Информационная открытость органов государственной власти и управления призвана создавать условия для получения и использования гражданами необходимой для них информации. Информационная открытость в системе государственного управления всех уровней призвана обеспечить реальную доступность для населения информации о принимаемых ими решениях, об их текущей деятельности. Это позволит оказать положительное влияние на восприятие власти населением и принимаемых управленческих решений по различным сферам, формировать объективные суждения о состоянии российского общества и органов публичной власти, укрепить действенность и эффективность общественного контроля за деятельностью органов власти и управления.
По мнению Президента Российской Федерации В.В. Путина, обеспечение права граждан на объективную информацию определено как одно из приоритетных направлений развития демократического, свободного и справедливого общества и государства. Доступность информации – необходимое условие как формирования, так и жизнедеятельности такого общества. То, что право на информацию начинает переживаться на субъективном уровне как одно из фундаментальных человеческих прав, а на уровне декларативном – как один из приоритетов государственной политики любого уровня – достаточно очевидно.
В рамках данной статьи мы предлагаем рассматривать информационную открытость органов власти и управления как одно из обязательных условий повышения эффективности социального взаимодействия институтов государственной власти и управления с гражданами и функционирования всей системы государственного управления в целом.
В настоящее время деятельность по созданию и реализации открытой информационной среды в системе государственного управления субъектов Российской Федерации регламентируется комплексом нормативно-правовых актов. Все нормативно-правовые документы, регулирующие данную сферу можно классифицировать исходя из различных оснований. В данной статье в качестве основания будет рассмотрена классификация по юридической силе.
Это международные нормативные правовые акты; Конституция Российской Федерации; федеральные законы Российской Федерации; подзаконные акты; законодательство субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления.
Рассматривая законодательную базу функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления Российской Федерации, выделим несколько базовых федеральных законов: ФЗ от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; ФЗ от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; ФЗ от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
По мнению О.А. Финько, имеющего опыт работы председателя Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи: «В российском законодательстве нет цельного нормативного правового акта о механизме реализации права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию». В своих высказываниях он отмечал также, что положения отдельных нормативных актов, которые касаются информационного взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицами, носят противоречивый характер, что обусловлено отсутствием единого подхода к установлению правил такого взаимодействия.
В большинстве федеральных законов, направленных на регулирование информационных отношений, отсутствуют нормы, которые могли бы обязать органы государственной власти обеспечить доступ каждому гражданину к формируемым ими общедоступным информационным ресурсам. Таким образом, проблема доступа граждан Российской Федерации к информации о деятельности органов государственной власти является чрезвычайно актуальной и практически значимой.
Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает право граждан «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам». На уровне закона закреплено: ведение личного приема граждан должностными лицами; возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений. Законом запрещено: «преследование гражданина в связи с его обращением с критикой деятельности указанных органов или должностного лица, либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов, либо прав, свобод и законных интересов других лиц; разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина». Закон прописывает механизмы, четко регламентирует сроки исполнения обращений граждан.
ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-ФЗ, в основном касается технических вопросов информатизации и защиты информации; данный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применение информационных технологий; обеспечение защиты информации. В данном законе практически отсутствуют какие-либо положения, которые регулируют порядок получения информации о решениях органов публичной власти. Поэтому можно констатировать, что данным законом не установлен механизм предоставления сведений о решениях органов публичной власти. Необходимо также остановиться на ст. 8 данного закона, которая устанавливает, что не может быть ограничен доступ к: «нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; информации о состоянии окружающей среды; информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну); информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией и иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами».
Рассмотрим далее принятый в 2014 году, ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Данный закон на законодательном уровне закрепляет право граждан на участие в осуществлении общественного контроля. Под общественным контролем понимается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» (ст. 4). Положительным моментом данного закона является установление ответственности должностных лиц за нарушение закона, привлечении к ответственности виновных должностных лиц. Тем не менее, детальное правовое регулирование подобного контроля в настоящий момент отсутствует. При этом очевидно, что большинство людей все еще слабо представляет суть и механизмы общественного контроля, зачем он нужен и как отражается на жизни рядового гражданина или организации.
Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Услуги можно получить путем: предоставление услуг посредством МФЦ; использование информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе Единого портала государственных и муниципальных услуг в сети Интернет; использование электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг; работа с универсальными электронными картами; услуги оказываются в порядке и в сроки, установленные административными регламентами (по каждой услуге). Так, согласно данного закона, на каждую услугу разрабатывается и утверждается административный регламент, по тексту которого указывается точный алгоритм действий должностного лица и заявителя, сроки, контроль над исполнением, порядок обжалования действий, либо бездействия чиновников.
В 2012 году была создана Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства, которая образована постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2012 г. № 773 «О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства». Комиссия является постоянно действующим органом, который осуществляет координацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представителями гражданского общества, общественными объединениями и предпринимательским сообществом по вопросам формирования и функционирования системы «Открытое правительство». Согласно Положения, комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также экспертным и научным сообществами. Состав комиссии утверждается Правительством Российской Федерации.
«На сегодняшний день Открытое правительство совместно с Общественной палатой выработало понятную и прозрачную процедуру формирования общественных советов. Надо использовать этот формат, чтобы они в полном объёме выполняли свою главную функцию - общественного контроля за деятельностью государственных органов власти - и обеспечивали здесь основной запрос общества на справедливость и объективность», - отметил Министр Российской Федерации Михаил Абызов.
Таким образом, проанализировав законодательную базу функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления Российской Федерации, можно выделить основные возможные и вспомогательные способы (механизмы) доступа к информации о деятельности государственных органов.
К основным отнесем: обнародование (опубликование) информации; размещение информации в информационно-телекоммуникационных сетях в интернете; размещение информации в общественно доступных местах (на стендах, досках объявлений и т.п.); ознакомление с документами непосредственно в помещении, по месту расположения органа власти; присутствие на заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления; предоставление информации по запросу.
К вспомогательным, то есть к тем, которые доступны всем, но не все могут ими воспользоваться в силу возраста, интеллекта, отсутствия финансовых либо технических возможностей, других ограничений: работу с социальными сетями; систему адресных рассылок по разным категориям граждан; способы реализации системы обратной связи с гражданами на официальном сайте федерального органа исполнительной власти; онлайн механизмы поиска, хранения и распространения информации; использование существующих механизмов идентификации, авторизации, работе с персональными данными и архивацией информации при взаимодействии с гражданами; механизмы и процедуры онлайн взаимодействия с гражданами; функциональные возможности интернет-площадки для обсуждения результатов деятельности и инициатив федерального органа исполнительной власти; регулярные онлайн-конференции с представителями федерального органа исполнительной власти.
Ограничение права доступа к информации возможно только в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации (например, доступ к сведениям, составляющим один из установленных законом видов тайн).
Рассматривая вопросы правового регулирования функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления, отдельного внимания заслуживает регулирование данного вопроса на уровне Республики Башкортостан.
01 февраля 2013 года запущен в промышленную эксплуатацию сайт “Электронная приемная” органов власти Республики Башкортостан (www.letters.openrepublic.ru). Портал «Электронная приёмная» делает общение с органами власти Республики Башкортостан доступным, удобным и быстрым. Главным преимуществом «Электронной приёмной» является то, что выходя на сайт, можно получить доступ ко всем министерствам, ведомствам Республики Башкортостан и Администрации ГО г. Уфа в режиме «единого окна» и обратиться к ним напрямую.
Проект «Открытая Республика» призван обеспечить новые формы открытого диалога власти и граждан, выстроить долгосрочную стратегию развития «открытого» региона, объединить в себе ранее начатые проекты по раскрытию информации и взаимодействия с гражданами.
Проект реализуется в двух направлениях – повышение прозрачности органов власти и развитие электронной демократии. Прозрачность органов власти призвана реализовать предоставление населению подробной информации о деятельности органов власти в т.ч. в машиночитаемой форме. Электронная демократия подразумевает создание новых форм взаимодействия общества с властью.
Таким образом можно сказать, что информационная открытость системы государственной власти и управления нашли свое закрепление в законодательстве еще не во всем возможном объеме. Несмотря на принятые меры правового характера, закрепленные в различных правовых актах разрозненные нормы до сих пор не привели к консолидации усилий со стороны органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере обеспечения информационной открытости властно-управленческих структур. В значительной степени это связано с тем, что возможность участия граждан в контроле над действиями органов власти и управления не обеспечена четкими нормативно закрепленными механизмами их реализации, а также корреспондирующими правами и обязанностями этих субъектов. Политика поступательного развития информационной открытости органов государственной власти и управления в этом контексте нуждается в системной разработке и более качественном и планомерном правовом обеспечении.
Эффективное функционирование системы государственного управления во многом определяется уровнем развития его правовой базы. Правовая база государственного управления - это система законодательных и иных нормативных правовых актов, на основе которых функционирует государство и его административно-территориальные единицы в виде регионов и муниципальных образований.
