Реализация административно правовых норм имеет следующие формы. Формы реализации административно-правовых норм

Традиционно под реализацией административно-правовых норм понимают практическое претворение в жизнь правил поведения в интересах упорядочения и урегулирования общественных отношений.

Исполнение . Это точное следование субъектами (участниками) административно-правовых отношений предписаниям, указаниям, требованиям, определяемым нормами административного права . Исполнение предполагает активные действия субъектов, на которых распространяются соответствующие нормы административного права. Напротив, пассивное поведение, невыполнение предписаний могут рассматриваться как противоправное поведение, влекущее юридическую ответственность . Так, в соответствии с ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности , не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, допускаемых КоАП РФ. В свою очередь, неуплата административного штрафа в сроки рассматривается как противоправное деяние и влечет юридическую ответственность, в конкретном случае административную: в соответствии с ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ неуплата административного штрафа в срок влечет наложение его в двукратном размере неуплаченной суммы либо административный арест на срок до 15 суток.

В качестве другого примера приведем ст. 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в ред. от 31 декабря 2005 г.). В соответствии с данным Законом на каждой стоянке (остановке) автотранспортных средств, в том числе около предприятий торговли, сферы услуг, медицинских, спортивных и культурно-зрелищных учреждений, выделяется не менее 10% мест (но не менее одного места) для парковки автотранспортных средств инвалидов, которые не должны занимать иные транспортные средства. Инвалиды пользуются местами для парковки специальных автотранспортных средств бесплатно. Характер данной нормы предполагает активные действия тех субъектов, кому она адресована (в частности, администрации предприятий торговли и сферы услуг), выражающиеся в организации парковочных мест для инвалидов. Невыполнение такой обязанности влечет, согласно ст. 5.43 КоАП РФ, наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 до 5 минимальных размеров оплаты труда ; на юридических лиц - от 30 до 50. Таким образом, в рассмотренном примере при невыполнении требований административно-правовой нормы ответственность несут и юридическое лицо (общество с ограниченной ответственностью -собственник торгового центра), и должностное (генеральный директор этого торгового центра).

Соблюдение как способ реализации административно-правовых норм по содержанию достаточно близок к исполнению. При соблюдении субъект (участник) административно-правовых отношений обязан воздерживаться от совершения деяний, запрещенных данными нормами. Здесь имеет место как бы пассивное исполнение: субъект может не предпринимать активных действий, характерных для исполнения, однако обязан выполнять определенные условия, формулируемые через запреты, которые представляют собой негативную оценку тех или иных действий и явлений со стороны государства . Нарушение запрета влечет привлечение к юридической ответственности, вид которой зависит от характера запрета и серьезности нарушения. Так, статьей 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определен большой перечень запретов, связанных с гражданской службой. В связи с ее прохождением гражданскому служащему, в частности, запрещается:

осуществлять предпринимательскую деятельность ;
получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

Нарушение данных запретов в зависимости от конкретных обстоятельств влечет различные виды ответственности: от дисциплинарной до уголовной.

Использование представляет собой добровольное совершение субъектами административно-правовых отношений правомерных действий, направленных на осуществление личных (субъективных) прав в сфере, регулируемой административным правом. Использование может характеризоваться как самостоятельное решение субъекта относительно возможностей, предоставляемых этим правом, и носить как активный, так и пассивный характер. Так, для того чтобы реализовать свое субъективное право поступления на военную службу по контракту, заинтересованный субъект должен совершить ряд активных действий, предусмотренных законодательством о военной службе. Однако субъект может воспользоваться правом не поступать на данную службу, поскольку обязанность такого поступления не предусмотрена законом. Тем самым субъект может реализовать свои иные субъективные права, например право на предпринимательскую деятельность. Отметим, что само требование лицензирования отдельных ее видов установлено не административным, а гражданским правом : п. 1 ст. 49 ГК РФ предусмотрено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

Спецификой административно-правовых норм является то, что посредством использования заложенных в них возможностей заинтересованные субъекты реализуют свои права не только в сфере административного права, но и в сферах, регулируемых гражданским, семейным, трудовым правом , правом социального обеспечения и иными отраслями российского права. Так, используя возможности, предусмотренные законодательством о лицензировании, заинтересованный субъект получает лицензию на осуществление вида деятельности, подлежащего лицензированию. Тем самым он реализует свои права на предпринимательскую деятельность, отдельные виды которой требуют специального разрешения (лицензии).

Применение - наиболее характерный для административного права вид реализации административно-правовых норм. Применение подразумевает издание компетентными органами исполнительной власти и их должностными лицами юридических актов, основанных на материальных и процессуальных нормах. Например, принятие решения по конкретной жалобе гражданина или юридического лица, решения о государственной регистрации юридического лица, издание приказа о зачислении на военную службу, вынесение постановления о привлечении лица к административной ответственности. Реализация административно-правовых норм посредством применения - исключительная прерогатива полномочных органов исполнительной власти и их должностных лиц. Некоторые административно-правовые нормы (прежде всего об установлении административной ответственности, а также об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан) применяются в судебном порядке. Например, при наложении административного наказания за совершение административного правонарушения , если данная категория правонарушений в соответствии с КоАП РФ рассматривается судом (ст. 23.1). Так, исключительно судом рассматриваются дела, связанные с заведомо ложным вызовом пожарной охраны, милиции, скорой помощи или иных специализированных служб (ст. 19.13). Исключительно судом могут применяться отдельные виды административных наказаний , например административный арест (ст. 3.9). Ни граждане, ни коммерческие организации , ни общественные или религиозные объединения, никакие иные субъекты административно-правовых отношений не имеют права применять нормы административного права. Они могут обращаться к органам исполнительной власти и их должностным лицам, например, с заявлением о регистрации вновь создаваемого юридического лица, с жалобой на неправомерные, по мнению обращающегося, действия сотрудников внутренних дел, с ходатайством о заключении сделки , подпадающей под действие антимонопольного регулирования, и т.п. Однако, повторимся, принятие решения о применении конкретных административно-правовых норм к соответствующему правоотношению , издание соответствующего правового акта остаются в компетенции органа исполнительной власти и его должностного лица.

