Представительный орган муниципального образования может распущен. Роспуск и отставка органов местного самоуправления

Представительный орган местного самоуправления в порядке ответственности перед государством может быть подвергнут такой санкции как роспуск.

Процедура роспуска представительного органа муниципального образования осуществляется поэтапно, в соответствии с нижеследующими правилами.

1. Она инициируется только, если представительным органом муниципального образования был принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Других поводов для роспуска представительного органа муниципального образования федеральным законодательством не предусмотрено.

2. Тот факт, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий вышеупомянутым актам, должен быть установлен только судом . В противном случае роспуск не может быть осуществлен.

3. Даже после судебного решения, установившего указанное нарушение, представительный орган муниципального образования избежит роспуска, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу данного решения суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда срока, примет в пределах своих полномочий меры по исполнению решения суда, в том числе отменит соответствующий нормативный правовой акт .

4. Если же в течении трех месяцев со дня вступления в силу данного решения суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда срока, представительный орган муниципального образования не примет в пределах своих полномочий меры по исполнению решения суда, в том числе отменит соответствующий нормативный правовой акт, процедура его роспуска переходит в активную фазу.

5. Суд вновь рассматривает данное дело и принимает решение, устанавливающее факт неисполнения решения суда представительным органом муниципального образования.

6. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение месяца после вступления в силу судебного решения , установившего факт неисполнения решения суда, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.

7. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ рассматривает законопроект и простым большинством голосов принимает закон о роспуске представительного органа муниципального образования

8. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу.

9. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

10. В случае отклонения жалобы судом, представительный орган муниципального образования подлежит роспуску. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске .

Из сказанного следует, что даже если представительный орган муниципального образования проявит упорство в отстаивании своей неправомерной позиции, процедура его роспуска займет не менее 6-8 месяцев (с момента отказа выполнить судебное решение об отмене акта противоречащего федеральному, региональному законодательству и муниципальному уставу).

Ответственность представительного органа муниципального образования наступает, собственно, не за принятие противоправного нормативного акта, а за непринятие мер по исполнению судебного решения, констатирующего данный факт.

Меры, предусмотренные процедурой роспуска, носят факультативный, т.е. необязательный, характер. Как следует из содержания ст.73 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обязано внести, а лишь имеет возможность внести в законодательный орган субъекта РФ Закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган субъекта РФ не обязан его принимать.

Акопян Арсен Вазгенович

ассистент Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина (тел.: 89102545668)

ия роспуска органов вления как онно-правовой еред

Аннотация

Статья посвящена исследованию актуальных проблем применения роспуска, как меры конституционноправовой ответственности представительного органа муниципального образования перед государством. Обосновывается необходимость исключения судебных органов из процедуры роспуска муниципальных советов до принятия соответствующего закона о роспуске. В статье так же затрагиваются проблемы проявления вины в составе конституционных деликтов совершаемых представительными органами.

The article is devoted to research of actual problems of application of dissolution, as measures of the constitutional responsibility of a representative body of municipal formation before the state. Necessity of exception of judicial bodies from procedure of dissolution of municipal councils before acceptance of the meeting law on dissolution proves. In article as problems of display of fault in structure of the constitutional infringements made are mentioned by representative bodies.

Ключевые слова: ответственность, местное, самоуправление, роспуск, муниципальное, право, практика, пред ставител ьный.

Key words: the responsibility, local, self-management, dissolution, municipal, the right, practice, representative.

аиболее жесткой мерой негативной конституционной ответственности представительного органа муниципального образования перед государством является роспуск. Статья 73 Закона № 131-Ф3 от 6.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает два состава конституционного деликта, являющихся основаниями для роспуска представительного органа местного самоуправления:

если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий

мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт (ч.1 ст. 73);

если соответствующим судом установлено, что правомочный состав представительного органа муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания (ч.2.1 и ч. 2.2 ст. 73);

С момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ и до настоящего времени к ответственности перед государством в виде роспуска привлечены представительные органы девяти муниципальных образований. Хронологически первыми являются дела о роспуске Елецкого (Липецкая область) и Петрозаводского (Республика Карелия) городских Советов. На их основе формировалось законодательство, касающееся роспуска представительных органов местного самоуправления. Ч. 2.1 и 2.2 ст. 73 Закона являются дополнением, которое было внесено

лишь 18 июня 2007 года . Роспуски же указанных представительных органов прошли уже 29 апреля 2006 года (Елецкий Совет ) и 26 ноября 2006 года (Петрозаводский Совет ).

Обратимся к решениям судов, участвовавших в процедуре роспуска. Решением Елецкого городского суда от 19.01.2006 года было признанно, что ряд статей действовавшего Устава города Ельца Липецкой области противоречат требованиям Закона № 131-ФЗ и нескольким законам Липецкой области . Кроме того, суд предписал представительному органу города Ельца в течение одного календарного месяца привести Устав в соответствие с законом. Решением суда от 21.03.2006 признан факт неисполнения этих предписаний.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Устав, в котором содержались противоречия, был принят не данным составом Совета депутатов, а уже существовал на момент их избрания. Противоречия возникли в связи с изменениями федерального и регионального законодательства. Никаких противоправных решений представительный орган города Ельца не принимал. Между тем, буквальное толкование

ч. 1 ст. 73 Закона № 131-ФЗ говорит о том, что для привлечения к ответственности в виде роспуска представительным органом должен быть и м е н н о " п р и н я т норм ат ив н ы й а к т,

противоречащий нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Аналогичные события имели место и при привлечении к конституционно-правовой ответственности Петрозаводского городского совета.

