Система органов государственной власти субъекта Росийской Федерации — образуемые в соответствии с принципом разделения властей в установленном федеральным законом порядке органы, осуществляющие государственную власть в субъекте Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что С.о.г.в.с. РФ составляют:
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
Иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Кроме того, конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.
Соответственно в такую систему входят:
Президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор края, области (в отдельных республиках нет единоличного главы государства);
Законодательный (представительный) орган, правительство (кабинет, администрация), а также судебные органы, представленные мировыми судьями.
В ряде субъектов РФ (республик) статус судебных органов расходится с тем статусом, который определен Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". Так, в ряде республик (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) судебные органы выведены из судебной системы РФ.
Конституция Башкортостана устанавливает, что суды подчиняются только закону и Конституции Республики Башкортостан. Почти во всех республиках учреждены конституционные суды, именуемые высшими органами государственной власти республики по защите ее конституционного строя (в Адыгее такой суд именуется Конституционной палатой, в Татарстане и Северной Осетии — Алании это комитеты конституционного контроля).
Поскольку конституции республик были приняты до вступления в действие указанного выше Федерального закона, то нормы республиканских конституций, противоречащие данному Закону, должны быть в установленном порядке признаны неконституционными
Систему органов государственной власти субъектов РФ со-ставляют:
1. Законодательный (представительный) орган государствен-ной власти.
2. Высший исполнительный орган государственной власти.
3. Иные органы государственной власти, образуемые в соот-ветствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:
Принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ним.
Утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении; программы социально-экономического развития субъекта РФ.
Устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания; порядок управления собственностью субъекта РФ; порядок проведения референдума субъекта РФ, выборов в законодательный орган власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ.
Регулирует иные вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям субъекта РФ.
Постановлением законодательного органа назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должност-ные лица субъекта РФ; оформляется решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых законодательный орган принимал участие. Законодательный орган осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъектаРФ, исполнением бюджета субъектаРФ.
Принятые законодательным органом законы направляются высшему должностному лицу субъекта РФ для обнародования в срок, не превышающий 14 календарных дней. В случае отклонения закона он может быть одобрен в ранее принятой редак-ции большинством не менее 2/3 голосов от установленного чис-ла депутатов. Одобренный таким образом закон не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ и подлежит опубликованию в установленный срок.
Полномочия законодательного органа государственной вла-ги субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случаях:
Принятия решения о самороспуске;
Роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ;
Вступления в силу решения суда о неправомочности дан-ного состава депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий.
Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе досрочно прекратить полномочия законодательного органа в случае приня-тия им нормативно-правового акта, противоречащего Конститу-ции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим су-дом и не устранены законодательным органом. Президент РФ вправе предупредить законодательный (представительный) орган, а при повторном нарушении внести в Государственную Думу проект закона о его роспуске и прекращении полномочий.
В субъекте РФ устанавливается система органов исполни-тельной власти во главе с высшим исполнительным органом, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ, обеспечивает исполнение бюджета и программ социально-экономического развития; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий; формирует иные органы исполнительной власти субъектов РФ.
Законодательный и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития и в интересах населения. Правовые акты исполнительной власти направляются в законодательный орган, который вправе предложить внести в них изменения или дополнения или отменить их, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке.
Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и дополнений в поста-новление законодательного органа либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном по-рядке. Законодательный орган направляет высшему должно-стному лицу планы законопроектных работ и проекты зако-нов субъекта РФ. На заседаниях законодательного органа могут присутствовать с правом совещательного голоса руко-водители органов исполнительной власти или уполномочен-ные ими лица. На заседаниях органов исполнительной власти могут присутствовать депутаты или работники аппарата зако-нодательного органа.
Законодательный орган может участвовать в формировании высшего исполнительного органа субъекта РФ, согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа. Он вправе выразить недоверие руко-водителям органов исполнительной власти, в назначении кото-рых принимал участие, что влечет их немедленное освобожде-ние от должности.
Возможные споры между законодательными и высшими ис-полнительными органами по вопросам осуществления их пол-номочий разрешаются в соответствии с согласительными проце-дурами либо в судебном порядке.