Административно-правовой статус континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ определен соответственно Федеральными законами от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (в ред. от 9 мая 2005 г.) и от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (в ред. от 18 июля 2005 г.).

На основании норм международного права к территории государства относятся также морские и речные суда под Государственным флагом, находящиеся в открытом море, военные корабли и военные летательные аппараты (независимо от их места нахождения), территории посольств.

Действие административно-правовых норм в пределах территории государства (в нашем случае - Российской Федерации) обусловлено статусом органа, принявшего соответствующую норму, а также статусом нормативного правового акта, содержащего данную норму.

Так, в соответствии с Конституцией РФ можно обозначить пределы действия:

Конституция РФ, в том числе содержащиеся в ней нормы административно-правового характера, действуют на всей территории РФ. Данное положение вытекает из содержания ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Отметим, что Конституция РФ была принята в результате всенародного голосования. Исходя из конституционного положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), можно сделать вывод о том, что Конституция обладает наивысшим статусом, если рассматривать народ в качестве органа принятия данного акта;

федеральные конституционные законы и федеральные законы действуют на всей территории РФ. Часть 1 ст. 76 Конституции РФ предусматривает, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Данные нормативные правовые акты принимаются Федеральным Собранием РФ и подписываются Президентом РФ .

Частью 2 ст. 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. И хотя в отношении федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов нет указания, подобного тому, что содержится в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, на основе анализа ее норм можно сделать вывод о том, что данные законы, так же как и федеральные законы, принятые по предметам исключительного ведения РФ, действуют на всей ее территории.

Указы и распоряжения Президента РФ действуют на всей ее территории. В соответствии с ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако действие указов Президента РФ может охватывать отдельные территории РФ, например в случае введения там режима чрезвычайного положения . В этих случаях, действуя на ограниченной территории де-юре, де-факто указ Президента РФ будет распространять действие и сохранять обязательность на всей территории РФ.

Постановления и распоряжения Правительства РФ действуют на всей ее территории и, согласно ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Акты федеральных органов исполнительной власти действуют на всей территории РФ, если иное не будет предусмотрено в самих актах.

Законы субъектов РФ, акты их глав, правительств ограничены в действии территорией соответствующего субъекта РФ. Нормы, принимаемые органами местного самоуправления и имеющие административно-правовую направленность, также ограничены в действии территорией соответствующего муниципального образования .

Необходимо отметить, что в некоторых случаях действие административно-правовых норм может выходить за рамки государственной границы РФ . В качестве примера обратимся к Федеральному закону "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В соответствии со ст. 9 названного Закона вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае, если данный гражданин, в частности:

выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;
финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность.

При этом названный Закон не ставит обязательным условием, что данная деятельность должна совершаться только на российской территории. Таким образом, российская административно-правовая норма может быть применена к деянию иностранного гражданина, совершенному на территории иностранного государства, и непосредственно повлиять на административно-правовой статус этого гражданина в РФ.

Действие административно-правовых норм по кругу лиц определяет тот круг субъектов, который обязан руководствоваться предписаниями этих норм и распространяется на всех граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства , юридические лица, органы исполнительной власти, государственных служащих, находящихся (расположенных) на территории РФ. Как пример можно указать нормы большинства федеральных законов. Вместе с тем специфика конкретных общественных отношений может ограничивать действие нормативного правового акта определенными группами субъектов, выводя из круга правового регулирования данного акта иные группы субъектов. Так, действие Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях " (в ред. от 2 февраля 2006 г.) распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих ассоциаций (союзов). В свою очередь, статус религиозных организаций регулируется Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях". В качестве других примеров можно привести Правила аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1055, в ред. от 7 июня 2002 г.) и Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. N 941).

Действие административно-правовых норм во времени позволяет определить, во-первых, порядок вступления нормы в силу, т.е. тот момент, начиная с которого сформулированное в норме правило поведения становится общеобязательным, во-вторых, период действия административно-правовой нормы, своего рода ее продолжительность жизни, и, в-третьих, условие применения нормы к конкретному общественному отношению.

Административно-правовые нормы могут вступать в силу следующим образом: на основе общих установленных законодательно или в соответствии с иными нормативными правовыми актами правил и сроков, по которым законы РФ, другие нормативные правовые акты вступают в силу на ее территории. Так, порядок вступления федеральных конституционных законов, а также федеральных законов в настоящее время определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (в ред. от 22 октября 1999 г.). В соответствии со ст. 6 названного Закона федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. В качестве примера федерального закона, вступившего в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования, мы можем привести Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (в данном Законе отсутствуют какие-либо нормы, определяющие сроки его вступления в силу). В этой связи действует общий порядок, установленный Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

