.119 В Российской империи не существовало определенного пенсионного возраста. В отставку можно было выйти в любое время.120 Это одно из отличий пенсионного законодательства XIX в. от современного. Как уже отмечалось ранее, условием назначения государственной пенсии чиновникам являлась беспорочная выслуга сроков, определенных второй главой Устава о пенсиях и единовременных пособиях.
Чиновники, приговоренные по суду к наказаниям, «соединенным с лишением или ограничением прав состояния, как и к исключению со службы или к отрешению от должности», лишались права на пенсию даже в том случае, если по «Высочайшему милосердию» были избавлены от присужденного им наказания.
Вместе с тем, при получении увечья «во время действительного отправления своих обязанностей, или по причине внутренних тяжких и неизлечимых болезней, случившихся от усиленных трудов при исполнении служебных обязанностей», приведших к инвалидности, чиновник обеспечивался не только единовременным пособием или пенсией, но и имел право просить о призрении Комитет Призрения Заслуженных Гражданских Чиновников.122 Главным условием для назначения пенсии по инвалидности считался факт получения увечья или болезни, в связи с исполнением служебных обязанностей. Между ними должна была существовать причинно-следственная связь. В этих случаях выслуга могла повлиять только на увеличение размера пенсии.
Пенсия по инвалидности была одним из видов государственной пенсии. При ее назначении учитывалась степень инвалидности, оказывающая влияние на размер назначаемой пенсии. Инвалиды - это лица, «сделавшиеся» по каким-либо причинам неспособными к труду. В XIX в. различали: полуинвалидов, т.е. таких, которые могли исполнять некоторые работы и не требовали постороннего за собой ухода, и полных инвалидов, «ни к каким работам не способных и не могущих обходиться без посторонней помощи».
Военными инвалиды, в частности, именовались военнослужащие (преимущественно нижние чины), «сделавшиеся неспособными к службе» из - за ран, увечий, болезней или дряхлости.1 3
Единовременное пособие назначалось чиновнику в том случае, если он оставлял службу в связи с болезнью и не смог выслужить положенных по закону сроков. Если же он вновь поступал на службу, то при вторичной отставке уже терял право на такое пособие,1 так как оно носило единовременный, разовый характер.
Не имевшие чинов и занимавшие штатные, или нештатные канцелярские низшие должности, имели право на пенсии и единовременные пособия наравне с классными чиновниками,125 то есть, не зависимо от занимаемой должности и наличия чина канцелярские и технические служащие получали назначение пенсий и пособий на общих условиях, определенных Уставом.
Иностранцы, состоявшие на государственной службе, даже те, кто не принимал присяги на подданство России или приняли ее после поступления на службу, не лишались права на пенсии и единовременные пособия. Министр соответствующего министерства представлял в Совет Министров объяснения о каждом иностранце, принимаемом на службу на особенных условиях, и оговаривал, как сами условия, так и право назначения ему пенсии или единовременного пособия.
В Особенных Уставах о пенсиях и единовременных пособиях и в Особенном Уставе о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских Чиновников, содержались нормы, регламентировавшие получение пенсионного обеспечения за службу по некоторым ведомствам, имевшим особые положения и иные основания. На пример, пенсии и единовременные пособия за службу в некоторых местностях назначались в соответствии с Положением об Особых Преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского. Главные принципы и условия назначения пенсий оставались неизменными, но требования к срокам выслуги, порядку расчета пенсионных сумм отличались от общих, определенных Уставом.
Или другой пример, штатные чины Канцелярии Государственной Думы и состоящие при Государственной Думе должностные лица пользовались пенсиями и пособиями на основании Общего Устава. Канцелярские чиновники и служители, а также служащие по вольному найму лица обоего пола, пользовались правами на пенсию по VIII разряду, обязательно уплачивая установленные законом вычеты в пенсионный и инвалидный капиталы. Представление к пенсиям и пособиям относилось к ведению Совещания, органа, образованного в порядке, указанном в статье 12 Учреждения Государственной Думы. Устав закреплял обязательные отчисления (вычеты) из жалования государственных служащих. Лица, назначавшиеся на должности по министерству финансов, по министерству путей сообщения и по министерству торговли и промышленности, пользовались на службе, всеми преимуществами, присвоенными их должности, на общем основании Особых Уставов. Те из них, которые окончили курс в высших технических учебных заведениях и не имели права поступления на гражданскую службу, пользовались преимуществами в том случае, если занимали должности, относящиеся к технической части. Перечень этих должностей предоставлялся соответственно Министру финансов, Министру путей сообщения и Министру торговли и промышленности по соглашению с Министрами, в ведении которых состояли учебные заведения.
Пенсии, назначавшиеся кавалерам орденов на основании Орденских Статутов,130 не принадлежали к разряду пенсий, назначаемых по Уставам. Размер пенсий и порядок их производства определялся правилами, определенными в Учреждении Орденов и других знаков
отличия. История создания этих учреждений очень интересна. В 1998г. торжественно праздновалось 300-летие первого и высшего русского ордена, носящего имя святого апостола Андрея Первозванного, а в июне 2005 г. будет отмечаться 280-летний юбилей со дня учреждения ордена, связанного с Петровской эпохой, - ордена св. Александра Невского. Поскольку создание обоих орденов не сопровождалось утверждением соответствующих статутов, о времени их учреждения до сих пор высказываются различные мнения. Традиционно принято считать начальной датой основания ордена Андрея Первозванного 1698г., а ордена Александра Невского - 1725г. Статуты обоих орденов были опубликованы лишь 5 апреля 1797г. в Установлении императора Павла I для российских орденов.
Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия
Пенсионное обеспечение в Российской империи было исключительной привилегией государственного служащего. Человек не находившийся на службе у государства даже не мог мечтать о пенсии. Порядок их назначения и выплаты регулировался Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях.
Установление пенсиона (пенсий), а впоследствии и развитие достаточно прогрессивного по тем временам пенсионного законодательства, связано не только с желанием государства сделать государственных служащих еще более зависимыми, но и для выделения их из общей массы путем проявления материальной заботы о лицах посвятивших себя служению обществу.
Преимущественно государственные чиновники были мужского пола, кроме того, в XIX веке женский труд не был так распространен как сейчас. Соответственно мужчина был практически единственным кормильцем в семье, следовательно, после его смерти дети и вдова могли остаться без средств к существованию. В связи с этим, важно рассмотреть законодательные нормы, регулирующие материальное обеспечение семьи государственного чиновника.
Эмеритальные пенсии и единовременные пособия при определенных условиях можно рассматривать как аналог государственной пенсии по потере кормильца. Однако пенсия по потере кормильца, назначаемая в настоящее время на основании Федерального закона № 166-ФЗ, имеет иное юридическое содержание, и не зависит, как в XIX в. от стажа государственной службы чиновника и платных лет в кассу.
Наряду с государственным пенсионным обеспечением существовало и негосударственное, осуществляемое эмеритальными кассами. Особенно интересен тот факт, что пенсия для членов семьи умершего чиновника назначалась с учетом срока службы и платных лет в кассу. То есть выплата, на первый взгляд, пенсии по потере кормильца производилась из эмеритальных накоплений самого чиновника. Это означало, что средства, отчисляемые им с жалования, в случае его смерти не пропадали и не обезличивались.
Рассмотрим правовые нормы пенсионного обеспечения семей государственных чиновников регламентировавшиеся Уставом эмеритальной кассы Горных инженеров.
Согласно Уставу эмеритальной кассы Горных инженеров,283 главная задача эмеритальной кассы выплата пенсий и пособий, как самим участникам, по оставлении ими государственной службы, так и их семействам, в определенных случаях.
Право на получение денежных выплат из эмеритальной кассы имели все лица, участвовавшие в пополнении денежных средств кассы посредством производимых вычетов с их жалования или взносов.284 Это право распространяется после их смерти на их вдов и сирот.
Эмеритальные пенсии и пособия предоставлялись только вдовам и детям чиновников, участвовавшим в эмеритальных кассах. Никакие другие родственники не имели прав, на какие бы то ни было выплаты из эмеритальной кассы.
Семейства, оставшиеся после смерти участника, имели право на получение эмеритальной пенсии в следующих случаях:
1) если сам умерший приобрел данное право выслугой установленных сроков, то есть прослужил известное число лет на общей государственной службе, и пробыл известное число лет участником эмеритальной кассы.
При подсчете лет общей государственной службы для всех участников кассы учитывалось два срока: двадцать и двадцать пять лет. При подсчете платных лет в эмеритальную кассу, учитывалось пять сроков: пять, десять, пятнадцать, двадцать и двадцать пять лет. Размеры эмеритальных пенсий, соответствующие каждому сроку, определялись по правилам, изложенным в статьях 40- 45.
Стаж общей государственной службы исчислялся по тем же правилам, какие были приняты в Общем Уставе о пенсиях и единовременных пособиях для исчисления срока выслуги пенсий из Государственного казначейства. Отличие было в том, что при исчислении не принимались во внимание никакие причины, лишающие права на пенсию из государственного казначейства или увеличивающие и сокращающие сроки ее выслуги. Таким образом, «дурная аттестация по службе», «бытность под следствием и под судом», взыскания, штрафы и наказания, каким чиновник мог подвергаться в течение своей службы, не имели никакого влияния на выслугу эмеритальных пенсий и не принимались во внимание. Но в случае, если наказание было «сопряжено с лишением всех прав состояния», то право на пенсию передавалось семейству виновного, как бы в случае его естественной смерти.
Такие условия были весьма выгодны для чиновника. На выплату эмеритальной пенсии или пособия ничто не влияло. Следовательно, своевременно и полностью выплачивать эмеритальные взносы было выгодно, так как эмеритальная пенсия была твердой гарантией обеспечения в старости самого чиновника или его семьи, в отличие от государственной пенсии, назначение которой зависело не только от срока выслуги, но и от беспорочности и других условии.
2) Семейства, оставшиеся после смерти участника, имели право на получение эмеритальной пенсии в и том случае, если он получал пенсию по сокращенным срокам, или не успел ею воспользоваться, хотя уже подал прошение о ее назначении, с приложением надлежащего медицинского свидетельства; Указанное условие, относительно подачи прошения не распространялось на семейства, остающиеся после умалишенных. Пенсии этим семействам назначались всегда по сокращенным срокам, если только сумасшествие было доказано установленным порядком.
Эмеритальные пенсии по числу лет общей государственной службы разделялись на два класса, а по числу платных лет каждый класс подразделялся еще на несколько разрядов. К первому классу принадлежали пенсии за двадцать пять и более лет общей государственной службы, а также пенсии, назначаемые за увечье и неизлечимы болезни.
Эмеритальные пенсии назначались участникам по последнему чину, если они состояли в нем на службе и платили в кассу взносы не менее двух лет, а при отсутствии выслуги лет в последнем чине, - пенсия назначалась по предыдущему чину. Если при назначении пенсии оказывалось, что пенсия должна была быть назначена служащему по чину, превышающему более чем на одну степень класс, присвоенный, занимаемой им должности, по штатам, то ему назначалась эмеритальная пенсия по чину, лишь на одну степень выше, чем класс его должности.