Ключевое значение в правовом регулировании государственного и управления имеет конституция государства, обладающая высшей юридической силой в стране. В конституции государства закрепляются основные права и свободы человека и гражданина, система государственного и муниципального управления, принципы и механизмы ее формирования, правовой статус органов государственной власти, процедуры законодательного процесса, принципы формирования и реализации государственной и муниципальной политики, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного и муниципального управления. Как справедливо подчеркивает В. Д. Зорькин, конституция - это генеральное соглашение между всеми социальными группами,
включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных
правилах, по которым живет страна.
Следует также отметить, что российское законодательство предусматривает верховенство международного права, если международные нормы ратифицированы законодательной властью России. Так, ст. 15 Конституции России устанавливает: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора.
Кроме Конституции, правовую основу государственного управления в России составляют федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента России, постановления и распоряжения Правительства России, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), В вышеуказанных федеральных нормативных правовых актах определяется порядок ведения тех или иных общественных дел, регламентирован процесс государственного управления.
Среди базовых Федеральных законов, оказывающих огромное влияние на государственное управление, особое значение имеют Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный и Налоговый кодексы, а также Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»" 9 , «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и др.
В правовом регулировании государственного управления важную роль играют конституции (уставы), законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации. В них регулируются вопросы, относящиеся к компетенции субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
В правовом регулировании государственного управления накопилось немало проблем. Так, двадцать лет не хватило для принятия федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании», без которого полноценная конституционная реформа невозможна.
Более двадцати лет в России не создаются административные суды, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, и ориентированные на защиту граждан, в которых бремя доказывания возлагается на государственный орган, а не на самого гражданина. Более того, прошло уже четырнадцать лег, как в первом чтении Государственная Дума приняла законопроект об административной юстиции.
В этой связи председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин, выступая на VIII Всероссийской съезде судей, подчеркнул что «создание административного судопроизводства и административно-процессуального кодекса - требование Конституции. Необходимо, наконец, принять принципиальное решение и создании в России полноценного административного судопроизводства».
Конституционное положение об административном судопроизводстве «заставляет политическую элиту, высших должностных лиц, органы государственной власти формировать на практике «подходящий» институт, призванный контролировать деятельность административных органов и обеспечивать режим законности осуществления ими государственных функций» .
Следует отмстить, что в постсоветский период Административно-процессуальные кодексы приняты в Азербайджане, Армении, Грузии, Латвии, Литве, Украине, Эстонии, Болгарии .
С 1995 г. в законодательстве России закреплено положение, требующее создания федерального органа по управлению государственной службой. Но воз и ныне там. Как справедливо отмечает
A. Адамович, «в результате - ключевыми элементами управления в этой сфере стали подразделения государственной службы и кадровой политики в государственных органах, подчиненные руководителям этих органов. Подразделения эти друг с другом никак нс взаимосвязаны и объективно не могут выполнять те задачи, которые были предусмотрены Законом» .
Не принят федеральный закон о стандартах государственных услуг, проект которого подготовлен ’. Отсутствие законодательного определения стандарта государственной услуги привело к тому, что в административных регламентах, принимаемых органами исполнительной власти, устанавливаются требования нс к содержанию и качеству соответствующей услуги, а регламентируется только порядок ее предоставления.
Председатель Конституционного Суда Российской Федерации
B. Д. Зорькин справедливо констатирует, что «глубочайший разрыв между правовым идеалом и нашей действительностью» не уменьшается, а увеличивается .
Заслуживает внимания научная позиция заведующего отделом теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации профессора Н. А. Власенко |2 Он, в частности, отмечает следующие негативные тенденции в правовой системе:
- 1) нестабильность и нарастающий хаос в правовой системе России;
- 2) федеральный законотворческий процесс превратился в некое «латание дыр и прорех», принимаются сотни поправок, дополнений и изменений. Разработка самостоятельных законопроектов концептуального характера стала редкостью;
- 3) глубочайший кризис переживает региональное законотворчество, по сути, оно сведено к нулю;
- 4) всеобъемлющий кризисе и даже хаос, охватил современную правовую надстройку;
- 5) государственная власть мало интересуется результатами исследований правовой науки;
- 6) состояние научной юридической мысли лучше всего охарактеризовать как «кружение мутной воды». В настоящее время практически нет новаторских научных работ, создающих направления в исследовании и решающих какую-либо проблему.
Нынешние негативные тенденции в правовом обеспечении государственного и муниципального управления пока не ослабевают, и, скорее всего, они будут усугубляться. Это может привести к росту радикализма в обществе и активизации поиска альтернативных решений. Альтернативой может быть как разработка и реализация «нового курса», связанного с существенными изменениями в социальной, экономической, политической, правовой и духовной сферах, гак и усиление авторитарных тенденций в олигархобюрократической модели государства . Если при сформировавшейся олигархо-бюрократической модели государства, большинство людей стали жить хуже, то данная модель для них теряет ценность.
Очевидно, что модернизация отечественного законодательства и дебюкратизация государственного управления требует фокусировки не на процессах, а на результатах.
Так, исследования показывают, что ежегодный рост экономики в пределах 5-8% при высоких ценах на нефть не решает проблему стратегического прорыва России. Это очень низкие темпы экономического развития для огромной обнищавшей страны. При таких темпах экономического роста Россия в лучшем случае поднимется до уровня среднеразвитой страны. На взгляд С. Ю. Глазьева, страна может развиваться с темпом не мснсс 10% в год, а по передовым технологическим направлениям - и 25-30% .
Председателем Конституционного Суда России В. Зорькиным вполне обоснованно поставлен «вопрос о необходимости полномасштабной правовой реформы в России. Если ее не форсировать, го и все остальные реформы в стране с очень большой вероятностью начнут буксовать. И очень скоро.
Некоторые из принимаемых законов, увы, вполне очевидно противоречат и букве, и духу Конституции.
Далее, нередко принимаются законы, противоречащие обязательному для исполнения Россией международному законодательству. Ведь наши правовые обязательства по международным конвенциям и соглашениям, опять таки согласно Конституции, имеют приоритет перед внутренним правом...
Наконец, немало законов принимается под давлением лоббистских групп интересов. И такие законы нередко противоречат базовым интересам общества и государства» .
Очевидно, что возникла объективная необходимость перехода к новому этапу конституционной реформы в Российской Федерации.
При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что, как справедливо отмечает Н. М. Добрынин, «все чаще звучат голоса, осуждающие качество современного российского законодательства, а, следовательно, и теорий, лежащих в его основании» .
- их Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке инеобходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. № 6. С. 14.
Виды регулятивных норм. Государственное и муниципальное управление (и в форме администрирования, и в форме менеджмента) осуществляется на основе определенных правил, норм и в соответствии с ними. В обществе существует много разных правил, которые используются в управленческой деятельности. Значительную роль играют нормы морали , особенно на том уровне, где управленческая деятельность смыкается с публичной политикой (например, нарушение моральных заповедей или невыполнение обещаний, данных главой государства, правительством, депутатами, неэтичное публичное поведение высших должностных лиц государства оказывает прямое влияние на отношение граждан к государственной власти, к выполнению ее требований). Доверие и объективная информация, соблюдение требований морали, порядочности, честности со стороны руководителей и подчиненных необходимы на всех ступенях государственной и муниципальной службы, а также между управляющими и управляемыми.
В государственном и муниципальном управлении используются обычаи (например, на должность председателя нижней палаты парламента обычно выбирается представитель крупнейшей фракции в палате, а его заместителями - представители других наиболее многочисленных фракций), действуют иногда многовековые традиции (особое значение они имеют, например, в британском парламенте). При комплектовании государственного аппарата, назначении на должности в некоторых странах Востока ведущие государственные посты распределяются с учетом места рождения, рода, племени, религиозной принадлежности. Огромную роль в управлении играют устанавливаемые государством стандарты, технические правила (порядок обращения служащих с документами, учет их обращения, пользование информационной базой и др.). В деятельности различных органов, учреждений складываются организационные нормы и обыкновения. Они используются, например, при отчетах выборных (а иногда и иных) должностных лиц перед гражданами (выбор времени, места для отчета, порядок проведения собрания и т. д.).
Хотя неправовые нормы создаются не государством и не органами муниципальных образований, это вовсе не значит, что они безразличны к таким правилам. Государство, органы местного самоуправления поддерживают неправовые нормы, отвечающие их интересам, пропагандистскими и воспитательными мерами, противодействуют другим, прямо запрещают третьи, если они не соответствуют интересам общества и противоречат закону (например, нормы поведения, складывающиеся в некоторых религиозных сектах).
Право в государственном и муниципальном управлении. Основным нормативным регулятором государственного и муниципального управления является право. В конечном счете многие другие нормы восходят к праву, например стандарты утверждаются правовыми актами, а некоторые нормы морали или обычаи с течением времени становятся правовыми. Право - это система государственных или санкционированных (утвержденных) государством норм (обязательных правил поведения), выражающих волю доминирующего в государстве определенного социального слоя (в демократическом государстве - большинства населения), исходящих из принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых государственным принуждением.