Разграничение полномочий представительных и исполни-тельных органов государственной власти осуществляется на основе принимаемых в субъектах РФ законов об органах госу-дарственной власти. Границы независимости каждой ветви власти определяются в уставах, принимаемых в области, крае. В каждом субъекте РФ эти и другие вопросы полномочий ре-шаются по-своему.
Глава администрации имеет право законодательной инициативы, подписания и опубликования законов, отлагательного ве-то на законы, исключительное право внесения законопроектов бюджету, планам социально-экономического развития, структуре администрации и т.д. Наделив администрацию властными рычагами, Дума оставила за собой право утверждения заместителя Главы администрации, структуры администрации, расходов на ее содержание.
Для выполнения функций исполнительной власти в администрации создаются структурные подразделения. В каждом субъекте РФ их состав определяется с учетом местных конкретных условий. Рекомендована следующая примерная структура, разработанная специально созданной для этого комиссией.
В рамках полномочий, определенных Конституцией РФ, договорами и соглашениями, субъекты РФ самостоятельны и независимы в своих действиях от органов федеральной власти.
Субъект РФ обладает территорией и своими полномочиями зависимо от его вхождения в какую-либо другую территорию России. Так, край (область) и расположенный в его границах автономный округ являются равноправными субъектами РФ, вхождение округа в состав края не меняет его правового статуса. Конституционный Суд РФ постановил, что органы власти таких субъектов РФ должны строить отношения на основе договоров и соглашений, в которых определять все направления самостоятельной и совместной деятельности края (области) и автономного округа.
В составе субъекта РФ обычно выделяются города и районы в качестве административно-территориальных единиц. Конституционный Суд РФ подтвердил право создавать на уровне района, города республиканского значения органы государственной власти с включением их в единую систему ис-полнительной власти Российской Федерации.
Территориаль-ные единицы иного уровня (город районного подчинения, другие городские и сельские населения, районы города в городах республиканского значения) не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы органы государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредст-вом местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
Одним из элементов конституционно-правового статуса субъектов РФ является наличие собственной системы органов государственной власти.
Самостоятельность субъектов РФ предполагает, что они самостоятельно устанавливают виды (систему) органов, их компетенцию, отношения между ними и т.п. Однако самостоятельность субъектов РФ в этом вопросе существенно ограничена. Они связаны, во-первых, нормами-принципами основ конституционного строя РФ и, во-вторых, достаточно жесткими нормами Федерального закона от 06.10.l999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также нормами других федеральных законов.
Государственная власть во всех субъектах РФ организована на основе принципа разделения власти .
Система органов государственной власти субъекта РФ в общем плане включает:
1) законодательный (представительный) орган государственной власти; 2) высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона);
3) высший исполнительный орган государственной власти; 4) иные органы государственной власти.
Функционирующие на территории субъекта РФ территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) в систему органов государственной власти субъекта РФ не входят (хотя осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с последними).
Законодательный орган государственной власти в субъекте РФ один (высший и единственный). Он является постоянно действующим, хотя часть депутатов может работать и на непостоянной основе. Название законодательного органа определяется субъектом РФ самостоятельно – это может быть совет (государственный, верховный, областной и пр.), собрание (государственное, законодательное, народное и пр.), дума (краевая, областная, окружная, городская, губернская), хурал, парламент и т.п.
Формируются законодательные органы субъектов РФ исключительно путем выборов депутатов населением региона, при этом не менее 50% депутатов парламента должны избираться по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам), причем однопартийный состав региональных парламентов исключен – федеральный закон гарантирует предоставление депутатских мандатов в законодательном органе субъекта РФ представителям как минимум двух политических партий. Срок полномочий региональных парламентов не может превышать пяти лет.
В отличие от законодательной власти исполнительную власть в субъекте РФ осуществляет система органов , включающая высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты, комитеты, управления и т.п.). Система исполнительных органов государственной власти устанавливается законом субъекта РФ, а их структура в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ и указанным законом определяется главой региона.
По общему правилу кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями, однако законом субъекта РФ может быть предусмотрена и возможность самовыдвижения. На стадии выдвижения кандидатов законодатель предусмотрел два своеобразных "фильтра". Прежде всего, каждый кандидат должен пройти так называемый муниципальный фильтр, т.е. заручиться предварительной поддержкой депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) всенародно избранных глав муниципальных образований соответствующего субъекта РФ (конкретное число требуемых подписей устанавливается региональным законом в пределах от 5 до 10% местною депутатского корпуса и избранных глав муниципальных образований).