Как видим, в условиях пробела в законодательстве, в сложившейся кризисной обстановке органы судебной власти своими решениями фактически занимались формированием законодательства, называя непринятие необходимых по закону решений "бездействием". Между тем такого основания в законе не предусмотрено. По существу и на современном этапе такого основания нет. Есть основания: "принятие противозаконного решения" и "непроведение правомочных заседаний" в течение установленного срока. "Бездействие" как основание сформировано судебной практикой.

Следует отметить, что конфликт между депутатами в городе Ельце и Петрозаводске привел к невозможности созыва правомочного заседания представительного органа муниципального образования. Таким образом, представленные два случая роспуска вполне можно было бы отнести к тем фактам роспуска, которые могли бы возбуждаться как по

основаниям, предусмотренным в ч. 2.1, так и по части 1 ст. 73 Закона № 131-ФЗ.

Аналогичная ситуация возникла и в Оренбургской области с Советом депутатов муниципального образования "Пономаревский район". Как следует из решения Пономаревского районного суда от 20 апреля 2007 года, местный представительный орган не исполнил ранее принятого решения того же суда от 11.07.2006 и не привел в соответствие противоречащие законодательству РФ муниципальные нормативные акты. Это стало следствием того, что представительный орган так и не смог провести в течение 8 месяцев ни одного правомочного заседания. Поэтому привлекать Совет можно было как по части 1, так и по части 2.1. статьи 73.

Одной из гипотез, подлежащих доказыванию в настоящей статье, является утверждение о том, что вина в составе конституционного деликта представительного органа власти поглощена объективной стороной и в связи с этим нет необходимости в доказывании ее наличия. В представленных выше судебных решениях были выявлены факты, подтверждающие теорию: представительные органы муниципальных образований понесли ответственность за несоответствие некоторых положений Уставов законодательству РФ. Причем данные несоответствия возникли не по вине конкретных составов депутатов, а в силу изменений именно в законодательстве. Обратимся к решению Калининградского областного суда Российской федерации от 27.08.2007 по делу об оспаривании закона Калининградской области "О роспуске представительного органа муниципального образования "Пионерский городской округ".

Обращает на себя внимание довод заявителя о том, что "решением Светлогорского городского суда Калининградской области от 12.04.2006 признан недействующим правовой акт, принятый предыдущим составом Совета депутатов муниципального образования и настоящий Совет не может нести за это ответственность". Однако, в мотивировочной части данный довод заявителя не рассматривается. Выносится решение об отказе в удовлетворении требований заявителя. Тем самым суд подтверждает то обстоятельство, что вопрос о том, какой именно состав представительного органа принимал незаконное решение, абсолютно неважен. Имеется объективно существующий факт - наличие противоречащего законодательству нормативноправового акта органа местного самоуправления. И этого вполне достаточно, чтобы привлечь к

конституционно-правовой ответственности действующий состав муниципального совета. В дальнейшем данное положение было подтверждено в кассационной инстанции Определением Верховного суда Российской Федерации от 7 ноября 2007 года, которым решение Калининградского областного суда от 27 августа 2007 года оставлено без изменений.

Отличие дела в Пионерском от Елецкого и Петрозаводского в том, что в последних двух нормативный акт - Устав изначально принимался как соответствующий законодательству, и лишь с изменением законодательства возникла проблема их корректировки, чего не удалось сделать надлежащим образом. При этом несоответствие возникло тогда, когда начал функционировать тот состав депутатов, который и понес в дальнейшем ответственность. В Пионерском же деле одно из принятых местным органом власти решений изначально не соответствовало законодательству. Но ввиду того, что обнаружилось последнее лишь после ухода состава местного парламента, принимавшего решение, то и ответственность понес за это новый состав представительного органа.

Представленные решения судов демонстрируют факт того, что вины, определяемой как осознание субъектом последствий своего поведения, в составе конституционно-правового деликта нет. Вина поглощена объективными обстоятельствами (фактическим существованием несоответствующих закону тех или иных решений), с выявлением которых отпадает необходимость искать источник принятого решения и то, как субъект относится к своему решению.

Подчеркнем некоторые особенности объективной стороны состава конституционноправового деликта, вытекающие из некоторых выводов органов судебной власти. Объективная сторона состава, предусмотренного частью 1 ст. 73. состоит из нескольких элементов:

принятие представительным органом муниципального образования (по закону) или существование (на практике) нормативного правового акта, противоречащего нормативным актам с большей юридической силой;

не принятие представительным органом муниципального образования в течение трех месяцев мер в пределах своих полномочий по исполнению решения суда или отмены соответствующего нормативного акта.

