Важность государственной гражданской службы для реализации задач и функций государства обусловила выделение вопросов правового регулирования государственной гражданской службы. В связи с этим задача выявления проблем государственных гражданских служащих может быть решена на основе анализа действующего законодательства. В статье авторы проанализировали такой нормативный документ, как Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В частности, анализируются и сопоставляются статьи закона, устанавливающие порядок поступления гражданина на гражданскую службу, служебный контракт, испытание при поступлении на гражданскую службу, основания и порядок прекращения служебного контракта. Выделены основные проблемы реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Определена необходимость принятия кардинальных мер в области совершенствования нормативно-правового регулирования. Статья носит выраженный исследовательский характер, автор умело оперирует такими научными методами, как анализ и сравнительное правоведение. Сформулированные в статье выводы являются вполне логичными и обоснованными.
правовое регулирование
проблемы
система государственной службы
гражданская служба
государственная служба
1. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
2. Антошина Н.М. Проблемы и перспективы реализации государственной кадровой политики в сфере государственной гражданской службы // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 4 (21).
3. Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2012. № 12. С. 17–18.
4. Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Российская юстиция. 2012. № 12. С. 23–25.
5. Чаннов С. Административное и трудовое законодательство в служебных отношениях: вопросы приоритета // Вопросы трудового права. 2010. № 8. С. 26–31.
Для любого современного государства одной из самых важных задач является поиск наиболее эффективного механизма государственного управления. И именно государственная служба является тем самым механизмом, который может обеспечить любому государству стабильное функционирование и развитие. В нынешнее время в законодательной и нормативной базе Российской Федерации создана современная основа для успешного функционирования данной сферы. Однако, как показывает практика, огромное количество вопросов касательно гражданских служащих остаются не решёнными.
Основным нормативным документом, регулирующим государственную гражданскую службу, является Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», принятый 27 июля 2004 года . Следует отметить существующие неточности и противоречия в данном законе. Во-первых, следует обратить внимание на отсылочные нормы. Данный законодательный акт по отдельным вопросам содержит ссылки на указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства России и на иные законодательные акты, которые просто отсутствуют. А это уже является нарушением пункта 2 статьи 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в котором чётко говорится о единстве правовых и организационных основ гражданской службы в России.
Во-вторых, согласно пункту 11 статьи 11 рассматриваемого закона гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы субъекта федерации, присваиваются классные чины в соответствии с законодательством. Однако ни в одном законодательном акте России не урегулирован вопрос относительно установления классных чинов. Таким образом, необходимо сначала принять соответствующие нормы, которыми могут являться указы Президента Российской Федерации или постановления Правительства России.
Статьей 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы должно осуществляться исключительно по результатам конкурса. Следует обратить внимание на тот факт, что в настоящее время конкурс является основным способом замещения должностей государственной гражданской службы, и не имеет значение, впервые ли человек поступает на государственную службу или просто переводится на иную должность. В статье 22 Закона даётся полный перечень исключений из этого общего правила. В связи с этим в настоящее время при реализации норм данной статьи возникают проблемы. Прежде всего, это касается внутренних коллизий самого Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». К примеру, в ряде норм предполагаются внеконкурсные назначения на должность гражданской службы в ситуациях, которые статьей 22 не предусмотрены.
Согласно пункту 7 статьи 27 данного закона при неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право по результатам испытания не только расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, как это предусмотрено трудовым законодательством, но и предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы. В таком случае данная норма противоречит статье 22 Федерального Закона, в которой чётко закреплён перечень внеконкурсного назначения на должность.
В соответствии с Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112) именно проведение конкурса обеспечивается конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе. Одним из основополагающих принципов гражданской службы является равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия её прохождения, независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.
На применение Закона РФ «О защите прав потребителей» в сфере долевого строительства первым обратил внимание Верховный Суд РФ.Следовательно, к таким отношениям сначала применяются нормы закона о долевом участии в строительстве, и лишь потом - нормы законодательства о защите прав потребителей. В другом случае гражданка Н. предъявила к строительной организации иск о расторжении договора и взыскании убытков в связи с невыполнением организацией своих обязанностей по передаче Н. квартиры на основании договора о долевом участии в строительстве жилого дома. Истица основывала свои требования на Законе РФ «О защите прав потребителей», однако суд определил, что «возникшие между сторонами отношения не регулируются данным законом, так как Закон «О защите прав потребителей» регулирует только правоотношения, вытекающие из публичных договоров. Договор о долевом участии в строительстве жилого дома не является публичным договором. Поскольку последствия нарушения срока передачи застройщиком объекта долевого строительства участнику-гражданину урегулированы ФЗ № 214, то положения ст.28 ФЗ «О защите прав потребителей» применяются лишь в той¬ части, в какой они не урегулированы ФЗ № 214, а именно: ФЗ № 214 не предусматривает право потребителя назначить исполнителю новый срок, но допускает возможность изменения сроков, установленных в договоре. Причем на застройщика возложена обязанность
направить предложение об изменении сроков участнику долевого строительства. В соответствии с Законом «О защите прав потребителей» потребитель вправе требовать в случае нарушения сроков выполнения работы уменьшения цены за выполненные работы. Таким образом, требование потребителя об уменьшении цены выполнения работ может быть заявлено, если такая возможность предусмотрена договором участия в долевом строительстве. Закон «О защите прав потребителей» предусматривает в случае нарушения сроков выполнения работ право потребителя. Как видим, и ФЗ № 214, и Закон «О защите прав потребителей» предусматривают одинаковые последствия
передачи объекта с отступлениями от качества. В ϶том случае отношения возникают между жилищным накопительным кооперативом и строительной организацией, и нормы Закона «О защите прав потребителей» в ϶том случае неприемлемы в силу следующих обстоятельств. Для России, учитывая развитие в условиях рыночной ϶кономики и совершенствование законодательства в области защиты прав потребителей, обеспечение прав покупателей.Вопросы, касающиеся прав потребителей, возникают постоянно. Это неудивительно, так как мы сталкиваемся с данными правоотношениями каждодневно. Однако, если обратиться к зарубежному опыту, то мы можем увидеть, что данный вопрос решается уже не одно десятилетие. Спустя почти 10 лет, в 1989 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла «Директивы Организации Объединённых Наций по вопросам защиты потребителей». Данная Директива была принята с учетом основных принципов охраны прав потребителей: содействие повышению уровня информированности потребителей, обеспечение возможности получения компенсации за нанесённый ущерб, гарантирование свободы для создания объединений потребителей и т.д. Тем не менее, в последние несколько лет правоотношения между потребителями и продавцами начали стремительно меняться. На ϶ти изменения повлияли, прежде всего, развитие транспорта и Интернета. Потребители больше не связаны границами государства и местной продукцией. Отсюда возникают новые трудности - выбор национального или зарубежного¬ права, при регулировании отношений между потребителем и продавцом, а в случае возникновения конфликта, выбор компетентного суда - ϶то всего лишь некоторые проблемы, которые могут возникнуть перед потребителями. Несомненно, такой удобный способ совершить покупку, как через сеть Интернет, показатель огромного прорыва и в области науки, и в области законодательства. Естественно, возникают определенные трудности, с которыми потребители раньше не сталкивались. По вопросам защиты прав потребителей. В центре обсуждения стоял вопрос о качестве обслуживания покупателей в сети. Участники конференции обсуждали вопрос незаконного использования персональных данных потребителей. Зачастую при покупке того или иного товара у потребителя в обязательном порядке запрашивают его персональные данные, которые в дальнейшем используются в коммерческих целях, о которых потребитель конечно же не проинформирован. Но, пока действенных путей решения ϶той проблемы не предложено. В нашей стране пока приходится делать упор на технические, административные и правовые средства защиты потребителей. Такими мерами, как и в других странах, являются: установление требований к безопасности товаров; соблюдение требований безопасности, российских и международных стандартов при создании, производстве и сбыте товаров; установление ответственности продавца за продажу некачественных товаров. Можно, конечно, утверждать, что защита прав потребителей зависит от самих потребителей, т.е. заключается в том, чтобы самим требовать полной информации о товаре, при посещении интернет-магазинов доверять только проверенным сайтам, проверять качество товаров перед покупкой. Но в условиях огромного выбора товаров на национальном и международном рынке, потребитель просто не способен изучить все условия и информацию, предложенную производителем. Одной из проблем в Российской Федерации, на наш взгляд, является недостаточная поддержка потребителей со стороны закона. Существующие на сегодняшний день государственные органы. Все ϶то предполагается сделать, чтобы защитить потребителя, с одной стороны, и обеспечить здоровую конкуренцию между продавцами - с другой. Нередко потребитель не может защитить свои нарушенные права и свободы (даже с помощью профессионального юриста) ввиду того, что туристические фирмы в собственных интересах ловко используют недостаточность правового поля в туристической деятельности, доверчивость и юридическую неосведомленность потребителей, а самое главное - безнаказанность турфирм за неисполнение либо ненадлежащее исполнение договорных обязательств. Безнаказанность будет продолжаться до тех пор, пока государство не создаст надлежащее правовое поле, нормами которого будут регулироваться гражданско-правовые отношения. В продолжение исследования вопроса о защите прав потребителя от неисполнения либо ненадлежащего исполнения по реализации туристического продукта со стороны туристических фирм, следует обратить внимание на правила расторжения договора и выплаты компенсации за неполучение либо ненадлежащее получение турпродукта. За относительно небольшой срок существования Закона в него неоднократно вносились изменения и дополнения, в связи с чем, практику его применения пока еще нельзя признать вполне устоявшейся, пишет A.M. Эрделевский. Нормы Закона не содержат каких-либо указаний на типы (виды) договоров, заключаемых потребителями с продавцами (изготовителями, исполнителями).Пленум Верховного Суда РФ Постановлением № 7 в порядке распространительного толкования норм Закона разъяснил, что к отношениям, регулируемым ϶тим Законом, в частности, следует отнести отношения. Петровичева Ю.В. абсолютно точно замечает, что защита прав потребителей судом - наиболее действенный и ϶ффективный способ защиты прав и законных интересов потребителей, в качестве которых выступают граждане в сфере удовлетворения их личных (бытовых) нужд. Как верно считает И.А. Балушкин, полномочия потребителей по сравнению с обычным заявителем расширены за счет подсудности - предоставления потребителю выбора суда, в который он может обратиться. Иски о защите прав потребителей отнесены законодателем к подсудности по выбору истца, что закреплено в ч.7 ст. 29 ГПК РФ. Для органов государственной власти и общественных объединений потребителей освобождение от уплаты госпошлины является стимулом по активной защите прав потребителей наряду с полномочием по получению штрафных санкций, взыскиваемых по их обращениям в защиту. Закон предусматривает право потребителя на возмещение морального вреда (ст.15), компенсация которого осуществляется. Федеральный закон о защите прав потребителей был принят в 1991 г., закрепляет правовой статус потребителя и определяет механизм реализации прав. Легально продаваться стало не только то, что производилось отечественной промышленностью, но и ввозимые в больших количествах импортные товары. С уходом административно-командной системы государственный контроль над производимыми и ввозимыми в страну товарами был существенно ослаблен. Осуществление весомой части контроля над производством и торговлей стала заботой потребителя. Соответственно законодательная база стала строиться таким образом, чтобы позволять потребителю самостоятельно отстаивать свои права и применять санкции к нарушителям. Если раньше претензия потребителя должна была дойти через производителя или продавца до уровня принятия государственных решений, то сейчас потребительская претензия обычно направлена прямо к обвиняемому в несправедливом действии лицу (продавцу, исполнителю или производителю).