Высший исполнительный орган субъекта РФ формируется главой региона, но законодательством субъекта РФ может быть установлена необходимость получения согласия на назначение некоторых должностных лиц парламента субъекта РФ.
Говоря об организации судебной власти в субъектах РФ, необходимо иметь в виду следующее. Собственно судами субъектов РФ являются только конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Исходя из того, что мировые судьи (являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ) лишены возможности участвовать в разрешении публично-правовых споров (они рассматривают только определенные категории уголовных, гражданских и административных дел), в реализации принципа разделения власти на региональном уровне участвуют только конституционные (уставные) суды
Принципы организации системы органов государственной власти в субъектах РФ:
1) государственная и территориальная целостность РФ (т. е. субъекты РФ не вправе формировать органы власти, не установленные Конституцией РФ и иными федеральными законами; недопустимо установление каких-либо иных границ между отдельными субъектами РФ, нежели административно-территориальные, и недопустимо установление субъектами РФ пограничных знаков, таможни и таможенных пошлин);
2) суверенитет РФ распространяется на всю территорию РФ (т. е. РФ осуществляет свои исключительные полномочия в любом из ее субъектов и во всех субъектах одновременно в равной мере, никакой орган власти не вправе ограничивать суверенитет РФ);
3) верховенство Конституции РФ (т. е. при формировании органов государственной власти в субъектах РФ и установлении их компетенции необходимо соблюдать положения Конституции РФ, касающиеся соответствующих органов. А также данный принцип означает, что все акты, принимаемые органами власти субъектов РФ, должны соответствовать Конституции РФ и не должны касаться вопросов, не входящих в компетенцию соответствующего органа власти);
4) единство системы государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ (т. е. в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ образуют единую систему государственной власти РФ, таким образом, компетенция этих органов аналогична друг другу, но ограничивается территориальными пределами соответствующего субъекта РФ и предметами ведения, зафиксированными в Конституции РФ);
5) разделение власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную (т. е. принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную должен соблюдаться не только в отношении высших федеральных органов государственной власти, но и в регионах при формировании соответствующих органов);
6) разграничение предметов ведения РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (т. е. федеральным органам власти предоставлено право по соглашению с органами власти субъектов РФ передавать последним часть своих полномочий. В свою очередь органы власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами власти вправе передавать им свои полномочия, таким образом осуществляя корреспонденцию полномочий внутри единой системы государственной власти РФ. Существует ряд полномочий, которые не могут быть переданы, исключены или иным образом перераспределены между различными уровнями власти: предметы ведения РФ; предметы совместного ведения РФ и ее субъектов; предметы ведения субъектов РФ);
7) невмешательство органов государственной власти субъектов РФ в компетенцию органов государственной власти РФ (т. е. несмотря на единство системы государственных органов власти, ни федеральные органы власти, ни органы власти субъектов РФ не вправе осуществлять полномочия вне пределов своей компетенции, установленной Конституцией РФ, законами или договорами о разграничении предметов ведения между этими органами).
Систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Федерации. В них может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Федерации.
Положение о полноте законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, которой обладают субъекты Федерации в порядке ст. 73 Конституции РФ, следует рассматривать в системном единстве не только с положениями ст. 76 (ч. ч. 2 и 5) Конституции, согласно которым по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, последние не могут им противоречить, а в случае противоречия действует федеральный закон, но и с положениями ст. 77 о том, что самостоятельное установление субъектами Федерации системы своих органов государственной власти должно соответствовать основам конституционного строя , общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (ч. 1), и что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2), а следовательно, и те и другие должны подчиняться единым принципам и правилам функционирования этой системы (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П, Определения Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О и от 19 апреля 2001 г. N 65-О).
Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации
Законодательными (представительными) органами власти субъектов Федерации являются их парламенты .
Выступая органами власти соответствующего субъекта Федерации, региональные парламенты являются постоянно действующими высшими и единственными органами законодательной власти субъекта Федерации, т.е. представляют волю граждан Российской Федерации, населяющих территорию этого субъекта, и обладают компетенцией в сфере регионального законотворчества. Контрольная функция парламента субъекта Федерации заключается, в частности, в том, что наряду с другими уполномоченными на то органами он осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Федерации, исполнением бюджета субъекта Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Федерации.