При выявлении второго элемента на практике возникают некоторые проблемы. Анализ судебных актов по ч. 1 ст. 73 показывает, что резолютивные части всех решений судов первой инстанции в

пунктах первых признают не действующими положения, противоречащие закону. Непонятно зачем следующий далее в решениях пункт предписывает представительным органам привести в соответствие с законом (в том числе путем отмены) те нормы, которые первым пунктом этого же решения уже отменены.

Проще устроена объективная сторона состава правонарушения, предусмотренного частями 2.1 и 2.2 статьи 73 Закона № 131-ФЗ. Она выражается в том, что правомочный представительный орган не проводит правомочных заседаний в течение трех месяцев подряд. На практике норму части 2.1 (2.2) статьи 73 плохо разграничивают с нормой, предусмотренной пунктом 2 части 16 статьи 35. Последняя указывает на возможность досрочного прекращения полномочий представительного органа, "в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий". Нормы части 16 статьи 35 и статьи 73 имеют различную природу. Первая не регулирует отношений ответственности, а представляют собой процедуру досрочного прекращения полномочий вследствие существенного изменения объективных условий функционирования органов власти. Путаница в применении норм вытекает из ненадлежащего выявления объективной стороны состава деликта.

Подобное смешение произошло по делу о роспуске Совета депутатов муниципального образования "Город Новоульяновск" (Ульяновская область). Требуют внимания выводы Ульяновского областного суда от 9 апреля 2008, сделанные при рассмотрении данного дела. Изначально заявитель обратился в суд с требованием признать состав Совета депутатов муниципального образования "Город Новоульяновск" неправомочным. Суд признал его таковым со следующей мотивировкой: " ... на заседания являлись 8-9 депутатов , вместо необходимого для кворума количества 10. Шесть из выбранных депутатов. не являлись на заседания постоянно.... Учитывая изложенное, суд приходит к выводу об отсутствии волеизъявления шести депутатов. на осуществление депутатской деятельности и фактическое прекращение этой деятельности после избрания. Учитывая изложенное, а также раскол в депутатском корпусе, в результате

ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2010 № 3 (30)

которого одна часть депутатов не признает другую часть депутатов, состав Совета депутатов второго созыва, состоящий фактически из 9 депутатов, проявляющих свое волеизъявление на осуществление депутатской деятельности, не может являться правомочным..."

Таким образом, суд, считаем, безосновательно и неправомерно приравнял фактическое непосещение заседаний отдельными депутатами к заявлению о прекращении полномочий. Суд, ссылаясь на часть 16 статьи 35, принял решение о неправомочности данного состава депутатов.

В данном деле очевидна скованность суда неверными требованиями заявителей, которые требовали признать именно неправомочность Совета, а так же необходимостью скорейшей защиты нарушенного права населения на местное самоуправление. Суд вынужден посредством формально-логических умозаключений "смешать" нормы статей 35 и 73, чтобы "выявить" их равнозначность и применимость для решения об удовлетворении требований, изложенных в заявлении. Стоит отметить: несмотря на признание судом муниципального совета неправомочным, в законе о его роспуске указано, что роспуск осуществляется на основании части 2.1 ст. 73 Закона № 131-ФЗ.

Роспуск является мерой конституционной ответственности, имеющей политико-правовую природу. Проследим, где в практической деятельности проходит граница между политическим и юридическим аспектами.

Политическая составляющая в практическом применении норм о роспуске представительных органов муниципальных образований проявляется в двух формах: легальной и латентной. Первая проявляется в том, что в соответствии со ст. 73 Закона № 131-ФЗ окончательное решение о роспуске принимает не суд, а органы государственной власти, принимая соответствующий закон субъекта РФ о роспуске. Данная мера ответственности влечет последствия не только для местного Совета, но и для государства, населения, для физических и юридических лиц. Поэтому адекватность применения роспуска основывается не на принципе неотвратимости наказания, а на основе целесообразности. Законодатель, таким образом, обоснованно не отнес вопрос о применении санкции к компетенции суда, который должен быть заинтересован лишь в верности применения закона.

Негативным является существование латентной формы политической воли, которая проявляется в судебной стадии рассмотрения дел о роспуске. Функция суда - соотносить нормы

права с действиями субъектов и давать этим действиям квалификацию. Анализ решения Ульяновского областного суда указал, что суд, руководствуясь острой необходимостью разрешения политического кризиса, принял такое решение, в котором, посредством формальнологических приемов, приравнял между собой два различных по природе правоотношения, чем проявил тенденциозность в правосудии. Обвинять судью в предвзятости бессмысленно. Тенденциозность вытекает из осознания того, что формально правильное решение (отказ в удовлетворении заявления) повлечет за собой дальнейшую эскалацию конфликта.

Привлечение к ответственности представительных органов муниципального образования перед государством изначально процесс политический. Следовательно, до момента принятия решения о роспуске представительного органа участие судов в процессе нецелесообразно. Из представленной практики видно, что участие суда до момента роспуска, заставляет его оглядываться на многие посторонние факторы, вместо того, чтобы руководствоваться исключительно буквой закона. Полагаем, суд должен подключаться к рассмотрению дела на стадиях, следующих за роспуском - обжаловании принятых государством политических решений. При существующем механизме привлечения к ответственности представительных органов с участием судов, последние оказываются в качестве элемента карающего механизма, а это недопустимо. Суд -это главный способ защиты нарушенного права.