В ст. 118 были зафиксированы обстоятельства, при обнаружении которых сделка признавалась недействительной. С древнейших времен правовой регламентации подвергалось и предоставление услуг, в частности медицинских. В тот период выделялось три вида оказания медицинской помощи: народная, монастырская и светская (городская) медицина. Основными источниками правового регулирования предоставления указанных услуг являлись Церковный устав Владимира Святославовича и Русская Правда. Данные акты официально признавали только монастырскую и светскую медицину и закрепляли государственное преследование народной медицины, основанной на языческих традициях. Таким образом, можно констатировать, что уже в период древнерусского государства происходило зарождение правового регулирования потребительских отношений через закрепление их прав. Следует отметить, что именно с петровских времен в России стала известна стандартизация как одна из составляющих качества товара. Первыми объектами стандартизации стали такие отрасли хозяйства, как кораблестроение,¬ вооружение и строительство. Октябрьские события 1917 года коренным образом изменили политическую ситуацию в стране. Следствием ϶тих изменений явилось создание нового государства с совершенно иной системой хозяйствования. ГК РСФСР 1922 года права потребителей не выделял в отдельный институт, в основном они были зафиксированы в разделе IV «Купля-продажа» (статьи 195-199, 201, 203-205). ГК РСФСР), в статьях которых были отражены права потребителей (статьи 36, 41, 42 Основ гражданского законодательства и статьи 245-249 ГК РСФСР). Из анализа данных норм следует, что положение потребителей было улучшено. Торговая практика, как и пробелы, наблюдаемые в гражданском законодательстве, наносила неоценимый вред потребителям. Министерства и ведомства, разрабатывая и утверждая такие правила, нередко использовали свои монопольные позиции в соответствующих отраслях, навязывали невыгодные потребителям условия, ставили их в неравное положение по отношению к специализированным организациям, обслуживающим население. Однако нормы гражданского законодательства в вопросах регулирования потребительских отношений носили лишь общий характер и воспринимали указанные отношения как разновидность договорных, не учитывая специфику взаимоотношений потребителей с ϶кономически более сильными субъектами. В связи с чем, возможно констатировать: советское гражданское законодательство было не в полной мере рассчитано на ϶ффективное регулирование мер по защите прав потребителей.№ 2184-1 «О защите прав потребителей». Это был первый в истории советского законодательства акт, направленный на урегулирование отношений не только закрепивший права потребителей, но и отразивший механизм их реализации. Закон содержал множество положений, не разработанных советским гражданским законодательством. В Законе РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» были провозглашены международные признанные права потребителей, определен механизм их реализации, а также способы защиты. Но, несмотря на ϶то, обман потребителей, продажа фальсифицированной, а подчас и опасной для здоровья людей продукции и лекарственных препаратов, оказание некачественных услуг являются распространенным явлением для современного российского рынка. По϶тому в деятельности государственных органов, в чью компетенцию включены функции по защите прав потребителей, особое внимание отводится выполнению надзорных и контролирующих мероприятий. Центральное место в вопросе защиты прав и интересов потребителей занимают меры административной ответственности. Так, в КоАП РФ непосредственно ϶тому посвящены отдельные нормы главы 14 «Административные правонарушения в предпринимательской деятельности», предусматривающие наказания за нарушение таких прав потребителей, как право на надлежащее качество, безопасность, информацию и др. Краткий обзор становления защиты прав потребителей в России показывает, что данная разновидность защиты прав имеет длительную историю, которую возможно соотнести с историей становления и развития российского государства. Если торговая площадь или торговое оборудование являются арендуемыми, продавец должен указать точное наименование фирмы, предоставившей оборудование (ст.19 Закона) Производитель (продавец) должен предоставить потребителю информацию о наименовании и месте нахождения изготовителя, продавца, информацию о товарном знаке, информацию о цене, месте производства, производителе, назначении и характеристиках продукции, о сорте, стандартах, составляющих компонентах продукта, информацию о дате выпуска и сроке годности,¬ сертификат качества, инструкцию по ϶ксплуатации, информацию об условиях послепродажного обслуживания и прочую информацию (ст. 8 Закона). Продавец должен сделать четкое предупреждение и дать объективные разъяснения в отношении товаров или услуг, которые угрожают безопасности личности имущества потребителя. Продавец должен точно описать способ ϶ксплуатации товара, условия пользования услугой, способ предотвращения ситуации, которая может повлечь причинение ущерба личности или имуществу потребителя (ст. 18 Закона). Продавец должен представлять потребителю объективную информацию о товарах или услугах, не должен вести ложную пропаганду, которая может ввести потребителя в заблуждение. В случае, если потребитель просит предоставить справки по вопросам качества или использования Производитель и продавец должны предоставить потребителю информацию о назначении и характере использования товара, инструкцию по хранению и использованию, описание товара, его цену, размеры товара, единицы, в которых товар измеряется, информацию о качестве товара, гарантийный срок, сроки годности, срок службы. Запрещается предоставление ложной информации о товарах потребителю (ст.6 Закона).Информация о режиме¬ работы продавца, режим работы государственных организаций торговли, обслуживания, режим работы муниципальных организаций - по решению органов местного самоуправления. Режим работы частных предприятий торговли и обслуживания устанавливается ими самостоятельно. Информация должна быть предоставлена потребителю в доступной форме - доведена до сведения потребителей на русском языке (ст. Закона).Информация о товаре - цена, дата изготовления, гарантийный срок - должны быть указаны на контейнерах, упаковках, ϶тикетках, в инструкциях по ϶ксплуатации (ст.3 Закона). Товар опасный для жизни и здоровья человека, окружающей среды должен быть маркирован международными идентификационными знаками и надписями на контейнерах, таре или ϶тикетках таких продуктов (ст. 4 Закона).При нарушении прав и интересов потребитель вправе требовать возмещения ущерба (ст.35 Закона). При нарушении прав потребителя предоставлением в рекламе недостоверной информации потребитель вправе потребовать от продавца возмещения ущерба. Потребитель может обратиться в уполномоченный орган с просьбой произвести взыскание с лица, опубликовавшего рекламу с ложной информацией. В случае, если лицо, опубликовавшее рекламу, не может предоставить информацию о точном наименовании и адресе заказчика рекламы, то он обязан возместить ущерб. Потребители имеют право на защиту их финансовых интересов и на возмещение из потерь, понесенных по вине производителей, подрядчиков или продавцов. Потребители должны вправе получить компенсацию за потери, понесенные в связи некачественным товаром. В случае, если продавец не предоставил информацию о дефекте товара, продавец должен заменить такой товар. Законодательство о защите прав потребителей - ϶то система правовых норм, которая регулирует жизненно важную область гражданских отношений и одновременно четко прописывает направления и формы деятельности всей национальной системы органов по защите прав потребителей от муниципального до федерального уровня.
Обуславливается большим количеством нарушений прав потребителей в России и активно ведущейся деятельностью органов местного самоуправления по их защите. Вопросы развития национальной системы защиты прав потребителей, совершенствования существующих механизмов государственной и общественной защиты потребительских прав, усиления государственных гарантий защиты прав потребителей. Ранее высказываемые предложения по совершенствованию законодательства доказали свою состоятельность, совпав с изменениями в изучаемой сфере, внесенным и 8 июля 2011 г. Федеральным Законом № 242-ФЗ в действующий Закон «О защите прав потребителей». В частности, ϶то относится к идее создания системы оперативного обмена информацией о деятельности всех видов организаций по защите прав потребителей, выраженной в форме подачи ежегодных докладов. Федеральная служба осуществляет свои функции путем проведения государственного контроля над соблюдением законодательства, проверки деятельности продавцов и производителей, приема граждан и принятия решений по их обращениям. Свои полномочия служба реализует путем проведения проверок, выдачи предписаний, приостановки производства и реализации товаров, отправления материалов для отзыва лицензий, обращений в суд и возбуждения уголовных дел. Помимо Роспотребнадзора, контроль над соблюдением прав потребителей также ведется отделом полиции по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и прокуратурой. Роспотребнадзор обладает очень широкими полномочиями, перечисленными в ст.40 Закона «О защите прав потребителей», вот лишь основные: выдача предписаний¬ о прекращении нарушений прав потребителей и прекращении деятельности нарушителей; направление материалов для возбуждения уголовных дел в органы прокуратуры и другие правоохранительные органы; дача официальных разъяснений о соответствии законодательству по защите прав потребителей; проведение отбора проб и образцов товаров, предназначенных для реализации; составление протоколов об административных правонарушениях. В качестве примера деятельности Роспотребнадзора, можно привести следующий случай судебной практики: мировой суд Кировского района г. Новосибирска при участии Управления для дачи заключения в защиту прав потребителя признал условие кредитного договора с КБ «Ренессанс Капитал» (ООО), предусматривающее взимание комиссии за обслуживание кредита, недействительным. По решению суда Банк обязан возместить потребителю убытки в размере 27900 руб., компенсацию морального вреда в размере 3000 руб., уплатить штраф в доход местного бюджета - 15 450 руб. Помимо государственных органов, законодательно приняты специализированные положения для некоммерческих организаций и общественных объединений, занимающихся защитой прав потребителей. Независимые ϶кспертизы качества, проверять соблюдение правил обслуживания потребителей, направлять информацию для рассмотрения в органы местного самоуправления или исполнительной власти, проводить сравнительные исследования и публиковать информацию, вносить в органы власти предложения о принятии мер по приостановлению производства и продажи товаров, обращаться в суды. Право потребителя на информацию было признано практически всеми цивилизованными странами, обладающими законодательной базой в области защиты прав потребителей. Признак необходимости предполагает предоставление потребителю информации в таком объеме, который был бы достаточен для выбора товара, а также для его правильного и полноценного использования. Законодатель в ст. 12 Закона РФ «О защите прав потребителей» использует также и другой термин, применительно к данному признаку - «полнота» информации, по϶тому выражения «необходимая информация» и «полная информация» являются одинаковыми по смыслу. Достоверность информации означает соответствие содержащихся в ней сведений действительности. Если изготовитель (продавец, исполнитель) является индивидуальным предпринимателем, то он должен предоставить потребителю информацию о государственной регистрации. Если деятельность, осуществляемая им, подлежит лицензированию, и (или) исполнитель имеет государственную аккредитацию, то сведения о лицензии, об аккредитации также должны быть предоставлены потребителю. Данная информация должна быть наглядной, размещена на вывеске. Обязанность доведения до потребителя режима работы предусмотрена для продавца (исполнителя), который устанавливается в зависимости от формы собственности либо по решению, либо самой организацией или предпринимателем. Как видим, законодатель сузил субъектный состав обязанных лиц, исключив из него изготовителя. Это вполне объяснимо, ведь потребитель чаще всего связан с изготовителем опосредованно, через продавца. Следует отметить, что данные правила претерпели изменения, неоднократно дополнялись с момента принятия Закона РФ «О защите прав потребителей». Таким образом, постоянное увеличение требований, предъявляемых к содержанию информации о товаре (работе, услуге), продиктовано прогрессирующим ϶кономическим развитием и появлением в связи с ϶тим новых. Потребитель имеет право потребовать от продавца информацию о цене, месте производства, производителе,¬ назначении и характеристиках продукции, о сорте, стандартах, составляющих компонентах продукта, информацию о дате выпуска и сроке годности, сертификат качества, инструкцию по ϶ксплуатации, информацию об условиях послепродажного обслуживания. Обязанности продавца предусматривают предоставление потребителю информации о способе ϶ксплуатации товара, условиях пользования услугой, о цене, о товаре, его свойствах. Продавец также должен сообщить сведения о себе, предъявить разрешение на осуществление торговли и даже сообщить сведения об арендодателе, если продавец арендует торговые площади или оборудование. Обязанность продавца по предоставлению сведений об арендодателе связана с правом потребителя требовать возмещения ущерба, возникшего в связи с нарушением его прав, в том числе и от арендодателя. Такое право возможно, если потребитель приобрел товар на выставке-продаже. После закрытия выставки или после истечения срока аренды торгового оборудования потребитель вправе потребовать возмещения ущерба от организаторов выставки и владельца оборудования. Одной из мер по отзыву товара от потребителей как раз и является оповещение потребителей через средства массовой информации. Однако изготовитель или продавец, будучи незаинтересованным в подобной «антирекламе», может и не воспользоваться данной мерой, обратившись к иным способам извещения потребителей, приобретших вредный товар. По϶тому вменение изготовителю (исполнитель, продавцу) обязанности публичного информирования потребителей об опасном товаре, является, на наш взгляд, вполне оправданным.