В данной выше характеристике права несколько составляющих. Первый элемент права - это правовая норма. Право представляется наблюдателю как огромное число самых различных правил, которые установлены или санкционированы органами государства. Правовые нормы содержатся в различных правовых актах. Принято различать нормативные правовые акты, устанавливающие общие правила поведения, относящиеся к неопределенному кругу лиц и объединений (например, Гражданский кодекс РФ или Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), и ненормативные, относящиеся к отдельным лицам или явлениям (например, указ Президента РФ о назначении определенного гражданина РФ федеральным министром или об отрешении конкретного губернатора субъекта РФ от должности). В России существуют федеральные нормативные и ненормативные акты, а также акты субъектов Федерации и муниципальных образований. Правовые акты имеют письменную форму, могут быть выражены иным формализованным способом. Устные нормы содержатся лишь в обычном праве.
Важнейший правовой акт - конституция государства. Далее в иерархии нормативных правовых актов следуют законы. Управление в России регулируется большим объемом законов. Особое значение среди них имеют федеральные конституционные законы (например, о Конституционном Суде РФ, о чрезвычайном положении, о Правительстве РФ). Действуют многие обыкновенные федеральные законы о государственной службе РФ, определяющие положение и деятельность многих других органов - судов, прокуратуры, Центрального банка РФ и др.
Важное место в иерархии регулирования государственного и муниципального управления занимают указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Особое место принадлежит постановлениям органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), публично-правовым договорам (например, Федеративный договор России с ее субъектами 1992 г.). В некоторых странах (в основном в странах англосаксонского права) правовые нормы содержатся в судебных прецедентах (решения высших судов, которым должны следовать нижестоящие суды, рассматривая аналогичные дела), в религиозных источниках (в мусульманских странах - в Коране), в международно-правовых актах, ратифицированных (утвержденных, воспринятых) данным государством, например Международные пакты о правах человека 1966 г. (эти пакты ратифицированы СССР и, следовательно, действуют в его правопреемнице - России). В единичных странах в качестве источника права при решении дел в суде используется правовая доктрина (выводы выдающихся ученых-юристов). Локальными (местными) источниками права могут быть различные акты субъектов федерации (в России субъекты РФ имеют конституции (республики в составе Российской Федерации) и уставы (другие субъекты РФ)), они издают свои законы, акты политических и иных территориальных автономий (там, где они есть), акты органов местного самоуправления (в том числе их основополагающие акты - уставы). В отличие от норм морали правовые нормы юридически обязательны, их следует соблюдать, ими должно руководствоваться под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя со стороны государства (иной публичной власти).
Поскольку право в своей совокупности регулирует общественные, а не сугубо личные отношения людей, оно имеет социальный характер. Все правовые акты в какой-то мере составляют часть организующей, упорядочивающей деятельности государства (соответственно субъектов РФ и органов местного самоуправления). Разнообразные правила нормативных правовых актов относятся к самым разным сферам жизни общества (гражданское, административное, уголовное и другие отрасли права). К собственно управленческой деятельности относятся далеко не все правовые нормы. Подавляющее большинство норм Гражданского, Жилищного или Трудового кодексов РФ не регулируют порядок осуществления государственной власти, управленческую деятельность органов государства или государственных служащих, они посвящены другим вопросам.
Норма права в своей полной форме включает три составные части: гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза устанавливает условия применения нормы, диспозиция определяет характер действия или бездействия, санкция - ответственность (наказание, иной ущерб) за нарушение нормы.
Второй элемент, составляющий определение права, - его системный характер. Право должно составлять непротиворечивое единство норм, институтов, отраслей, охватывающих системным регулированием жизнь общества, публичных территориальных коллективов, тех общественных отношений, которые могут и должны регулироваться правовыми (а не иными) нормами. Противоречия норм ведут к хаосу.
Третий элемент - волевой характер права. Это связано с тем, что в праве выражается определенная воля, и с тем, что оно направляет поведение людей, их различных коллективов, регулирует деятельность органов государства (в конечном счете тоже людей, государственных служащих), действуя на их волю и сознание. Право формировалось постепенно, вырастая из доправовых социальных норм, обычаев. Они выражали волю всего неполитического сообщества людей данного племени, территории. По мере выделения элиты и формирования в обществе социальной асимметрии многие социальные нормы сохранили свой общечеловеческий характер (например, нормы о защите жизни и здоровья людей, правила договора займа, разумного использования земли и т. д.), но некоторые из них трансформировались под влиянием доминирующего социального слоя (в том числе и среднего класса) или создавались под его влиянием как защищающие прежде всего его интересы (в прошлом - нормы о рабовладении, о зависимых от помещиков крестьянах, позже - о запрещении профсоюзов и забастовок, что впоследствии было отменено, и т. д.). В определение права включены оба аспекта волевого содержания права (общечеловеческий и конкретно-социальный).
Право и сейчас, как и в условиях родового строя, в конечном счете вырастает из потребностей общества урегулировать те или иные отношения (так появились нормы атомного, информационного, космического права и т. д.). Как уже говорилось, некоторые обычаи или моральные нормы могут превращаться в правовые, но происходит это в результате деятельности государства. Юридически правовые нормы обычно создаются публичной властью (государством, а в локальных масштабах - государственным образованием, муниципальными органами). Они могут и непосредственно создаваться волеизъявлением народа (референдум), но, по общему правилу, юридически формулируются государством, его органами. Государство создает или санкционирует нормы, призванные регулировать, направлять поведение людей в нужном ему направлении. Государство выражает в праве государственную волю с учетом интересов различных социально-политических сил. Государственная воля воздействует и на локальные правовые акты (субъектов федераций, муниципальных образований), определяя принципы и пределы их собственного регулирования.
Четвертым элементом в определении права (если оно не оформляет государственный произвол) являются общечеловеческие ценности (постулаты добра, справедливости, демократии, общего блага и др.). В современных условиях право, чтобы быть правом, должно им соответствовать, они имеют огромное ориентирующее значение и в государственном управлении. Введенный в определение права элемент соответствия его общечеловеческим ценностям имеет принципиальное значение для определения характера правовой системы в той или иной стране. Право неодинаково, а то и принципиально различно в демократических и тоталитарных государствах.
Наконец, право отличается от других социальных норм (морали, обычаев, традиций и др.), действующих в обществе, тем, что его выполнение (в том числе выполнение норм, установленных субъектами федерации или органами местного самоуправления) в конечном счете обеспечивается государственным принуждением. Разумеется, принуждение не всегда необходимо. Напротив, огромное большинство правовых норм выполняется людьми сознательно и добровольно. Добропорядочные граждане не крадут вещи друг у друга, платят налоги, установленные законом, соблюдают правила дорожного движения, материально поддерживают престарелых родителей и т. д., иногда даже не зная, что во многих случаях их действия регулируются правом (например, сдавая пальто в гардероб и получая номерок, человек обычно не думает, что он заключает гражданско-правовую сделку - договор хранения).
При нарушении правовых норм устанавливается юридическая ответственность. Она не ограничивается моральным осуждением со стороны общества, окружения человека, как это бывает в случае нарушения норм морали (например, если человек лжет о своих подвигах или сорит в общественных местах), а предполагает государственные санкции. Санкции могут быть уголовно-правовыми (например, тюремное заключение должностного лица по судебному приговору за государственную измену), гражданско- правовыми (возмещение вреда, причиненного незаконными распоряжениями начальника отделения полиции), административно-правовыми (наложение штрафа на руководителя учреждения инспектором по пожарному надзору за неоднократное невыполнение его требований), дисциплинарно-правовыми (выговор, объявленный в приказе министра начальнику департамента за упущения по службе).
Правовые нормы объективно, по своему содержанию, и субъективно (в результате классификаторской деятельности исследователей) группируются по институтам права. Институт - система норм, регулирующих какое-либо однородное общественное отношение в пределах данной отрасли права (гражданского, трудового, уголовного и др.). В гражданском праве это, например, институт залога имущества (для получения, скажем, кредита под залог), в административном - институт государственной службы, в конституционном - институт гражданства, в трудовом - институт трудового договора и т. д.
Однородные институты в совокупности образуют ту или иную отрасль права. В настоящее время происходит формирование новых отраслей права. Наряду с традиционными отраслями - гражданским, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным правом - выделяются экологическое, банковское, предпринимательское право и другие отрасли. Многие из них создаются на основе синтеза норм и институтов нескольких прежних отраслей, другие отпочковываются от них. В крупных отраслях права выделяют подотрасли (например, парламентское или избирательное право в конституционном праве, обязательственное право или право интеллектуальной собственности в гражданском праве).
Осинцев, Д. В.
2003
Аннотация:
Опубликовано: Чиновник. - 2003. - № 4 (26). Полный текст документа:
Нормативно-правовые основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления
Д. В. Осинцев
Метод нормативного регулирования предваряет различные проявления административной деятельности, отражая механизм реализации принятых политических решений в рамках определенной стратегии административной деятельности.
