12.04.2007
Строительные отходы - чьи они?
В процессе работы строительных предприятий образуется много отходов. Возникает вопрос что с ними делать? Здесь есть два пути: захоранивать или переводить строительный мусор во вторичное сырье.Второй путь, по мнению экспертов, предпочтительней. Во-первых, это хорошо для окружающей среды, поскольку не страдает экология. Во-вторых, это хорошо для самих строительных компаний, поскольку за отходы, которые используются в качестве вторичного сырья, не взимается плата в бюджет.
Более того, на этом процессе можно еще и заработать. Но чтобы грамотно распорядиться отходами и не упустить свою выгоду, нужно знать множество нюансов: юридических, экологических, санитарных. Именно о них шла речь на семинаре Природоохранная документация в строительной деятельности, который организовали Центр правового обеспечения природопользования (Северо-Западное отделение) и газета Строительный Еженедельник.
О коллизионных нормах в законодательстве по обращению с отходами рассказала Наталья Петрова, руководитель Центра правового обеспечения природопользования (Северо-Западное отделение).
Главный вопрос, который возникает из-за строительного мусора в отношениях между генподрядчиком, субподрядчиками и заказчиком кому он принадлежит? Вопрос не праздный, ведь кто хозяин тот и платит за размещение отходов.
Проблема в том, что действующее законодательство однозначного ответа на этот вопрос не дает. Есть несколько противоречивых законодательных актов.
Основной нормативный акт, который уже упоминался это ФЗ Об обращении с отходами, ст. 4 Право собственности на отходы. В нем говорится, что право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий, в результате которых эти отходы образовались. Возьмем типичный для отрасли пример с разбором здания.
Собственником здания является заказчик. Он владелец материалов, из которых дом построен бетона, кирпича, арматуры, штукатурки. Из этих материалов образуются отходы. Значит, именно заказчик должен нести бремя всех платежей и именно к нему придут инспекторы, если с мусором возникнут проблемы.
Второй законодательный блок это ст. 751 Гражданского кодекса РФ, региональный акт Правила обращения со строительными отходами и Постановление Правительства РФ 1112-ра от 15 мая 2003 года. Там говорится, что образователи строительных отходов это юридические лица, в процессе хозяйственной деятельности которых они образовались. Проще говоря, ответственность за строительный мусор несут подрядчики и субподрядчики, потому что именно они выполняют хозяйственную деятельность на строительном объекте.
Кроме того, в 2003 году был принят ФЗ О техническом регулировании. В соответствии с ним разработан ГОСТ, который пока носит обязательный характер Межгосударственный стандарт ГОСТ 30772 2001 от 28 декабря 2001 года. Он говорит что собственник отходов юридическое лицо, ответственное за территории, где эти отходы находятся.
Таким образом, мы видим, что существует три различных законодательных ответа на вопрос о собственнике отходов. Идеальная ситуация, когда в одном лице объединяется заказчик, застройщик и подрядчик, но это бывает редко. Обычно к строительному процессу привлекают много организаций. И в каждом конкретном случае нужно смотреть договор. Потому что перечисленные гражданские нормы действуют, если иное не предусмотрено договором. А так они носят рекомендательный характер. В договоре же может быть прописан переход права собственности на отходы, отметила Наталья Петрова.
Эксперт отметила, что право на строительные отходы может отчуждаться. Сейчас есть два правовых способа передачи прав на строительный мусор. Можно непосредственно в договоре подряда прописать отдельный раздел: право собственности на отходы и ответственности за них. А можно наряду с договором подряда заключить отдельный договор купли-продажи отходов, что более правильно, заявила Наталья Петрова.
Статья 4 закона «Об отходах» трактует право собственности на отходы, как принадлежность собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, и иных изделий и продуктов, а так же товаров (продукции) в результате использования которых отходы образовались.
Другим лицом это право собственности на отходы может быть приобретено на основании гражданских договоров (купли-продажи, мены, бартер, дарения или иной сделки об отчуждении отходов).