Наименования региональных парламентов, как правило, отражают соответствующие национальные, исторические и культурные традиции (например, Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея, Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан, Народный Хурал Республики Бурятия, Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва, Дума Ставропольского края, Совет народных депутатов Кемеровской области, Законодательное собрание Пензенской области, Законодательная Дума Томской области и т.д.). Но при этом действует только одно ограничение - названия парламентов субъектов Федерации не должны содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти , т.е. на региональном уровне не может и не должно быть, например, государственной думы или федерального собрания .
Порядок формирования парламентов субъектов Федерации определяется конституциями (уставами) этих субъектов и законами о выборах их парламентов. Парламенты субъектов Федерации избираются на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий региональных депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации, но не может превышать пять лет.
Численный состав парламентов субъектов Федерации до 2010 г. определялся ими самостоятельно. При этом количество депутатов было несоразмерно с количеством избирателей, зарегистрированных на территории этого субъекта Федерации.
Затем Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. N 42-ФЗ "О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации " в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации" эта диспропорция была исправлена и был установлен единый критерий определения числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, которым является численность избирателей. Так, в настоящее время установленное число депутатов регионального парламента должно составлять:
- не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тыс. человек ;
- не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн. человек;
- не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 млн. до 2 млн. человек;
- не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 млн. человек.
Поэтому, исходя из этого критерия, сейчас максимальный состав парламента субъекта Федерации - 110 депутатов (в Государственном собрании Башкортостана), минимальный - 12 депутатов (в Думе Чукотского автономного округа).
К 2016 г. большинство субъектов Федерации отказались от двухпалатной модели организации парламента в пользу однопалатной. Например, двухпалатными были в 1993 - 2002 гг. Государственное Собрание Республики Саха (включало Палату Республики и Палату представителей), в 1993 - 2003 гг. - Парламент Кабардино-Балкарской Республики (включал Совет Республики и Совет представителей), в 1994 - 2002 гг. - Законодательное Собрание Республики Карелия (включало Палату Республики и Палату представителей), в 1995 - 2003 гг. - Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан (включал Законодательную палату и Палату представителей), в 2001 - 2006 гг. - Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея (состоял из Совета Республики и Совета представителей), в 2002 - 2010 гг. - Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва (состоял из Законодательной Палаты и Палаты представителей). Как показывает мировой опыт, многопалатная модель используется в парламентах территорий с неоднородным национальным составом населения. Однако, помимо указанных выше субъектов Федерации - национальных республик, в 1996 - 2011 гг. двухпалатная модель использовалась также в Свердловской области - Законодательное собрание состояло из двух палат (Областной думы и Палаты представителей).
Компетенция парламентов субъектов Федерации складывается из следующих основных полномочий:
- принимают конституцию (или устав) субъекта Федерации и вносят в них поправки;
- осуществляют законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в пределах полномочий субъекта Федерации;
- заслушивают ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, в том числе по вопросам, поставленным парламентом субъекта Федерации, и др.
По общему правилу порядок деятельности парламента субъекта Федерации определяется конституцией (уставом) этого субъекта, законами субъекта о региональном парламенте, а также принятым самим этим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта регламентом работы. Правовой статус депутата парламента, помимо конституции (устава) соответствующего субъекта, определяется также региональным законом этого субъекта Федерации о статусе депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.
Деятельностью парламента руководят избранный депутатами из своего числа председатель и его заместители (которые исполняют обязанности председателя в случаях его отсутствия, невозможности осуществления им своих обязанностей или по его поручению, а также другие обязанности в соответствии с регламентом). В структуре регионального парламента (как и на федеральном уровне) депутаты объединяются во фракции по партийному принципу и в целях организационного обеспечения своей деятельности образуют постоянные и временные комитеты и комиссии.
Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Федерации.
В настоящее время выборность регионального высшего должностного лица населением вновь стала основной используемой моделью. По общему правилу руководитель (высшее должностное лицо) субъекта Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта и обладающими активным избирательным правом , на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом претендовать на избрание может гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства (либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства), достигший возраста 30 лет.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" поводом для первого дела явился запрос Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, в котором оспаривается конституционность положений, содержащихся в ст. 4, ч. 2 ст. 10, ч. 1 ст. 16, ч. 1 ст. 59, п. 9 ст. 118, ст. ст. 123, 123.1, 126, 154 и 162 Конституции Республики Алтай, а также в подп. "и" п. 1 ст. 19 и п. 1 ст. 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ оспариваемые в запросе положения.