В целом юридическая формула соотношения закона и административного акта сводится к тому, что «акты законодательных органов получают преимущественное значение перед актами административных учреждений, и закон «связывает» волю, выраженную последними в актах управления» . Административные акты могут быть приняты «в соответствии с Конституцией РФ, законами», либо «на основании и во исполнение закона», либо «в пределах прав, предоставленных законом», либо «в случаях, предусмотренных законом» .
Налицо известная автономия «общего закона», принятого по соглашению с органом народовластия, и «административного закона, устава, учреждения», изданного представителем административной власти единолично. «С материальной точки зрения эти две формы законоположений не разграничены. Административные законы преимущественно направлены на регулирование того, что не нормировано законами общими, или того, что оставлено ими в неясности» . Однако в приведенной формуле отражен лишь один аспект - определение рамками закона административной деятельности и возможность совершения административных актов в порядке делегированного нормотворчества.
Предметом ведения законодательной власти является определение «а) со стороны того, что посредством государства идет на пользу индивидам, и чем они могут пользоваться и б) что они должны давать государству. Что должно быть предметом общего законодательства и что предоставлено административным ведомствам и регулирования правительства вообще можно установить таким образом, что к первому относится только совершенно всеобщее, … ко второму - особенное и способ исполнения» .
Легальное определение нормы права и нормативного правового акта даны в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. №781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд РФ», в котором норма права определена как общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Под нормативным правовым актом следует понимать письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
По всей видимости, официальность нормативного правового акта определяется не только тем, что он исходит от представителя власти в процессе правомерной реализации предоставленных ему полномочий, но и его соответствием формальным условиям издания такого документа, обращенностью к неограниченному кругу лиц, специально не поименованных.
Если нормативный правовой акт должен содержать общеобязательные государственные предписания, то необходимо распространение его действия на неограниченный круг субъектов. Поэтому в большинстве случаев документы, формально отвечающие признакам нормативного правового акта, не должны распространяться на неограниченный круг субъектов, а следовательно, устанавливать для них какие-либо обязанности или запреты.
Так, например, в пп. 5 п. 2 постановления Правительства РФ «Вопросы министерства промышленности, науки технологий РФ» от 12 июля 2000 г. №515 к ведению этого федерального органа исполнительной власти отнесено лицензирование в установленном порядке видов деятельности в отраслях промышленности и науки, находящихся в сфере ведения Министерства.
Однако будут ли основания для привлечения граждан и организаций к ответственности за незаконное предпринимательство, если они фактически занимаются названным видом деятельности, а порядок лицензирования не определен? По всей видимости, для этого нет достаточных нормативных оснований, ибо названное постановление Правительства РФ обращено к конкретному федеральному органу исполнительной власти, определяет только возможность применения властных полномочий, не устанавливая механизма их реализации.
С другой стороны, такие основания появляются, если субъекты занимаются отдельными видами деятельности без лицензий, хотя разрешительный порядок их осуществления определен в ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. №128-ФЗ .
Нормативный правовой акт выступает, как видно, всегда государственным предписанием, но в отдельных статьях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ говорится о нормативных правовых актах органов местного самоуправления.
Думается, что такое положение противоречит ст. 130 Конституции РФ, определяющей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, даже в случае предоставления им отдельных государственных полномочий, не принимают нормативные правовые акты от имени государства. Органами местного самоуправления могут быть приняты муниципальные правовые акты, как обязательные для всех лиц, находящихся на территории муниципального образования, так и индивидуальные.
Исходя из конституционных положений, принятие любого нормативного правового акта должно соответствовать требованиям и оцениваться на предмет соответствия Конституции РФ со следующих позиций:
2) по форме нормативного акта;
3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;
4) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
5) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;
6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ , Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Необходимо учитывать, что, как правило, каждый предмет ведения, обозначенный в ст.ст. 71,72 Конституции РФ, предполагает наличие самостоятельной системы законодательства по этому вопросу, с ее характерными особенностями правового регулирования.
Конституционный Суд РФ неоднократно обращал на это внимание.
В Постановлении по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 11 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 12 октября 1998 г. №24-П отмечается, что налоговые отношения, возникающие между налогоплательщиками и кредитными учреждениями при исполнении последними платежных поручений на списание налоговых платежей, регулируются налоговым законодательством.
Отношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов на бюджетные счета, являются бюджетными и регулируются в настоящее время Бюджетным кодексом РФ. Таким образом, действующие налоговое и бюджетное законодательства различают понятия уплаты налога и зачисления налога.
Поэтому и в резолютивной части постановления было высказано следующее правоположение: признать положение п. 3 ст. 11 Закона РФ 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» о том, что обязанность юридического лица по уплате налога прекращается уплатой им налога, соответствующим Конституции РФ, поскольку оно означает, с учетом конституционных норм, уплату налога налогоплательщиком - юридическим лицом со дня списания кредитным учреждением платежа с расчетного счета плательщика независимо от времени зачисления сумм на соответствующий бюджетный или внебюджетный счет.
Признать указанное положение с учетом смысла, придаваемого ему сложившейся правоприменительной практикой, как предусматривающее прекращение обязанности налогоплательщика - юридического лица по уплате налога лишь с момента поступления соответствующих сумм в бюджет и тем самым допускающее возможность повторного взыскания с налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов, не соответствующим Конституции РФ, ее ст.ст. 19 и 35.
В другом определении об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Твин холдинг интернешнл» на нарушение конституционных прав и свобод применением положений ст.ст. 31 и 126 Таможенного кодекса РФ от 8 июня 2000 г. №118-О была выражена иная правовая позиция.
В силу ст. 71 Конституции РФ таможенное регулирование и федеральные налоги являются самостоятельными сферами правового регулирования (пункты «ж», «з»). В отличие от уплаты налогов, которая осуществляется налогоплательщиками, уплата таможенных платежей осуществляется декларантами либо иными лицами в соответствии с Таможенным кодексом РФ. Плательщиками таможенных платежей, кроме того, выступают нерезиденты, т.е. иностранные лица, которые предъявляют поручения на перечисление таможенных платежей в иностранные банки, что затрудняет возможность взыскания с банков, по вине которых денежные средства не поступили на счета таможенных органов.
Особенности действия отдельных видов нормативных правовых актов установлены Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Так, например, ранее конкретные перечни товаров, не подлежащих ввозу (вывозу) на (с) территорию России, были определены Инструкцией ГУ ГТК СССР, КГБ СССР и ГУ по охране государственной тайны в печати при Совете Министров СССР «О порядке контроля за перевозимыми через государственную границу СССР печатными, аудиовизуальными, другими материалами и документами» от 16 декабря 1988 г. №11-11/205 дсп, Указанием ГУ ГТК СССР от 8 августа 1989 г. №137. Документы опубликованы не были. В настоящее время указанные меры могут быть введены лишь на основании федеральных законов или международных договоров .
Ст. 57 Конституции РФ предусмотрено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, не имеют обратной силы.
Необходимо также учитывать, что федеральные конституционные законы и федеральные законы являются непосредственно действующими в силу ст. 76 Конституции РФ; в этой связи, даже при уполномочивании законодательными актами органов исполнительной государственной власти на установление механизмов их осуществления, и не издания ими своевременно таких документов, должны применяться нормы законодательного характера - нормы большей юридической силы.
Так, в частности, в деятельности Госавтоинспекции до настоящего времени существует противоречивая ситуация о возможности применения задержания транспортных средств.
В соответствии со ст. 27.13 КоАП России при нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством соответствующего вида, предусмотренных ст. 11.9, ч. 1 ст. 12.3, ч. 2 ст. 12.5, ч.ч. 1 и 2 ст. 12.7, ч. 1 ст. 12.8, ч. 4 ст. 12.19, ст. 12.26 КоАП России, транспортное средство задерживается до устранения причины задержания. При нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством, предусмотренных ст.ст. 9.3, 12.1 (за исключением управления транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке), ч. 2 ст. 12.5 КоАП России, запрещается эксплуатация транспортного средства, при этом государственные регистрационные знаки подлежат снятию до устранения причины запрещения эксплуатации транспортного средства. Задержание транспортного средства соответствующего вида, помещение его на стоянку, хранение, а также запрещение эксплуатации транспортного средства осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
До настоящего времени Правительство РФ не утвердило настоящий порядок, однако это не означает, что указанная мера обеспечения, предусмотренная в производстве по делам об административных правонарушениях, не подлежит применению.
В соответствии с ч. 2 ст. 4 Конституции РФ федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Подтверждение непосредственного действия на территории России федеральных законов не требуется, поэтому уполномоченные должностные лица ГИБДД вправе самостоятельно и непосредственно принять меры по организации исполнения требований ст. 27.13 КоАП РФ, не вторгаясь при этом в компетенцию Правительства РФ по установлению порядка задержания транспортного средства соответствующего вида, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации транспортного средства.
Одной из групп источников правового регулирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, кроме федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания РФ, являются нормативные указы Президента России и постановления Правительства РФ.
В теоретических источниках достаточно давно идет спор о соотношении закона и административного акта. На наш взгляд, считаем приемлемыми следующие позиции.