Ответственность предусмотрена в случаях причинения вреда потребителю в случае недостоверной рекламы. В ϶том случае потребитель вправе потребовать возмещения ущерба как от рекламодателя, так и от лица, опубликовавшего ее. Административно-правовая ответственность предусмотрена, в частности, на недостоверную рекламу. Мерами ответственности являются штрафные санкции, конфискация незаконно нажитого имущества, может быть приостановлена деятельность предприятия и аннулировано разрешение на торговлю. В целом Закон о защите прав потребителей РФ более детально и структурированно прописывает нормы, регулирующие право потребителя на информацию. Законодательство о защите прав потребителей - ϶то система правовых норм, регулирует жизненно важную область гражданских отношений временно четко прописывает направления и формы деятельности всей национальной системы органов по защите прав потребителей от муниципального до федерального уровня. Нарушение перевозчиком прав потребителей, возникает вопрос возможности использовать компенсацию морального вреда как один из способов защиты нарушенных прав. Но такие ситуации скорее представляют исключение из общего правила. Надо отметить, что в транспортном законодательстве ни слова не сказано про компенсацию морального вреда пассажирам. В связи с ϶тим возникают сложности на практике. Таким образом, если перевозчиком нарушены права потребителей, закрепленные в транспортных уставах и кодексах, и такое нарушение прав привело к причинению морального вреда, то потребитель имеет основания для его компенсации. По Закону о защите прав потребителей компенсация морального вреда возможна при наличии вины причинителя такого вреда, но из ϶того правила имеются исключения. Из анализа статьи 1101 ГК, представляется, что к таким критериям относятся: степень вины перевозчика как причинителя вреда (за исключением случаев причинения вреда здоровью и жизни потребителя источником повышенной опасности), характер и степень физических и нравственных страданий потребителя, требования разумности и справедливости, степень вины самого потребителя, оценка самим пострадавшим характера и объема причиненных ему нравственных и физических страданий. Статья 1101 ГК и статья 15 Закона о защите прав потребителей).Возникает вопрос, возможно ли уста.
Другими словами, когда представитель нанимателя предоставляет прежнюю должность гражданской службы без проведения конкурса, он нарушает право на равный доступ к государственной службе других граждан, которые также могли бы выразить своё желание поступить на государственную службу .
В пункте 6 статьи 25 Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» среди оснований заключения срочного служебного контракта также предусмотрено, что он может быть заключён и для замещения временной должности гражданской службы или должности гражданской службы на период временного отсутствия гражданского служащего по соглашению сторон служебного контракта.
Такую ситуацию следует отличать от основания для заключения срочного служебного контракта, предусмотренного пунктом 2 данной статьи. В пункте 6 речь идёт именно о возможности быстрой «переброски» гражданского служащего на другую должность, когда возникает такая необходимость, а времени для подготовки иного лица для надлежащего исполнения должностных обязанностей нет. К примеру, когда гражданский служащий уходит в отпуск или срочно уезжает в командировку.
Данная ситуация с уже переведённым гражданским служащим после возвращения лица, для замещения которого заключался срочный служебный контракт, остаётся неопределённой.
Таким образом, если действовать согласно закону о государственной гражданской службе, то у представителя нанимателя законной возможности предоставить переведённому гражданскому служащему прежнюю должность без проведения конкурса просто не существует.
В статье 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указано, что в том случае, если комиссия по результатам аттестации придёт к выводу, что гражданский служащий не соответствует замещаемой должности, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его для получения дополнительного профессионального образования или о понижении в должности гражданской службы. Однако не указывается, следует ли в данном случае проводить конкурс, ведь в статье 22 такого основания назначения на вакантную должность вне конкурса не содержится.
В подпункте «б» первого пункта статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указано, что представитель нанимателя может расторгнуть служебный контракт при несоответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы вследствие недостаточной квалификации, подтверждённой результатами аттестации, только с учётом положений статьи 48. Это означает, что представитель нанимателя имеет полное право освободить гражданского служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданской службы только после того, как гражданский служащий откажется от получения дополнительного профессионального образования или перевода на другую должность гражданской службы. Таким образом, у представителя нанимателя имеется только одна возможность воздействовать на некомпетентного гражданского служащего - это направить его на дополнительное образование.
В пункте 5 статьи 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», как и в Трудовом кодексе РФ, предусматривается такое основание прекращения служебного контракта, как перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида. Однако трудовым законодательством предусматривается безусловный запрет отказывать в заключении трудового договора работникам, которые были в письменной форме приглашены на работу в порядке перевода от другого работодателя, в течение одного месяца со дня увольнения с прежнего места работы.
Также в Федеральном законе не устанавливается порядок получения информации относительно наличия снятой или не снятой судимости кандидата на поступление на государственную гражданскую службу. Однако наличие данного факта говорит о невозможности выполнения установленных на законодательном уровне ограничений по приёму на работу .
На сегодняшний день в сфере государственной гражданской службы сделано немало. Сформированы и достаточно хорошо развиты механизмы взаимодействия между государственной гражданской службой и гражданским обществом. Созданы механизмы борьбы с коррупцией в самой государственной службе и разработаны программы дальнейшей борьбы в этой области . Однако вышеотмеченные проблемы определяют необходимость проведения кардинальных реформ, и, в первую очередь, это касается нормативно-правового регулирования вопроса о государственных гражданских служащих.
Рецензенты:
Данилов И.П., д.э.н., профессор, заместитель директора по науке ЧФ МГЭИ, г. Чебоксары;
Мужжавлева Т.В, д.э.н., профессор кафедры экономической теории и международных отношений ЧГУ им. И.Н. Ульянова, г. Чебоксары.
Библиографическая ссылка
Антоновская Е.А., Копылова Л.А. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 6.;URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=15654 (дата обращения: 01.02.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
"Кадровик. Трудовое право для кадровика", 2007, N 4
Практика применения законодательства о государственной гражданской службе
27 июля 2004 г. был принят Федеральный закон N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее Закон).
В ст. 5 данного Закона предусмотрено, что
"1. Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:
1) Конституцией Российской Федерации;
2) Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации";
3) настоящим Федеральным законом;
4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;
5) указами Президента Российской Федерации;
6) постановлениями Правительства Российской Федерации;
7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
9) нормативными правовыми актами государственных органов.
2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора".
Хотя данный Закон и является базовым "административным" законом, регулирующим правовое положение гражданских служащих и все существенные условия прохождения ими гражданской службы, тем не менее в нем еще не урегулированы исчерпывающим образом многие аспекты отношений на гражданской службе. Поэтому он обоснованно предусматривает применение отдельных положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, к отношениям, связанным с гражданской службой (ст. 73).
В связи с этим Федеральный закон от 30.06.2006 N 90-ФЗ дополнил ст. 11 Трудового кодекса РФ редакцией следующего содержания:
"На государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе".
В настоящее время применяются нормы: о выходных и нерабочих праздничных днях, исчислении продолжительности и порядка предоставления отпусков, выплаты заработной платы; гарантиях при направлении в командировку, совмещении работы с обучением; о материальной ответственности, охране труда; особых условиях труда служащих-женщин и лиц с семейными обязанностями; служащих, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; о гарантиях служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов. Не предусмотрены правила исполнения решений о восстановлении на работе, правила поворота исполнения решений по трудовым делам и др.
По подсчетам некоторых специалистов, отношения гражданской службы регулируются более чем 80 статьями Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20% его нормативного массива. Однако это вовсе не означает признания того, что отношения на гражданской службе являются трудовыми правоотношениями. Это лишь означает, что рассматриваемый Закон не кодифицировал все существенные нормы, непосредственно регулирующие отношения, связанные с гражданской службой.
На практике в государственных учреждениях не могут перечислить хотя бы часть норм трудового законодательства, которые применяются в отношении гражданских служащих, поскольку никаких рекомендаций по этому вопросу не опубликовано.
В реализации Законов N N 58-ФЗ и 79-ФЗ важная роль принадлежит президентскому регулированию. Так, Президент РФ утвердил Положение о персональных данных государственного гражданского служащего и ведении его личного дела, Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих, Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), порядок присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы федеральным государственным служащим, Порядок и условия командирования федеральных государственных гражданских служащих, примерную форму служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности государственной гражданской службы. Поскольку целый ряд указов до настоящего времени не принят, многие важные для гражданских служащих положения Закона на практике не действуют.
Предусмотрена законодательством, но не разработана нормативная правовая база предоставления следующих социальных гарантий:
Медицинское страхование гражданских служащих и членов их семей - п. 5 ч. 1 ст. 52 Закона (из-за недостаточного нормативного правового обеспечения и финансирования не все государственные служащие охвачены системой медицинского обслуживания госслужащих, что касается членов семей - обеспечены только члены семей отдельных высокопоставленных госслужащих);
Обязательное социальное страхование либо сохранение денежного содержания на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы предусмотрено п. 6 ч. 1 ст. 52 Закона - не установлен порядок выбора между этими двумя видами социальной защиты и не обеспечены соответствующая нормативная правовая база и финансирование;
Не установлен порядок предоставления единовременной субсидии на приобретение жилья - ч. 4 ст. 53 Закона, хотя ряду государственных учреждений выделяются средства на приобретение жилья, но расходовать эти средства они не могут;
Пенсионное обеспечение - п. 11 ч. 1 ст. 52 Закона предусматривает издание федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (действует старое законодательство).