Собственник опасных отходов вправе отчуждать их другому лицу или передавать на переработку оставаясь собственником (давальческое сырье), только в случае если у того другого лица имеется лицензия на осуществление деятельности в области обращения с опасными отходами.
Если отходы брошены собственником, то лицо, в собственности которого находится земельный участок или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность (статья 226 ГК РФ).
Приступив к использованию отходов или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность, лицо имеет преимущественное право, во всяком случае, на их переработку и потребление.
Собственник имеет право пользования отходами без лицензии, если это не противоречит условиям лицензии, а так же положению п.4 части 1 статьи 22 закона «О недрах».
Если же право о собственности перешло другому лицу, то ему потребуется лицензия. Так же статья 18 содержит запрет предоставлять недра для последующего производства строительных материалов, если имеется возможность использования отходов.
Собственность на отходы может прекращаться в случае отказа от права собственности, но отказ прекращает право собственности, в случае принятия этого отказа компетентным органом.
Закон не различает захоронение отходов как отказ или прекращение права на отходы, и не устанавливает правовых последствий.
Государство же обязано обеспечить ведение кадастра отходов включая учет мест размещения отходов и субъектов прав. При этом часть отходов попадает в разряд опасных, в том числе радиоактивных. Использование, которых связано с определенными ограничениями. См. ФЗ «О промышленной безопасности опасных промышленных объектов», ФЗ «Об использовании атомной энергии».
Правомочия права собственности.
Право пользования – право извлекать индивидуально – определенные вещи, извлекать полезные свойства, доходы и плоды.
Владение вещью – фактическое обладание ею, возможность привносить определенные улучшения (косметический ремонт, капитальный ремонт, вплоть до реконструкции).
Распоряжение вещью – это право определять её судьбу вплоть до отчуждения (передавать в аренду, в найм, либо иным образом менять обладателя или пользователя вещи).
Правовой режим геологической информации
Статья 27 закона «О недрах»:
Геологическая информация может находиться в государственной или частной собственности в зависимости от того чьи средства использовались для её получения.
Таким образом, правовой режим информации может определяться правом собственности или правом пользования других лиц, причем формы собственности могут быть различными.
Собственность на информацию не является вещным правом, обычно её обозначают термином интеллектуальная собственность , так же как и в отношении произведений науки, литературы, искусства и объектов промышленной собственности (изобретений, промышленных образцов) или средств индивидуализации.
Средства индивидуализации – товарные знаки, знаки обслуживания, фирменный стиль и знак.
Промышленное предприятие заключает договор на транспортировку промышленных отходов с Обществом 1 и на утилизацию и размещение с Обществом 2. Вопросы:1. Если Предприятие в данных договорах прямо не оговорит переход права собственности на отходы, то останется их собственником навсегда или все-таки в соответствии со ст. 224 ГК Общество 2 как утилизатор будет автоматически считаться приобретателем отходов? 2. Правомерно ли будет указать в договоре с Обществом 1 или Обществом 2 о том, что с передачей отходов передается право собственности на них, но плательщиком платы за негативное воздействие на окружающую среду будет оставаться Предприятие? 3. Может ли Общество 1 действовать как агент Общества 2, не обладая лицензией на размещение и утилизацию отходов, транспортируя отходы Предприятия и передавая их Обществу 2 на утилизацию, взимая плату сразу за все услуги?
Ответ
1. Согласно ст. 4 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ, право собственности на отходы определяется гражданским законодательством. То есть по умолчанию сам факт передачи отходов на утилизацию не говорит о смене собственника. И как следствие, не переходит и обязанность осуществлять плату за негативное воздействие на окружающую среду.
2. Да, правомерно и целесообразно.
3. Нет, возможность транспортировки отходов есть только у организаций, обладающих лицензией. Каким-либо договорным способом, включая даже договоры о совместной деятельности, специальное разрешение (лицензию) передать нельзя.