В силу установленного ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей, представляется, что вопросы организации исполнительной власти должны регулироваться преимущественно нормативными административными актами.
В ст. 83 Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» определены полномочия Президента России по утверждению структуры федеральной исполнительной власти, формированию состава Правительства РФ.
В свою очередь Правительство РФ утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти специальной компетенции. Руководителям последних предоставлено полномочие по определению их функциональной и территориальной структуры.
Как правило, высшее должностное лицо субъекта РФ утверждает структуру государственных органов исполнительной власти, формирует ее высший орган, утверждающий положения об исполнительных органах государственной власти специальной компетенции, действующих на территории субъекта РФ .
Административное право «не касается вопросов государственного устройства, оно берет его, как величину данную, и различные государственные учреждения изучает не с точки зрения их организации, а со стороны их деятельности, поскольку она направлена к достижению известных задач государства» .
Нормы законов должны определять виды и необходимые ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также «установление абстрактных, руководящих правил государственной деятельности: задача государственного управления в том, чтоб направить действие власти на разрешение выдвигаемых текущей жизнью конкретных вопросов» . Конкретные методы их обеспечения, определение процессуального порядка применения, реализации, прекращения административного воздействия, - думается, прерогатива исполнительной власти, ибо ее акты - «постановления, которые, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения законов» .
В законе определены всеобщие правосубъектные основания возникновения конкретных видов гражданского состояния ; непосредственный механизм, процессуальную форму, порядок удостоверения возникших гражданских состояний определяет Правительство РФ и Минюст России .
Юридическая возможность изменения имущественного состояния определена актами гражданского законодательства, а вот процедура удостоверения (регистрации) ее реализации определена в административных актах .
Подобным образом на уровне закона должны фиксироваться права, удостоверяемые государством, реализация которых связана с возникновением публичных обязанностей. Речь идет о свободе передвижения, сообщении о результатах хозяйственной деятельности и т.п. Первое из них регулируется ст. 27 Конституции РФ и Законом РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах территории РФ» , а процедура его реализации - административными актами: Правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства , Инструкцией о применении названных Правил .
В ст.ст. 30, 32, 34, 44 Конституции РФ личности предоставлены возможности проявить публичную активность в государственных и общественных делах. В свою очередь вопросы составления списков избирателей и регистрации кандидатов на выборные государственные должности предоставлены Центр-избиркому России . Процедура регистрации, контроля, прекращения деятельности общественных объединений определена в Правилах рассмотрения заявлений и принятия Минюстом России и его территориальными органами решений о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий .
Представителями исполнительной власти устанавливаются правила ведения профессиональной деятельности: лицензионные требования и условия, правила функционирования финансово-промышленных групп, ограничения на внутреннем рынке и во внешней торговле , условия обеспечения производственной безопасности и качества продукции (работ, услуг) , антимонопольного регулирования .
Большинство вопросов макроэкономического регулирования определены в административных актах. Банк России устанавливает правила осуществления расчетов, банковских операций, в том числе с валютными ценностями , органы исполнительной власти регулируют цены и тарифы .
Наконец, вопросы организации и тактики применения методов обеспечения введенных режимных требований находятся в исключительном ведении органов исполнительной власти .
Органы исполнительной власти не ограничены жесткими рамками в экстремальных ситуациях, когда необходимо применять меры оперативного реагирования, закрепленные в актах общего действия, вводящих специальные исключительные правовые режимы - чрезвычайного, военного и особого положения, проведение контртеррористических операций и др.
В Федеральном законе «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» от 14 апреля 1998 г. №63-ФЗ предусмотрено введение специальных защитных, антидемпинговых, компенсационных мер, ограничение импорта или экспорта товаров. Перечень защитных мер ограничен, а перечень угроз безопасности - нет. Предоставленных Правительству РФ конкретных инструментальных полномочий может оказаться недостаточно для нормализации обстановки. Представляются верными положения Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ , устанавливающие в экстремальных ситуациях допустимый предел ограничения прав и свобод граждан и организаций, что не сдерживает в оперативном плане органы исполнительной власти.
Ограничение общего дозволения на занятие внешнеторговой деятельностью зависит не от того, что Правительству РФ позволено принять конкретные защитные меры, а в силу наступления угроз экономической безопасности. Какими будут способы и средства реализации этого ограничения, какова будет широта и интенсивность административного воздействия, видимо, решать исполнительной власти в рамках известных ограничений.
Метод нормативного регулирования также включает возможность использования правотворческой инициативы.
Видимо, обращение с законодательной инициативой со стороны государственной администрации возможно, если исполнение будущего закона связано с ее функционированием, то есть таким законом устанавливаются правила, реализация которых возможна посредством применения преимущественно административно-правовых методов воздействия.
Обоснованна правотворческая инициатива между соподчиненными субъектами исполнительной власти, так как нижестоящие лица всегда задействованы в практической реализации требований, установленных вышестоящими субъектами административной власти, и вправе требовать их совершенствования.
Между функционально зависимыми субъектами также возможна правотворческая инициатива в целях совершенствования режима их деятельности.
Нормативные акты государственной администрации, думается, должны касаться определения методов административно-правового воздействия, процессуального порядка их применения, реализации, прекращения действия. Вместе с тем их применение к той или иной сфере деятельности будет зависеть от складывающейся обстановки и усмотрения представителя исполнительной власти.
Безусловно, только от собственной оценки сложившейся ситуации зависит принятие актов общего действия, связанных с оперативным реагированием. В ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» говорится о таких факторах, как попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Названные понятия носят оценочный характер. Принятие или непринятие акта общего действия будет реализовано на основании дискреционных полномочий.
Условность компетенционных предписаний требует соблюдения следующих правил: во-первых, предположения о возможности принятия того или иного акта не должны повторяться из ступени в ступень, иначе заключение (акт) также выйдет неприменимым предположением; во-вторых, заключениям нельзя приписывать достоверности, которой не отличались посылки , если не будут установлены иные основания, логической обоснованности административного действия.
Алгоритм административного правотворчества следующий: установление дискреционной нормы, позволяющей определить компетенцию органа исполнительной власти через функцию и методы ее реализации, установив при этом материальные и процессуальные требования к воздействию в зависимости от оперативной обстановки. Элементы алгоритма должны быть реализованы последовательно и непрерывно. Принятие только акта о компетенции исключает возможность применения отдельных методов административно-правового воздействия, так как нет оснований предъявления требования, обращенного к подвластным объектам.
В соответствии с распоряжением Президента России от 5 февраля 1993 г. №85-рп указами оформляются решения, носящие нормативный характер, о назначении или освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий РФ, о помиловании. Решения Президента России по оперативным, организационным и кадровым вопросам, по вопросам работы Администрации Президента России принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента России не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер.
В силу ст. 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997г. №2-ФКЗ нормативный характер носят постановления Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
В Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации содержится важное правило, что акты указанных властных структур могут быть приняты только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде, не должны носить нормативный правовой характер. Издание нормативных актов в виде писем, телеграмм, телетайпограмм, телексов не допускается. Структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти и их территориальные органы не вправе издавать нормативные акты.
В Приказе Росархива «Об утверждении типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» от 27 ноября 2000 г. №68 установлены следующие требования к видам нормативных правовых актов:
а) приказами и распоряжениями оформляются решения нормативного характера, а также по оперативным, организационным, кадровым и другим вопросам внутренней работы федерального органа исполнительной власти. Приказы подписываются руководителем федерального органа исполнительной власти или по его поручению заместителем руководителя;
б) положение принимается, если в нем устанавливаются системно связанные между собой правила по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти. В правилах устанавливаются нормы и требования, обязательные для выполнения. В инструкции излагается порядок осуществления какой-либо деятельности или порядок применения положений законодательных и иных нормативных актов. Положения, правила и инструкции применяются как самостоятельные правовые акты, которые подписываются руководителем, или как акты, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти. Решение о порядке принятия положений, правил и инструкций находится в ведении федерального органа исполнительной власти.
Установлены особые правила подписания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.
Отдельные нормативные правовые акты могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федерального органа исполнительной власти, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами (блоками), сформированными в этих органах.
Предоставление таких полномочий, а также круг вопросов, по которым заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти вправе подписывать (утверждать) нормативные правовые акты, подлежит рассмотрению на заседании Правительства РФ по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти.
По поручению Правительства РФ федеральный орган исполнительной власти готовит и представляет в установленном порядке проект решения о внесении соответствующих изменений (дополнений) в положение о федеральном органе исполнительной власти.
К принятию актов федеральных органов исполнительной власти предъявляются определенные требования: соблюдение компетенции, процедурно-процессуальных правил, в т.ч. условие государственной регистрации в Минюсте России, формы акта, соответствия его иным нормативным правовым актам по существу, по цели регулирования и наличия законосообразной мотивации автора нормативного правового акта, логическое развитие темы правового регулирования; стройность и последовательность изложения норм (от общего к частному, от наиболее важного к менее важному); логическая и грамматическая связность текста; четкость и ясность излагаемых норм; согласованность новых норм с параллельно действующими, увязка с нормами, которые необходимо отменить, изменить или дополнить; простота языка, исключение возможности различного понимания и толкования текста.