1. Федеральный закон от 18.07.2007 № 101-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 26. Ст. 3074.

2. Закон Липецкой области № 288-ОЗ от 18.04.2006 "О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области -Елецкого городского Совета депутатов" // Липецкая газета. 2006. № 75. 19 апр.

3. Закон Республики Карелия от 15.11.2006 № 1022-ЗРК "О роспуске Петрозаводского городского Совета": принят Законодательным | Собранием 14 ноября 2006 года // Карелия. 2006. \

4. Решение Елецкого городского суда от 19.01.2006//Архив Елецкого городского суда. № 2-134/06.

5. Было признано несоответствие

положений Устава закону Липецкой области № 114-ОЗ от 2.07.2004 "О наделении

муниципальных образований Липецкой области статусом городского округа, муниципального района, городского и сельского поселения", закону Липецкой области № 113-03 от 2.07.2004 "О местном референдуме в Липецкой области".

6. Решение Елецкого городского суда от 21.03.2006//Архив Елецкого городского суда. № 2-0554/6.

7. Решение Пономаревского районного суда от 11.07.2006 года // Архив Пономаревского районного суда

8. Решение Калининградского областного суда Российской Федерации от 27.08.2007 // Архив Калининградского областного суда. Д. № 3-119, 3-120/2007.

9. Определение Верховного суда Российской

Федерации от 07.11.2007 Д. № 71-Г07-23. [Электронный ресурс]. URL: http://

www. kaliningrad-court. ru/kos/practic/ detail.phpID= 1423.php

10. Полный состав Совета депутатов

муниципального образования "Город

Новоульяновск" -15 депутатов.

11. См. ст. 1 закона Ульяновской области от

11.07.2008 № 130-30 "О роспуске совета депутатов муниципального образования "Город Новоульяновск второго созыва"[Электронный ресурс]. URL: http://www.volganews.org/oblast3/ terradr/ip-kwgfft5. htm

ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2010 № 3 (30)

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 73 Федерального закона №131.

Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены:1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; 4) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;5) в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

1. В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

2. В случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Полномочия главы муниципального образования, главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае отставки по собственному желанию.

Еще по теме Роспуск и отставка органов местного самоуправления:

8. Особенности участия в арбитражном процессе государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов
9. УЧАСТИЕ В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИНЫХ ОРГАНОВ
13.3. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц
12.8. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации 12.8.1. Статус местного самоуправления в Конституции РФ
Общая характеристика компетенции органов местного самоуправления

Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушениям ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами, должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (статья 72 ФЗ № 131 от 06.10.2003г.).

Различают ответственность перед государством:

1) представительного органа местного самоуправления;

2) главы муниципального образования;

3) главы местной администрации.

Должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности, в зависимости от совершенного противоправного деяния.

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной ответственности на территории своего муниципального образования без согласия прокурора субъекта РФ.

Они не могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности, так как применение мер дисциплинарной ответственности находится в компетенции вышестоящих органов и должностных лиц, наделенных правом принятия на работу и увольнения.

Выборные должностные лица местного самоуправления фактически на работу не принимаются, а приступают к исполнению своих обязанностей после волеизъявления населения или решения представительного органа муниципального образования.

Органы, выборные должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к муниципально-правовой (конституционно-правовой) ответственности в форме досрочного прекращения полномочий.

По мнению Конституционного Суда положение о досрочном прекращении полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Ответственность представительного органа перед государством.

Прекращение полномочий представительного органа производятся законом субъекта РФ о его роспуске на основании решения суда:

1) если судом будет установлено, что был принят нормативный акт, нарушающий положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а представительный орган в течение 3-х месяцев со дня вступления в силу решения суда либо иного предусмотренного в решении суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Срок для обращения высшего должностного лица субъекта РФ в законодательный (представительный) орган с законопроектом о роспуске органа местного самоуправления составляет 1 месяц со дня вступления решения суда в законную силу;

2) если, избранный в правомочном составе представительный орган местного самоуправления в течение 3-х месяцев подряд не проводил правомочного заседания. Срок для обращения высшего должностного лица субъекта РФ в законодательный (представительный) орган с законопроектом о роспуске органа местного самоуправления составляет 3 месяца со дня вступления решения суда в законную силу;

3) если вновь избранный в правомочном составе представительный орган местного самоуправления в течение 3-х месяцев подряд не проводил правомочного заседания. Срок для обращения высшего должностного лица субъекта РФ в законодательный (представительный) орган с законопроектом о роспуске органа местного самоуправления составляет 3 месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления, он может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу.

Закон возлагает на суд обязанность рассмотреть жалобу в течение 10 дней со дня ее подачи (статья 73 ФЗ № 131-ФЗ от 6.10.2003г.).