Во втором случае в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан" основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ оспариваемые заявителями положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
В своей жалобе в Конституционный Суд РФ заявители оспаривали конституционность ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ) в части, закрепляющей, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Федерации, а также конституционность соответствующих положений Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
И в том и в другом случае Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции РФ положения, содержащиеся в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации.
В пределах своих полномочий высшее должностное лицо субъекта Федерации издает подзаконные акты - указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории субъекта Федерации.
Законодательство допускает досрочное прекращение полномочий главы субъекта в случаях:
а) его смерти;
б) его отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации;
в) его отставки по собственному желанию;
г) отрешения его от должности Президентом РФ;
д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
з) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства ;
и) утраты им гражданства Российской Федерации;
к) его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Федерации, на основании и в порядке, которые установлены законодательством.
Свою позицию об отзыве главы субъекта Федерации избирателями Конституционный Суд РФ высказал в уже неоднократно упоминавшемся Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П. В частности, Суд указал следующее:
"В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (ст. 3, ч. 2). Федеральный законодатель, устанавливая в порядке ст. ст. 72 (п. "н" ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации общие принципы организации системы органов государственной власти, вправе учредить в отношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии.
Институтом отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не затрагиваются закрепленные ст. 32 (ч. 2) Конституции Российской Федерации избирательные права граждан, так как их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между этим лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.
Возможностью отзыва не затрагивается и установленное Конституцией Российской Федерации положение о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77), поскольку и для нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который будет избран взамен отозванного, и для лица, временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в период избирательной кампании, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции остаются обязательными.
Таким образом, хотя Конституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.
При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из ст. 3 (ч. ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и, в конечном счете, самой демократии.
Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов".
В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.
В силу закрепленных Конституцией РФ принципов демократического правового государства , в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (ст. 13, ч. ч. 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение , факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.
Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.
Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и следовательно, не может быть реализован как нарушающий предписания Конституции РФ, в том числе гарантии самостоятельности органов исполнительной власти.
Важную роль в системе исполнительной власти субъектов Федерации играет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации - постоянно действующий орган исполнительной власти субъекта Федерации (правительства данных субъектов).
Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта с учетом региональных исторических, национальных и культурных традиций.
Так, в соответствии с Конституцией Республики Татарстан (ст. 94) Кабинет Министров Республики формируется ее Президентом.
Президент Республики Татарстан вносит предложения в Государственный Совет Республики Татарстан об утверждении кандидатуры премьер-министра Республики Татарстан, назначает по согласованию с Государственным Советом Республики Татарстан заместителей премьер-министра, назначает министров, председателей государственных комитетов, руководителей иных органов исполнительной власти Республики Татарстан, являющихся членами Кабинета Министров Республики Татарстан. Освобождает от должности премьер-министра Республики Татарстан и членов Кабинета Министров Республики Татарстан. Вносит Государственному Совету Республики Татарстан предложения об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов Республики Татарстан.
Согласно Конституции Республики Карелия (ст. ст. 48, 51), Глава Республики представляет на утверждение Законодательного Собрания (парламента) Республики структуру исполнительной власти Республики, назначает руководителей республиканских органов исполнительной власти (министров, председателей комитетов, руководителей ведомств и других должностных лиц), за исключением премьер-министра, министра финансов и министра экономики . Эти министры назначаются Главой Республики с согласия большинства избранных депутатов Законодательного Собрания Карелии. Глава Республики освобождает от должности руководителей и других должностных лиц республиканских органов исполнительной власти. Он формирует из числа руководителей республиканских органов исполнительной власти Правительство Республики, определяет порядок его деятельности.
Правительство субъекта Федерации решает вопросы государственного управления , отнесенные к ведению субъекта, постольку поскольку они не охватываются полномочиями парламента и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации.
Актами правительства субъекта Федерации выступают постановления и распоряжения, принятые во исполнение регионального законодательства.
Министерства, ведомства (комитеты) и другие органы исполнительной власти субъектов Федерации руководят порученными им отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление, подчиняясь Правительству и, как правило, главе субъекта. Министерства, государственные комитеты и другие органы исполнительной власти субъектов несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер и отраслей управления.