Профессиональная справочная система для юристов, в которой вы найдете ответ на любой, даже самый сложный вопрос.
Статья 5. Отходы как объект права собственности
1. Отходы являются объектом права собственности. Право собственности на отходы может переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном законодательством государства.
2. Право собственности на отходы принадлежит юридическому или физическому лицу, чья производственная или иная хозяйственная деятельность приводит к образованию отходов и который при осуществлении своего права собственности обязан принимать меры, предотвращающие нанесение вреда окружающей среде и здоровью населения, стремиться к более полному и рациональному использованию исходного сырья. Производитель отходов приобретает право собственности на отходы с момента их образования, если иное не предусмотрено законодательством государства и (или) договором об использовании имущества, которое явилось источником образования этих отходов.
3. Собственник отходов вправе передать право собственности на отходы, саму собственность и риск, связанный с такой передачей, другим лицам на основании договора купли-продажи, мены, дарения, иной сделки об отчуждении отходов или путем совершения других действий, свидетельствующих о приобретении отходов в свою собственность.
4. Собственник отходов вправе отчуждать отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения отходами, если у этого лица имеется лицензия на осуществление деятельности в области обращения с отходами.
5. Отказ от права собственности на отходы допускается при условии соблюдения требований законодательства государства об отходах и не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении этих отходов до момента приобретения права собственности на них другим лицом, за исключением случаев, когда отходы в соответствии с законодательством государства подвергнуты удалению.
6. В случае, когда заполнение паспорта опасности отходов является обязательным в соответствии с законодательством государства, собственник отходов, иное лицо, им уполномоченное, при совершении сделки по отчуждению этих отходов должны передать такой паспорт лицу, к которому переходит право собственности на отходы по сделке.
7. При приватизации государственных предприятий, на которых накоплены определенные объемы отходов, право собственности на отходы и ответственность за нанесенный ими вред здоровью людей, имуществу физических или юридических лиц и окружающей среде переходит к новым собственникам, если иное не предусмотрено законодательством государства или условиями приватизации этих предприятий.
Условиями приватизации может быть предусмотрена солидарная ответственность предыдущего собственника и собственника приватизированного предприятия за вред, наносимый отходами окружающей среде, здоровью и жизни населения.
8. Государство является собственником отходов, которые образуются на объектах государственной собственности или находятся на территории государства и не имеют собственника или собственник которых неизвестен.
9. Если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие о получении их в собственность в соответствии с законодательством государства.
Такое лицо вправе также требовать в судебном порядке возмещения ущерба, нанесенного ему в связи с оставлением отходов на земельном участке, независимо от их дальнейшего использования, если иное не предусмотрено законодательством государства.
10. Определение режимов использования отходов, упомянутых в пунктах 8 и настоящей статьи, возлагается на местные органы государственной власти и органы местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством государства. Местные органы государственной власти и органы местного самоуправления ведут учет указанных отходов и несут ответственность за соблюдение условий безопасного и ресурсосберегающего обращения с указанными отходами с предупреждением их отрицательного воздействия на окружающую среду и здоровье людей.
11. Собственники или пользователи земельных участков, на которых обнаружены не принадлежащие им отходы, обязаны уведомить о них соответствующий местный орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые, в свою очередь, обязаны принять меры по определению собственника отходов, класса их опасности, учету, паспортизации и принять решение относительно обращения с ними.
Федеральным Законом впервые право собственности на отходы, образующиеся в результате хозяйственной деятельности, закреплено за собственником сырья, материалов и т.п., следствии использования которых образовались отходы.
Поскольку отходы являются причиной техногенной и антропогенной нагрузки на окружающую среду, собственник отходов должен нести полную от ветственность за негативные экологические последствия содержания отходов и обращения с ними. Поэтому регулирование прав собственности на отходы должно предотвращать, по крайней мера возникновение брошенных отходов, когда из сферы управления отходами исключается субъект ответственный за их экологию. Для структурирования отходов как объектов собственности необходимо оценить их вещные характеристики и определить перечень субъектов, имеющих потенци альную возможность права собственности на отходы.