Статья 35 Устава МР «Каларский район» не расписывает ни оснований прекращения, ни процедуры, делая ссылку на статью 73 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», но статья 68 Устава подробно регламентирует этот вопрос, определяя саму процедуру и основания.

Кроме оснований, предусмотренных указанной статьей закона, Устав предусматривает досрочное прекращение полномочий Совета МР по следующему основанию:

1) в случае вступления в силу решения суда Забайкальского края о неправомочности данного состава депутатов Совета, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Процедурные вопросы для подачи такого заявления в суд не прописаны, что дает основания предположить, что действует гражданско-процессуальное законодательство;

Досрочное прекращение полномочий Совета влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством.

В соответствие со статьей 73 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством наступает в случаях:

1) издания нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, и если такие противоречия установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда (либо в течение иного предусмотренного решением суда срока) не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения действий (в том числе принятия им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Данные факты должны быть установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

В указанных случаях глава исполнительной власти (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

При этом Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены пределы срока издания такого правового акта.

Этот срок не может быть менее одного месяца со дня принятия последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, а также не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены судебные гарантии для главы муниципального образования или главы местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Федерации был принят акт об отрешении от должности. Глава муниципального образования или глава местной администрации вправе обжаловать указанный акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Срок рассмотрения судом жалобы и принятия по ней решения не должен быть более 10 дней со дня подачи такой жалобы.

Гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и отрешенный от этой должности высшим должностным лицом субъекта, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с данным обстоятельством (п.6 ст.32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Устав муниципального района «Каларский район» подробно расписывает эти положений закона и в отношении Главы муниципального района, и в отношении главы администрации муниципального района (статья 28 п. 1 п.п. 4; ст. 43, п. 1, п.п. 4, ст. 68 Устава).

Статья 43 Устава района предусматривает дополнительные по отношению к положениям Федерального закона № 131-ФЗ основания ответственности руководителя администрации района. Это:

1) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

2) заявления Совета муниципального района или главы муниципального района «Каларский район» в суд - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных п. 8 статьи 42 Устава;

2) заявление Губернатора Забайкальского края в суд - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Забайкальского края, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных п. 8 статьи 42 Устава;

3) заявления руководителя администрации муниципального района «Каларский район» в суд - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления муниципального района «Каларский район» и (или) органами государственной власти Забайкальского края.

Статья 28 Устава муниципального района в отношении Главы муниципального района предусматривает дополнительное основание ответственности в виде прекращения полномочий, если в отношении него вступил в законную силу обвинительный приговор суда, при этом процедурные вопросы прекращения полномочий в данном случае в Уставе не прописаны.

Указанная статья Устава также предусматривает и возможность удаления Главы муниципального района в отставку Советом муниципального района «Каларский район» по инициативе депутатов или по инициативе Губернатора Забайкальского края по основаниям и в порядке, предусмотренным статьей 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Уставе процедурные вопросы такого удаления прописаны в статье 69.

Основаниями удаления Главы муниципального района в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие), повлекшие (повлекшее) наступление последствий, которые перечислены в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 75 ФЗ № 131, а именно,

При возникновении просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых обязательств свыше 30% собственных доходов бюджета или свыше 40% по исполнению бюджетных обязательств, при условии выполнения своих обязательств перед местным бюджетом региональным и федеральным бюджетом (п.2 ч. 1 ст. 75 ФЗ). Бюджет Каларского района, составленный в начале года по правилам бюджетного законодательства, обеспечивает потребности района только на 50%, т.е. на полгода, а потом все денежные средства заканчиваются, кредиторская задолженность по заработной плате, коммунальным услугам и т.п. растет, дотации субъекта идет только на покрытие кредиторки по заработной плате и иногда при возникновении чрезвычайной ситуации, когда в условиях Крайнего Севера возникает угроза отключения котельных от электроснабжения, на оплату коммунальных услуг. В соответствие с этим систематически население судится с работодателем - муниципальным учреждением и муниципальной казной, отстаивая свои надбавки, зарплаты, северные льготы и т.д, но об этом пойдет речь в соответствующем разделе доклада. Казалось бы, это положение об удалении от должности в Каларском районе должно действовать ежегодно, но этого не происходит, поскольку региональная исполнительная и законодательная власти прекрасно осведомлены о фактической фиктивности составленных бюджетов.

При нецелевом расходовании бюджетных средств, представленных для осуществления отдельных государственных полномочий (п. 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ). Такое нецелевое расходование бюджетных ассигнований выявляется как минимум один раз в год, при финансовой проверке субъектом РФ. В ряде случаев в судебном порядке органам местного самоуправления удается отстоять свою правоту, однако возвратить снятые в бесспорном безакцептном порядке денежные средства, в том числе штрафные санкции, удается не всегда. В лучшем случае региональная власть произведет какой-либо зачет, в худшем уменьшит дотацию на эту сумму. Применять эту меру ответственности также возможно ежегодно, но она не применяется. Причиной этого, как я подозреваю, является нежелание региональной власти вводить «губернаторское правление», предусмотренное статьей 75 ФЗ, поскольку все проблемы сразу «лягут на плечи» субъекта РФ, а не местной власти. Истории Каларского района поэтому изобилует случаями, когда Глава муниципального района и его представительный орган объединившись, что бывает очень редко, вынуждают Губернатора Забайкальского края ввести «губернаторское правление». Результатом таких согласованных действий бывает (всегда!!!) выделение каких-либо незапланированных дотаций из бюджета Забайкальского края, а не исполнение полномочий непосредственно региональной властью.