В настоящее время сложилась определенная традиция, в соответствии с которой в принимаемом федеральном законе определяется срок его вступления в силу и соответственно срок начала действия норм, содержащихся в нем. Например, Федеральные конституционные законы от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (в ред. от 31 октября 2005 г.) и от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" и Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении " <1> вступили в силу со дня их официального опубликования. Соответственно, со дня опубликования названных законов вступили в силу содержащиеся в них административно-правовые нормы. В качестве другого примера обратимся к Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В соответствии со ст. 18 данного Закона он вступает в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования;

в соответствии со специальным нормативным правовым актом, определяющим порядок вступления в силу другого нормативного правового акта. В качестве характерного примера можно привести Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", которым КоАП РФ был введен в действие с 1 июля 2002 г. Соответственно, с этой даты вступили в силу административно-правовые нормы, составляющие содержание КоАП РФ;

в соответствии с указанием в самом тексте нормативного правового акта о времени вступления в силу отдельных содержащихся в нем норм. На практике нередки ситуации, когда сам нормативный правовой акт в целом вступает в силу, а для отдельных содержащихся в нем норм предусмотрен более поздний срок вступления в силу. Так, например, Федеральный закон от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" вступил в силу со дня его официального опубликования. Однако в отношении ст. 21 названного Закона было оговорено, что данная статья вступает в силу по истечении 30 дней со дня его официального опубликования;

с момента принятия соответствующего нормативного правового акта, наличие которого обусловливает вступление в силу данной правовой нормы. Так, в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (в ред. от 11 ноября 2003 г.) содержатся нормы, определяющие военную службу (ст. 6) и правоохранительную службу (ст. 7). Названный Закон вступил в силу со дня его официального опубликования, однако ст. 19 Закона оговорено, что:

определение военной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. б Закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы;

определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 7 Закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе.

Как правило, действие административно-правовых норм не ограничено определенными сроками. Они действуют до их официального изменения (путем внесения изменений в соответствующий законодательный акт) либо до их отмены (путем внесения поправок в соответствующий нормативный правовой акт, сопровождающихся исключением соответствующей нормы, либо путем отмены самого нормативного правового акта в целом). В некоторых случаях административно-правовые нормы могут иметь определенный срок их действия, известный уже в момент их принятия. Например, на определенный срок принимаются нормы, определяющие режим чрезвычайного положения, - продолжительность их действия определена сроком, на который введен режим чрезвычайного положения.

Таким образом, можно выделить следующие возможные варианты прекращения действия административно-правовых норм:

истечение срока, на который был принят нормативный правовой акт, содержащий конкретную норму;

внесение изменений в нормативный правовой акт, направленных на исключение конкретной нормы либо принятие новой редакции правовой нормы;

объявление об утрате нормативным правовым актом юридической силы. Так, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ предусмотрено, что постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Конституционный Суд РФ вправе признать не соответствующим Конституции РФ и соответственно не подлежащим применению как сам нормативный правовой акт, так и его отдельные положения;

принятие нового нормативного правового акта равной или большей юридической силы, регулирующей тот же круг общественных отношений. В этом случае возможны различные варианты, связанные с прекращением действия административно-правовых норм. Наиболее оптимальным видится такой вариант, когда в тексте нового нормативного правового акта содержится прямое и недвусмысленное указание на утрату силы конкретных нормативных правовых актов. Так, статьей 17 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определен четкий перечень нормативных правовых документов, признаваемых не действующими на территории РФ после вступления в силу названного Закона. Так, прекращает действие Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в ред. от 2 февраля 1988 г.), регламентирующий сферу отношений, тождественную сфере правового регулирования нового Закона.

К сожалению, на практике далеко не всегда принятие нового нормативного правового акта означает тщательную ревизию актов, принятых ранее. Так, Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях" не предусмотрено положений, признающих утратившими силу нормы, содержащиеся в Указе Президиума Верховного Совета от 28 июля 1988 г. N 9306-Х1 "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" (в ред. от 25 мая 1992 г.). Поэтому, несмотря на принятие специального закона, регулирующего аналогичные отношения, действие более раннего нормативного акта автоматически не прекращается. Практика даже выработала соответствующее определение подобным "забытым" актам - фактически утратившие силу. Однако ситуация, когда за вновь принимаемым актом тянется шлейф хотя и не применяемых, но никем не отмененных нормативных правовых актов, не может рассматриваться в качестве положительной.

В некоторых случаях в нормативные правовые акты включаются специальные положения, определяющие порядок действия содержащихся в них норм. Например, в КоАП РФ входит специальная ст. 1.7, определяющая действие законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве. В соответствии с данной статьей:

лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения;
закон, смягчающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет;
производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т.е. проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений, Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм: исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.

Исполнение административно-правовых норм - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

В отличие от реализации применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение - обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Правоприменение в административном порядке и случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на народные суды (народных судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при наложении административных взысканий за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).

Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм как самостоятельного способа их реализации, связанного с реакцией участников управленческих отношений на запреты, то следует иметь в виду, что по существу оно является конкретным выражением их исполнения. Соблюдение - основа реализации административно-правовых норм в любом из названных ранее способов; это - наиболее общая категория, характеризующая правопорядок и дисциплину в сфере государственного управления, а не их частное проявление.

Использование вряд ли можно отнести к числу терминов, имеющих юридическое значение. Фактически его можно трактовать лишь как элемент дополнительной характеристики исполнения дозволительных административно-правовых норм.

Процесс реализации административно-правовых норм в наши дни далек от идеального. Такое его состояние является одним из проявлений существующего кризиса исполнительной власти, выражающегося в недееспособности многих административно-правовых форм, обилии административно-правовых нарушений, дисциплинарных проступков, в управленческой "суверенизации", приводящей к практическому игнорированию многих норм в регионах и на местах, и т.п. Естественно, что все это не соответствует условиям формирования правового государства. Конституция Российской Федерации 1993 года закладывает основы для обеспечения эффективной реализации всех правовых норм, включая и административно-правовые.