Предусмотрены законодательством, но не утверждены следующие нормативные правовые документы и формы документов:
Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов - ч. 8 ст. 19 Закона;
Положение о кадровом резерве на гражданской службе - ч. 8 ст. 64 Закона;
Перечень должностей, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, и при назначении на которые может не проводиться конкурс (п. "а" ч. 4 Положения "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 N 112);
Форма медицинского заключения (согласно п. "ш" ч. 16 Положения "О персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30.05.2005 N 609 (далее Положение);
Перечень заболеваний, препятствующих поступлению на гражданскую службу или ее прохождению (там же);
Форма реестра гражданских служащих, в том числе на электронных носителях, ведущегося в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации (согласно ч. 8 Положения);
согласно п. п. "ф" и "щ" ч. 16 Положения:
Форма "сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего";
Форма справки о результатах проверки достоверности и полноты представленных гражданским служащим сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;
Форма "сведений о соблюдении гражданским служащим ограничений, установленных федеральными законами";
Не установлен порядок передачи личного дела гражданского служащего в другой государственный орган по новому месту замещения должности гражданской службы (согласно ч. ч. 21 и 23 Положения).
Проекты федеральных законов, необходимость принятия которых вытекает из Закона (о правоохранительной службе, о муниципальной службе, о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и их семей и др.), находятся в стадии подготовки.
В действующей системе правового регулирования гражданской службы сохраняют свое значение ведомственные нормативные правовые акты.
Нормы Закона, требующие развития и детализации, столь многочисленны, что предстоит принять в ближайшее время в общей сложности более 60 важнейших нормативных правовых актов.
Во второй половине 2006 г. в соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации был разработан проект федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".
При подготовке законопроекта учтены положения и нормы действующих Федеральных законов "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О системе государственной службы Российской Федерации".
Законопроектом также учтены положения Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", соответствующие материалы Государственного Совета при Президенте РФ о местном самоуправлении.
На практике возникает огромное количество вопросов по применению Закона. В целях их выявления и последующего разрешения горком Профсоюза еще 8 февраля 2005 г. провел семинар представителей профкомов ряда госучреждений с участием специалистов юридических и кадровых служб.
Для их разрешения горком направил запрос начальнику Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы Карлину А.Б. По его поручению 17 мая 2005 г. Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации направила в горком ответы на 15 вопросов, которые были опубликованы в Информационном бюллетене Профсоюза. Два очень важных ответа, касающихся вопроса социального партнерства, следующие: "Процедура заключения коллективного договора для государственных учреждений ничем не отличается от процедуры заключения коллективного договора для предприятий иной формы собственности", "Представителями гражданских служащих в социальном партнерстве являются профессиональные союзы и их объединения (п. 1 ст. 29 ТК РФ)".
В дальнейшем горком подготовил ряд других практически важных вопросов, на которые дало ответ Минздравсоцразвития Российской Федерации.
На практике у гражданских служащих возникали вопросы о сроках представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера - согласно ст. 20 Закона гражданский служащий представляет их не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, при этом в соответствии с п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.2000 N 1358 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" декларация подается не позднее 1 апреля.
Вызывает вопросы особенность гражданской службы пенсионеров - бывших служащих правоохранительных органов и военнослужащих по сравнению с бывшими гражданскими служащими - первым из них сохраняется пенсия, вторым - нет.
На практике ряд государственных учреждений (например, Центральная избирательная комиссия РФ) руководствуются рекомендациями по порядку применения Закона, разработанными Минздравсоцразвития Российской Федерации.
В большинстве других учреждений о такой практике не знают.
Неурегулированность отношений на государственной гражданской службе ведет к нарушениям законодательства со стороны нанимателя в отношении государственного гражданского служащего. Так, на основании ст. ст. 58 и 59 Закона служебная проверка может проводиться как по инициативе представителя нанимателя, так и по инициативе самого гражданского служащего. Основанием проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя является поступившая к нему информация о совершении дисциплинарного проступка с участием сотрудника государственного органа либо об установленном факте совершения или подготовки им преступления. В этой связи необходимо заметить, что норма ч. 2 ст. 58 данного Закона императивно устанавливает необходимость проведения служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания. Исходя из буквального толкования этой нормы, дисциплинарное взыскание к гражданскому служащему можно применить только после проведения служебной проверки.
Согласно ч. 3 ст. 58 данного Закона при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. На выяснение указанных обстоятельств и направлена служебная проверка.
Ответственность за своевременность и правильность проведения служебной проверки Закон возлагает на представителя нанимателя, ее назначившего.
Закон не содержит правил проведения служебной проверки. Как нам представляется, такие правила необходимо предусмотреть подзаконным актом (положением о служебной проверке). Этим нормативным актом должны быть урегулированы те вопросы, которые не нашли отражения в Законе. К ним, в частности, относятся:
Установление сроков назначения служебной проверки;
Указание перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;
Закрепление права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки с конкретными доводами, объясняющими отвод;
Установление полномочий лиц, проводящих служебную проверку;
Определение перечня сведений, которые должны содержаться в заключении о проведении служебной проверки.
Служебная проверка проводится подразделением государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (кадровой службой) при участии юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. На представителя нанимателя возлагается обязанность контролировать своевременность и правильность ее проведения. Кроме того, как нам представляется, по усмотрению представителя нанимателя к проведению служебной проверки могут привлекаться служащие других подразделений государственного органа, а также эксперты и специалисты. Например, при разрешении сложных технических или финансовых вопросов может возникнуть необходимость в привлечении соответствующего специалиста.
Вместе с тем Закон запрещает участвовать в проведении служебной проверки гражданским служащим, которые могут быть прямо или косвенно заинтересованы в ее результатах. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными. Данная норма направлена на устранение возможного конфликта интересов при проведении служебной проверки. Не вполне понятно, однако, каким образом нужно интерпретировать понятие косвенной заинтересованности в результатах служебной проверки. Представляется, что, во всяком случае, не могут участвовать в проведении служебной проверки:
Родственник гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, или имеющий с последним дружеские (неприязненные) отношения гражданский служащий (в том числе - специалист или эксперт);
Гражданский служащий, прямо подчиненный по службе гражданскому служащему, в отношении которого проводится проверка.
В этой связи соответствующим подзаконным актом должен быть предусмотрен порядок формирования и деятельности комиссии для проведения служебной проверки.
Заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, а также другими участниками служебной проверки. Вместе с тем может сложиться ситуация, когда участники служебной проверки (члены комиссии) не пришли к единому мнению. Закон не содержит указаний, как составлять заключение по результатам служебной проверки в этом случае. Представляется, что соответствующим нормативным актом должно быть предусмотрено право участника служебной проверки при несогласии с выводами или с содержанием отдельных положений заключения, подписав заключение, приобщить к нему свою объяснительную записку, содержащую особое мнение.
Такие неконкретные формулировки Закона приводят к нарушению прав государственных гражданских служащих. В нашей практике уже имеется два исковых заявления от государственных гражданских служащих, права которых ущемлены именно во время проведения служебной проверки.
К сожалению, представители нанимателя, хорошо помня обязанности государственных гражданских служащих, забывают об их правах. Согласно Закону каждый гражданский служащий независимо от конкретных полномочий по замещаемой должности государственной гражданской службы имеет право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями последовательного должностного роста. Гражданский служащий имеет право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков, оплату труда и другие выплаты в соответствии с Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом.
Ему предоставляется право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.
Гражданский служащий имеет право на ознакомление с отзывами о своей профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; защиту сведений о гражданском служащем; должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном федеральными законами; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с федеральными законами; проведение по его заявлению служебной проверки; защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; медицинское страхование; государственную защиту жизни и здоровья своего и членов семьи, а также принадлежащего ему имущества; государственное пенсионное обеспечение.
Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.
На практике представители нанимателя не знакомят с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности гражданского служащего по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей. Есть примеры, когда представитель нанимателя единолично, без принятия соответствующего нормативного акта, распределяет премии, без объяснения причин веских оснований снижает и лишает премии государственных служащих.
Как вытекает из смысла ст. 28 Закона, представитель нанимателя обязан информировать выборный профсоюзный орган гражданских служащих данного государственного органа о возможном расторжении служебного контракта с гражданским служащим только в том случае, если основанием увольнения гражданского служащего с гражданской службы является сокращение замещаемой им должности.
Такая информация должна быть доведена до выборного профсоюзного органа гражданских служащих данного государственного органа в письменной форме и не позднее чем за два месяца до сокращения соответствующей должности гражданской службы.
К сожалению, Закон ничего не говорит о том, как должен поступить выборный профсоюзный орган гражданских служащих данного государственного органа, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюзного органа по вопросу о расторжении служебного контракта с гражданским служащим. По нашему мнению, следует полагать, что такая информация носит уведомительный характер и не влечет за собой каких-либо правовых последствий ни для профсоюзного органа, ни для представителя нанимателя. Однако профсоюзный орган в целях защиты интересов гражданских служащих, являющихся членами профсоюза, в соответствии с Законом от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" обязан осуществлять профсоюзный контроль за соблюдением законодательства о гражданской службе и принимать соответствующие меры по защите интересов гражданских служащих. И такие примеры в наших организациях есть. Так, например, поступают в ППО Государственной Думы, Министерства образования и науки, Федерального архивного агентства, Центральной избирательной комиссии, Министерства экономического развития и торговли РФ и внешнеэкономических организаций и др. Представители профсоюзных организаций участвуют во всех мероприятиях, проводимых в организациях, имеют заслуженный авторитет у руководства министерств и ведомств.
Анализ практики применения Закона показал, что Закон более чем наполовину состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения Кодекса, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др.
Вопреки провозглашенной идее Закон не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина "трудовой" на "служебный" (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и "трудоправовая" терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.
Что касается субсидиарного применения, то оно охватывает не только отдельные нормы ТК РФ, но и целые его институты. В частности, Законом о государственной гражданской службе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек (хотя о них упоминается), о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, причем положения, касающиеся видов отпусков и их продолжительности, заимствованы из ТК РФ.
Некоторые положения Закона о государственной гражданской службе сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Кроме того, некоторые формулировки противоречивы (например, правила, касающиеся установления срока испытания при поступлении на гражданскую службу, порядка проведения служебной проверки).
Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего (чем ранее) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в Законе о государственной гражданской службе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы.
Целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой было заявлено в Концепции реформирования государственной службы, не получилось. В связи с этим вполне правомерен вопрос: есть ли практический смысл в том, чтобы заново "перелицовывать" хорошо известные положения трудового права и называть все это служебным правом?