Новым инструментом конституционного регулирования в системе исполнительной власти являются соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части полномочий.
Указанные соглашения являются одним из важных практических инструментов развития федеративных отношений, поскольку они способствуют укреплению и повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти, обеспечивают согласование интересов Федерации и ее субъектов, позволяют точнее учитывать своеобразие географических, природных, экономических, демографических и прочих особенностей субъектов Федерации, дают возможность поиска и апробации новых экономических и правовых решений.
Положения ч. 2 ст. 78 Конституции РФ нашли свое отражение и развитие в целом ряде нормативных правовых актов Российской Федерации.
Так, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" в числе общих полномочий Правительства РФ устанавливает его право передавать по соглашению органам исполнительной власти субъектов Федерации осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" и федеральным законам.
Принципы передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации, а также порядок заключения соглашений были конкретизированы в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Согласно ч. 1 ст. 3 данного Федерального закона соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (далее - предметы совместного ведения), а также предметы ведения субъектов Федерации. Частью 1 ст. 26.8 Закона установлено также, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий только в случае, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
В соглашении должны быть определены условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.
Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий. В случае досрочного расторжения соглашения федеральный орган исполнительной власти, являющийся стороной соглашения, вносит в установленном порядке в Правительство РФ проект постановления Правительства РФ о признании утратившим силу постановления Правительства РФ об утверждении этого соглашения.
Необходимо отметить, что в настоящее время законодатель в вопросах передачи осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации стал отдавать приоритет не соглашениям, а федеральным законам. Так, согласно ч. 1 ст. 26.8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" соглашения могут быть заключены только в исключительных случаях, когда осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации.
Однако в середине 90-х годов XX в., когда новые федеративные отношения находились в стадии становления, а детальное законодательное регулирование по вопросам разграничения и делегирования полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации отсутствовало, именно соглашения позволили заполнить правовые и процедурные "лакуны" и обеспечить эффективное взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти. Благодаря постоянному анализу соглашений и практике их реализации федеральным органам государственной власти удалось накопить необходимый фактический материал, который лег в основу большинства федеральных законов, регулирующих взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
В случае если соглашением предусматривается реорганизация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, передающих в соответствии с соглашением осуществление части своих полномочий исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, такая реорганизация осуществляется в соответствии с формами и особенностями, установленными законом.
В настоящее время, несмотря на доминирующую тенденцию законодательного делегирования права осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам власти субъектов Федерации, практика заключения соглашений на основании положений ч. 2 ст. 78 Конституции РФ также сохраняется и развивается. Часть 3 ст. 78 Конституции регламентирует отношения, связанные с передачей осуществления части полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации федеральным органам исполнительной власти.
Право органов исполнительной власти субъектов Федерации передавать осуществление части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти основано также на положениях ст. 73 Конституции РФ, согласно которым в сфере своего исключительного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти, а также ч. 4 ст. 5 Конституции РФ, устанавливающей равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Общий порядок и принципы передачи исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Согласно ч. 1 ст. 28.6 указанного Федерального закона, исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации.
Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).
Поскольку стороной соглашения являются федеральные органы исполнительной власти, соглашения считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.
В практике федеративного строительства соглашения об "односторонней" передаче осуществления части полномочий исполнительных органов власти субъекта Федерации федеральным органам исполнительной власти не встречаются. Наиболее распространенными являются соглашения о взаимном делегировании (о передаче друг другу) осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Поводом к рассмотрению дела является обращение в уставный суд. Обращение направляется в уставный суд в письменном виде и подписывается заявителем (заявителями) или уполномоченным лицом и должно соответствовать требованиям Закона "Об уставном суде".
Правом на обращение в уставный суд обладают губернатор области, областная дума, правительство области, каждый депутат областной думы, прокурор области, уполномоченный по правам человека в области, избирательная комиссия области, ассоциация муниципальных образований области, областной суд, арбитражный суд области, нотариальная палата, органы местного самоуправления, группа депутатов представительного органа местного самоуправления численностью не менее пяти человек, граждане, включая иностранных граждан и лиц без гражданства , объединения граждан.