Самостоятельное значение имеет вопрос о действии административно-правовых норм, т.е. об их юридической силе.

Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга лиц. При проведении видовой классификации этих норм условия действия их в пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их "выход" и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами - членами Союза Независимых Государств (СНГ).

В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, может быть введен мораторий на выборы глав краевой, областной администрации, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного положения).

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания нормативных актов, в которых они содержатся (например, указов Президента или постановлений Правительства Российской Федерации), либо в срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент" доведения административно-правовых норм до исполнителей.

В связи с распадом Советского Союза сложилась ситуация, когда в Российской Федерации практически действуют некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации.

Законы и другие правовые акты, содержащие административно правовые нормы и действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу новой Конституции России, применяются в части, не противоречащей этой Конституции.

Принципиальное значение для действия административно-правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции Российской федерации 1993 гола: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться (т.е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, то есть проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, то есть в соответствии с их административно-правовым статусом.
Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм: исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.
Исполнение административно-правовых норм - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники уп-

равленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.
В отличие от исполнения применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т. п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т. п.), а путем официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение - обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.
Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на суды (судей), в частности, при наложении административных взысканий и т. д.
Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм как самостоятельного способа их реализации, связанного с реакцией участников управленческих отношений на запреты, то следует иметь в виду, что по существу оно является конкретным выражением их исполнения. Соблюдение - основа реализации административно-правовых норм в любом из названных ранее способов; это - наиболее общая категория, характеризующая правопорядок и дисциплину в сфере государственного управления, а не их частное проявление.
Использование вряд ли можно отнести к числу терминов, имеющих юридическое значение. Фактически его можно трактовать лишь как элемент дополнительной характеристики исполнения дозволительных административно-правовых норм.
Самостоятельное значение имеет вопрос о действии административно-правовых норм, то есть об их юридической силе.
Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в

47
46 Раздел I. Административное право в правовой системе РФ
отношении различного круга лиц. При проведении видовой классификации этих норм условия действия их в пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их "выход" и за государственные границы РФ. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами - членами Союза Независимых Государств (СНГ).
В пределах РФ административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.
Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. Возможно также установление определенных сроков их действия.
Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания нормативных актов, в которых они содержатся (например, постановлений Правительства РФ), либо в срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Сроком вступления их в силу может служить также момент доведения административно-правовых норм до исполнителей.
В связи с распадом Советского Союза сложилась ситуация, когда в РФ практически действуют некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами РФ.
Принципиальное значение для действия административно-правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции РФ 1993 г.: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться (т. е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст. 15).

Реализация норм административного права, как и других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них требований и может заключаться в их исполнении, а также применении, т.е. принятии на их основе государственно-властных решений применительно к конкретным случаям или субъектам управленческого процесса.

Известны четыре формы (способа) реализации норм административного права: соблюдение, исполнение, использование, применение.

Таким образом, соблюдением может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

Здесь имеет место как бы пассивное исполнение: субъект может не предпринимать активных действий, характерных для исполнения, однако обязан выполнять определенные условия, формулируемые через запреты, которые представляют собой негативную оценку тех или иных действий и явлений со стороны государства. Нарушение запрета влечет привлечение к юридической ответственности, вид которой зависит от характера запрета и серьезности нарушения. Так, ст.10 Закона РК "О государственной службе" от 23 июля 1999 г. № 453 определен большой перечень запретов, связанных с государственной службой. В связи с ее прохождением государственному служащему, в частности, запрещается:

1) быть депутатом представительных органов и членом органов местного самоуправления;
2) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческий деятельности;
3) заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе участвовать в управлении коммерческой организацией, независимо от ее организационно-правовой формы, если непосредственное участие в управлении коммерческой организацией не входит в его должностные обязанности в соответствии с законодательством Республики Казахстан;
4) быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо непосредственно ему подчиненном или подконтрольном;
5) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другое государственное имущество и служебную информацию;
6) участвовать в действиях, препятствующих нормальному функционированию государственных органов и выполнению служебных обязанностей, включая забастовки;
7) в связи с исполнением должностных полномочий пользоваться в личных целях услугами граждан и юридических лиц.

Государственный служащий может оставаться на своей должности только в том случае, если он будет соблюдать все предписания.

В качестве других примеров соблюдения норм административного права мы можем обратиться к многочисленным запретам, установленным правилами дорожного движения, пожарной безопасности и подобными нормативными правовыми документами. Например, согласно п.1 ст.312 КоАП, административная ответственность возлагается за "нарушение или невыполнение в организациях, общественных местах, складских помещениях, в общежитиях и жилых домах противопожарных требований, предусмотренных правилами пожарной безопасности”. Т.е. Лица должны соблюдать правила пожарной безопасности.

Исполнение административно-правовых норм - точное следование субъектами (участниками) административно-правовых отношений предписаниям, указаниям, требованиям, определяемым нормами административного права. Исполнение предполагает активные действия субъектов, на которых распространяются соответствующие нормы административного права. Напротив, пассивное поведение, невыполнение предписаний могут рассматриваться как противоправное поведение, влекущее юридическую ответственность. Так, в соответствии с п.1 ст.707 КоАП РК административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки. Лицо, совершившее правонарушение должно исполнить возложенное на него административное взыскание - штраф.

Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

Так, для того чтобы реализовать свое субъективное право поступления на военную службу по контракту, заинтересованный субъект должен совершить ряд активных действий, предусмотренных законодательством о военной службе. Однако субъект может воспользоваться правом, не поступать на данную службу, поскольку обязанность такого поступления не предусмотрена законом.

Спецификой административно-правовых норм является то, что посредством использования заложенных в них возможностей заинтересованные субъекты реализуют свои права не только в сфере административного права, но и в сферах, регулируемых гражданским, семейным, трудовым правом. Так, используя возможности, предусмотренные законодательством о лицензировании, заинтересованный субъект получает лицензию на осуществление вида деятельности, подлежащего лицензированию. Тем самым он реализует свои права на предпринимательскую деятельность, отдельные виды которой требуют специального разрешения (лицензии).

Подобно исполнению использование осуществляется активным способом, но в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права. Осуществление, например, органом управления прав, предусмотренных положением о нем, немыслимо иначе как посредством совершения юридически значимых действий. Невозможно также реализовать право гражданина на перемену фамилии, не обращаясь с заявлением об этом в соответствующий орган.

Кроме того, в отличие от первых двух форм реализации норм при использовании субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использования предоставленного административно-правовой нормой субъективного права. Посредством формы использования реализуются управомочивающие административно-правовые кормы, нормы-дозволения.

Применение - наиболее характерный для административного права вид реализации административно-правовых норм. В отличие от исполнения применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти.

Применение подразумевает издание компетентными органами исполнительной власти и их должностными лицами юридических актов, основанных на материальных и процессуальных нормах. Например, принятие решения по конкретной жалобе гражданина или юридического лица, решения о государственной регистрации юридического лица, издание приказа о зачислении на военную службу, вынесение постановления о привлечении лица к административной ответственности.

Реализация административно-правовых норм посредством применения - исключительная прерогатива полномочных органов исполнительной власти и их должностных лиц. Некоторые административно-правовые нормы (прежде всего об установлении административной ответственности, а также об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан) применяются в судебном порядке.

Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения, например, какого-либо запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение - обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных действующим законодательством, возлагается также на суды (судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).

Правоприменение как способ реализации норм административного права структурно складывается из 4 взаимосвязанных элементов:

1) определение фактических обстоятельств (например, изучение протокола об административном правонарушении, ознакомление с личным делом лица, желающего поступить на военную службу по контракту, оценка изложенного в жалобе на действия сотрудника дорожно-патрульной службы и т.п.);
2) юридическая квалификация, представляющая собой установление юридической основы дела, выбор и анализ норм права, подлежащих применению к конкретной ситуации;
3) издание соответствующего акта применения права, в котором мотивированно излагается решение по ситуации (например, принятие постановления по делу об административном правонарушении). Так, п.1 ст.651 КоАП РК определены обязательные требования к содержанию постановления по делу об административном правонарушении. В данном постановлении, в частности, должны быть указаны:

a) должность, фамилия, имя, отчество судьи, должностного лица, наименование и состав коллегиального органа, вынесшего постановление;

b) дата и место рассмотрения дела;

c) сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело;

d) статья КоАП РК, предусматривающая ответственность за административное правонарушение;

e) обстоятельства, установленные при рассмотрении дела;

f) решение по делу;

g) порядок и сроки обжалования постановления.

4) исполнение принятого решения. При этом оно необязательно должно исполняться лицом, его принявшим. Как правило, исполнение решения возлагается на уполномоченные органы исполнительной власти и их должностных лиц. Например, в соответствии с п.1 ст.727. КоАП РК постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления.

Традиционно правоприменение как способ реализации административно-правовых норм рассматривают в контексте издания компетентным органом исполнительной власти, должностным лицом или судом определенного правового акта. Однако, на наш взгляд, необходимо учитывать и еще одну область правоприменения, которое может осуществляться без издания соответствующих актов.

Речь идет о непосредственных фактических действиях, которые вправе осуществлять должностные лица, государственные служащие в рамках полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами. Наиболее характерным примером таких действий, по нашему мнению, будет применение военнослужащими, сотрудниками органов внутренних дел, другими государственными служащими оружия и специальных средств в порядке, установленном соответствующими законодательными актами.

Между использованием и применением, не связанным с изданием правового акта, существует четкое разделение, а именно право действовать по своему усмотрению, в том числе право отказа от использования возможностей, предоставляемых правовой нормой (исполнение), и обязанность применить механизмы принуждения (физическая сила, специальные средства, оружие) при наличии оснований, предусмотренных законом. Напротив, применительно к гражданам, столкнувшимся с противоправными посягательствами, существует выбор: воспользоваться правом на необходимую оборону, предоставляемым, например, нормами уголовного права, либо постараться избежать посягательства (путем бегства, обращения за помощью и т.д.).

Кроме того, в данном случае нельзя говорить о присутствии такого способа, как исполнение, поскольку его субъектами могут быть все субъекты административного права, в то время как применять принудительные механизмы может только ограниченный круг специальных субъектов.

Характеризуя применение как особый, специфический вид реализации административно-правовых норм, необходимо отметить существенное сходство административного и уголовного права, подавляющая часть норм которого может быть реализована исключительно в форме применения, прежде всего судом.

Основными требованиями правильности применения норм административного права являются: законность, обоснованность и целесообразность.

Законность означает, что органы и должностные лица, осуществляющие применение административно-правовой нормы, могут применять ее только в пределах предоставленных им полномочий и в точном соответствии с требованиями нормы. Законность означает также строгое соблюдение процессуального порядка применения нормы и обязанность уполномоченных на то органов и должностных лиц применять ее во всех необходимых случаях.