2) следующим основанием для удаления Главы является неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных ФЗ № 131, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанность по обеспечению осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы представительным органом по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008г. № 273-ФЗ и другими федеральными законами.

С инициативой об удалении Главы муниципального района может выступить как представительный орган местного самоуправления, так и высшее должностное лицо субъекта РФ.

Инициатива депутатов (не менее 1/3 от численного состава) или высшего должностного лица субъекта РФ оформляется в форме обращения и проекта решения об удалении и вносится в представительный орган, который обязан не позднее следующего дня уведомить об этом главу и высшее должностное лицо субъекта РФ, мнение которого учитывается при рассмотрении такой инициативы, а в случаях, если имеются основания, предусмотренные п.2 и 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ, то требуется согласие высшего должностного лица субъекта РФ.

Пунктом 7 статьи 74.1 ФЗ предусмотрен месячный срок для рассмотрения инициативы. Решение об удалении в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 депутатов от установленной численности.

Решение об удалении в отставку подписывается председателем представительного органа или председательствующим на заседании, если глава возглавляет представительный орган, или депутатом, председательствующим на заседании, если глава сельского поселения исполняет полномочия председателя представительного органа и возглавляет исполнительно-распорядительный орган.

Таким образом, видим, что сама процедура удаления главы, построена таким образом, что без сговора представительного органа и высшего должностного лица субъекта РФ, применить к главе такую меру ответственности не представляется возможности.

Представительный орган при рассмотрении инициативы и решении вопроса об удалении главы в отставку кроме всего прочего должен обеспечить:

1) заблаговременное получение главой уведомления о дате и месте проведения заседания, его ознакомление с обращением и проектом решения;

2) предоставление главе возможности дать объяснения по поводу удаления его в отставку.

Глава вправе дать письменное особое мнение, если не согласен с удалением в отставку. Решение об удалении в отставку подлежит обязательному опубликования (обнародованию) в течение 5 дней с даты принятия. Особое мнение главы при его наличии также подлежит опубликованию.

В случае отклонения обращения об удалении в отставку, повторно вопрос на рассмотрение может быть вынесен не позднее, чем через два месяца со дня проведения заседания о рассмотрении вопроса об удалении в отставку.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также предусматривается и возможность временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, о которых немного говорилось выше.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут быть временно возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях:

а) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

б) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального и регионального бюджетов в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

в) если при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов.

Федеральным законом установлены ограничения на исполнение отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, не могут быть временно возложены на региональные органы государственной власти, следующие полномочия органов местного самоуправления:

Принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

Установление структуры органов местного самоуправления;

Изменение границ территории муниципального образования.

Решение о временном возложении на органы государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий принимается главой исполнительной власти региона. Основанием для принятия такого решения является обращение представительного органа местного самоуправления или решение законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, принимаемое квалифицированным большинством - не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.

В случае если при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, решение о временном осуществлении региональными органами исполнительной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Следует также отметить, что решения органов государственной власти субъекта РФ по данной проблеме могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.

Устав муниципального района «Каларский район» положений о временном исполнении отдельных полномочий государственными органами не прописывает.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.

Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены в следующих случаях:

принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования. Как правило, с мотивированной инициативой о самороспуске может выступить группа депутатов численностью не менее половины от установленного числа депутатов представительного органа путем подачи письменного заявления. Заявление подписывается каждым из указанных депутатов. Решение о самороспуске обычно принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов представительного органа;

вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

преобразования муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного по рассмотренному нами выше второму варианту, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования - это высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования и законодательством собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае формирования представительного органа муниципального района по рассмотренному нами выше второму варианту формирования представительного органа <37> исполняет полномочия его председателя.

4) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

5) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

Указанные в двух последних пунктах ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа.

Полномочия главы муниципального образования

Согласно ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в пределах своих полномочий:

представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

издает в пределах своих полномочий правовые акты;

вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.

В зависимости от своего статуса, закрепленного в уставе муниципального образования, глава муниципального образования может наделяться широким кругом других полномочий. Например, глава муниципального образования:

вправе вносить на рассмотрение в представительный орган муниципального образования проекты нормативных правовых актов;

от имени муниципального образования приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности;

в случае если это предусмотрено уставом муниципального образования, обязан представлять представительному органу ежегодный отчет о своей деятельности, деятельности администрации муниципального района и ее структурных подразделений;

вправе предлагать вопросы в повестку дня заседаний представительного органа муниципального образования;

разрабатывает и вносит в представительный орган на утверждение проект местного бюджета муниципального образования, планы и программы социально-экономического развития муниципального образования, а также отчеты об их исполнении;

в случае если это предусмотрено уставом муниципального образования, разрабатывает и представляет на утверждение представительного органа структуру администрации муниципального образования;