Президиум МГК Профсоюза, рассмотрев 23 ноября 2006 г. вопрос о практике применения законодательства о государственной гражданской службе, отметил, что профсоюзными организациями была проделана большая работа по изучению практики применения законодательства о государственной гражданской службе. В Московскую городскую организацию входит более 40 профсоюзных организаций, в которых состоят около 30 тыс. государственных гражданских служащих - членов профсоюза и, соответственно, на которых распространяется действие вышеуказанного Закона. При подготовке вопроса была изучена практика применения законодательства о государственной гражданской службе в таких организациях, как МЧС РФ, Минобразования и науки РФ, Федеральное архивное агентство, Объединенная редакция УИС Минюста России, Минэкономразвития и торговли РФ, Аппарат центральной избирательной комиссии РФ и др.
В Постановлении Президиума указано, что, несмотря на ограничение возможностей коллективно-договорного регулирования условий труда на государственной гражданской службе, профсоюзные комитеты организаций могут использовать возможности переговорного процесса, предусмотренные ст. ст. 36, 41 Трудового кодекса РФ, т.е. предоставленное им право проявить инициативу по проведению переговоров и включению в коллективный договор положений, направленных на защиту государственных гражданских служащих.
К примеру, можно включать в коллективный договор раздел, посвященный проблеме проведения служебной проверки, где можно было бы определиться по:
Установлению сроков назначения служебной проверки;
Указанию перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;
Закреплению нормы проведения заседания комиссии под протокольную запись;
Закреплению права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки с конкретными доводами, объясняющими отвод;
Установлению полномочий лиц, проводящих служебную проверку;
Определению перечня сведений, которые должны содержаться в заключении о проведении служебной проверки.
Можно предусмотреть в коллективных договорах и соглашениях согласование или получение мотивированного мнения профсоюзных комитетов учреждений по вопросу увольнения гражданского служащего с гражданской службы в случае сокращения замещаемой им должности.
Кроме того, аналогичные положения могли бы включаться и в отраслевые соглашения, заключаемые Центральным комитетом Профсоюза.
Внимание председателей профсоюзных комитетов учреждений обращено на необходимость активизации работы по защите прав государственных гражданских служащих - членов профсоюза, в т.ч. через социальное партнерство, которое должно быть направлено на обеспечение стабильности в коллективе и создание условий для эффективной работы государственных учреждений.
Заведующая
отделом правовой работы и охраны труда
Московской городской организации
Профсоюза работников государственных учреждений
и общественного обслуживания РФ
Подписано в печать
- Трудовое право
Ключевые слова:
1 -1
Рииаи КУРБАНОВ
СУБЪЕКТЫ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье проводится сравнительно-правовой анализ организации контроля в сфере государственной службы и показано, что в нём задействованыы различные государственные структуры. Решающее место при этом отводится государственным органам, осуществляющим прямой внешний и внутренний контроль.
The article considers the rather-legal analysis of control organization in sphere of public service and shows that various state structures are involved in it. The key place here belongs to the state structures which are carrying out the direct external and internal control.
Ключевые слова:
президентский контроль, внешний контроль, вневедомственный контроль, гражданская служба, правоохранительная служба; presidential control, external control, non-departmental control, civil service, law-enforcement service.
Вневедомственный, или внешний, контроль осуществляется государственными органами в отношении организационно не подчиненных объектов. Исходя из широкого понимания термина «государственное управление», субъектами этого вида контроля являются органы надведомственного контроля (на федеральном уровне - Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, федеральные суды, Правительство Российской Федерации, Счётная палата, Уполномоченный по правам человека РФ и т.д., на региональном уровне - президенты, главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, законодательные органы, органы по управлению государственной службой) и межведомственного управления (например, Министерство финансов Российской Федерации).
Прежде всего, рассмотрим полномочия Президента Российской Федерации, как одного из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями, осуществляет контроль за выполнением органами исполнительной власти федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, международных нормативных правовых актов.
Президентский контроль направлен на формирование эффективной системы управления органами государственной власти, а также на создание единой системы государственной службы, реализующей функции государства.
Наше чиновничество ещё в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса1. И потому за-КУРБАНОВ дачей номер один для нас по-прежнему остаётся повышение эф-
Ризван Даниялович - 1 Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законода-
докторант РАГС при тельства о государственной гражданской службе в Российской Федерации. - М.,
Президенте РФ 2007, стр. 89.
фективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению1.
Важное место в системе президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе занимает контроль за соблюдением дисциплины исполнения решений и поручений в организационной деятельности министерств, служб и агентств. Изучение результатов контроля свидетельствует о том, что уровень организации их исполнения в ряде органов государственной власти вызывает множество нареканий. Большая часть решений, принятых Президентом Российской Федерации, исполняется с нарушением установленных сроков и на недостаточно качественном уровне2.
В качестве причин многих проблем следует отметить несвоевременность принятия мер или их неадекватность, непродуманность управленческих решений и действий, а также отсутствие необходимой ответственности должностных лиц за исполнение законов и подзаконных актов о государственной службе.
Конституция Российской Федерации наделяет Президента Российской Федерации широкими полномочиями. Как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент Российской Федерации принимает меры по их защите, охраняет государственную целостность, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
С учётом конституционного статуса Президента Российской Федерации осуществляемый им контроль является стратегическим средством организации нормального функционирования системы государственной службы, её развития и совершенствования. Контрольный статус Президента Российской Федерации является частью его общего административно-правового статуса, который определён ст. 80-93 гл. 4 Конституции Российской Федерации. Его правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент Российской Федерации характеризуется как глава государства; гарант Конституции Российской
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года // Российская газета, № 86, 26 апреля 2005 г.
2 Тарасов А.М. Президентский контроль: понятие и система. - М. : Юридический центр Пресс, 2004, стр. 8.
Федерации, прав и свобод человека и гражданина; верховный главнокомандующий; субъект законодательного процесса.
Помимо Конституции Российской Федерации широкие полномочия Президента Российской Федерации в сфере государственной службы устанавливаются и предусматриваются законами «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации, для обеспечения реализации полномочий Президента Российской Федерации в сфере государственной службы и осуществления контроля за исполнением решений Президента Российской Федерации создана Администрация Президента Российской Федерации. Администрация Президента РФ сформирована Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400.
Положение об Администрации Президента Российской Федерации закрепляет полномочия в сфере государственной службы, контроля за соблюдением законодательства о государственной службе, которые распределяются между управлениями Президента Российской Федерации. Администрация готовит Президенту Российской Федерации предложения по реализации государственной политики в сфере реформирования государственной и муниципальной службы, борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления, урегулирования конфликта интересов и реформирования государственной и муниципальной службы; исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента Российской Федерации.
Задачей Управления является содействие Президенту Российской Федерации в пределах своих полномочий в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы Российской Федерации, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам.
Для реализации данных задач Управление имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, от организаций и должностных лиц, а также участвовать в проведении проверок, осуществляемых соответствующими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и контролирующими органами. Однако сосредоточенные в ведении Управления Президента Российской Федерации полномочия по вопросам государственной службы направлены в основном на её развитие и реформирование и являются недостаточными для осуществления полноценного государственного контроля в сфере государственной службы1.
Для реализации этих целей и задач в состав Администрации входят специализированные органы - Контрольное управление Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Деятельность Контрольного управления регламентируется Указом Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г. №729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации»2. На данное подразделение возложено осуществление как вневедомственного, так и внутриведомственного контроля.
В связи с этим особого внимания заслуживают полномочия и деятельность Контрольного управления Президента Российской Федерации. Основными функциями Контрольного управления являются:
Контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации;
Контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и руководителя его Администрации;
Подготовка на основе проверок информации для Президента Российской Федерации о предупреждении нарушений и
1 Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации: дисс. ... к. ю. н. - М., 2007.
2 Положение о Контрольном управлении Президента Российской федерации // СЗ РФ, 2004, №24,
совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации;
Направление в необходимых случаях в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалов о выявленных нарушениях.
Основными организационно-правовыми формами контроля являются организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю, а также рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента Российской Федерации и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений.
Контрольное управление непосредственно не наделено полномочиями по применению наказаний к должностным лицам, допустившим различного рода правонарушения. Но оно вправе вносить предложения Президенту Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения.
Анализ деятельности Контрольного управления свидетельствует, что наряду с контролем за соблюдением законодательства, регулирующего деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, вопросы выплаты заработной платы, государственной миграционной политики, организации борьбы с преступностью, проверкой выполнения федеральных целевых программ в различных сферах, недостаточное внимание уделяется проблемам соблюдения законодательства о государственной службе.
Контрольное управление также осуществляет проверку исполнения иных актов Президента Российской Федерации в сфере государственной службы. В качестве примера можно привести проверку выполнения Министерством имущества России указов Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной служ-бы»3, «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки испол-
3 Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» // СЗ РФ, 1996 г., №24, ст. 2868.
нения поручений Президента Российской Федерации»1. В ходе проверки установлено, что действующая в министерстве система контроля неэффективна и не обеспечивает своевременное и качественное выполнение поручений Президента Российской Федерации. В результате контроля Министерством имущества России приняты меры по устранению выявленных недостатков, допустившие нарушения работники центрального аппарата привлечены к дисциплинарной ответственности, а также введена практика рассмотрения хода выполнения поручений на совещаниях у руководства министерства.
Помимо названных управлений Президента Российской Федерации вопросы государственной службы входят в предметы ведения межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы, при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления2.
Одной из задач, возложенной на данную Комиссию, является разработка и предоставление в установленном порядке предложений по реформированию и развитию государственной службы Российской Федерации. Для решения возложенных на нее задач Комиссия имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также направлять подготовленные материалы в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и принятия нормативных правовых актов и (или) решения вопроса о внесении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Правительства Российской Федерации. Как видно из вышеизложенного, предоставленные Комиссии полномочия позволяют ей обеспечивать своевременное
1 Указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996 г., №46, ст. 5241.
2 Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г., №910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» // СЗ РФ, 2004 г., №29, ст. 3019.
принятие нормативно-правовых актов, направленных на развитие государственной службы, но не дают возможности осуществлять непосредственный контроль за ходом реализации уже действующего законодательства о государственной службе.
Анализ организации субъектов президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе свидетельствует, что одной из основных причин неразвитости государственного контроля является отсутствие действенной системы организационного, правового и методического обеспечения президентского контроля.
Важное место в системе вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе призваны занять полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Одним из основных вопросов в их деятельности должен стать контроль за обеспечением единства федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа.
Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.
Одним из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе является Правительство Российской Федерации. Правительство является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, возглавляет систему административного контроля.
Ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» напрямую не устанавливают полномочия Правительства Российской Федерации в сфере государственной службы. Однако ст. 22 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет за Правительством Российской Федерации некоторые иные полномочия, возложенные
на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. Таковыми, в частности, являются полномочия по изданию правовых актов, регулирующих государственную службу.