В дальнейшем речь пойдет только об отходах, размещаемых на длительное хранение, и исключаются из рассмотрения отходы, которые сразу после своего формирования направляются на дальнейшую переработку.
Вещные характеристики представляют интерес в плане определения имущественной принад лежности отходов. Прежде всего, необходимо отметить, что отходы подлежат государственной учету. Государственными структурами, осуществляющими учет отходов, выступают региональные органы Госкомэкологии и статистики. Государственный учет является одним из обязатель ных условий отнесения имущества к недвижимости.
С целью конкретизации субъектов, претендующих на право собственности, на отходы, целесообразно ввести классификацию последних по способу их формирования. Это сводится к введении понятий, которые используются в хозяйственной деятельности, но определения которых выпали из российского правового поля.
1. Промышленные отходы - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий, которые образовались в процессе производства либо утратили полностью или частично свои потребительские свойства (за исключением отходов производств по переработке сельхозпродукции).
2. Сельскохозяйственные отходы - отходы биогенного или растительного происхождения, об разовавшиеся в результате производства, сбора, хранения сельскохозяйственной продукции или ее переработки.
3. Техногенные месторождения (образования) - скопления минеральных веществ, образовавшиеся в результате горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, количество и качество которых делают возможным их дальнейшую ереработку.
4. Бытовые отходы - отходы, образовавшиеся в результате обеспечения жизнедеятельности человека.
5. Вторичное сырье - отходы, качество и количество которых определяет их товарную ценность, гарантирующую возможность их использования для получения вторичной продукции или извлечения полезных компонентов.
6. Брошенные отходы - вторичное сырье , которое в силу условий или сроков хранения теряет(снижает) свои первоначальные товарно-сырьевые характеристики и ухудшает экологическую си туацию в местах его размещения. (В отношении прав собственности брошенные отходы должны рассматриваться в соответствии со ст.225 ПС РФ как бесхозные вещи).
Наиболее прозрачна ситуация с сельскохозяйственными отходами. Право собственности на отходы сельскохозяйственной продукции имеют исключительно сельхозпроизводители. Предприятия, осуществляющие свою деятельность на покупном сырье, приобретают право собственности на отходы, размещаемые в принадлежащих этим предприятиям хранилищах. Вывоз отходов на муниципальные полигоны означает добровольный отказ предприятия от права собственности на отходы, которое переходит к муниципальному органу исполнительной власти. Последнему принадлежит и право собственности на бытовые отходы как вывозимые на муниципальный полигон, так и накопленные на несанкционированных свалках. В последнем случае отходы классифициру ются как брошенные.
Техногенные образования формируются в результате разработки месторождения, осуществ ляемой на основании срочного лицензионного договора. На время действия договора право собственности на техногенное месторождение принадлежит разработчику. Во избежание недоразумений целесообразно в договоре указывать права собственности на техногенное образование после истечения срока лицензионного договора.
Одновременно с правом собственности возникает ответственность собственника за влияние отходов на окружающую среду. Следует отметить, что отходы, размещаемые на открытых площадках, оказывают негативное воздействие на все природные сферы: воздух, воду, землю. Физико-химическое разложение отходов и ветровые нагрузки приводят к загрязнению воздуха пылью, токсичными газами. Паводковыми и ливневыми водами с объектов размещения отходов вымываются и выносятся токсичные вещества, вследствие чего происходит загрязнение окружающих земель, подземных вод и близлежащих поверхностных водоемов.
В российском законодательстве наиболее четко определена ответственность за загрязнение земель, что может быть использовано во взаимоотношениях экологических служб и собственников отходов. При загрязнении земель виновник загрязнения обязан не только ликвидировать причины загрязнения, но и провести рекультивацию загрязненных земель.