утверждает положения о структурных подразделениях администрации;

в случае если это предусмотрено уставом муниципального образования, с согласия представительного органа назначает на должность отдельных должностных лиц администрации муниципального образования;

назначает на должность и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации муниципального образования;

назначает на должности муниципальной службы и увольняет с должности муниципальных служащих в соответствии с законодательством;

назначает в соответствии с уставом муниципального образования публичные слушания, проводимые по его инициативе;

назначает в соответствии с уставом муниципального образования собрания граждан, проводимые по его инициативе;

назначает в соответствии с уставом муниципального образования конференции граждан, проводимые по его инициативе;

ведет прием граждан, организует рассмотрение их предложений, просьб и жалоб, принимает по ним решения;

заключает от имени администрации муниципального образования договоры в пределах своей компетенции.

Глава муниципального района осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральным и региональным законодательством, а также уставом муниципального образования.

1) смерти;

9) отзыва избирателями;

Подотчетность главы муниципального образования

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Подотчетность главы муниципального района, как правило, устанавливается в следующих формах:

1) информирование населения о текущей работе через средства массовой информации;

2) проведение встреч с населением;

3) ответы на запросы отдельных депутатов и представительного органа муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования;

4) представления главой муниципального образования представительному органу ежегодного отчета о своей деятельности, деятельности администрации муниципального образования и ее структурных подразделений, о выполнении планов и программ социально-экономического развития муниципального образования. Представительный орган муниципального образования при этом может принять решение об одобрении или признании неудовлетворительными результатов деятельности главы муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации";

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин России, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11) досрочного прекращения полномочий представительного органа, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

В случаях, когда глава муниципального образования временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное уставом муниципального образования субъекта Федерации. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Чаще всего это заместитель (первый заместитель) главы муниципального образования.

Статус кандидата в депутаты и статус депутата представительного органа муниципального образования

Депутат - это член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Должностное лицо местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Выборное должностное лицо местного самоуправления - это должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Член выборного органа местного самоуправления - это выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.

Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставом муниципального образования.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации Федерального Собрания, депутатами законодательных органов власти субъектов Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Федерации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы.

Депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления, замещать должности руководителей муниципальных органов, муниципальных учреждений и предприятий, за исключением случаев, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Выборные должностные лица местного самоуправления не могут одновременно замещать должности руководителей муниципальных органов, муниципальных учреждений и предприятий.

Депутаты представительного органа муниципального образования, выборные должностные лица местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами. В настоящее время этот порядок установлен Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Формами работы депутатов с избирателями являются встречи с избирателями, их прием, рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по результатам которых депутаты принимают меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации и уставом муниципального образования. Депутат отвечает на письма избирателей, изучает поступившие от них предложения и жалобы, осуществляет личный прием граждан. Общий порядок работы депутатов с избирателями, процедура обращений депутатов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, вопросы гарантий депутатской деятельности, материального обеспечения депутатов при работе с избирателями, как правило, определяются уставом муниципального образования или регламентом представительного органа.

Досрочное прекращение полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае:

отставки по собственному желанию;

признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин России, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

отзыва избирателями;

досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;

призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

в иных случаях, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Органы и должностные лица местного самоуправления несут установленную законами ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическим лицами.

Ответственность перед населением заключается в возможности отзыва избирателями депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Ответственность перед государством может выражаться в следующих формах:

1. Роспуск представительного органа муниципального образования (ст. 73 ФЗ № 131) на основании закона субъекта РФ в следующих случаях:

Если судом установлен факт принятия этим органом нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, конституции (уставу) субъекта РФ, уставу муниципального образования и если данный орган не отменил соответствующий нормативный акт в течение 3 месяцев;

Если представительный орган не проводил заседания в правомочном составе более трёх месяцев подряд, либо если вновь избранный в правомочном составе представительный орган в течение трёх месяцев не провёл заседания - при условии установления данного факта судом.

Проект закона субъекта РФ вносится в законодательный (представительный) орган субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ. Полномочия представительного органа муниципального образования считаются прекращёнными с момента вступления в силу закона субъекта Федерации о роспуске данного представительного органа. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу.

2. Отрешение от должности главы муниципального образования (ст. 74) или главы местной администрации на основании указа высшего должностного лица субъекта РФ в случае:

Издания главой МО (или главой местной администрации) нормативного акта, не соответствующего Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, конституции (уставу) субъекта РФ, уставу муниципального образования - если данный факт установлен судом и если данное должностное лицо не отменило соответствующий акт в течение двух месяцев;

Совершения указанным должностным лицом действий, в том числе издания им правового акта, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, - если это установлено судом, а указанное должностное лицо не приняло мер по исполнению решения суда.

Высшее должностное лицо субъекта РФ может принять решение об отрешении от должности главы муниципального образования не ранее одного и не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего факт нарушения.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Федерации был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

3. Изъятие у органов местного самоуправления отдельных переданных им государственных полномочий (ст. 75) и выделенных на их осуществление субвенций в случае нецелевого использования в муниципальном образовании данных субвенций либо в случае нарушения при осуществлении данных полномочий Конституции РФ и законодательства (если данное нарушение установлено судом). Решение об изъятии переданных отдельных государственных полномочий принимается высшим исполнительным органом власти субъекта РФ одновременно с изъятием выделенных субвенций.