При изложении текста нормативного правового акта используется юридическая лексика, применяемая в иных нормативных правовых актах России, более значимых по юридической силе. Не допускается использование в тексте нормативного правового акта абстрактных и декларативных формулировок, образных сравнений, эпитетов, метафор, сокращений без их разъяснения, рекомендаций, цитат из печатных изданий.
В случае ссылки на акты законодательства России без воспроизведения их отдельных положений указание на официальный источник опубликования также является необходимым. В случае воспроизведения в тексте нормативного правового акта отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших государственную регистрацию, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего акт, дату издания, номер, регистрационный номер, присвоенный им Минюстом России, и дату государственной регистрации.
Организационные, материально-технические, финансовые, кадровые и другие вопросы, требующие решения для реализации положений нормативного правового акта, подлежащего государственной регистрации в Минюсте России, регулируются путем издания отдельного правового акта (в форме приказа или распоряжения).
Государственной регистрации в Минюсте России подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти:
гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства;
гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах России;
механизм реализации прав, свобод и обязанностей;
б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных) и организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих отдельные наиболее важные государственные функции;
в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт . При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из указанных признаков, так и несколькими.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
В случае возникновения сомнений относительно соответствия нормативных правовых актов указанным критериям такие акты также подлежат направлению на государственную регистрацию в Минюст России. Если акт признается Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, такой акт после проставления Минюстом России штампа возвращается в федеральный орган исполнительной власти с письмом, содержащим основание для принятия данного решения.
Не подлежат направлению на государственную регистрацию:
а) индивидуальные правовые акты: персонального характера, действие которых исчерпывается однократным применением, срок действия которых истек, оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);
б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения нижестоящих;
в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федерального органа исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;
г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;
Правовые службы федеральных органов исполнительной власти обеспечивают соблюдение порядка направления нормативных правовых актов на государственную регистрацию; организуют сопровождение прохождения государственной регистрации нормативных правовых актов в Минюсте России; готовят распорядительные документы об отмене нормативных правовых актов, в государственной регистрации которых отказано, возвращенных без государственной регистрации и недоработанных в установленные сроки; информируют подведомственные органы и организации об источниках официального опубликования и вступлении в силу зарегистрированных нормативных правовых актов; обеспечивают заключение договоров с Минюстом России на осуществление юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов; направляют в Минюст России перечни изданных нормативных правовых актов, информацию об источнике опубликования нормативного правового акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации и др.
Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты направляются в Минюст России не позднее 10 дней со дня их подписания.
Нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Нормативные правовые акты, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования правоотношений, применения санкций за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Внесение изменений или дополнений в нормативные акты центрального административного ведомства или иного органа бывшего Союза ССР не допускается. В этом случае издается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти с указанием в нем, что соответствующие предписания актов указанного ведомства не применяются либо применяются с перечисляемыми особенностями. Нормативные правовые акты государственных органов, чьи полномочия по изданию таких актов перешли к федеральному органу исполнительной власти, признаются не подлежащими применению на территории России.
Отмена нормативных правовых актов производится путем признания их утратившими силу (кроме актов, названных в предыдущем абзаце). Отмена нормативных правовых актов производится вышестоящим или равным по статусу нормативным правовым актом. Отмене подлежат акты, противоречащие предписаниям принятых нормативных правовых актов либо положениям подготавливаемого нормативного правового акта; акты, положения которых воспроизводятся в предписаниях подготавливаемого акта, фактически утратившие свое значение, но формально не отмененные. Если в отменяемом акте содержится пункт о признании утратившими силу или не подлежащими применению ранее изданных нормативных актов, действие таких актов не восстанавливается. Если составная часть нормативного акта, подлежащая отмене, содержит указание на приложение, то вместе с отменой этой составной части одновременно отменяется и приложение, что особо не оговаривается. С отменой основного акта не подлежат применению дополнительные акты.
Изменения и дополнения, вносимые в нормативный акт, оформляются, как правило, нормативным актом того же вида, за исключением случая, когда такой акт был издан в виде, не предусмотренном в постановлении Правительства России от 13 августа 1997 г. №1009. В таком случае вносимые изменения и дополнения оформляются приказом.
Если изменения или дополнения касаются отдельной составной части нормативного акта, то подготавливается новая редакция этой составной части.
Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их составных частей включаются в текст нормативного правового акта либо оформляются как приложение к акту. При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Минюсте России, изменения и дополнения в каждый акт оформляются отдельным документом.
Приведем временной критерий, необходимый для государственной регистрации в Минюсте России нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти:
Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер - с 14 мая 1992 г.;
Акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан - с 4 мая 1995 г.;
Акты не влекут правовых последствий;
Не могут служить основаниями для регулирования соответствующих правоотношений;
Для применения санкций к должностным лицам и организациям;
На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
В письме Минюста России от 17 сентября 1996 г. №07-02-815-96 сказано, что нарушение порядка государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности. Возбуждать дисциплинарное производство вправе любое должностное лицо, которому виновное лицо подчинено по службе или министру юстиции РФ.
В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ нормативные правовые акты в субъектах РФ уполномочены:
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
В соответствии с Указом Президента России «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства РФ» от 10 августа 2000 г. №1486 создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ. Его ведение осуществляет Минюст России. Высшие должностные лица субъектов РФ обеспечивают направление в Мин-юст России в 7-дневный срок после их принятия копии нормативных правовых актов субъектов РФ, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов РФ.
В Рекомендациях по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ (Приказ Минюста России от 26 февраля 2002 г. №59) устанавливаются следующие требования обеспечения соответствия законодательства субъектов РФ федеральным нормативным правовым актам.
Оценка соответствия содержания акта федеральному законодательству включает в себя рассмотрение: целей и задач нормативного акта; предмета правового регулирования, т.е. тех общественных отношений (определенного круга, сферы общественных отношений), которые регулируются соответствующим актом; состояния правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений; компетенции органа, принявшего акт; конкретных правовых норм, содержащихся в акте субъекта РФ.
Акты рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия: основам конституционного строя России, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения России и субъектов РФ, установленному Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.
Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта РФ на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов РФ установлены ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ст.ст. 5, 18, 21).
Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения. Например, ст. 27 Бюджетного кодекса России от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ устанавливает, что законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации России в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации России.
При этом федеральным законодателем обращается внимание на степень юридической силы нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ.
Законом субъекта РФ:
Утверждается бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ, а в случае, если указанная должность не установлена, то руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
В пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ;
Утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ;
Устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;
Утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении;
Устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;
Утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ;
Устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ;
Устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, а также выборов высшего должностного лица субъекта РФ;
Устанавливаются административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения;
Устанавливается структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ;
Регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.
Постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:
Принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;
Назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ;
Назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, а также дата выборов высшего должностного лица субъекта РФ;
Назначается референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;
Оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;
Утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ;
Одобряется проект договора о разграничении полномочий;
Назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ;
Оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
В ряде случаев федеральным и (или) региональным законодательством установлен особый порядок принятия нормативных правовых актов, который также подлежит оценке в ходе проведения юридической экспертизы. В основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы, и т.п.
Например, ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти России, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды; а также материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории России.
Бюджетным кодексом России (ст. 182) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.
В Рекомендациях по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ (Приказ Минюста России от 26 февраля 2002 г. №59) установлено, что ее проводят: экспертные подразделения территориальных органов Минюста России по субъектам РФ; экспертные подразделения федеральных управлений Минюста России по федеральным округам; Управление законодательства субъектов РФ и федерального регистра Минюста России; Департамент по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и юридических лиц Минюста России.
В соответствии с п. 4 Постановления Правительства РФ «О дополнительных функциях Минюста России» от 3 июня 1995 г. №550 юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Минюст России или в территориальный орган Минюста России. При необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц.
Минюст России обращает внимание на следующие моменты при проведении юридической экспертизы правовых актов субъектов РФ.
Наиболее общими формами несоответствия нормативного правового акта субъекта РФ Конституции РФ и федеральному законодательству являются:
Принятие органами государственной власти субъектов РФ актов и норм по предметам ведения РФ в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;
Принятие органами государственной власти субъектов РФ актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;
Компиляция норм Конституции РФ и федерального законодательства, регулирующих вопросы, относящиеся к предметам ведения России и предметам совместного ведения России и ее субъектов;
Включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции РФ и другим актам федерального законодательства либо искажающих их смысл.
Некоторые из названных противоречивых положений регионального законодательства уже получили соответствующую оценку в актах конституционного правосудия.
В Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края от 18 января 1996 г. №2-П была дана оценка соответствия Конституции положения, согласно которому деятельность Законодательного Собрания субъекта РФ не может быть приостановлена или досрочно прекращена решением любого органа государственной власти субъекта РФ; приостановление деятельности Законодательного Собрания субъекта РФ, его постоянных комитетов и комиссий возможно лишь по решению самого Законодательного Собрания субъекта РФ; прекращение полномочий Законодательного Собрания возможно в связи с истечением срока полномочий его депутатов или в установленных случаях - по решению самого Законодательного Собрания субъекта РФ. Эти положения признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 10.