Обоснованность означает возможность применения нормы только в результате анализа достоверной информации о событии, вызвавшем необходимость ее применения, только после всесторонней проверки всех фактов и обстоятельств дела.

Целесообразность означает, что в результате применения нормы возможно в данной ситуации оптимальным образом достичь цели, ради которой применяется норма.

Правоприменение - сложная последовательная деятельность, осуществляемая в рамках нескольких этапов (стадий). Данная деятельность регламентируется соответствующими органами, которые устанавливают определенный порядок правоприменения и обеспечивает его логическую завершенность.

Можно выделить три основные стадии правоприменительного процесса:

1) устанавливает фактические основы дела;
2) устанавливает юридические основы дела;
3) принятие решения.

На первой стадии устанавливается объективная истина по делу. Правоприменение будет обоснованным только тогда, когда фактические обстоятельства проанализированы с достаточной полнотой и достоверностью. Речь идет о сборе всей юридически значимой информации, относящейся к конкретному делу.

На второй стадии правоприменение выбирает отрасль, институт, норму права, регулирующие данные общественные отношения.

На третьей стадии принимается решение и выносится правоприменительный акт, решается судьба данного дела и оттого какие выводы будут сформулированы в ходе решения зависит дальнейшее развитие правоотношения.

Правоприменительный акт - это такой правовой документ, который содержит индивидуальное властное предписание, вынесенное компетентным органом в результате решения конкретного юридического дела.

Акт применения права выступает итогом правоприменительной деятельности и обладает следующими особенностями:

1) исходит от компетентных органов;
2) носит государственно-властный характер;
3) носит индивидуальный (персонифицированный), а не нормативный характер, поскольку адресован конкретным субъектам, указывает на то, кто в данной ситуации обладает субъективными правами и юридическими обязанностями;
4) имеет определенную, установленную законом форму.

Классифицируются правоприменительные акты по следующим основаниям:

1) по форме - указы, приговоры, приказы, решения;
2) по субъектам их издающим - на акты государственных и муниципальных органов;
3) по функциям права - на регулятивные (например, приказ о повышении по службе) и охранительные (постановление о возбуждении уголовного дела)
4) по юридической природе - на основные (выражают конечное решение юридического дела - приговор), вспомогательные (подготавливают издание основных, в частности, постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого);
5) по характеру - материальные и процессуальные.

Главное назначение применения права состоит в том, чтобы обеспечить подвижность, гибкость, общественных отношений посредством индивидуального регулирования. Назначение правоприменения - это следование общенормативным, общеобязательным предписаниям, с одной стороны, учет и отражение многообразия фактов, условий, потребностей общественной жизни при решении индивидуальных вопросов, с другой.

Правоприменение необходимо, когда субъекты не могут без помощи властных органов реализовать свои права и обязанности, когда имеется спор по поводу юридического факта.

Введение

Любая отрасль права состоит из юридических норм, являет-ся их организованной совокупностью. Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на базе которых стро-ится система отрасли, являются административно-правовые нор-мы. Их можно понимать как установленные или санкционированные государством правила, регулирующие отношения в сфе-ре деятельности исполнительной власти, реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным принужде-нием. Норма содержит правило, модель должного поведения (дис-позицию) при наличии определенных условий (гипотезы).

Огромное множество административно-правовых норм можно поделить на виды по самым разным критериям. Наиболее важ-ными для понимания этих норм являются критерии их сущнос-ти, содержания и формы.

По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные , содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные , призванные обеспе-чить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И, соответственно, административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентиру-ющих созидательную деятельность исполнительной власти («ак-тивная администрация») и ее охранительную деятельность («пас-сивная администрация»).

По содержанию различаются нормы материальные (определя-ют права и обязанности субъектов правоотношений) и процессу-альные (закрепляют порядок, процедуры осуществления влас-ти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках административного пра-ва органично связаны две подотрасли: материальное админис-тративное право и административно-процессуальное право.

Используя в качестве критерия группировки метод воздейст-вия на поведение субъектов, можно выделить нормы обязываю-щие, запрещающие, уполномочивающие.

Реализация норм административного права представляет со-бой процесс претворения в жизнь государственной воли его субъ-ектами. Это выражается в поведении субъектов в соответствии с требованиями юридических норм. В литературе различают не-сколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение; 2) со-блюдение; 3) использование и 4) применение. Основными формами реализации административно-правовых норм являются: исполнение и применение.

1 . Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы различны по своей регу-лятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: ма-териальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характеризу-ются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых админист-ративным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управ-ленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмот-реть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определя-ющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-право-вые нормы определяют основы взаимодействия субъектов испол-нительной власти и различного рода объектов управления, их взаим-ные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламенти-руют динамику государственного управления и связанных с ним уп-равленческих отношений. Например, это нормы, определяющие поря-док приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан;

порядок производства по делам об административных правонару-шениях и т.п. Их назначение сводится к определению порядка (проце-дуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регули-руемых управленческих отношений.

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует акцентировать внимание преимущественно на их юридичес-кой сущности, как это имеет место, например, в отношении уголовно-го и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить административно- юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудеб-ной форме различного рода административно-правовых споров. Име-ется в виду реализация административной юрисдикции, т.е. принад-лежащих соответствующим органам управления (должностным ли-цам) полномочий по самостоятельной правовой оценке поведения лиц или организаций и по применению в необходимых случаях установ-ленных мер административно-принудительного характера (например, производство по делам об административных правонарушениях).