Решение об изъятии отдельных государственных полномочий может быть обжаловано в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу в течение 10 дней.

4. Отмена или приостановление действия уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ актов органов местного самоуправления, принятых во исполнение переданных государственных полномочий.

Своеобразной и сравнительно новой формой ответственности главы МО также является его удаление в отставку (ст. 74.1). Основаниями для удаления главы МО в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы МО, повлекшие возникновение ситуации, при которой возможно введение временной финансовой администрации (см. выше); либо повлекшие нецелевое расходование бюджетных средств, выделенных на осуществление отдельных государственных полномочий, или нарушение Конституции РФ, федерального законодательства и иных нормативно-правовых актов, если это установлено судом;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев своих обязанностей;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы МО представительным органом МО по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд.

Инициаторами удаления главы МО в отставку могут быть группа депутатов представительного органа МО (не менее 1/3 депутатов) или высшее должностное лицо субъекта РФ (губернатор). Решение об удалении главы МО в отставку принимается представительным органом МО большинством в 2/3 голосов от установленной численности его депутатов.

Муниципальные выборы

Выборы - это способ формирования органов публичной власти посредством всеобщего голосования. По уровню проведения выборы могут быть федеральными (общероссийскими), региональными (на уровне субъекта РФ) и муниципальными (проводятся в пределах муниципального образования).

Посредством муниципальных выборов формируется представительный орган муниципального образования, во многих муниципальных образованиях путём выборов наделяется полномочиями глава муниципального образования.

Муниципальные выборы - способ обязательного и регулярного воспроизводства муниципальной власти путём свободного и добровольного избрания гражданами своих депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

У муниципальных выборов есть ряд отличий от выборов иных уровней. Во-первых, в муниципальных выборах вправе принимать участие не только граждане РФ, но и иностранные граждане, но не все, а лишь те, которые постоянно проживают на территории муниципального образования (на основании вида на жительство) и являются гражданами государств, с которыми Российская Федерация заключила соответствующие международные договоры. В настоящее время такие договоры заключены с Казахстаном, Туркменистаном, Кыргызстаном и Арменией.

Помимо ФЗ № 131, проведение местных референдумов и муниципальных выборов регулируется также специальными федеральными законами и законами субъектов РФ, регламентирующими избирательный процесс и процесс проведения референдума. В частности, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».

В отличие от государственного управления, в местном самоуправлении существует возможность отзыва избирателями депутатов и иных выборных лиц.

Основаниями для отзыва депутата и иных выборных лиц могут служить только их конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Порядок инициирования и проведения голосования в целом аналогичен порядку инициирования и проведения местного референдума. При этом субъектом инициативы проведения голосования может быть только население.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Депутат, иное выборное лицо считаются отозванными, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в соответствующем избирательном округе.

Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования. В отличие от местного референдума, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования может проводиться как на всей территории муниципального образования, так и на его части. Также, в отличие от референдума, органы местного самоуправления в данном случае могут заниматься агитацией.

Голосование считается состоявшимся, если в нём приняло участие более половины жителей муниципального образования (или части муниципального образования, на которой проводится голосование). Согласие населения на изменение границ или на преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанное изменение или преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей.

Сход граждан

Сход граждан представляет собой совместное присутствие жителей поселения, обладающих активным избирательным правом, в целях непосредственного решения вопросов местного значения.

Сход граждан как форма непосредственного осуществления местного самоуправления имеет ряд характерных особенностей:

1. Он проводится только в поселениях, в которых число жителей, обладающих активным избирательным правом, составляет не более 100 человек.

2. Он заменяет собой представительный орган муниципального образования. К компетенции схода относятся вопросы, которые в других муниципальных образованиях решаются представительными органами.

3. Решения, принятые на сходе, являются обязательными, подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) и исполнению.

Сход граждан может созываться по инициативе главы муниципального образования (поселения) или группы граждан численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается местной администрацией, председательствует на сходе глава муниципального образования. Сход правомочен при участии в нём более половины жителей поселения, обладающих активным избирательным правом

Решение схода считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода.

Муниципальная служба

Муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления муниципальными служащими не являются.

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

Муниципальная служба основана на следующих принципах:

верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;

правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

внепартийности муниципальной службы.

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации при определении минимальных местных бюджетов.

Муниципальная служба и государственная гражданская служба тесно взаимосвязаны между собой. Согласно ст. 7 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" эта взаимосвязь обеспечивается посредством:

единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Муниципальная должность. Муниципальный служащий

Муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются на два вида:

1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Дискриминация граждан Российской Федерации в доступе к муниципальной службе запрещена. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

На муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, установленными Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

В реестре муниципальных должностей муниципальной службы могут быть установлены муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность, которые замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Законами субъекта Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и региональными законами, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы.

Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются региональными законами в соответствии с федеральными законами.