Последнее обстоятельство, к со жалению, почти не используется для оказания давления на собственника отходов. В то же время отказ собственника от выполнения полного комплекса обязательств по ликвидации произошедшего по его вине загрязнения земель является основой для принудительного отчуждения отходов. При этом надо учитывать, что в финансовом отношении рекультивация загрязненных земель - процедура гораздо более дорогостоящая, чем ликвидация причины, приведшей к загрязнению. Та ким образом, строгое выполнение экологического и земельного законодательства создает перспективы для оказания давления на собственников отходов с целью вовлечения последних в хозяйственный оборот в качестве вторичного сырья . Шкала выплат за техногенное загрязнение окружающей среды в настоящее время такова, что ее нельзя рассматривать в качестве карательного инструмента в отношении виновника загрязнения. Тем более, если речь идет об успешно действующем предприятии.
Итак, существует вероятность добровольного отказа от прав собственности на отходы, и имеется возможность принудительного отчуждения отходов. В обоих случаях первичным претендентом на приобретение прав собственности на отчужденные добровольно или принудительно отходы является владелец земли, на которой размещены отчужденные отходы. Причем, если право первособственности наступает в результате регистрации собственности в соответствующем федеральном органе, то право собственности на отчужденную собственность наступает только по решению суда.
Отказ суда в удовлетворении иска владельца отходов на передачу ему прав собственности влечет за собой отчуждение у него отходов и передачу права владения ими органу региональной исполнительной власти, о чем вносится соответствующая запись в паспорт отходов. Те же права на отходы получает региональный орган исполнительной власти в случае отказа владельца земельного участка, на котором находится объект размещения отходов , от прав на эти отходы. Через год после получения прав владения отходами региональный орган исполнительной власти обращается в суд с иском о признании за ним прав собственности на эти отходы. Решение суда является осно ванием для регистрации региональной исполнительной власти в качестве собственника отходов, чем вносится соответствующая запись в паспорт отходов.
Так как регистрация права владения или собственности на отходы осуществляется региональным органом Госкомэкологии, основной экземпляр паспорта отходов должен храниться именно здесь. Собственник или владелец отходов получает на руки копию паспорта, куда он регулярно вносит все изменения по количественному и качественному составу отходов и информирует об этом региональный орган Госкомэкологии. Во всех случаях, в том числе, когда право управления (владения) отходами передается собственником другому лицу на договорной основе, ответственность за негативное экологическое влияние отходов остается за собственником. При отсутствии собственника ответственность возлагается на субъекта, которому передано право владения отходами. Иными словами, ответчиком за экологию отходов выступает субъект, последним зарегист рированный в паспорте отходов.
Таким образом, грамотно и своевременно задокументированное регулирование прав собств енности на отходы повышает фактическую ответственность собственника за условия содержания отходов и обращения с ними. Перспектива потери прав на отходы по экологическим мотивам (а в условиях российского климата вероятность предъявления подобных претензий очень высока) и стимулирует собственника на проведение мероприятий, способствующих сокращению объемов к вновь образуемых, так и накопленных отходов. Возможность принудительного отчуждения отходов в пользу исполнительной власти субъекта Федерации открывает перспективы конкуренции сфере собственности на отходы, проявления к ним интереса как к вторичному сырью. В конечно итоге, все это способствует созданию индустрии переработки отходов и, как следствие, возникно вению рынка отходов единственному цивилизованному и эффективному пути радикального решения проблемы отходов
Литература
1. Федеральный Закон «Об отходах производства и потребления». 1998.
2. Комментарии к Гражданскому кодексу РФ, ч.1. М: Юринформцентр. 1997.
3. Земельный кодекс РСФСР (в редакции Закона РФ от 28.04.93 № 4888-1; Указов Президента РФ от 16.12.93 № 2162, от 24.12.93 №2287).
4. Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охранной земель органами Минприроды России. Утверждена приказом Минприроды РФ № 160 от 25.05.94.
5. Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации. Утверждена Министерством охраны окружающей среды 15.07.94