Вместе с тем Федеральный конституционный закон (ст. 4) «О Правительстве Российской Федерации» возлагает на Правительство полномочия по осуществлению систематического контроля за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров Российской Федерации. С целью организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации Председателем Правительства Российской Федерации и его заместителем даются поручения федеральным министерствам, иным федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент или Правительство Российской Федерации.
Для реализации данного вида контроля правительство заслушивает на своих заседаниях федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, дает оценку деятельности указанных органов и соответствующих организаций, принимает решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, о внесении Президенту Российской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц. Кроме того, в соответствии с регламентом правительство на своих заседаниях рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности правительства.
Основная деятельность правительства по данному направлению сосредоточивается на контроле за принятием нормативно-правовых актов, предусмотренных федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Уманская Виктория Петровна. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Уманская Виктория Петровна; [Место защиты: Рос. правовая акад. М-ва юстиции РФ]. - Москва, 2007. - 190 с. РГБ ОД, 61:07-12/1681
Введение
ГЛАВА 1. Правовая природа государственного контроля и надзора в сфере государственной службы
1.1. Становление и развитие государственного контроля и надзора в сфере государственной службы 13
1.2. Понятие и соотношение контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти 46
1.3. Правовое регулирование контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе 68
ГЛАВА 2. Организация контрольной и надзорной деятельности за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе и основные направления ее совершенствования
2.1. Субъекты контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе 89
2.2. Формирование системы управления государственной гражданской службой 134
2.3. Проблемы совершенствования правового регулирования законодательства о государственной гражданской службе 153
Заключение 169
Список использованной литературы 177
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимая в последние годы реформа государственной службы существенно изменила правовое регулирование институтов и правоотношений в данной сфере, заложила новые базовые принципы государственной службы. Проходящие преобразования потребовали пересмотра существовавших ранее представлений о сущности и роли государственной службы, ее организационно-правовом обеспечении, привели к развитию и усложнению действующего законодательства.
В настоящее время, несмотря на имеющиеся позитивные тенденции, практически коренное обновление законодательства о государственной службе, проблема обеспечения законности и реализации прав, гарантий и законных интересов государственных служащих по-прежнему продолжает оставаться одной из наиболее актуальных проблем в сфере государственного управления.
Насущной задачей является обеспечение соблюдения действующего законодательства о государственной гражданской службе. Для формирования развитой системы государственной службы недостаточно только нормативно установленных правил поведения, необходимо обеспечить их реализацию и исполнение.
В связи с этим повышается потребность в усилении государственного контроля и надзора, осуществлении действенных мер по устранению нарушений в сфере государственной службы. Возникает необходимость в наделении конкретного органа государственной власти соответствующими полномочиями и функциями по реализации государственного контроля и надзора.
В настоящее время полномочия по осуществлению отдельных функций контроля и надзора устанавливаются бессистемно, возлагаются на различные органы государственной власти под влиянием конкретных ситуаций и тенденций времени, что приводит к росту правонарушений и
4 проблемам с соблюдением исполнительской дисциплины. Подобная ситуация требует разработки механизмов контроля за соблюдением законодательства о государственной службе и формирования эффективной системы институтов государственного контроля и надзора.
Все это свидетельствует о необходимости научного исследования данных вопросов, что и определило тему настоящего диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Поскольку становление государственной службы стало происходить лишь с начала 1990-х годов и практика осуществления государственных функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства в данной сфере фактически отсутствовала, этот вопрос не получил должного научного развития.
Научные исследования данной проблемы велись отдельно по двум направлениям: ряд авторов посвятил свои труды изучению институтов, правоотношений и проблем государственной службы, ряд - изучению вопросов государственного контроля и надзора. Комплексного исследования государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе не проводилось.
Изучению государственной службы посвящена обширная литература. В работах таких авторов дореволюционного периода, как А.И. Елистратов, Н.М. Коркунов, М.М. Сперанский, Б.Н. Чичерин, раскрываются историко-правовые формы организации государственной службы. Существенный вклад в разработку различных аспектов государственной службы внесли современные ученые; Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, О.Е. Кутафин, А.В. Оболонский, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Старилов и др. В административно-правовой науке большое внимание уделялось исследованию вопросов государственного контроля и надзора. Здесь следует назвать таких авторов, как И.Л. Бачило, В.В. Веремеенко,
5
И.Ш. Килясханов, Е.А. Кочерин, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев,
Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина, и др.
Работы этих ученых подготовили почву для комплексного исследования проблемы государственного контроля и надзора в сфере государственной службы.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией функций государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе.
Предметом исследования выступают теоретические положения, касающиеся соотношения понятий государственного контроля и надзора, практика реализации функций контроля и надзора в сфере государственного управления, а также правовое регулирование статуса и деятельности субъектов государственного контроля и надзора в сфере государственной службы.
Цели и задачи диссертации. В данном диссертационном исследовании ставится цель: на основе изучения существующего состояния государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, анализа недостатков в регулировании государственной гражданской службы, препятствующих проведению эффективного контроля и надзора, разработать предложения по совершенствованию организации и правового регулирования государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в этой сфере.
Для достижения указанной цели необходимо было решить следующие задачи:
Провести анализ становления и развития государственного
контроля и надзора в сфере государственной службы в России;
Исследовать содержание понятий «контроль» и «надзор», раскрыть
их признаки и особенности, выявить их соотношение;
проанализировать вопросы правового регулирования государственного контроля и надзора в сфере государственной службы;
Изучить деятельность субъектов контроля и надзора за
соблюдением законодательства о государственной гражданской службе;
Исследовать особенности формирования системы управления
государственной гражданской службой, в том числе, проанализировать
возможность наделения конкретного федерального органа
государственной власти функциями контроля и надзора;
Выявить проблемы осуществления контроля и надзора в этой сфере
и выработать направления совершенствования правового регулирования
законодательства о государственной гражданской службе.
Методологической основой диссертационного исследования является система методов и логических приемов исследования изучаемых проблем. При написании работы были использованы специальные такие методы, как историко-правовой, нормативно-логический, сравнительного правоведения. Данные методы использовались наряду с системно-структурным подходом к исследованию различных аспектов осуществления органами государственной власти функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе.
Изучение полномочий государственных органов по контролю и надзору предполагает использование различных способов оценки их реализации и формированию направлений совершенствования деятельности органов. В частности анализ качества организации исполнения функций государственной управления, в том числе контрольных и надзорных, обуславливает использования методов структурного и функционального анализа.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным школам и направлениям.
При написании работы были использованы труды в области различных отраслей юридической науки: Г.В.Атаманчука, Н.Г. Александрова, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазуновой, В.М. Горшнева, А.А. Гришковца, А.И. Елистратова, Г. Еллинека, И.А. Ильина, Н.М. Казанцева, А.А. Кармолицкого, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Н.М. Коркунова, Е.А. Кочерина, Б.М. Лазарева, В.В. Лобанова, А.Е. Лунева, В.О. Лучина, Л.С. Мамута, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, А.Ф. Ноздрачева, А.В.Оболонского, Л.А. Окунькова, Л.А. Побежимовой, Л.Л.Попова, А.Л. Прозорова, Ф.С. Разаренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Е.Старосьцяка, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, А.И. Турчинова, В.В. Черепанова, И.В. Шахова, А.П. Шергина, Е.В. Шориной, Ю.Л. Шульженко, Ц.А. Ямпольской и других.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют:
информационно-аналитические отчеты Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по вопросам развития государственной гражданской службы;
Материалы парламентских слушаний на тему: «О практике
применения Федерального закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» и перспективах развития законодательства
о государственной гражданской службе»;
письма, поступившие в Комитет Государственной Думы по делам федерации и региональной политике, от федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с замечаниями и рекомендациями по развитию законодательства о государственной гражданской службе;
материалы расширенных заседаний Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству на тему «Федеральный закон «О
8 государственной гражданской службе Российской» и практика его применения»;
материалы интервьюирования должностных лиц, выполняющих функции по контролю за соблюдением законодательства о государственной службе, сотрудников кадровых аппаратов и специальных подразделений государственной службы органов государственной власти, ученых и экспертов по данной проблеме;
материалы Федеральной службы государственной статистики в части численности и состава работников, замещавших должности гражданской службы.
Научная новизна исследования. Работа является комплексным исследованием, посвященным анализу и выявлению проблем организации, правового регулирования и реализации функций государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе.
Автором разработаны направления совершенствования организационно-правового механизма контроля за государственной службой в системе государственного управления и его нормативно-правового регулирования. В работе представлены такие вопросы, как особенности государственного контроля и надзора в сфере государственной гражданской службы, правовое регулирование полномочий органов государственной власти и их структурных подразделений по контролю и надзору в сфере государственной службы, способы их реализации; разработаны предложения по осуществлению специальной юрисдикционной деятельности, связанной с назначением мер дисциплинарной ответственности за правонарушения на государственной гражданской службе, совершенствованию действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, правовому регулированию деятельности органов государственной власти, осуществляющих функции государственного контроля и надзора.
9 Основные положения и выводы, выносимые на защиту :
Вывод о том, что специфика правовых отношений, возникающих в сфере государственной гражданской службы, определяет специфику государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Поскольку основой, составляющей природу правоотношений на государственной гражданской службе, является реализация властных полномочий, а государственный контроль и надзор в данной сфере осуществляется за властной деятельностью, представляется возможным выделить его как самостоятельный вид, отличающийся от других видов контроля и надзора.
Утверждение о том, что государственный контроль и надзор в данной сфере является не только средством обеспечения законности и защиты интересов государства, но и представляет собой эффективный механизм защиты прав и законных интересов государственных служащих. Государственный контроль и надзор обеспечивают реализацию прав государственных служащих на защиту своих интересов как в суде, так и во внесудебном порядке. Кроме того, государственный контроль и надзор в данной сфере позволяет пресечь частные, групповые или корпоративные интересы, являющиеся противоправными, и обеспечить соблюдение ведомственных интересов и интересов государства в целом.
Положение о том, что осуществляемый в настоящее время прокурорский надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе охватывает далеко не все виды правонарушений. В большинстве своем прокурорский надзор ограничивается наблюдением за исполнением государственными гражданскими служащими запретов и ограничений, связанных с гражданской службой. Однако спектр правонарушений на государственной гражданской службе намного шире. Учитывая изложенное, необходим особый надзорный механизм, который позволял бы выявлять все виды правонарушений на государственной
10 гражданской службе и наказывать виновных. Соответствующие административные процедуры предложены в диссертации.
4. Предложение о необходимости разработать и законодательно
установить порядок реализации специальной юрисдикционной процедуры,
направленной на применение мер дисциплинарной ответственности за
правонарушения на государственной гражданской службе. В большинстве
случаев в результате проведения контроля и надзора при выявлении
правонарушений следует административная, уголовная или гражданско-
правовая ответственности, в то время как на государственной гражданской
службе, как правило, применяются меры дисциплинарной
ответственности. Если для административной, уголовной и гражданской
ответственности существуют специальные процессуальные нормы их
реализации, то в отношении дисциплинарных взысканий необходимо
детально разработать соответствующий процессуальный механизм.