При этом Конституционный Суд РФ подчеркивает, что такая мера при определенных условиях может выступать в качестве одного из противовесов, способствующих балансу полномочий исполнительной и законодательной властей. В этом же Постановлении отмечается, что принятие и промульгация законов одним и тем же органом государственной власти нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества.
Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.
Недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в конституциях (уставах) субъектов РФ нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.
Обязанность высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять Законодательному Собранию субъекта РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти субъекта РФ не соответствует принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. В связи с этим не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.
В другом Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области от 10 декабря 1997 г. №19-П указывается, что акты конституционного законодательства субъектов РФ допускают чрезмерное расширение контрольных полномочий законодательных органов субъектов РФ, поскольку наделяют их правом осуществлять, наряду с прямо перечисленными, иные контрольные функции в соответствии с законодательством субъектов РФ.
В целом акт противоречит Конституции РФ или федеральному законодательству, если:
Его принятие противоречит основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина;
Предмет его регулирования относится к предмету ведения РФ, и в федеральном законодательстве не предусмотрено право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование;
Все нормы рассматриваемого акта противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству.
В вышеназванном Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996г. №2-П отмечается один из вариантов упомянутых нарушений.
Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако она предусматривает в ч. 2 ст. 3, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.
Порядок формирования исполнительной власти субъектов РФ на основе прямого избрания высших должностных лиц субъектов РФ предусматривается в большинстве конституций (уставов) субъектов РФ. Однако в отдельных из них установлено иное: высшее должностное лицо избирает Законодательное Собрание субъекта РФ. Тем самым Законодательное Собрание субъекта РФ превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.
В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой ст. 92 Конституции Республики Башкортостан, ч. 1 ст. 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» и ст.ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» от 27 апреля 1998г. №12-П отмечается, что в Конституции названного субъекта РФ было установлено следующее: Президентом Республики Башкортостан может быть избран гражданин Республики Башкортостан не моложе 35 и не старше 65 лет, проживающий на территории Республики Башкортостан не менее десяти лет и владеющий башкирским и русским языками. В Республике Башкортостан статус государственного языка (языков) формально, в установленном Конституцией Республики Башкортостан порядке, не закреплен, нормативно не определены надлежащие предпосылки для признания языка (языков) в качестве государственного, а также вытекающие из такого признания правовые последствия.
В этих условиях правоприменители, руководствуясь ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, должны исходить из правового статуса личности (ст.ст. 2, 17, 18 и 19 Конституции РФ), статуса государственного языка РФ, а также гарантированности права на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26), запрета пропаганды языкового превосходства (ч. 2 ст. 29), права избирать и быть избранным (ч. 2 ст. 32). Следовательно, в настоящее время в ходе избирательного процесса государственными органами, включая правоприменительные, должна обеспечиваться реализация избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка.
Устанавливаются следующие признаки несоответствия правового акта федеральному закону:
Отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами необходимы для издания правового акта;
Принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона;
Неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;
Принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;
Нарушение порядка принятия правового акта.
Среди конкретных нарушений Конституции РФ и федерального законодательства особо следует обратить внимание на те, которые связаны с установлением норм, регулирующих вопросы, отнесенные к предметам ведения России. Например, некоторыми актами субъектов РФ устанавливаются:
Право органов исполнительной власти субъектов РФ осуществлять мероприятия по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности, что противоречит п. «м» ст. 71 Конституции РФ;
Порядок управления и пользования федеральной собственностью, что противоречит п. «д» ст. 71 Конституции РФ;
Порядок введения чрезвычайного положения на территории субъекта, что противоречит ст.ст. 56, 88 Конституции РФ;
Право учреждать банки и давать им поручения, решать вопросы кредитования Центральным банком РФ органов государственной власти субъектов РФ, что противоречит п.п. «г», «ж» ст. 71 Конституции РФ, ФЗ «О Центральном банке РФ»;
Право заключения, ратификации международных договоров, право главы исполнительной власти субъекта РФ представлять соответствующий субъект в международных отношениях, что противоречит п. «к» ст. 71, п. «о» ст. 72 Конституции РФ, ФЗ «О международных договорах» от 15 июля 1995г. №101-ФЗ и «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г. №157-ФЗ ;
Положения, относящиеся к сфере уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, гражданского законодательства, что противоречит п. «о» ст. 71 Конституции РФ. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. №2-П указывается, что возможность отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ на основании решений судов общей юрисдикции или арбитражного суда, подтверждающих в его действиях признаков грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, Конституции (Устава), законов субъекта РФ, не может быть основана на таких формулировках, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными;
Право самостоятельно определять финансовое, валютное, кредитно-денежное, таможенное регулирование, что противоречит п. «ж» ст. 71 Конституции РФ.
В ряде актов субъектов РФ неправомерно регулируются следующие вопросы:
Порядок создания и деятельности судов, вопросы судоустройства, деятельности прокуратуры, что противоречит п. «о» ст. 71, п. «е» ст. 83, п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, ФКЗ «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ , Закону РФ «О статусе судей в РФ» от 26 июня 1992 г. №3132-1, Закону РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. №168-ФЗ , за исключением создания и деятельности конституционных и уставных судов, а также мировых судей и определения порядка согласования кандидатур для назначения на должность судей федеральных судов и прокуроров. С другой стороны, заслуживает одобрения понимание местными органами публичной власти временных трудностей, связанных с недостаточным финансированием органов государственной власти. Так, в соответствии с решением Курганской городской Думы, принятом на основании обращения Полномочного представителя Президента РФ в УрФО, была предоставлена годовая отсрочка в оплате арендных платежей УВД Курганской области за использование объектов муниципального нежилого фонда ;
Порядок согласования с администрацией области создания и ликвидации территориальных органов федеральных министерств и ведомств РФ на территории области, а также назначение на должность и освобождение от должности руководителей этих органов, что противоречит п. «г» ст. 71, ч. 1 ст. 78 Конституции РФ;
Вопросы, связанные с расходованием средств федерального бюджета, а также федеральными налогами, что противоречит п. «з» ст. 71 Конституции РФ;
Порядок пребывания иностранных граждан на территории субъекта РФ, тогда как регулирование данного вопроса, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ, относится к предметам ведения России.
Система правовых актов органов местного самоуправления определена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где в ст. 44 отмечается, что в уставе муниципального образования указываются виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.
В ст. 47 этого закона определено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие требования к муниципальным правовым актам.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Р, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам России, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт России либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта России либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Кон-сти-ту-ции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта России либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта России либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.
Непосредственно система муниципальных правовых актов выражена в ст. 43 названного Федерального закона. В нее входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к компетенции главы местной администрации, если глава муниципального образования является главой местной администрации.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Система нормативных правовых актов и организационно-распорядительных документов, определяющих деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, как видно, составляет или, во всяком случае, должна составлять четко организованную, внутренне непротиворечивую, иерархически соподчиненную общность официальных властных общеобязательных предписаний, гарантирующих не только бесперебойную, позитивно результативную и эффективную деятельность представителей власти, но и, прежде всего, права и свободы граждан и организаций во взаимоотношениях с публичной властью.
Берендтс Э.Н. Лекции по административному праву Великого Княжества Финляндского. СПб., 1903. Том 1. С. 26, 27.
Гегель Г.В.Ф. Философия права. С. 337, 338.
ВСНД и ВС РФ. 1993. №32. Ст. 1227.
Утверждены постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. №713 // СЗ РФ. 1995. №30. Ст. 2939.
Утверждены приказом МВД России от 23 октября 1995 г. №393 // Российские вести. 1995. 7 декабря. №233.
Статья 22 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан РФ» от 1 сентября 1997 г. №124-ФЗ // СЗ РФ. 1997. №38. Ст. 4339.
Утверждены приказом Минюста России от 25 марта 2003 г. №68 // Российская газета. 2003. 5 апреля. №65.
О государственном регулировании внешнеторговой деятельности: ФЗ от 19 октября 1995 г. №150-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №42. Ст. 3923; О поставках продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена: постановление Правительства РФ от 10 декабря 1992 г. №959 // САПиП РФ. 1992. №25. Ст. 2217.
Об обеспечении единства измерений: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. №23. Ст. 811; О техническом регулировании: ФЗ от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №52 (ч. 1). Ст. 5140; Положение о декларации промышленного объекта. Утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. №675 // СЗ РФ. 1995. №28. Ст. 2692.
О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках; О естественных монополиях: ФЗ от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №34. Ст. 3426.
Коркунов М.Н. Русское государственное право. Т. 2. С. 134.
Статья 4 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)»; статья 9 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. №45. Ст. 2544.
БНА РФ. 2001. №4.