Налицо, следовательно, правоохранительный аспект административно-юрисдикционных норм.

Но управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной. Существенна значимость, Например, подготовки и при-нятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государственно-уп-равленческой деятельности. Это также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные нормы, регламенти-рующие многие позитивные стороны повседневной деятельности по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управ-ления, можно выделить в особую группу - административно-процедурные нормы. Это, например, нормы, содержащиеся в утвержденном Правительством Российской Федерации 28 января 1993 года Регла-менте заседаний Правительства, определяющем основы формирова-ния их плана, порядок их подготовки и проведения, оформления принятых решений 1 .

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоох-ранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или регулирование - общее свойство любых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных дан ной нормой условиях совершать определенные действия. Содержа-щиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обяза-тельное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при полу-чении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общест-венное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жилище против воли прожи-вающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.

В настоящее время управленческая практика исходит из необ-ходимости резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать и о том, что само правовое регулирование н своем ведущем проявлении сводится именно к правовым предпи-саниям, характер которых может быть различным.

В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых уп-равленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля!991 года «О милиции» говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст. 10);всего предусматриваются 24 варианта таких действий. 2 По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта го-сударственно-управленческой деятельности. Применительно к граж-данам закрепляемые нормой административного права их общие обя-занности являются элементом их административно-правового статуса;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. За-преты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запре-щено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершенно-летних) 3 и т.п. Это - специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволитель-ные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и за-преты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках ко-торого участники регулируемых управленческих отношений действу-ют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно - разрешения. Фактически до-зволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совер-шать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, со-ответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

Административно-правовые нормы дозволительного характера получают все более широкое распространение в практике реализации задач и функций исполнительной власти. В связи с этим нужно учи-тывать довольно частые ссылки на действие якобы всеобъемлющего принципа: можно делать все, что не запрещено. Однако нельзя подоб-ный принцип истолковывать буквально, ибо иначе будут действовать одни лишь запреты.

С другой стороны, опасно и то, что, поскольку ус-тановление безграничных запретов не только вредно, но и практи-чески невозможно, создаются условия для произвольного толкования указанного принципа, перерастающего во вседозволенность. Именно поэтому он неприменим к действиям, совершаемым исполнительными органами (должностными лицами). Фактически же многое в сфере го-сударственного управления предписывается (запрет - вариант пред-писания) либо разрешается.

Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (до-зволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.

Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъ-ективных прав в сфере государственного управления (например, пра-во на обжалование неправомерных действий должностного лица и т.п.).

Если адресатом административно-правовых норм являются ис-полнительные органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции, могут при-менять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия. Так, в порядке осуществления государственного экологического контроля соответст-вующие должностные лица вправе: потребовать устранения выявлен-ных недостатков; привлечь виновных к административной ответствен-ности; принять решение об ограничении, приостановлении, прекра-щении работы предприятия; предъявить иск в суд или в арбитражный суд; направить материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности и т.п. 4 Очевидно, что применяется не вся совокуп-ность названных средств воздействия, а лишь те, которые по мнению полномочного должностного лица являются наиболее эффективными.

Вместе с тем в подобных случаях нет свободы усмотрения, кото-рая характерна для поведения гражданина под воздействием до-зволительных норм. Исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на него возложены определенные обя-занности, для реализации которых ему даны определенные полно-мочия (права); использование этих полномочий одновременно является его юридической обязанностью, уклониться от выполнения которой он не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведе-ния, которая есть у гражданина. Но у него есть то, что обычно квали-фицируется как административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы уполномоченным работником исполнительного аппарата при выборе средств реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных административно-правовой нор-мой.

Эта инициатива проявляется в границах дозволенного. Напри-мер, для милиции такие границы определены в ст. 11 Закона о ней, озаглавленной «Права милиции» (32 позиции). Каждое из этих прав (полномочий) есть не что иное, как разрешенная возможность исполь-зования административно-принудительных средств. В этом - до-зволительный смысл данного вида административно-правовых норм;

в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управлен-ческих общественных отношений. Удельный вес подобного рода адми-нистративно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнитель-ной власти так называемых экономических рычагов (методов) управ-ления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установле-нии налоговых и иных льгот, освобождении от налогообложения, при-менении льготного кредитования и т.п.;

г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеоб-разием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обяза-тельного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимо-отношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.

Так, Правительство Российской Федерации утвердило 1 февраля 1995 года Рекомендации по подготовке и выдаче докумен-тов о праве на земельные доли и имущественные паи 5 , адресованные сельскохозяйственным коммерческим организациям, предприятиям. Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и раз-витию малого предпринимательства разрабатывает рекомендации по вопросам, отнесенным к его компетенции 6 . Адресуются они в значи-тельной степени именно предпринимателям и их объединениям.

Практика государственно-управленческой деятельности знает, однако, случаи, когда рекомендации содержатся в нормативных ак-тах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным предприятиям и объединениям. Например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года «Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг» органам ис-полнительной власти субъектов федерации рекомендуется оказывать необходимое содействие территориальным органам по стандартизации, метрологии и сертификации в осуществлении ими государственного контроля и надзора (п. 5) 7 .

Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выраженных предписаний, а дают возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения определенных задач. По своей сути близки к содержанию административно-дозволительных норм, хотя и не лишены определенных элементов авторитарности.