Основные направления развития данного процессуального механизма
представлены в диссертации.
5. Утверждение о том, что приоритетным направлением в сфере
государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о
государственной гражданской службе является создание системы органов
управления государственной гражданской службой. Формирование данной
системы предусмотрено действующим законодательством о
государственной службе. Показано, что функционирование такой системы
- важный рычаг совершенствования работы государственного аппарата. В
работе определено место органов управления государственной
гражданской службы в системе федеральных органов государственной
власти, предложены основные направления их деятельности и функции,
способы установления компетенции. Среди основных направлений
деятельности системы управления государственной гражданской службой
предлагается выделить разработку и внедрение следующих
административных процедур: организационных, распорядительных,
консультативных, методических, совещательных, контрольных и надзорных.
Вывод о том, что система государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе фактически не сформирована. Полномочия по контролю и надзору в данной сфере возложены на различные органы государственной власти бессистемно, их распределение является неэффективным и не удовлетворяет существующие потребности государства. В этой связи необходимо образовать специальный государственный орган и наделить его полномочиями по реализации государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной фажданской службе. В качестве такого органа предлагается сформировать федеральную службу, руководство которой должен осуществлять Президент Российской Федерацией.
Положение о необходимости внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части установления порядка создания системы управления государственной фажданской службой и необходимых процедур, связанных с контролем и надзором за соблюдением законодательства о государственной фажданской службе. Соответствующие предложения сформулированы в диссертации.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования и разработанные теоретические положения развивают научные исследования вопросов государственной службы, государственного контроля и надзора в данной сфере, способствуют развитию понятийного аппарата науки административного права, совершенствованию его институтов. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших научно-исследовательских работах по данной проблеме.
Предложения и выводы формируют необходимую теоретическую базу для обоснования практических мер по совершенствованию контрольной и надзорной деятельности в сфере государственной службы.
Практическая значимость диссертационного исследования заключена в возможности использования его результатов при совершенствовании правового регулирования и организации государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе. Особой сферой практического применения являются вопросы разработки и принятия нормативно-правовых актов, направленных на устранение пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе, препятствующих осуществлению государственного контроля и надзора.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания административного права, курсов по государственной службе, государственному управлению, а также при разработке пособий и рекомендаций для государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Материалы
диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях, выступлениях на научных и практических конференциях.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Становление и развитие государственного контроля и надзора в сфере государственной службы
Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной службе представляют собой важные инструменты государственного управления во всем его содержательном многообразии. В связи с этим представляется актуальным более глубоко изучить проблемы организации и функционирования государственного контроля и надзора за государственной службой, а также провести анализ и обобщить исторический опыт, имеющийся в данной области. Исследование этого опыта будет способствовать совершенствованию организации государственного контроля и надзора в современных условиях, успешному поиску оптимальной организации государственного контроля и надзора в Российской Федерации.
С момента возникновения и на протяжении развития российского государства формировалась и совершенствовалась система государственного контроля за государственной службой. Государственный контроль в тех или иных формах был и остается важнейшим элементом государственного управления, государственной власти.
В связи с тем, что государственный контроль уходит своими корнями в далекие века формирования российской государственности, представляется целесообразным начать исследование с XVII в.
Первые сведения о специальных государственных органах с контрольными функциями относятся к 50-м гг. XVII в. Организацию постоянного контроля за деятельностью государственного аппарата связывают с созданием в 1654 г. Указом Алексея Михайловича Романова Приказа тайных дел. Этот Приказ являлся одновременно его личной канцелярией и обладал чрезвычайно широкими полномочиями, такими как, например, наблюдение за выполнением должностных обязанностей служилыми людьми. Приказ тайных дел следил за соблюдением указов царя, в него поступали донесения других государственных органов.
Другим контрольным органом административного центра был Приказ счетных дел. Счетный приказ стал первым органом чисто контрольного характера, действовавшим до 1701 г. Создан он был для контроля за финансовыми средствами, которые поступали в приход и расход по разным государственным учреждениям. Приказ ведал делами всего Московского государства, приходом, расходом и остатком средств1.
В марте 1701 г. Петр I издает специальный указ, которым Приказ счетных дел упраздняется и его функции передаются Ближней канцелярии. Новое учреждение было наделено достаточно широкими полномочиями по контролю. Ближняя канцелярия контролировала деятельность учреждений в области государственного хозяйства, приходных и расходных книг. Ей были подчинены все приказы.
В рамках проводимой Петром I административной реформы, направленной на формирование системы государственной службы с учетом европейского опыта, были предприняты активные организационные меры по формированию системы контроля. На смену ранее созданным Приказам пришли центральные отраслевые коллегии с четко распределенными функциями и полномочиями в сфере контроля. Так были образованы: Иностранная коллегия, Военная, Адмиралтейская, Юстиц-коллегия, Коммерц-колллегия, Штатс-контор-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия3,
22 февраля 1711 г. был сформирован Правительствующий сенат, который сосредоточил в своих руках не только функции по управлению центральными и местными органами, но фактически стал органом высшего административного контроля. Сенат обладал полномочиями по наблюдению за деятельностью центральных отраслевых коллегий, которые были обязаны все изданные указы и распоряжения направлять в его адрес. Кроме того, в полномочия Сената входило право контроля за деятельностью губернских и провинциальных административных органов. Но в силу весьма широкой компетенции и большого круга задач, возложенных на него, Сенат не мог выполнять в должной мере контрольные функции.
Достаточно большую роль в регулировании государственного контроля за государственной службой играл сам император. Так 24 декабря 1714 г. был издан Указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное».
При преемниках Петра I система государственного контроля не получила дальнейшего развития. Только в конце царствования Екатерины II имели случаи назначения сенатской ревизии.
Формируя новую систему органов государственного управления, Петр I создавал специальные органы контроля. Поэтому в структуре Сената была учреждена фискальная служба как особое подразделение надзора за деятельностью чиновников центральных и местных административных учреждений
Понятие и соотношение контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти
Анализ юридической литературы свидетельствует о том, что научные дискуссии о понятиях контроля и надзора ведутся уже достаточно давно.
Семантическое толкование термина «контроль» показывает, что данный термин появился несколько столетий назад и происходит от французского «contrerole» и означает «список, ведущийся в двух экземплярах». Именно от этого слова произошел термин «controle» -«проверка чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений»1.
Рассмотрение понятий контроля и надзора, их соотношения и, прежде всего, определения их места в структуре и системе исполнительной власти, чрезвычайно важно с точки зрения уяснения их сущности. Это объясняется тем, что в различных случаях данные понятия пресекаются и смешиваются. В связи с этим возникает вопрос: являются ли они сторонами одного и итого же явления или же это различные, но близкие институты? А также как соотносятся данные термины с такими родственными понятиями как проверка исполнения, наблюдение и т.д.
Основываясь на словарных определениях данных понятий, не представляется возможным ответить на данный вопрос.
Юридический словарь 1956 г. содержит такую дефиницию: «Проверка исполнения - один из методов руководства в деятельности Советского государственного аппарата и всех общественных организаций, обеспечивающий своевременное и правильное выполнение постановлений партии и правительства, решений, распоряжений и приказов вышестоящих органов»2.
Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона государственный контроль трактует как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов.
Обращение к словарям свидетельствует о смысловом совпадении терминов «контроль» и «надзор».
Понятия «контроль» и «надзор» широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности. Тем не менее, они до сих пор не стали терминами, полностью отражающими сущность этих понятий. Это исчерпывающе отражается в действующем законодательстве.
Конституция Российской Федерации уделяет незначительное внимание вопросам государственного контроля и надзора. Термин контроль встречается лишь в двух статьях Конституции Российской Федерации. Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции Российской Федерации, к ведению Российской Федерации относится контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов. С целью реализации указанного положения, Конституция и федеральные законы наделяют соответствующими властными полномочиями по контролю и надзору различные государственные институты. К ним относятся: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека и другие институты государственной власти.
Не разграничивает понятия контроля и надзора и Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», устанавливающий базовые параметры распределения полномочий между органами исполнительной власти. Под функциями по контролю и надзору понимаются: «осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов»1.
Определение, приведенное в этом указе, объединяет эти термины в одно понятие, что представляется нерациональным с точки зрения функционального распределения управленческих полномочий. Вместе с тем, указанная дефиниция, кроме собственно деятельности по контролю и надзору, содержит в себе лицензионно-разрешительную и регистрационную деятельность. Контроль и надзор в этих двух видах деятельности выступает в качестве факультативной цели, в то время как их основной целью является обеспечение правомерной реализации прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.
Субъекты контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе
Прежде всего рассмотрим полномочия Президента Российской Федерации, как одного из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе.
В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями (глава 4). Президент осуществляет контроль за выполнением органами исполнительной власти федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, международных нормативных правовых актов.
Президентский контроль направлен на формирование эффективной системы управления органами государственной власти, а также на создание единой системы государственной службы, реализующей функции государства.
«Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению»
Особое место в системе президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе занимает контроль за соблюдением дисциплины исполнения решений и поручений в организационной деятельности министерств, служб и агентств. Изучение результатов контроля свидетельствует о том, что уровень организации исполнения в ряде органов государственной власти вызывает множество нареканий. «Большая часть решений принятых Президентом Российской Федерации исполняется с нарушением установленных сроков и на недостаточно качественном уровне» .
В качестве причин многих проблем следует отметить несвоевременность принятия мер или их неадекватность, непродуманность управленческих решений и действий, а также отсутствие необходимой ответственности должностных лиц за исполнение законов и подзаконных актов о государственной службе.
Президентский контроль направлен не только на выявление отклонений в работе, но и на установление причин допущенных нарушений, а также принятие мер по их устранению и предупреждению в будущем. Контроль со стороны Президента Российской Федерации за деятельностью органов государственной власти осуществляется в целях совершенствования, повышения эффективности государственной службы, исполнения норм законов и иных нормативных правовых актов, соблюдению принципов и требований законности, целесообразности, эффективности, гласности, независимости.
Конституция Российской Федерации наделяет Президента Российской Федерации широкими полномочиями. Как гарант
С.4 Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент Российской Федерации принимает меры по их защите, охраняет государственную целостность, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
С учетом конституционного статуса Президента Российской Федерации, осуществляемый им контроль является стратегическим средством организации нормального функционирования системы государственной службы, ее развития и совершенствования.
Помимо Конституции Российской Федерации Федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливаются и предусматриваются широкие полномочия Президента Российской Федерации в сфере государственной службы.
В частности, указами Президента Российской Федерации утверждаются и устанавливаются: - реестры должностей федеральной гражданской службы; - должности федеральной государственной гражданской службы; соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы; - порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации; - соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий; - квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих; - положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня)1; - положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов; - положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее порядок и условия его проведения2; - положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации утверждается указом Президента Российской Федерации3. - примерная форма служебного контракта4; - положение о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела утверждается Президентом Российской Федерации5. - размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих;
Формирование системы управления государственной гражданской службой
Эффективность развития государственного контроля и надзора в сфере государственной службы напрямую связана с формированием системы государственного управления данной сферы, так как деятельность по контролю и надзору является составным элементом управления и не может развиваться самостоятельно.