Источник информации :Сайт Информационно-аналитического вестника Уральской академии государственной службы ¨Чиновник¨. (
Эффективность функционирования органов местного самоуправления как нам представляется имеет исключительно важное значение в целом для самого государства.
В этой связи, важно отметить, что эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы. Поэтому раскрытие вопроса о нормативно-правовых основах оценки эффективности деятельности органов муниципального управления не возможно без изучения правовой базы местного самоуправления, которая включает в себя Конституцию РФ, федеральные, региональные и иные нормативные правовые акты, уставы и правовые акты муниципальных образований.
Проанализируем состав правовой базы местного самоуправления. Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.
Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления - № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Консультант плюс, 2008
К другим федеральным законам этой группы относятся законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в РФ», «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления».
Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законах - от воинской службы до здравоохранения. К сожалению, во многих из этих законов на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.
В целом, российская модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции РФ и конкретизированная в законодательстве, представляет собой форму народовластия, сущность которой раскрывается следующими положениями:
- 1. Местное самоуправление соответствует общепризнанным принципам международного права. Это важно подчеркнуть именно сегодня, когда в условиях восстановления управляемости в государстве, определенной централизации государственной власти и усиления ее контрольно-надзорных функций возникают сомнения в правомерности отдельных норм федерального и регионального законодательства. В связи с этим, например, часто указывают на то, что Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает государственный контроль только за законностью деятельности органов местного самоуправления. Однако это касается реализации ими вопросов местного значения. В отношении же переданных государственных полномочий важнейший акт международного права устанавливает государственный контроль и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. -М.: Дело, 2005 С.47;
- 2. Местное самоуправление, будучи основой конституционного строя России, является одной из двух форм (наряду с государственной властью) публично-правовой власти в Российском государстве. В силу этого местное самоуправление не может иметь государственной природы, быть частью государственной власти 2 . Это иная власть - муниципальная, которая имеет свою сущность, не сводимую к сущности государственной власти. Вместе с тем, она организуется и функционирует как власть народа, который является источником и государственной власти. Обе эти власти осуществляют интересы одного и того же народа. Органы государственной власти осуществляют достаточно широкие полномочия в области местного самоуправления. Автономия же местного самоуправления, его относительная самостоятельность в рамках одного государства - это право самостоятельного решения вопросов местного значения, право на формирование и исполнение местного бюджета, право на установление в соответствии с налоговым законодательством местных налогов и сборов, право на управление и распоряжение муниципальным имуществом, право на создание собственных выборных органов Силуанов В. Первопроходцы реформы местного самоуправления // Бюджет. - 2009. - №С. 36;
- 3. Муниципальная власть как одна из двух форм публичной власти в государстве имеет как сходство с властью государственной, так и существенные отличия. И те, и другие весьма многочисленны. Но с учетом задач муниципальной практики важно обратить внимание на то, что местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В возможности привлечения населения к решению вопросов местного значения заключается самый большой резерв и преимущество данной власти. Но органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, могут использовать и присущие для любой власти формы принуждения Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: Учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2008 С. 78. Решения местного самоуправления, принятые в пределах компетенции, являются общеобязательными на территории муниципального образования. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность. С этой целью население и органы местного самоуправления вправе использовать все законные возможности органов государственной власти;
- 4. Местное самоуправление - это деятельность исходя из интересов населения. Хотя, права и свободы человека и гражданина, как предусмотрено ст. 18 Конституции РФ, определяют деятельность не только местного самоуправления, но и органов государственной власти, пожалуй, именно на муниципальном уровне данное конституционное положение реализуется наиболее полно. И не только потому, что это может быть деятельностью самого населения или органов местного самоуправления - наиболее близких к нему. Большинство вопросов местного значения имеют ярко выраженный социальный характер. На этом уровне власти возникает реальная возможность «дойти» до каждого человека Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учебник. - М: ИНФРА-М, 2010. С. 33-34;
- 5. Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций -- это еще одно существенное преимущество данной формы народовластия. Оно реализуется в сохранении и развитии тех форм деятельности, которые наиболее близки и понятны конкретному местному сообществу. Имеются широкие возможности для использования с учетом требований законодательства традиционных институтов самоуправления народов РФ;
- 6. Местное самоуправление как форма народовластия обладает и всеми внешними признаками власти: муниципальные образования, на территории которых формируются органы местного самоуправления, имеют свою символику и атрибутику.
Конституция Российской Федерации предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.
Первая включает формы непосредственной демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении того или иного вопроса. Вторую группу составляют формы представительной демократии -выборные и другие органы местного самоуправления, когда участие гражданина состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни.
Согласно Федеральному закону 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формы непосредственной демократии так же делятся на две группы. Первая группа - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вторая - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются: местный референдум и муниципальные выборы, сходы граждан и территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и многие другие. Хотя, как показывает практика, подчас не только население не готово к эффективному сотрудничеству с властью, но и значительная часть муниципальных служащих не понимает особенности работы с различными категориями населения в принципиально новых условиях, не может и не хочет относиться к населению как к равноценным партнерам. Сегодня возникла реальная необходимость выслушать и понять друг друга, одновременно решая две задачи: приблизить власть к населению и привлечь это население к участию в управлении.
Слабая подготовленность муниципальных служащих к использованию в своей деятельности современных технологий работы с населением, которые имеют очевидные преимущества перед традиционным управлением, тормозит развитие гражданского общества в целом и проведение реформ в местном управлении в частности.
В настоящее время имеется законодательная база, которая позволяет жителям муниципальных образований активно участвовать в решении местных проблем. Это не только Федеральный закон № 131-ФЗ, но также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др.
Большое количество таких законов принято субъектами РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц, территориального общественного самоуправления, проведения публичных слушаний и др. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления регулируется также муниципальными правовыми актами.
Другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ могут быть не только предусмотрены законодательством, но и инициированы населением. Такие формы не должны только противоречить законодательству, а также основываться на принципе добровольности. В частности, они установлены, например, Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Названные в данном законе формы осуществляются с учетом следующих требований: они не должны проводиться в запрещенных местах; должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти; не должны преследовать запрещенные законом цели; должны проводиться без участия детей. В организации местного самоуправления население может использовать возможности общественных, религиозных и политических организаций, деятельность которых регулируется другими правовыми актами. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ. С. 127
В частности, Федеральными законами - от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 17 июня г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», от 26 сентября г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях».
Органы местного самоуправления и их должностные лица, также как органы государственной власти и их должностные лица, обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления. И это не только требование законодательства. Очевидно, что во многом успех местного самоуправления связан именно с активностью населения, с тем, удастся или нет вовлечь наиболее инициативную его часть в решение вопросов местного значения.
Происходящие в Российской Федерации трансформационные процессы в общественно-политической и экономической сферах самым непосредственным образом связаны со становлением и развитием местного самоуправления.
В Российской Федерации местное самоуправление в его истинном значении пока только формируется. При этом сам процесс становления осуществляется крайне сложно и противоречиво, несомненным успехам в области формирования организационно-правовой базы местного самоуправления противостоит практическая нерешенность вопросов экономического характера. Якушев А.В. Государственное и муниципальное управление. М., 2007. С. 39 Слабая развитость финансово-экономических основ местного самоуправления, вызванная ограниченностью местных налоговых источников, низкой рентабельностью объектов муниципальной собственности, преобладанием регулирующих доходных источников в структуре местных бюджетов, не позволяет российским муниципалитетам стать действенным инструментом решения локальных проблем, занять достойное место в системе рыночных отношений.
Все это обуславливает потребность в дальнейшем совершенствовании системы местного самоуправления, сформированной в Российской Федерации за последнее десятилетие.
В настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований проводится обширная работа по подготовке к внедрению института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В этой связи весьма важным становится вопрос о правовой базе оценки деятельности органов местного самоуправления.
Правовые основы института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на федеральном уровне установлены статьей 18.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с положениями указанной статьи перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.
Нормативно-правовая основа системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления также включает в себя:
- 1. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
- 2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, которым утверждены:
перечень дополнительных показателей, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов;
типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период;
методика мониторинга;
На практике сложно оценить конечные результаты его деятельности в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. Таким образом, необходимо сформулировать и выбрать такие показатели, которые максимально отражали бы «степень причастности и вклада» конкретного государственного служащего по отношению к определенному фактору.
Другой проблемой является выбор оптимального количества критериев, по которым оценивается результативность деятельности государственных служащих. Если таких критериев будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества индикаторов могут превысить положительный эффект от практического применения показателей результативности. Если же, наоборот, их недостаточно, то может проявиться «эффект искажающего поведения» со стороны государственных служащих, они могут уделять все внимание видам деятельности, которые будут измерены, и «забывают» об остальных должностных обязанностях.
Одной из проблем, является формализация показателей результативности. Этот процесс важен как для целеполагания и планирования деятельности государственных служащих, так и для оценки результативности и определения уровня вознаграждения. Количественные показатели легче оценивать в ходе мониторинга, кроме того, они обеспечивают объективность оценки и не зависят от субъективного отношения руководителей к подчиненным.