В некоторых случаях рекомендации фактически приобретают юридически-обязательную силу. Например, Государственная налого-вая служба Российской Федерации б октября 1993 года утвердила «Рекомендации по применению государственными налоговыми инспек-циями санкций за нарушения налогового законодательства. По существу, содержание этого документа сводится не к рекомендациям, но-сящим характер советов, а к изложению прямых предписаний, вытекающих из общих требований налогового законодательства я соп-ровождаемых комментариями. Налицо типичная инструкция по при-менению санкций, являющаяся одним из конкретных видов административно-правовых актов.

Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регла-ментирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственною управления;

б) административно-правовой статус государственных служащих - работников управленческого аппарата;

в) ключевые вопросы организации и деятельности и государственных предприятий и учреждений;

г)административно-правовой статус общественных объединений;

д) отдельные стороны функционирования различного рода ком-мерческих структур, включая частные;

е) административно-правовой статус граждан,

С учетом федеративного устройства России административно правовые нормы по своему масштабу подразделяются на общефедеральные, а также устанавливаемые субъектами федерации (рес-публиканские, территориальные или региональные и т.п.). По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец, административно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В пос-леднем случаеих действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих отношений.

2. Формы реализация административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм означает практиче-ское использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т.е. проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъяв-лений, Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Исполнение административно-правовых норм - точное следо-вание участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универ-сален, так как его субъектами являются любые участники управлен-ческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

В отличие от реализации применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполни-тельной власти. Оно практически выражается в издании полномоч-ным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуаль-ных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на долж-ность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неполо-женном месте и т.п.), а путем официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение - обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Правоприменение в административном порядке и случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на народные суды (народных судей). В част-ности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при наложении административных взысканий за совершение админист-ративных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).

Таким образом, исполнение и применение есть два основных спо-соба реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм как самостоятельного способа их реализации, свя-занного с реакцией участников управленческих отношений на запре-ты, то следует иметь в виду, что по существу оно является конкрет-ным выражением их исполнения. Соблюдение - основа реализации административно-правовых норм в любом из названных ранее спосо-бов; это - наиболее общая категория, характеризующая правопоря-док и дисциплину в сфере государственного управления, а не их част-ное проявление.

Использование вряд ли можно отнести к числу терминов, име-ющих юридическое значение. Фактически его можно трактовать лишь как элемент дополнительной характеристики исполнения до-зволительных административно-правовых норм.

Процесс реализации административно-правовых норм в наши дни далек от идеального. Такое его состояние является одним из прояв-лений существующего кризиса исполнительной власти, выражающе-гося в недееспособности многих административно-правовых форм, обилии административно-правовых нарушений, дисциплинарных проступков, в управленческой «суверенизации», приводящей к прак-тическому игнорированию многих норм в регионах и на местах, и т.п. Естественно, что все это не соответствует условиям формирования правового государства. Конституция Российской Федерации 1993 года закладывает основы для обеспечения эффективной реализации всех правовых норм, включая и административно-правовые.

Административно-правовые нормы имеют определенные прост-ранственные и временные границы, а также могут иметь силу в отно-шении различного круга лиц. При проведении видовой клас-сификации этих норм условия действия их в пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяетсяих юридическая сила. Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы мо-гут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отрасле-вые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их «вы-ход» и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граж-дан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в со-ответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотно-шений между суверенными государствами - членами Союза Не-зависимых Государств (СНГ).

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, может быть введен мораторий на выборы глав краевой, об-ластной администрации, на определенный срок устанавливается ре-жим чрезвычайного положения).

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания нормативных актов, в которых они содер-жатся (например, указов Президента или постановлений Правитель-ства Российской Федерации), либо в срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент" доведения административно-пра-вовых норм до исполнителей.

В связи с распадом Советского Союза сложилась ситуация, когда в Российской Федерации практически действуют некоторые админи-стративно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союз-ные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации.

Законы и другие правовые акты, содержащие административно правовые нормы и действующие на территории Российской Феде-рации до вступления в силу новой Конституции России, применяются в части, не противоречащей этой Конституции.

Принципиальное значение для действия административно-правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции Российской федерации 1993 гола: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности че-ловека и гражданина, не могут применяться (т.е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Список использованной литературы:

1. Конституция Российской Федерации, Москва, Изд. Новая Волна, 1996г.

2. Административное право Российской Федерации. Изд. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Москва, “ЗЕРЦАЛО ТЕИС”, 1996г.

3. Административное право. Учебник. Д.Н. Бахрах, Изд. БЕК, Москва, 1996г.

4. Общая теория права. Алексеев С.С., Москва, 1981 г.

1 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1993 №5. Ст. 398

2 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 503.

4 Ведомости Съезда народных депутатов Российской федерации и Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457.

5 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 534.

6 там же, №45. Ст. 4320.

Административно -правовые нормы ... т.п.). Имеется в виду административная ответственность, как... или устной форме , повлиявшие...

Административно правовой договор понятие, признаки и юридическое значение (2)

Реферат >> Государство и право

... административно -правовых отношений (например, издание индивидуального акта управления). Для неправовых форм административно -правовые нормы ... принципах административного права, административно -правовых нормах и административных правоотношениях, их видах , ...

Административно правовые нормы (1)

Реферат >> Государство и право

Различные виды административно -правовых норм (см. рис. 2.1.). Основаниями их подразделения на виды являются: содержание; форма выражения... классификации административно -правовых форм . Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм : ...

Административно правовые нормы (2)

Реферат >> Государство и право

... административного права. Источники административного права - это внешние формы выражения административно -правовых норм . В практическом варианте имеются в виду юридические...