Система государственного управления государственной службой начала формироваться с момента принятия в 1995 г. Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", который предусматривал функционирование федерального органа по вопросам государственной службы - Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации № 1208 от 1 декабря 1995 г. и вышеупомянутым федеральным законом впервые в современной истории был создан субъект управления государственной службой. Во времена Советского Союза не существовало ни аналогичного органа, ни соответствующего института.
По мнению многих ученых1, Совет мог бы способствовать усилению государственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе, обеспечению правовой и социальной защиты государственных служащих. Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ должен был заниматься координацией деятельности по реализации задач, определенных указанным федеральным законом. Кроме того, в полномочия Совета могли бы входить вопросы оценки профессиональной пригодности и служебного роста государственных служащих. В соответствии с ранее действовавшим законодательством аналогичные Советы по вопросам государственной службы должны были функционировать и на уровне субъектов Российской Федерации. Данным законом помимо федерального уровня управления государственной службой и уровня субъектов Российской Федерации, предусматривался уровень государственного органа (его кадровые службы). Таким образом, Федеральным законом «Об основах государственной службы» устанавливалась трехзвенная система органов управления государственной службой. Однако следует обратить внимание на то, что эта предусмотренная законом система органов управления так и не была сформирована.
Впоследствии аналогичные нормы нашли отражение в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Этот закон свидетельствует о заметном усилении внимания к вопросам управления государственной службой. Глава 3 Федерального закона полностью посвящена системе управления государственной службой. Недостатком указанной главы является то, что она не содержит в себе упоминание об органах, составляющих систему государственного управления государственной службой.
Дальнейшее развитие вопросы управления государственной службой получили в связи с принятием Федеральной целевой программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». В программе отдельной строкой выделена необходимость формирования системы управления государственной службой, а также определены цели и задачи этой системы.
Выше были охарактеризованы основные государственные органы и институты, наделенные полномочиями по управлению государственной службой и функциями по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе. К таковым относятся Президент Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления, Правительство Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации, а также кадровые службы.
Анализ сложившейся практики управления государственной службой свидетельствует, что в России появились определенные органы управления государственной службой. Однако приходится констатировать, что пока они не стали единой эффективной системой управления. Следствием нарушения единства и целостности системы управления на федеральном и региональном уровнях является невысокая результативность, непрозрачность работы, склонность к административному давлению.
В результате, все это, не позволяет полноценно осуществлять функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе. Обществу необходима такая система государственного управления, которая служит его интересам и продвигает развитие общества1. Только развитая система управления государственной гражданской службой способна обеспечить полноценный контроль и надзор.
Попытки формирования целостной, единой и эффективной системы управления государственной службой не привели пока к должному результату. Представляется, что основным недостатком действующего законодательства является отсутствие упоминания об органах управления государственной службой.
Правовая регламентация деятельности государственных служащих (в уголовно-правовом плане - должностных лиц) на прямую связана с возможностью использования своих служебных полномочий в криминальных целях, именно по этому столь важен анализ на предмет коррупциогенности соответствующего законодательства.
Так, например, Федеральным законом от 28.12.2010 №. 419-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 28.12.2010 № 419-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»// СПС «Консультант Плюс» 2012 был ликвидирован единый учет государственных гражданских служащих. Из законодательных актов, регулирующих государственную службу, исключены нормы, устанавливавшие обязанность ведения реестра федеральных государственных служащих, реестров государственных гражданских служащих субъектов РФ и сводного реестра государственных служащих Российской Федерации.
Признаны утратившими силу также нормы, устанавливавшие обязанность ведения сводного реестра должностей государственной службы Российской Федерации (единого реестра должностей федеральной государственной службы и должностей государственной гражданской службы субъектов РФ), а также обязанность определения (федеральным законом или указом президента РФ) соотношения должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ.
Однако говорить о стройной правовой системе регулирования государственной службы в России явно преждевременно. «Не всегда соблюдается логика последовательности принятия нормативных правовых актов, концепция и содержание ряда из них вступает с противоречие с современными реалиями. Примером вышеизложенного может быть основополагающий Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который констатировал, что государственная служба Российской Федерации является деятельностью» 1 Кирпичников А.И. Российская коррупция. 3-е изд., испр. и доп. СПб.: Юридический центр Пресс. 2011. С. 54
2 Там же. С. 55. Вместе с тем сложно утверждать, что вышеуказанный закон заложил фундаментальные правовые основы такой деятельности. Прежде всего это касается определения «государственная служба», приведенного в ст. 1 указанного федерального закона. Данное определение однозначно декларирует, что государственная служба это «профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий...»2.
Исходя из определения следует, что государственная служба - это не основной вид деятельности, направленный на реализацию задач и функций государства, а обеспечивающий вид деятельности в интересах, в том числе и лиц, замещающих государственные должности, исчерпывающий перечень которых приведен в Приложении к Указу Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 (в ред. Указа Президента РФ от 01.12.2008 №. 1658). Таким образом, Федеральный закон от 27 мая 2003 года №. 58-ФЗ изначально констатирует, что государственная служба может быть предназначена для реализации обеспечивающих функций, а не для реализации задач и функций государства. Кроме того, указанный Федеральный закон не регулирует деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Таким образом, эти лица «выведены» за пределы правового поля государственной службы, однако они обязаны реализовывать функции государства, т.е. служить ему и соответственно являться государственными служащими. Законодатель тем самым создает предпосылки для неоднозначного толкования и применения норм права Кирпичников А.И. Российская коррупция. 3-е изд., испр. и доп. СПб.: Юридический центр Пресс. 2011. С. 59.
Наряду с деятельным подходом к определению понятия «государственная служба», когда она трактуется как «профессиональная деятельность» Там же. С. 59, нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве правового института или системы правовых институтов.
Необходимо подчеркнуть, что в качестве правового института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.
Р.М. Абызов полагает, что «…государственная служба как институт состоит из «двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властных отношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)» Абызов Р.М. Пашаев Х.П. Криминологический анализ организованной преступности: Монография. Барнаул: Блок. 2004. С.85..
В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:
Институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;
Экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;
Институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института и, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;
Институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;
Институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество - государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.
Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей Соколов А.Н. Юридическая практика как критерий управления обществом: Монография. Под ред. А.Н. Соколова и В.М. Бочарова. Калининград: Армада. 2008 С. 18.
Наконец, государственную службу можно отнести к политическим институтам. Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом - государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.) Там же. С. 18. Государственные служащие могут преследовать свои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагают огромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политических решений, например, информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вот почему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и в определенной мере является политико-властным институтом.
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" был принят Государственной Думой РФ 25 апреля 2003 г. 14 мая он был одобрен Советом Федерации. 27 мая - подписан Президентом РФ. 31 мая закон был опубликован и вступил в законную силу Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе//Чиновникъ. 2012. №1 С.108.
Новый федеральный закон, помимо установления видов государственной службы, их системы:
1. Ввел новую форму классификации и наименование должностей в государственных органах: государственные должности - должности государственной службы - "должности, не являющиеся должностями государственной службы" - вместо государственных должностей категорий "А", "Б" и "В".
2. Предусмотрел необходимость установления соотношения должностей государственной службы по видам государственной службы, а также должностей федеральной государственной службы и типовых должностей государственной службы субъектов РФ.
3. Подтвердил необходимость конкурсного порядка поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы.
4. Заменил квалификационные разряды государственных служащих, на классные чины. С этого момента термин "государственный чиновник" вполне может рассматриваться как официальный синоним термина "государственный служащий".
5. Изменил статус предполагаемого органа по вопросам государственной службы. Вместо федерального органа по вопросам государственной службы, который должен был бы формироваться из равного числа представителей всех ветвей власти, предполагается создать систему управления государственной службой. Система управления государственной службой, так же как и ранее предполагавшийся Совет по государственной службе, создается с целью координации деятельности государственных органов при решении вопросов государственной службы. Перечень этих вопросов расширен, в том числе за счет контроля за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов о государственной службе.
6. Ввел понятие государственной службы по контракту.
До принятия следующего федерального закона об одном из видов государственной службы - государственной гражданской службе - ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" действовал одновременно с прежним ФЗ "Об основах государственной службы РФ" (за исключением отдельных его норм, признанных утратившими силу) Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе//Чиновникъ. 2008. №1 С. 30.
Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" существенно улучшил правовую базу реформирования одного из видов государственной службы (гражданской службы) в соответствии с президентской Концепцией ее реформирования Там же. С. 34.
Прежде всего, законом установлены:
Правовое положение гражданской службы и гражданского служащего и все связанные с этим правовые атрибуты (классификация должностей гражданской службы; порядок принятия реестров должностей гражданской службы и реестров гражданских служащих; классификация классных чинов; квалификационные требования к должностям гражданской службы и порядок их конкретизации);
Права и основные обязанности гражданского служащего (уточняющие соответствующие права и обязанности государственного служащего, установленные прежним законодательством);
Ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требования к служебному поведению гражданского служащего;
Требования по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе;
Порядок поступления на государственную службу, в том числе порядок поступления на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу;
Понятие, содержание, порядок заключения, изменения и прекращения действия служебного контракта;
Понятие и порядок прохождения аттестации, квалификационных экзаменов;
Понятие, содержание и основание установления должностного регламента, включающего показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего на соответствующей должности, перечень оказываемых гражданским служащим государственных услуг;
Порядок и условия оплаты труда гражданских служащих, в том числе с учетом эффективности и результативности их профессиональной служебной деятельности;
Государственные гарантии на гражданской службе;
Поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе;
Порядок формирования кадрового состава гражданской службы, кадрового резерва, организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданского служащего;
Общий подход к финансированию гражданской службы;
Порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров.
В целом Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" существенно продвинул вперед правовое регулирование одного из видов государственной службы - гражданской службы. В основном этот закон значительно менее рамочный, чем первый закон о государственной службе. Большинство вопросов прохождения гражданской службы, которые ранее регулировались субсидиарно с трудовым законодательством, теперь в отношении гражданской службы полностью урегулированы законом о гражданской службе Гришковец А.А. Правовое регулирование гос. службы.// Государство и право №11. 2011 С23-24.
Если кратко суммировать значения правового регулирования деятельности государственных служащих в интересующем нас аспекте, то они могут заключаться в следующем:
а) понятие государственной службы и его соотношения с уголовно-правовым понятием должностного лица;
б) расширение и оптимизация ограничений и запретов, связанных с возможностью коррупционных проявлений;
в) совершенствование отчётности должностных лиц о финансовом положении, как о собственном, так и о финансовом положении родных и близких;
г) совершенствование оснований увольнения государственных служащих, в том числе по данным оперативного характера;
д) оптимизация служебно-должностных обязанностей по всей стране.