При обращении в уставный суд граждан об обжаловании нормативных правовых актов, изданных органом государственной власти, органом местного самоуправления, в указанном обращении в обязательном порядке должны содержаться сведения о том, какие права граждан и каким образом нарушены обжалуемым нормативным правовым актом.
Существенной новеллой Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" является выделение в судебной системе судов субъектов Федерации и включение в судебную систему России мировых судей - судей общей юрисдикции субъектов Федерации. Вместе с тем указание о целесообразности введения в России института мировых судей содержалось еще в Концепции судебной реформы, одобренной Верховным Советом РСФСР в 1991 г. Впервые упоминание о мировых судьях появилось в Законе РФ "О статусе судей в Российской Федерации", но реальных изменений в этом направлении долгое время не происходило. Только после принятия Закона "О судебной системе Российской Федерации", Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", внесения изменений в процессуальные кодексы идеи института мировой юстиции стали воплощаться в современной России.
Институт мировых судей был введен в России реформой 1864 г. и просуществовал с различными модификациями до 1917 г. Сегодня нередко говорят о возрождении мировых судей. Однако, анализируя имеющуюся нормативную базу деятельности мировых судей, можно сказать, что формируемую в настоящее время систему мировых судей и учрежденный Судебными уставами 1864 г. институт мировой юстиции Российской империи объединяет только название.
Современный мировой суд имеет государственно-правовую природу. Мировые судьи, равно как и конституционные (уставные) суды, отнесены ст. 4 Закона о судебной системе к числу судов субъектов Федерации, а потому являются органами государственной власти, а не местного самоуправления. Если бы мировые судьи входили в систему местного самоуправления, то их решения не могли бы пересматриваться государственной властью, т.е. судьями, осуществляющими государственную судебную власть. В этом состоит отличие мировых судей по Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" от мировых судей, учрежденных законом 1864 г., которые не входили в систему государственной власти. Именно поэтому решения мировых судей пересматривались съездом мировых судей, а не окружными судами. И только в порядке надзора их решения подлежали контролю со стороны Сената. Согласно же ст. 21 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" мировые судьи процессуально замыкаются на федеральные суды общей юрисдикции - районные суды, которые считаются для них "непосредственно вышестоящей судебной инстанцией". Таким образом, мировая юстиция в новой России не является автономной системой, а представляет собой совокупность отдельных мировых судей, никак не связанных между собой.
Рассмотрение гражданских и уголовных дел мировым судьей в Российской империи осуществлялось по особым, упрощенным правилам по сравнению с порядком судопроизводства в общих судах. В России в настоящее время как в уголовно-процессуальном, так и в гражданском процессуальном законодательстве отсутствуют специальные нормы, определяющие особый порядок производства у мирового судьи.
Центральной идеей института мировой юстиции является максимальное приближение правосудия к населению. Это достигается, как показывает мировой опыт, путем предоставления права рассмотрения некоторых категорий уголовных и гражданских дел при согласии сторон доверенным лицам жителей определенной части населенного пункта. В этом главный смысл мировой юстиции.
Таким образом, можно назвать три основных фактора, повлиявших на разработку концепции мировой юстиции в современной России:
- необходимость усиления гарантий доступности правосудия и приближения его к населению;
- развитие федерализма в России: необходимость предоставить возможность субъектам Федерации создавать собственные судебные органы;
- стремление увеличить количество судей, освободив районные суды от "малозначительных" дел.
В соответствии со ст. 28 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции.
Согласно ст. 5 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" к мировым судьям и кандидатам на должность мировых судей предъявляются требования, которые в соответствии с Законом РФ "О статусе судей в Российской Федерации" предъявляются к судьям и кандидатам на должность судей.
Мировой судья рассматривает в первой инстанции: уголовные дела о преступлениях , за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы , подсудные ему, в соответствии с ч. 1 ст. 31 Уголовно-процессуального кодекса РФ; дела о выдаче судебного приказа; дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях ; дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества при цене иска, не превышающей 50 тыс. руб.; иные возникающие из семейно-правовых отношений дела, за исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), об установлении отцовства, о лишении родительских прав , об ограничении родительских прав, об усыновлении (удочерении) ребенка, других дел по спорам о детях и дел о признании брака недействительным; дела по имущественным спорам, за исключением дел о наследовании имущества и дел, возникающих из отношений по созданию и использованию результатов интеллектуальной деятельности, при цене иска, не превышающей 50 тыс. руб.; дела об определении порядка пользования имуществом; дела об административных правонарушениях , отнесенные к компетенции мирового судьи КоАП РФ и законами субъектов Федерации.
Мировой судья рассматривает дела по вновь открывшимся обстоятельствам в отношении решений, принятых им в первой инстанции и вступивших в силу. Кроме этого, единолично рассматривает дела, отнесенные к его компетенции законодательством.
Отнесение к компетенции мирового судьи такого значительного объема дел существенно "разгружает" районные суды, ускоряет длительный процесс судопроизводства без ущерба для качества отправления правосудия.
Мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков. Общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта Федерации определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта Российской Федерации, согласованной с Верховным Судом РФ или по инициативе Верховного Суда РФ, согласованной с соответствующим субъектом Федерации.
Судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов Федерации. Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тыс. человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тыс. человек создается один судебный участок.
Судебный участок или должность мирового судьи не могут быть упразднены, если отнесенные к компетенции этого мирового судьи дела не были одновременно переданы в юрисдикцию другого судьи или суда.
Мировой судья по делам, отнесенным к его компетенции, осуществляет правосудие единолично. Порядок судопроизводства у мирового судьи в целом не отличается от процедуры, установленной для рассмотрения гражданских и уголовных дел единолично судьей федеральных судов общей юрисдикции.
Законодательством установлен специальный (апелляционный) порядок пересмотра решений, вынесенных мировым судьей по уголовным и гражданским делам. Суд апелляционной инстанции вправе устанавливать новые факты, исследовать новые доказательства и при наличии соответствующих оснований самостоятельно выносить новое решение.
Апелляционной инстанцией для мирового судьи является районный суд, поскольку, согласно ст. 21 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", мировые судьи процессуально замыкаются на федеральных судах общей юрисдикции - районных судах.
В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции России система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. С учётом содержания основ конституционного строя РФ система органов государственной власти субъектов РФ должна строиться на принципах демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч.1 ст.1 Конституции РФ), ориентироваться на человека, его права и свободы, иметь своей целью признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 2), опираться на народ как на единственный источник власти (ст. 3), исходить из принципов разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной властей (ст. 10), базироваться на федеративном устройстве России.
Все перечисленные нормы содержатся в главе 1 Конституции РФ, закрепляющей основы конституционного строя. Следовательно, другие конституционные нормы, относящиеся к вопросам организации государственной власти субъектов РФ, должны интерпретироваться, исходя из содержания норм первой главы федеральной Конституции. Вместе с тем пункт «н» ст. 72 Конституции России относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.
Специальным правовым регулятором, определяющим основы организации государственной власти в субъектах РФ, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно п.1 с.1 Закона деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:
- а) государственная и территориальная целостность РФ;
- б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;
- в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
- г) единство системы государственной власти;
- д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
- е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
- ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
- з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Субъекты РФ вправе также создавать свои органы конституционного правосудия согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», а также назначать (избирать) мировых судей в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации».
Принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, закреплённые в Конституции РФ и федеральных законах, получили дальнейшее развитие и конкретизацию в региональном законодательстве, прежде всего в конституциях и уставах.
Следует отметить, что в ряде субъектов РФ устанавливается порядок формирования и деятельности представительных и исполнительных органов в едином законе: Закон «Об органах государственной власти Воронежской области», Закон «О системе органов государственной власти Тверской области».
Однако значительное число субъектов РФ восприняло иной вариант законодательного регулирования порядка формирования и деятельности органов государственной власти. В этих регионах организация деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливается отдельными законами для каждой ветви власти. Так, в Республике Башкортостан были приняты законы: «О Государственном Собрании Республики Башкортостан», «О Кабинете министров Республики Башкортостан», «О республиканских органах исполнительной власти Республики Башкортостан»; в Нижегородской области: «Об основных принципах организации Законодательного Собрания Нижегородской области», в Псковской: «О Псковском областном Собрании депутатов», «Об администрации Псковской области».
Таким образом, принципы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации в общем виде закреплены на федеральном уровне, а дальнейшую конкретизацию получили в региональном законодательстве.
1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
Ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
2. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.
3. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.
4. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.
(см. текст в предыдущей редакции)
5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с
